ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN GRACIA - No se acreditan los requisitos / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / DOCENTE TERRITORIAL O NACIONALIZADO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración / La Sala advierte que el tribunal negó las pretensiones de la [accionante], en atención a que no se había acreditado el presupuesto de 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado, pues, si bien la demandante había prestado sus servicios antes de 1980 como Directora Seccional de la Escuela Urbana “La Milagrosa”, no demostró la naturaleza de la plaza ocupada.

De igual manera, la autoridad judicial accionada señaló que, a pesar de que la actora se vinculó a la educación pública con la Secretaría de Educación de Bogotá del 5 de mayo de 1990 al 1 de julio de 2018, ese tiempo no podía contabilizarse, puesto que se encontraba probado que la plaza era de carácter nacional. De esa manera, para la Sala resulta claro que, en sede administrativa ni en sede judicial, o mucho menos con la presente acción de tutela, la demandante allegó elementos probatorios diferentes con los cuales pudiera acreditar, más allá de toda duda, que efectivamente su vinculación fue como docente territorial o nacionalizada.De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra que la decisión del tribunal observó cada uno de los requisitos contenidos en la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes, interpretación normativa que fue coherente con la realidad procesal evidenciada dentro del curso del mismo, especialmente con el carácter de docente nacional en su vinculación con la Secretaría de Educación de Bogotá. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., cinco (05) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04513-01(AC) Actor: LIGIA MARÍA ACEVEDO SAAVEDRA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia de primera instancia del 16 de diciembre del 2020, proferida por la Sección Tercera, Subsección A de esta Corporación, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela.

SÍNTESIS DEL CASO 1. La señora Ligia María Acevedo Saavedra consideró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social, con ocasión del fallo proferido el 6 de mayo de 2020, que revocó la sentencia de primera instancia y negó el reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto, a su juicio, en dicha providencia se incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial.

I.

ANTECEDENTES a.- Solicitud de amparo 2. Mediante escrito del 22 de octubre de 2020, la señora Ligia María Acevedo Saavedra, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela en contra de la mencionada autoridad judicial, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales antes referidos. En consecuencia, solicitó:

PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia de Segunda Instancia de fecha 06 de mayo de 2020 proferida por el HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “C” – Magistrado Ponente DR. SAMUEL JOSE RAMIREZ POVEDA que REVOCÓ la sentencia del 19 de enero de 2018, proferida por el JUZGADO 52 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C. – SECCIÓN SEGUNDA la cual ACCEDIÓ a las pretensiones de la demanda, SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado proferir una nueva sentencia que REVOQUE la sentencia del 06 de mayo de 2020, proferida por el HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “C” ordenando a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAGISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) RECONOCER y PAGAR la pensión de jubilación GRACIA a la señora LIGIA MARIA ACEVEDO SAAVEDRA identificado con la C.C. No. 36.665.065, desde el 08 de marzo de 2010 (fecha del estatus pensional). b.- Hechos y fundamentos de la vulneración 3.

La accionante nació el 6 de febrero de 1953 y se vinculó como docente al servicio del Estado con el departamento del Magdalena durante el periodo comprendido entre el 16 de mayo y el 16 de julio de 1976 y, posteriormente, con el Distrito de Bogotá entre el 8 de mayo de 1990 y el 8 de marzo de 2010. 4. Al respecto, mencionó que, al estar vinculada sin solución de continuidad, se entiende que su vinculación como docente fue de carácter nacionalizado en todos los periodos laborados y aclaró que los recursos con los cuales le fueron cancelados los salarios y prestaciones sociales provenían del anterior situado fiscal. 5.

Expuso que el 8 de marzo de 2010 cumplió con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión de gracia, pues para dicha fecha contaba con más de 50 años y cumplió 20 años como docente oficial de orden nacionalizado. 6. En consecuencia, el 10 de mayo de 2010, solicitó ante la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E. en liquidación – CAJANAL, hoy UGPP-, el reconocimiento y pago de dicha prestación social, petición que fue negada mediante Resolución PAP 011013 del 30 de agosto de 2010, al considerar que su vinculación a la docencia fue de carácter nacional y no nacionalizado. 7.

En consideración a lo anterior, la accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la nulidad de la Resolución n.º PAP 011013 de 20 de agosto de 2010 y, en consecuencia, se ordenara a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia a su favor, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, en aplicación de lo dispuesto en la Ley 114 de 1913. 8.

El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado 52 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, mediante sentencia del 19 de enero de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones de la parte actora, al considerar que la señora Acevedo Saavedra cumplió con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 para ser beneficiaria de la pensión gracia, no obstante, no reconoció a su favor intereses moratorios y declaró probada la excepción de prescripción trienal que propuso la UGPP. 9.

Inconforme con la decisión, la UGPP presentó recurso de apelación, desatado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en sentencia del 6 de mayo de 2020, en la que revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, por cuanto no se acreditó el presupuesto de 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado, según las Leyes 114 de 1993, artículos 1, 2, 3 y 4; 37 de 1933, artículo 3º; y 91 de 1989, artículo 15, numeral 2º. 10.

La demandante consideró que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales con ocasión de dicha decisión, por cuanto, a su juicio, incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial. 11. En cuanto al defecto sustantivo, indicó que el tribunal hizo una inapropiada aplicación de la Ley 114 de 1913 y las demás normas concordantes, pues la accionante sí cumplía con los requisitos para acceder a la pensión de gracia. 12.

Por su parte, frente al desconocimiento del precedente judicial, advirtió que el tribunal omitió aplicar dos sentencias de vital importancia para resolver el caso concreto, tales como: i) la sentencia del 4 de mayo de 2017, Radicado No. 2007-000621 (1736-15)[1], en la que se indicó que “existe el derecho a gozar de la pensión gracia a todos los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 sin importar si hubieren tenido o no solución de continuidad” y ii) la sentencia de unificación de fecha 21 de junio de 2018, Radicado No. 25000234200020130468301[2], que se refiere a los docentes con situado fiscal y en la que se determinó que, si bien los recursos percibidos por los entes territoriales para pagar los salarios y prestaciones a los docentes tienen su origen en la Nación, una vez concedidos al territorio e incorporados a sus presupuestos, pasaban a ser considerados como propiedad exclusiva de la localidad destinataria e inexorablemente su naturaleza jurídica cambiaba de nacional a territorial. c.- Trámite procesal 13.

Mediante auto del 29 de octubre de 2020, la Sección Tercera, Subsección A de esta Corporación admitió la acción de tutela y ordenó la notificación, en calidad de demandado, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y, como tercero con interés, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión pensión y Contribuciones parafiscales de la protección Social -UGGP. d.- Sentencia de primera instancia 14.

El 16 de diciembre de 2020, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A dictó sentencia en la que declaró improcedente la acción de tutela por falta del requisito de relevancia constitucional, con sustento en lo siguiente: 15. Sostuvo que la discusión tiene como fin reabrir el debate surtido ante el juez administrativo, pues al revisar el contenido de la sentencia es posible advertir que el tribunal sí tuvo en cuenta y aplicó adecuadamente la normatividad y la jurisprudencia y fue con base en ellas que determinó que la accionante no debía ser beneficiaria de la pensión gracia, por cuanto su vinculación desde el año 1990 fue de carácter nacional, no nacionalizado. 16.

Manifestó que en la sentencia tutelada el tribunal citó la sentencia de 21 de junio de 2018[3], proferida por el Consejo de Estado, que alegó la accionante en la tutela, en la que se concedió la pensión gracia a una docente que prestó sus servicios en interinidad con antelación al año 1980 y en la que se estableció, respecto de la prueba idónea para demostrar la calidad de docente territorial, que el origen de los recursos no define el tipo de vínculo del educador, sino que se deben tener en cuenta los actos administrativos de nombramiento o la certificación de la autoridad nominadora que de forma inequívoca dé cuenta del tipo de vínculo del docente. 17.

En cuanto al presunto desconocimiento de la sentencia de 4 de mayo de 2017 proferida por el Consejo de Estado[4], sostuvo que el tribunal puso de presente que dicho precedente no era aplicable al caso, pues los asuntos versaban sobre circunstancias de hecho y problemas jurídicos disímiles. 18. En esa medida, consideró que la sentencia tutelada no adolecía de defecto sustantivo o desconocimiento del precedente alguno, pues a la luz de las pruebas aportadas al proceso, el tribunal demandado determinó que la accionante no cumplió con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 para ser beneficiaria de la pensión gracia, interpretación ajustada a derecho, por lo que había lugar a declarar improcedente el amparo solicitado, por falta del requisito de relevancia constitucional. f. Impugnación 19.

La parte accionante presentó impugnación, la cual fundamentó en lo siguiente: 20. Solicitó tener en cuenta que los recursos mediante los cuales se cancelaban sus salarios provenían del situado fiscal, los cuales ingresaban como patrimonio y rentas a los entes territoriales y no eran de carácter nacional. 21. De igual manera, reiteró que su vinculación se dio sin solución de continuidad entre el departamento del Magdalena y el distrito de Bogotá, por lo que su vinculación era de carácter nacionalizado. 22.

Afirmó que la sentencia tutelada no tuvo en cuenta, en su integridad, la Ley 114 de 1913, norma que indica los requisitos que se deben observar para el reconocimiento de la pensión gracia; así como tampoco el artículo 53 de la Constitución Política, ni la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018. II. CONSIDERACIONES a.- Competencia 23.

Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017, así como lo previsto en el Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. b.- Problema jurídico 24. La Sala deberá determinar, en primer lugar, si se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela, en especial el de relevancia constitucional. 25.

Superado el estudio anterior y, de conformidad con los argumentos de la impugnación, en segundo lugar, deberá definir si se revoca, modifica o confirma el fallo de tutela de primera instancia del 16 de diciembre de 2020, proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A para lo cual determinará si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial alegados por la parte accionante. c.- De la acción de tutela contra providencias judiciales 26.

De conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede solo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 27.

Desde el año 2012[5], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[6], se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 28.

Para tal efecto, se ha instituido que el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela.

Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. 29. Siempre que se advierta que la acción de amparo superó el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, una vez advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 30.

Las aludidas causales específicas se instauraron con el objeto de que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran el debate jurídico procesal que es propio de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o desidia, dejaron de plantear ante el juez natural de la causa. 31.

Así, para esta Sala es claro que este mecanismo de protección no puede convertirse en una instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 32.

En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial. d.- Análisis del caso concreto 33. El presente caso cumple los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional, por cuanto: (i) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo;

(ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la sentencia de segunda instancia; (iii) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal que deba ser tenida como un defecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

(iv) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron, (v) no se ataca una sentencia de tutela. 34. En cuanto a la relevancia constitucional, la Sala advierte que, contrario a lo afirmado en la decisión de primera instancia, dicho presupuesto se encuentra superado, en tanto la discusión se centra en determinar si la autoridad judicial accionada observó los requisitos establecidos en la ley y la jurisprudencia para el reconocimiento de la pensión gracia. Además, se alegaron defectos específicos de tutela contra providencia judicial y no se advierte que los argumentos del tutelante sean una réplica de los alegados en las instancias ordinarias o que, en suma, pretenda emplear la tutela como una tercera instancia, en consideración a que, entre otras razones, quien apeló la sentencia favorable dentro del proceso ordinario fue la entidad demandada y no la parte demandante. 35.

En consecuencia, la Sala procederá a analizar el defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente invocados por la parte accionante. Defecto sustantivo 36. Conforme a la jurisprudencia constitucional, el defecto sustantivo se configura cuando una providencia judicial se sustenta en fundamentos jurídicos a todas luces inaplicables al caso objeto de la litis, es decir, cuando se decide con base en “una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”[7].

Luego, el defecto material o sustantivo se configura “cuando, en ejercicio de su autonomía e independencia, la autoridad judicial desborda con su interpretación la Constitución o la ley”[8]. 37. El demandante manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto hizo una inapropiada aplicación de la Ley 114 de 1913 y las demás normas concordantes, pues la accionante sí cumplía con los requisitos para acceder a la pensión de gracia. 38.

En esa medida, con el fin de establecer si el tribunal vulneró los derechos invocados por la accionante, la Sala entrará a determinar si en el fallo tutelado se efectuó una interpretación normativa coherente del régimen legal de la pensión gracia. 39. La pensión gracia fue creada y regulada con la expedición de la Ley 114 de 1913, y es considerada una pensión con carácter especial, a la cual se hacen acreedores, conforme al artículo 1º de esa norma, los “maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años”. 40.

El artículo 3º de la Ley 114 de 1913, consagró que el tiempo referido de 20 años, podía contarse al computar servicios prestados en diversas épocas y con aquellos que se hubieren prestado con anterioridad a su entrada en vigencia. 41. Por su parte, el artículo 4º[9] de la citada norma señaló como requisitos para que el docente sea beneficiario de la pensión gracia los siguientes: • Que en los empleos desempeñados se haya conducido con honradez y consagración. • Que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, sin perjuicio de los derechos adquiridos a favor de los docentes, según los cuales pueden percibir la pensión ordinaria que les corresponde por el mismo tiempo de servicio y disfrutar de las excepciones legales del artículo 19 de la ley 4ª de 1992, dejados a salvo en la Ley 91 de 1989. • Que haya observado buena conducta. • Que haya cumplido cincuenta (50) años, o que se encuentre en incapacidad por enfermedad y otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 42.

Mediante la Ley 116 de 1928[10], ese beneficio fue extendido a los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública, a quienes, para el cómputo de los años de servicio, les fue permitido sumar los períodos laborados en diversas épocas en escuelas primarias y escuelas normales, con la posibilidad de incluir en aquella, la enseñanza que implica inspección. 43. 44.

La Ley 37 de 1933[11], permitió a los maestros de escuela, que hubieren completado los años de servicio señalados por la ley, en establecimiento de enseñanza secundaria, acceder a la pensión estudiada. Ello, sin perder de vista lo contemplado en la Ley 114 de 1913, cuando, de igual manera, hace referencia a "los años de servicios señalados por la Ley". 45.

El artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, cuentan con el derecho a su reconocimiento, siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Dicha pensión se reconocía por la Caja Nacional de Previsión Social, conforme al Decreto 081 de 1976, y es compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar a cargo total o parcial de la Nación. 46. La exigencia legal contenida en el numeral 2º literal a) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, consistente en que se reconocerá pensión gracia a los docentes territoriales vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, no supone que para esa fecha debían tener un vínculo laboral vigente; por el contrario, se refiere a que con anterioridad haya estado vinculado al servicio docente territorial, máxime si se tiene en cuenta que, conforme a lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 113 de 1914, para el cómputo del tiempo de servicio, dicho tiempo puede ser prestado en distintas épocas, esto es, en forma continua o discontinua, pues lo que exige la norma es que el docente haya prestado sus servicios a entidades territoriales con vinculación de la misma índole, por 20 años y haya ingresado al servicio antes del 31 de diciembre de 1980. 47.

La jurisprudencia de esta Corporación[12], reiterada en sentencia de unificación de la Sección Segunda de 21 de junio de 2018[13], dispuso que la pensión gracia prevista en la ley, en los términos descritos, solo es aplicable a los docentes departamentales, distritales y municipales, llamados territoriales, y no así a los nacionales, en acatamiento a las disposiciones antes analizadas. 48.

La calidad de docente territorial no se adquiere por la prestación del servicio en entidades territoriales desde una óptica eminentemente geográfica, sino por el tipo de vinculación a establecimientos del orden territorial. 49. Lo anterior, por cuanto todos los docentes vinculados como nacionales al servicio de establecimientos educativos del orden nacional prestan sus servicios en el ámbito territorial de un municipio, distrito o departamento, pero tal hecho no altera en manera alguna su tipo de vinculación con la Nación – Ministerio de Educación Nacional- en un establecimiento de ese orden. 50.

En suma, los docentes territoriales protegidos por la norma, a quienes les asiste el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, previa acreditación de los requisitos legales, son aquellos que no dependen de la Nación –no obstante que hoy se llamen docentes nacionalizados a causa de la nacionalización decretada en la Ley 43 de 1975-. 51.

Así entonces, los requisitos para acudir a la pensión especial de gracia consisten, a la luz de los artículos 1º[14] y 4º de la Ley 114 de 1913, en que los maestros, -en principio únicamente aquellos de escuelas primarias oficiales- hayan prestado sus servicios al magisterio, por un término no menor de 20 años y cuenten con una edad de 50 años. 52.

Lo que consagraron las normas posteriores fue una ampliación de la aplicación de la Ley 114 de 1913 al hacer extensivo su alcance a quienes laboraban en otros establecimientos, fuera de las escuelas primarias y las escuelas normales oficiales, a quienes la ley quiso proteger su trabajo en esta categoría, siempre que se trataran de docentes no nacionales. 53.

En el sub examine, la Sala observa que los fundamentos con los que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, fueron los siguientes: [P]or otra parte, teniendo en cuenta que la demandante, para acreditar su vinculación como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, allegó el Decreto 223 del 24 de mayo de 1976 mediante el cual el Gobernador del departamento del Magdalena, efectuó su nombramiento como Directora Seccional de la Escuela Urbana “La Milagrosa”, resulta indispensable precisar que el Presidente de la República, en uso de las facultades pro tempore, con el fin de mantener el personal docente vinculado a las instituciones educativas, expidió el Decreto Ley 224 de 1972, mediante el cual, dispuso unos beneficios o estímulos, y concretamente en el artículo 6º, reguló lo atinente a la situación que se presenta cuando un maestro es nombrado para ocupar cargos administrativos, así: (…) De la anterior disposición, se debe concluir, que el escenario que plantea la norma, consiste en mantener los beneficios y la condición de maestro para efectos del ascenso en el escalafón, así como para la pensión de jubilación, respecto de aquellas docentes que fueran nombrados en cargos administrativos relacionados con la enseñanza elemental, secundaria o media, capacitación, supervisión e investigación científica, es decir, que lo restringe a los perfiles de la educación, y no a los empleados administrativos que desempeñen funciones distintas a las ligadas directamente con la enseñanza, dicho de otra manera, se conservan estas prerrogativas para los que ejerzan la función educadora, bien sea como maestro, o para quien ocupe un cargo administrativo con función docente cómo sería el cargo de directora que corresponde al que ejercía la demandante.

Precisada la situación fáctica de la señora Ligia María Acevedo, resulta el caso hacer alusión a la sentencia de unificación proferida por la sala plena del H. Consejo de Estado el 21 de junio de 2018, radicación número: 25000 -23 -42 -000 -2013 -04683 -01 (3805-14) CE- SUJ2-011-18, con ponencia del Dr C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, en la que se ordenó el reconocimiento de una pensión gracia a una docente que prestó los servicios en interinidad con antelación al año 1980, y frente a la prueba idónea para demostrar la calidad del docente territorial, señaló: (…) vi) Prueba de calidad docente territorial. se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora. lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la sala en esta providencia en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones (…)” Del aparte transcrito, es claro que frente al reconocimiento de la pensión gracia, el docente debe acreditar que la naturaleza de la plaza ocupada, era de aquellas previstas por el legislador como territoriales, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada y respecto a la prueba idónea para demostrar la calidad de docente territorial puntualizó las siguientes dos formas, i) copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, y ii) certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial que es de carácter territorial.

En el mismo sentido, la por (sic) Sección Segunda-Subsección B de dicha Corporación, en sentencia del 27 de septiembre de 2018, consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Radicación número: 05001-23-33-000-2016-01344-01 (3897-17), precisó que lo importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, no es la denominación que se le dé, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestó los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales; a efecto de establecer el cumplimiento de los requisitos especiales de qué trata la ley 114 de 1913 en los términos analizados.

IV.CASO CONCRETO Conforme a la documental obrante al expediente, se tiene que la señora Ligia María Acevedo, prestó inicialmente sus servicios docentes al departamento del Magdalena como Directora Seccional de la Escuela Urbana “La Milagrosa”, por dos (2) mes (sic) en el año de mil novecientos setenta y seis (1976), es decir, que dentro de dicho período no desempeñó el cargo de docente, razón por la cual ni siquiera se demostró la naturaleza de la plaza ocupada, requisito fundamental para el reconocimiento de la pensión gracia, al igual que tampoco hay claridad de si, en algún momento, ostentó la titularidad de docente del departamento del Magdalena, en tanto al proceso solo se allegó un acto administrativo de nombramiento del que se desprende claramente que la señora Ligia María Acevedo ingresó a la escuela únicamente a desempeñar el cargo de directora, dejándose de probar igualmente, así fuera siquiera sumariamente que la desigualdad salarial y prestacional generada por esos dos (2) meses, laborado del 16 de mayo al 16 de julio de 1976, impactar en el reconocimiento de su pensión ordinaria de jubilación devengada por otro docente inscrito en el mismo nivel del escalafón docente, razón de ser de la pensión gracia. (…) Ahora bien, observa la sala que pasados más de 13 años, la demandante se vinculó a la educación pública con la Secretaría de Educación de Bogotá, del 5 de mayo de 1990 al 1º de julio de 2018, según oficio visible a Folio 141 del expediente completando más de 20 años de docencia, tiempos estos que no pueden contabilizarse por cuanto su vinculación dependía directamente del Fondo Educativo Regional – FER, como se desprende del oficio suscrito por el jefe de la Oficina de Nómina de la Secretaría de Educación de Bogotá el 19 de mayo de 2017, en el que informó que la demandante figura en esa entidad con “vinculación Nacional-situado fiscal y el origen de los recursos con los cuales se le cancelaron los salarios y prestaciones”.

(FL 85) A lo anterior se suma el hecho de que el mismo acto administrativo de nombramiento -Decreto 123 del 19 de abril de 1990, se indica “Que el Delegado del Ministerio de Educación Nacional, mediante Oficios Nos. 078, 74, 079, 075, 062, 086, 076, 084, 080, 048, 085 y 073, envía las certificaciones de disponibilidad presupuestal y vacancia definitiva del cargo para efectuar los siguientes nombramientos …”, lo que de contera permite establecer que dicha plaza era nacional, presunción fáctica y probatoria que no fue desvirtuada por la demandante conforme a lo señalado en el artículo 167 del código general del proceso, disposición aplicable por remisión del artículo 211 de la ley 1437 de 2011; dado que siempre tuvo a su disposición el material probatorio que hoy sirve de sustento para adoptar esta decisión, teniendo entonces la carga probatoria demostrar que las mismas no se compadecían con la realidad, máxime cuando no demostró que durante el periodo comprendido entre el 5 de mayo de 1990 al 1º de julio de 2018, sus salarios y prestaciones sociales hubiesen sido inferiores a los de otros docente del Distrito Capital -de su escalafón-, razón de ser de la pensión gracia. Por lo tanto, es claro para la sala de decisión que la señora Ligia María Acevedo no acreditó el presupuesto de 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado, según las Leyes 114 de 1913, artículos 1, 2, 3 y 4, 37 de 1933, artículo 3º, 91 de 1989, artículo 15 numeral 2º.

Por consiguiente, es evidente que el acto administrativo demandado por medio del cual la UGPP negó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia, se encuentran ajustados al ordenamiento, razón por la cual se revocará el fallo de primera instancia, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. (Subraya la Sala) 54.

En esa medida, la Sala advierte que el tribunal negó las pretensiones de la señora Ligia María Acevedo Saavedra, en atención a que no se había acreditado el presupuesto de 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado, pues, si bien la demandante había prestado sus servicios antes de 1980 como Directora Seccional de la Escuela Urbana “La Milagrosa”, no demostró la naturaleza de la plaza ocupada. 55.

De igual manera, la autoridad judicial accionada señaló que, a pesar de que la actora se vinculó a la educación pública con la Secretaría de Educación de Bogotá del 5 de mayo de 1990 al 1º de julio de 2018, ese tiempo no podía contabilizarse, puesto que se encontraba probado que la plaza era de carácter nacional. 56. De esa manera, para la Sala resulta claro que, en sede administrativa ni en sede judicial, o mucho menos con la presente acción de tutela, la demandante allegó elementos probatorios diferentes con los cuales pudiera acreditar, más allá de toda duda, que efectivamente su vinculación fue como docente territorial o nacionalizada. 57.

Así pues, se observa que en, el presente asunto, no se probó adecuadamente el supuesto de hecho contenido en la norma; pues, tal y como lo manifestó el tribunal, la demandante no cumplió con la carga de allegar las pruebas idóneas en las que se especificara el carácter de territorial o nacionalizado del cargo docente que ocupaba. 58.

De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra que la decisión del tribunal observó cada uno de los requisitos contenidos en la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes y fue claro en señalar los cargos en los que se desempeñó la señora Acevedo Saavedra y, en tal virtud, examinar las actas de nombramiento, en procura de desentrañar la naturaleza de los mismos, interpretación normativa que fue coherente con la realidad procesal evidenciada dentro del curso del mismo, especialmente con el carácter de docente nacional en su vinculación con la Secretaría de Educación de Bogotá. 59.

Por consiguiente, se tiene que la mera inconformidad de la actora con el estudio de la normativa aplicable efectuada por el tribunal accionado no comporta una razón para acudir a la acción constitucional, a pesar de que ello resulte contraria a sus intereses. 60. En igual sentido, la Sala advierte que no es dable a la señora Acevedo Saavedra que, a través del mecanismo excepcional del amparo constitucional, pretenda obtener una revisión de instancia respecto del estudio normativo efectuado por la autoridad judicial accionada. 61.

En consecuencia, la Sala no encuentra configurado el defecto sustantivo alegado. Desconocimiento del precedente judicial 62. La parte accionante consideró que se desconocieron dos fallos de la Sección Segunda del Consejo de Estado que eran de vital importancia para resolver el caso concreto, tales como: i) la Sentencia del 4 de mayo de 2017, Radicado n.º 2007-0006201 (1736- 15)[15], en la que se indicó que “existe el derecho a gozar de la pensión gracia a todos los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 sin importar si hubieren tenido o no solución de continuidad” y ii) la sentencia de unificación de fecha 21 de junio de 2018, Radicado n.º 25000234200020130468301[16], que se refiere a los docentes con situado fiscal y en la que se determinó que, si bien los recursos percibidos por los entes territoriales para pagar los salarios y prestaciones a los docentes tienen su origen en la Nación, una vez concedidos al territorio e incorporados a sus presupuestos, pasaban a ser considerados como propiedad exclusiva de la localidad destinataria e inexorablemente su naturaleza jurídica cambiaba de nacional a territorial. 63.

Respecto de la Sentencia del 4 de mayo de 2017, Radicado n.º 2007-000621 (1736- 15), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, la Sala observa que en dicha decisión se analizó el tema de la presunta existencia de un contrato laboral y el posible reconocimiento de diversas prestaciones sociales e indemnización por supresión de cargo a favor de un funcionario cuya vinculación fue permanente en el tiempo a través de diversos contratos de prestación de servicios con una E.S.E, lo cual permite descartar que se trate de un asunto similar al de la accionante que pudiera constituir precedente jurisprudencial para el caso en concreto, pues este versa sobre el reconocimiento de una pensión gracia a una docente. 64.

En relación con el presunto desconocimiento del precedente contenido en la Sentencia de unificación de fecha 21 de junio de 2018, Radicado n.º 25000234200020130468301, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, que se refiere a los docentes con situado fiscal, para la Sala resulta claro que el tribunal sí observó lo allí dispuesto, pues precisó que el origen de los recursos no definía el tipo de vínculo del educador, sino que se debía tener en cuenta los actos administrativos de nombramiento o la certificación de la autoridad nominadora que de forma inequívoca diera cuenta del tipo de vínculo del docente.

Sobre el particular, se indicó: [P]recisada la situación fáctica de la señora Ligia María Acevedo, resulta el caso hacer alusión a la sentencia de unificación proferida por la sala plena del H. Consejo de Estado el 21 de junio de 2018, radicación número: 25000 -23 -42 -000 -2013 -04683 -01 (3805-14) CE- SUJ2-011-18, con ponencia del Dr C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, en la que se ordenó el reconocimiento de una pensión gracia a una docente que prestó los servicios en interinidad con antelación al año 1980, y frente a la prueba idónea para demostrar la calidad del docente territorial, señaló: (…) Del aparte transcrito, es claro que frente al reconocimiento de la pensión gracia, el docente debe acreditar que la naturaleza de la plaza ocupada, era de aquellas previstas por el legislador como territoriales, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada y respecto a la prueba idónea para demostrar la calidad de docente territorial puntualizó las siguientes dos formas, i) copia de los actos administrativos dónde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, y ii) certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial que es de carácter territorial.

(…) Ahora bien, observa la sala que pasados más de 13 años, la demandante se vinculó a la educación pública con la Secretaría de Educación de Bogotá, del 5 de mayo de 1990 al 1º de julio de 2018, según oficio visible a Folio 141 del expediente completando más de 20 años de docencia, tiempos estos que no pueden contabilizarse por cuanto su vinculación dependía directamente del Fondo Educativo Regional – FER, como se desprende del oficio suscrito por el jefe de la Oficina de Nómina de la Secretaría de Educación de Bogotá el 19 de mayo de 2017, en el que informó que la demandante figura en esa entidad con “vinculación Nacional-situado fiscal y el origen de los recursos con los cuales se le cancelaron los salarios y prestaciones”.

(FL 85) A lo anterior se suma el hecho de que el mismo acto administrativo de nombramiento -Decreto 123 del 19 de abril de 1990, se indica “Que el Delegado del Ministerio de Educación Nacional, mediante Oficios Nos. 078, 74, 079, 075, 062, 086, 076, 084, 080, 048, 085 y 073, envía las certificaciones de disponibilidad presupuestal y vacancia definitiva del cargo para efectuar los siguientes nombramientos …”, lo que de contera permite establecer que dicha plaza era nacional, presunción fáctica y probatoria que no fue desvirtuada por la demandante conforme a lo señalado en el artículo 167 del código general del proceso, disposición aplicable por remisión del artículo 211 de la ley 1437 de 2011; dado que siempre tuvo a su disposición el material probatorio que hoy sirve de sustento para adoptar esta decisión, teniendo entonces la carga probatoria demostrar que las mismas no se compadecían con la realidad, máxime cuando no demostró que durante el periodo comprendido entre el 5 de mayo de 1990 al 1º de julio de 2018, sus salarios y prestaciones sociales hubiesen sido inferiores a los de otros docente del Distrito Capital -de su escalafón-, razón de ser de la pensión gracia. (…) 65.

Los planteamientos argüidos por la autoridad, respecto a la acreditación de la plaza en discusión, esto es, su carácter territorial o nacionalizado, fueron objeto de análisis y en definitiva resultan acordes con la postura definida en la sentencia de unificación a que se hizo referencia. 66. Así las cosas, contrario a lo afirmado la accionante, la providencia enjuiciada tuvo no solo como referente la mencionada sentencia de unificación, sino que, incluso, le dio aplicación a las reglas contenidas en la misma, en lo que respecta a la prueba de la calidad de docente territorial para concluir que los tiempos laborados por la demandante a partir del 5 de mayo de 1990 no eran computables para tener por cumplidos los requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión gracia de la Ley 114 de 1914, pues estos fueron producto de una vinculación como docente nacional. 67.

Así las cosas, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, no incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente alegado y en ese orden de ideas este cargo tampoco está llamado a prosperar, motivo por el cual se revocará la decisión de primera instancia que declaró improcedente el amparo y, en su lugar, se negará por las razones hasta aquí expuestas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección “B”-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA REVOCAR la sentencia del 16 de diciembre de 2020 proferida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas.

En su lugar, se dispone:

PRIMERO: NEGAR el amparo invocado por la parte accionante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes por el medio que resulte más expedito y eficaz, conforme al artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Por Secretaría, PUBLICAR la presente providencia en la página web de esta Corporación.

CUARTO: Una vez ejecutoriado este fallo, por Secretaría ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado Firmado electrónicamente RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado ----------------------- [1] M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [2] M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. [3] Consejo de Estado, Sentencia del 21 de julio de 2018.

Rad. No. 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-14) CE-SUJ2-011-18. [4] Consejo de Estado, Subsección B, Sección Segunda. Sentencia del 4 de mayo 2017 M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Rad. No. 08001-23-31-000-2007- 00062-01(1736-15) [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, exp. 11001-03-15-000-2009-01328-01, sentencia del 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González. [6] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [7] Sentencia T-073 de 2015.

M.P. Mauricio González Cuervo. [8] Sentencia T-065 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa. [9] “Art. 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.- Que en los empleos en que se ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. Derogado ley 45 de 1913. 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.

Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento. 4. Que observa buena conducta. 5.- Derogado ley 45 de 1913. 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad y otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento”. [10] Artículo 6º.- Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan.

Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de las normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección. ". (Subraya fuera de texto). [11] "Artículo 3º.- Las pensiones de jubilación de los maestros de escuelas rebajadas por decreto de carácter legislativo quedarán nuevamente en la cuantía señalada por las leyes.

Hacénse extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria". [12] Sobre el particular se pueden consultar las siguientes providencias: - Sentencia de noviembre veintidós (22) de dos mil doce (2012), de la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCION “A” del CONSEJO DE ESTADO.

Expediente No. 250002325000201100321-01. Referencia: 1141-2012. “También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia…”. - Sentencia proferida el 24 de febrero de 2011 por el H. Consejo de Estado, con ponencia de la Dra. Bertha Lucia Ramírez De Páez, dentro del proceso con radicado No. 41001-23-31-000-2007-00271-01(1605-10). [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia de Unificación SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 2018. Expediente nº. 25000234200020130468301. Magistrado Ponente: Dr. Carmelo Perdomo Cuéter. Demandante: Gladys Amanda Hernández Triana [14] Artículo 1o.- Los Maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido al Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley ”. [15] M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [16] M.P. Carmelo Perdomo Cuéter.