IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Cuando se pretende revivir un debate surtido en el proceso ordinario / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL La Sala advierte que no se acreditó que el asunto puesto a su consideración revista una genuina relevancia constitucional, puesto que el objeto de debate principal no es otro que el que ya se estudió en el curso de la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, valga decir: si se omitió considerar que la prima técnica para los funcionarios de la Contraloría General de la República se hallaba regulada en una normatividad especial, por lo que no podían ser aplicables el Decreto 1661 de 1991 y su Decreto Reglamentario 2164 de 1991, por ser normas destinadas a los empleados de la Rama Ejecutiva y si se desconocieron los dos fallos de tutela aportados por la demandante, en los que se ordenó dar aplicación del Decreto 1384 de 5 de agosto de 1996.
En consecuencia, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional, por cuanto la accionante, con argumentos reiterados, pretende reabrir un debate jurídico procesal que era propio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer la estructura de la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica y juez natural.
Además, el debate que pretende plantear es estrictamente legal, esto es, sobre la interpretación de las normas referidas y el criterio del juez ordinario, sin que se observe prima facie una afectación o vulneración a los derechos fundamentales alegados por la accionante. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00271-00(AC) Actor: LILIA CASTRO JULIO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO La Sala procede a decidir la acción de tutela presentada por la señora Lilia Castro Julio contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y el Tribunal Administrativo de Santander.
SÍNTESIS DEL CASO 1. La accionante consideró que se vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de los fallos proferidos el 21 de mayo de 2018 y el 23 de julio de 2020, por el Tribunal Administrativo de Santander y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, respectivamente, por cuanto, a su juicio, incurrieron en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial.
I.
ANTECEDENTES a.- Solicitud de amparo 2. Mediante escrito del 26 de enero de 2021, la señora Lilia Castro Julio presentó acción de tutela contra las mencionadas autoridades judiciales, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales antes referidos. En consecuencia, solicitó: 1. Que se tutelen mis derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, y acceso a la administración de justicia, que me fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander y Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado, con motivo de la expedición de las sentencias del 21 de mayo de 2018 y del 23 de julio de 2020, que denegaron las pretensiones de la demanda. 2.
Que se deje sin ningún valor ni efecto jurídico la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander y Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado, impugnada a través de la presente acción de tutela y, en su lugar, se decida modificar la sentencia de primera instancia y segunda instancia, en el sentido de aplicar no solo las normas que contienen el régimen especial de la Contraloría General de la República, sino también los precedentes jurisprudenciales aplicables al caso, y en consecuencia se acceda a las pretensiones de la demanda. 3.
Que se ordene al Tribunal Administrativo de Santander y Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado, que en el término de 48 horas proceda a dar cumplimiento al fallo de tutela. b.- Hechos y fundamentos de la vulneración 3. El 17 de marzo de 1993, La señora Lilia Castro Julio ingresó a prestar sus servicios a la Contraloría General de la República como Auditor Regional, Grado 03.
Con posterioridad, desempeñó los cargos de Profesional Universitario, Grado 11 y Profesional Universitario, Grado 01. 4. Manifestó que, como cumplía varios de los requisitos exigidos por la Ley 106 de 1993 y el Decreto 1384 de 1996 para la asignación de la prima técnica, elevó varias solicitudes ante la Contraloría General de la República para obtener su reconocimiento; sin embargo, las mismas fueron negadas mediante los Oficios 2012EE38244 del 13 de junio de 2012 y 2016EE0091418 del 21 de julio de 2016. 5.
Como consecuencia de lo anterior, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se le reconociera la prima técnica reclamada en una proporción del 45% del salario básico mensual, por haber adquirido el derecho en vigencia de la Ley 106 de 1993 y el Decreto 1384 de 1996 y haber cumplido los requisitos para su reconocimiento antes de la expedición del Decreto 1724 de 1997. 6.
El asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Santander quien, en fallo del 21 de mayo de 2018, negó las pretensiones de la demanda. 7. Inconforme con lo anterior, la demandante interpuso recurso de apelación, desatado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A mediante fallo del 23 de julio de 2020[1], en el que confirmó la decisión de negar las pretensiones de la demanda, por cuanto la demandante no había acreditado los presupuestos para acceder al reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada en el régimen especial de la Contraloría General de la República, previsto en el Decreto 1384 de 1996 en concordancia con los Decretos 1661 y 2164 de 1991. 8.
La accionante consideró que se vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de los fallos proferidos el 21 de mayo de 2018 y el 23 de julio de 2020, por el Tribunal Administrativo de Santander y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, respectivamente, por cuanto, a su juicio, incurrieron en un defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial. 9.
Frente al defecto sustantivo, indicó que en los fallos tutelados se limitaron a analizar lo relativo al derecho del actor al reconocimiento de la prima técnica, con fundamento exclusivamente en una normativa contenida en el Decreto 1661 de 1991 y su Decreto Reglamentario 2164 de 1991, con lo que omitió considerar que antes de la vigencia del Decreto 1724 de 1997 este factor salarial se hallaba regulado en una normatividad especial, por lo que no le eran aplicables a los funcionarios de la Contraloría unas normas destinadas a los empleados de la Rama Ejecutiva. 10.
Sostuvo que dentro del régimen aplicable a los servidores de la Contraloría, vigente con anterioridad al Decreto 1724 de 1997 -Ley 106 de 1993 y Decreto 1384 de 1996- no se requería para el otorgamiento de la prima técnica que el funcionario tuviera experiencia altamente calificada o terminación de estudios de formación avanzada y seis años de experiencia en el ejercicio profesional o en la investigación técnica, como sí lo establece el artículo 3º del Decreto 2164 de 1991, aplicado por las accionadas. 11.
Por otra parte, sostuvo que se incurrió en un desconocimiento del precedente judicial, pues se ignoraron las decisiones de tutela de la Sección Primera del Consejo de Estado de fecha 28 de mayo de 2015, exp. 11001 03 15 000 2014 03772 00, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno y del 28 de mayo de 2015, exp. 11001-03-15-000-2015-00598- 00, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, en las que se ordenó dar aplicación a las normas especiales de la Contraloría General de la República, esto es, el Decreto 1384 de 1996. 12.
De igual manera, indicó que se desconocieron las sentencias de la Sección Cuarta y Quinta del Consejo de Estado de fecha 23 de septiembre de 2013 y 8 de octubre de 2014, proferidas en primera y segunda instancia dentro del proceso 11001-03-15-000-2013-01715- 01. c.- Trámite procesal 13. Mediante auto del 1º de febrero de 2021, se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación, en calidad de demandados, al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y al Tribunal Administrativo de Santander y, como tercero con interés, a la Nación- Contraloría General de la República. d.- Intervenciones 14.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A sostuvo que en el fallo se dio aplicación de forma armónica al Decreto 1384 de 1996, pues con su expedición se fijaron algunos aspectos para la asignación de la prima técnica; empero, ello no implicó la derogatoria del Decreto 1661 de 1991 -reglamentado parcialmente por el Decreto 2164 de 1991-, sino que complementó los postulados no previstos en este último para ajustarlos a la sentencia C-100 de 1996. 15.
Señaló que como el artículo 3º del Decreto 1384 de 1996 enunció de manera general que los requisitos corresponderían a los que excedieran los mínimos previstos para el ejercicio del cargo, se debía hacer remisión a las exigencias que sí contempla de manera explícita el Decreto 1661 de 1991. 16. En esa medida, manifestó que, contrario a lo señalado por la accionante, en el fallo tutelado se atendieron de forma conjunta las exigencias establecidas en los Decretos 1661 y 2164 de 1991, así como el Decreto 1384 de 1994, lo que llevó a concluir que no se cumplían los requisitos para acceder a la prima técnica. 17.
Respecto al desconocimiento del precedente judicial, reiteró que las sentencias de tutela a las que se hizo referencia tenían efectos inter partes y, por lo tanto, no podían constituir precedente en el sub lite, aunado a que se dio aplicación a la postura actual de la Sección Segunda, en cuanto al régimen aplicable para efectos del reconocimiento de la prima técnica a favor de los servidores de la Contraloría General de la República, para lo cual hizo mención de las sentencias del 8 de agosto de 2012, radicación: 25000-23-25-000-2008-00110- 01(1223-10); del 23 de marzo de 2018, radicación: 54001-23-33-000-2015-00129- 01(1028-17) y del 16 de abril de 2020, radicación: 25000-23-42-000-2013-05932- 01 (0025-2017). 18.
Las demás autoridades accionadas guardaron silencio en esta oportunidad. II. CONSIDERACIONES a.- Competencia 19. De acuerdo con lo dispuesto por los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo No. 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación, esta Sección es competente para resolver el presente asunto en primera instancia. b.- Cuestión previa 20.
La Sala considera preciso aclarar que, si bien la acción de tutela se dirigió contra los fallos de primera y segunda instancia, lo cierto es que en este caso el análisis se limitará a este último, por cuanto fue el que definió la situación jurídica particular. c.- Problema jurídico 21. La Sala deberá determinar, en primer lugar, si se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela. 22.
Superado el estudio de las causales procesales, en segundo lugar, deberá establecer si la sentencia proferida el 23 de julio de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial. d.- De la acción de tutela contra providencias judiciales 23. De conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede solo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 24.
Desde el año 2012[2], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[3], se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 25.
Para tal efecto, se ha instituido que el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela.
Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. 26. Siempre que se advierta que la acción de amparo superó el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, una vez advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 27.
Las aludidas causales específicas se instauraron con el objeto de que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran el debate jurídico procesal que es propio de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o desidia, dejaron de plantear ante el juez natural de la causa. 28.
Así, para esta Sala es claro que este mecanismo de protección no puede convertirse en una instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 29.
En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial. e.- Relevancia constitucional 30. Respecto al requisito de relevancia constitucional, la Sala advierte que no se encuentra configurado, por las siguientes razones: 31.
Para el caso concreto, según expresa el demandante, en la providencia judicial atacada se incurrió i) en un defecto sustantivo, por cuanto se aplicaron las normas que regulan la prima técnica de los funcionarios de la Rama Ejecutiva y no las normas especiales establecidas para los funcionarios de la Contraloría General de la República y en ii) desconocimiento del precedente judicial al ignorar los fallos de tutela de la Sección Primera del Consejo de Estado de fecha 28 de mayo de 2015, exp. 11001 03 15 000 2014 03772 00, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno y del 28 de mayo de 2015, exp. 11001-03-15-000-2015- 00598-00, C.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno, en los que se ordena dar aplicación de las normas especiales de la Contraloría General de la República, esto es, el Decreto 1384 de 1996.
De igual manera, indicó que se desconocieron las sentencias de la Sección Cuarta y Quinta del Consejo de Estado de fecha 23 de septiembre de 2013 y 8 de octubre de 2014, proferidas en primera y segunda instancia dentro del proceso 11001-03-15-000-2013-01715- 01. 32. No obstante, para la Sala resulta claro que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debatidos en el trámite de la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se le reconozca y pague la prima técnica, tal y como pasa a explicarse: 33.
Esta instancia denota que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el demandante solicitó se declarara la nulidad de los actos administrativos que le negaron la prima técnica y, a título de restablecimiento, se condenara a la Nación – Contraloría General de la República a reconocer dicho factor salarial en una proporción del 45% del salario básico mensual, por haber adquirido el derecho en vigencia de la Ley 106 de 1993 y el Decreto 1384 de 1996 y haber cumplido los requisitos para su reconocimiento antes de la expedición del Decreto 1724 de 1997. 34.
El conocimiento del asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Santander quien, en fallo del 21 de mayo de 2018, negó las pretensiones de la demanda, por cuanto consideró que aunque se encontraban acreditados los requisitos mínimos del cargo de profesional grado 09 y la participación en diversos cursos y seminarios (exigencias previstas en los literales a, b y c del Decreto 1661 de 1991), no se acreditó el título de especialista, magister o doctorado con anterioridad al Decreto 1724 de 1997, y tampoco la experiencia altamente calificada por el jefe del organismo, sumado a que la demandante sólo llevaba 2 años y 10 meses en ejercicio del cargo. 35.
En este sentido, concluyó que la señora Castro Julio no cumplió, antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, con los requisitos previstos en la Ley 106 de 1993, los Decretos 1661 y 2164 de 1991, en concordancia con el Decreto 1384 de 1996, para obtener el reconocimiento de la prima técnica, por lo que el acto administrativo demandado no adolecía de ilegalidad. 36.
Inconforme con la decisión anterior, la parte demandante presentó recurso de apelación, en el que indicó que el tribunal dio aplicación a un decreto que no regía para los funcionarios de la Contraloría General de la República sino para los funcionarios de la Rama Ejecutiva; además, sostuvo que no se observaron dos pronunciamientos recientes de la Sección Primera del Consejo de Estado de fecha 28 de mayo de 2015, exp. 11001 03 15 000 2014 03772 00, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno y del 28 de mayo de 2015, exp. 11001-03-15-000-2015-00598-00, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Expresamente, indicó: [E]sta defensa insistió en los alegatos de conclusión que el análisis del reconocimiento de la prima técnica debe hacerse con el decreto 1384 de 1996, el cual tiene su complemento en la resolución 3398 del 04 de febrero de 1994, en la cual se establecen los requisitos mínimos y de las funciones generales de los cargos de la Contraloría General de la República, a pesar de que dicha resolución fue allegada al proceso, el Despacho ni siquiera hizo mención al respecto y si procedió a dar aplicación a una (sic) decreto que no regía para los funcionarios de la Contraloría General de la República, si no para los funcionarios de la Rama Ejecutiva, siendo la demandada un órgano autónomo e independiente del Estado que no hace parte de la Rama Ejecutiva.
Con la demanda se allegaron dos pronunciamientos recientes del Consejo de Estado proferidos a favor de los funcionarios de la Contraloría señores SILVIA SANDOVAL SUAREZ Y LUIS HERNANDO ESPINOSA RIVERA, en los cuales amparó los derechos fundamentales de los actores, y manifestó que no se debió hacer el análisis de sus casos bajo el régimen de prima técnica de los empleados públicos del Estado – Rama Ejecutiva del Poder Público contenidas en los Decretos 1661 y 2164 de 1991, ya que la norma establecida de manera especial, por tanto preferentes, para los funcionarios de la Contraloría General de la República es el Decreto 1384 de 5 de agosto de 1996 y el análisis debe hacerse a la luz de dicha norma, el cual tiene su complemento en la resolución 3398 del 04 de febrero de 1994, en la cual se establecen los requisitos mínimos y de las funciones generales de los cargos de la contraloría. (Decisión de tutela de la Sección Primera del Consejo de Estado de fecha 28 de mayo de 2015, Expediente: 11001 03 15 000 2014 03772 00, Actora;
Silvia Sandoval Suarez, Magistrado Ponente Dr. Marco Antonio Velilla Moreno) (Decisión de tutela de la Sección Primera del Consejo de Estado de fecha 28 de mayo de 2015, Expediente: 11001-03-15-000-2015-00598-00, Actor: LUIS HERNANDO ESPINOSA RIVERA, Consejero Ponente Dr. Marco Antonio Velilla Moreno). También fueron allegadas a la demanda las decisiones proferidas por el Tribunal Administrativo de Santander, en los fallos de los señores ALFONSO PAREDES TORRES, HENRY OSPINO RUEDA, LUZ MARINA CHICA CORZO Y AMALIA RIVERA CASTELLANOS, casos similares al de mi representada y en los cuales el magistrado ponente deja claro que el análisis debe hacerse a la luz del decreto 1384 de 1996 y no menciona que deba hacerse bajo el decreto1661 y 2164 de 1991, sin embargo no entiende esta defensa el cambio de decisión y argumentación para negar hoy día la prima técnica a mi representada, a sabiendas que está en igualdad de condiciones tanto laborales como profesionales a los que actualmente la ostentan.
Los requisitos exigidos en el decreto 1661 de 1991, son totalmente desfavorables a mi representada ya que insiste que se deben cumplir en su totalidad, mientras que el decreto 1384 de 1996 favorable a mi representada, menciona que dichos requisitos se pueden valorar conjunta o separadamente y si el Tribunal consideraba que existía un vacío en el mencionado decreto, debió complementar con la resolución 3398 del 04 de febrero de 1994, en la cual se establecen los requisitos mínimos y de las funciones generales de los cargos de la Contraloría. (…) (Subraya la Sala) 37.
La impugnación fue desatada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A mediante fallo del 23 de julio de 2020, en el que confirmó la decisión de negar las pretensiones de la demanda, por cuanto la demandante no había acreditado los presupuestos para acceder al reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada en el régimen especial de la Contraloría General de la República, previsto en el Decreto 1384 de 1996 en concordancia con los Decretos 1661 y 2164 de 1991.
Al respecto, indicó: [V]erificación de requisitos En lo atinente a los puntos i) y ii), es pertinente señalar que estas exigencias se encuentran satisfechas en el caso sub examine, tal como se precisó en apartes anteriores donde se demostró que la demandante fue nombrada en propiedad y en un cargo del nivel profesional, por lo que se estudiarán los enunciados iii) y iv) respectivamente. iii) Acreditar título de formación avanzada o terminación de los estudios en dicha modalidad, más tres años de experiencia altamente calificada.
A partir de las pruebas documentales referidas con antelación sobre la educación y experiencia de la señora Lilia Castro Julio, se evidencia con claridad que aquella solo obtuvo su título como especialista en auditoría de sistemas por parte de la Universidad Antonio Nariño, el 12 de marzo de 1999 (folios 213 a 214), es decir con posterioridad al 11 de julio de 1997 (fecha de entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997), de tal forma que no acreditó el hecho de detentar un título de formación avanzada (esto es, especialización, maestría o doctorado), antes de que el nivel profesional fuera exceptuado de los eventos en los cuales se reconocería la prima técnica.
(…) Conforme a este contexto, en el caso puntual de la demandante, la Subsección estima que la experiencia que ésta pretende acreditar solo es profesional y no altamente calificada, puesto que no se demostró que desde el 17 de marzo de 1993 (cuando fue vinculada por primera vez a la Contraloría o los dos años y 10 meses aproximadamente en que estuvo vinculada a Vehicosta S.A. y a Insagro y Cia Ltda) hasta el 11 de julio de 1997, aquella hubiera adquirido destrezas o conocimientos técnicos y especializados destacables por la realización de funciones diferentes a las propias del cargo, o por actividades y cursos que hubiesen consolidado su perfil en uno más calificado respecto del que ostentaba al momento de su vinculación. Lo anterior, sumado a que entre 29 de julio de 1994 (fecha en que se posesionó en cargo de carrera administrativa) y el 11 de julio de 1997 no transcurrieron 3 años.
Adicionalmente y de cualquier forma, tampoco se probó la existencia de un documento por medio del cual el contralor general de la República hubiera determinado o considerado la experiencia descrita como altamente calificada, tal como lo ordena el parágrafo del artículo 4 del Decreto 2164 de 1991 que prevé: «[…] La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe del organismo, con base en la documentación que el empleado acredite.». iv) Experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años.
Por lo explicado en el punto anterior sobre la esencia o lo que se entiende por experiencia altamente calificada, resulta necesario asegurar lo propio en cuanto a este otro requisito, es decir, que también se incumple en el sub iudice, toda vez que este presupuesto se refiere a la demostración de 3 años[4] bajo aquella precisa consideración, la cual se reitera que no logró comprobar la demandante con el acervo probatorio.
Esta formulación halla sustento además en la medida en que los 3 años de experiencia aludidos, también debieron acreditarse antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, ello con el fin de tener por cumplida esta exigencia previamente a que el nivel profesional fuera suprimido del listado de cargos susceptibles de acceder al derecho a la prima técnica; sin embargo no demostró que entre el 29 de julio de 1994 (fecha en que se posesionó en empleo de carrera administrativa) y el 11 de julio de 1997, constituyó un acrecimiento del perfil básico a uno experto, que es el que se predica del empleado que insta por la prestación estudiada.
Con base en estas consideraciones, se hace entonces innecesario verificar el cumplimiento de los factores de valoración consagrados en el artículo 5 del Decreto 1384 de 1996, previstos para fijar el porcentaje de asignación de la prima técnica, pues se ha determinado que la demandante no cumplió los requisitos normativos para ser acreedora de ese derecho prestacional.
Se resalta, que si bien en el sub lite aunque la demandante sí terminó estudios de especialización, lo cierto es que no obtuvo el título antes de la entrada en vigencia del decreto, y ese requisito solo podía validarse con experiencia altamente calificada que tampoco acreditó para esa fecha. En virtud a lo anterior, si bien la demandante obtuvo experiencia adicional en el ejercicio de sus funciones entre el 29 de julio de 1994 (fecha en que fue se posesionó en periodo de prueba) y el 11 de julio de 1997, cuando entró a regir el Decreto 1724 de 1997, se reitera, que esta no fue altamente calificada como se analizó en precedencia, la cual, es la requerida para acceder a la prestación deprecada, motivo por el cual no se desvirtúan las razones que esgrimidas en el acto administrativo demandado.
(…) En conclusión: la señora Lilia Castro Julio no acreditó los presupuestos para acceder al reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada en el régimen especial de la Contraloría General de la República previsto en el Decreto 1384 de 1996 en concordancia con los Decretos 1661 y 2164 de 1991, puesto que no demostró título de formación avanzada y experiencia altamente calificada antes del 11 de julio de 1997, y por lo tanto no era beneficiaria del régimen de transición del Decreto 1724 de 1997 que permitía a los empleados del nivel profesional, ser titulares de ese derecho prestacional ante su actual supresión de la lista de cargos susceptibles de obtenerlo.
(…) (Subraya la Sala) 38. En relación con los dos fallos de tutela de la Sección Primera de esta Corporación a los que hizo referencia la demandante y de los cuales solicitó su aplicación en el recurso de alzada, advirtió que aquellas sentencias tienen efectos inter partes y solo son un criterio orientador más no vinculante por no tener el carácter de unificación, por lo tanto, no era susceptible de aplicarse en el presente caso, máxime cuando con posterioridad la Sección adoptó la tesis contraria.
Sobre el particular, manifestó: [F]inalmente, en relación con los dos fallos de tutela aportados por la demandante y de los cuales solicita su aplicación en el recurso de alzada, se advierte que aquellas sentencias tienen efectos inter partes y solo son un criterio orientador más no vinculante por no tener el carácter de sentencia de unificación, por lo tanto, no es susceptible de aplicarse en el presente caso, máxime cuando con posterioridad la Sección[5] ha reiterado la tesis contraria. 39.
Ahora bien, en el memorial de tutela, para sustentar la vulneración de los derechos invocados, la señora Lilia Castro Julio expuso idénticos argumentos a los empleados en el recurso de apelación (ver apartes subrayados del par. 36), dirigidos de manera exclusiva a revivir la discusión relacionada con las normas que se deben observar para el reconocimiento de la prima técnica de los funcionarios de la Contraloría General de la República y el presunto desconocimiento de unas sentencias de tutela proferidas por la Sección Primera, en las cuales se indicó que no se debió hacer el análisis de sus casos bajo el régimen de prima técnica de los empleados públicos del Estado -Rama Ejecutiva del Poder Público-, contenidas en los Decretos 1661 y 2164 de 1991.
Sobre el particular, señaló: [L]as sentencias impugnadas en tutela adolece del llamado defecto material o sustantivo, consistente en no tener en cuenta la base constitucional a que se hizo referencia, requerida para realizar el estudio de la problemática planteada, pues se limitó a analizar lo relativo al derecho del actor al reconocimiento de la prima técnica, con fundamento exclusivamente en una normatividad legal y reglamentaria contenida, entre otras disposiciones, en el decreto ley 1661 de 1991 y su decreto reglamentario 2164 de 1991, normas que no eran aplicables a mi situación. En efecto: 1.
La sentencia del Tribunal y Consejo de Estado estimó, con fundamento en lo establecido en los (sic) normas antes citadas, que la suscrita no cumplía, con anterioridad a la expedición del decreto 1724 de 1997, con la totalidad de los requisitos exigidos para acceder al beneficio de la prima técnica, pues para esa época no contaba con el tiempo exigido como experiencia altamente calificada. 2.
El Tribunal y Consejo de Estado Sala omitió considerar que antes de la vigencia del decreto 1724 de 1997, la prima técnica de los funcionarios de la Contraloría General de la República, se hallaba regulada por una normatividad especial, y que en tal virtud, a dichos servidores públicos no les eran aplicables las normas destinadas a los empleados de la rama ejecutiva.
Dentro del régimen especial aplicable a los servidores de la Contraloría, vigente con anterioridad al decreto 1724 de 1997 (Art. 113 ley 106/93 y decreto 1384/96), no se requería para el otorgamiento de la prima técnica, que el funcionario tuviera “experiencia altamente calificada o terminación de estudios de formación avanzada y seis años de experiencia en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en las áreas relacionadas con las funciones propias del cargo”, como si lo establece el artículo 3º del decreto 2164 de 1991, aplicado por el Tribunal y Consejo de Estado Sala ….
En el régimen especial de prima técnica de la Contraloría General de la República, solo bastaba con exceder los requisitos mínimos para acceder al cargo. (…) 4. Una vez detallado el defecto en que incurrió el Tribunal Administrativo de Santander y Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado, al dictar la sentencia de primera y segunda instancia, es necesario determinar si a la luz artículo 113, numeral 5º de la ley 106 de 1993 y el decreto 1384 de 1996, la suscrita tiene derecho a que se le reconozca la prima técnica.
Para la época en que adquirí el derecho se encontraba vigente la resolución 03398 del 4 de febrero de 1994, expedida por el Contralor General de la República, que establecía los requisitos mínimos exigidos para desempeñar los cargos en la entidad, la cual, en su artículo 12, regulaba lo atinente a los requisitos mínimos del cargo de profesional universitario grado 11 desempeñado por mí y que eran: Título profesional universitario en el área de trabajo de acuerdo con las funciones del empleo y cuatro años de experiencia profesional o relacionada.” Del expediente que conoció el Tribunal Administrativo de Santander y Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado se encuentra que cumplí los siguientes requisitos: Antes de ingresar a la Contraloría General de la República a laborar como profesional grado 11, me desempeñé profesionalmente como profesional de 2 años (1988-1989) y experiencia relacionada de 4 años y 2 meses como asistente del departamento de contabilidad vehicosta s.a (1 año: 1990), como asistente de contabilidad en Insagro (1 y 10 meses: 16 de febrero 1991-30 de diciembre de 1992) Auditor Regional grado 3 Contraloría General de la República (1 año y 4 meses: marzo de 1993-29 de julio de 1994), para un total de 6 años y 4 meses de experiencia laboral.
Lo anterior demuestra que excedí los requisitos mínimos que exigía el cargo de profesional grado 11, no solo por superar los años de experiencia requerido, sino porque además contaba con participación en eventos académicos, por lo tanto, tengo derecho a que se me reconozca y pague la prima técnica pretendida. Las sentencia que se citó en la demanda y que corresponden a los funcionarios de la Contraloría General de la República señores SILVIA SANDOVAL SUAREZ, LUIS HERNANDO ESPINOSA RIVERA, ALFONSO PAREDES TORRES, HENRY OSPINO RUEDA, LUZ MARINA CHICA CORZO y AMALIA RIVERA CASTELLANOS, funcionarios que les fue otorgado el beneficio de la prima técnica por fallos judiciales, se encontraban en la misma condición profesional que yo, es decir, antes de la expedición del decreto 1724 de 1997, no ostentaban el título de formación avanzada que alegan los magistrados de primera y segunda instancia que yo debía tener para ser beneficiaria de la prima técnica, por lo que en esas condiciones se me está vulnerando el derecho a la igualdad, porque al igual que mis compañeros de trabajo debo recibir el beneficio de la prima técnica.
(…) Desconocimiento del precedente judicial. Tribunal Administrativo de Santander y Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado, al no acceder a las pretensiones de la demanda, desconoció los precedentes judiciales existentes para el caso concreto. En efecto ignoró el precedente judicial establecido concretamente en los casos de los funcionarios SILVIA SANDOVAL SUAREZ y LUIS HERNANDO ESPINOSA RIVERA (Decisión de tutela de la Sección Primera del Consejo de Estado de fecha 28 de mayo de 2015, Expediente: 11001 03 15 000 2014 03772 00, Actora: Silvia Sandoval Suarez, Magistrado Ponente Dr. Marco Antonio Velilla Moreno) (Decisión de tutela de la Sección Primera del Consejo de Estado de fecha 28 de mayo de 2015, Expediente: 11001-03-15-000-2015-00598-00, Actor: LUIS HERNANDO ESPINOSA RIVERA, Consejero Ponente Dr. Marco Antonio Velilla Moreno), en la que se ordena dar aplicación de las normas especiales de la Contraloría General de la República esto es el Decreto 1384 de 5 de agosto de 1996 y el cual tiene su complemento en la resolución 3398 del 04 de febrero de 1994, en la cual se establecen los requisitos mínimos y de las funciones generales de los cargos de la contraloría, tesis que han sido prohijada también por los fallos de tutela dictados por la Corte Constitucional (Sentencia T-283 del 2013) y por las secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado con radicado 11001-03-15-000-2013-01715-01. 40.
En esa medida, como puede advertirse de la simple comparación entre las razones esgrimidas en el recurso de apelación interpuesto contra el fallo del 21 de mayo de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander y las expuestas en esta acción de amparo, la Sala advierte que la accionante acude a este mecanismo con el propósito de reabrir y continuar con el debate que se surtió en el proceso ordinario en el que se dictó el fallo cuestionado y, a partir del mismo, obtener que se le reconozca y pague la prima técnica, lo cual desdibuja la finalidad de la acción de amparo, pues esta no comporta una tercera instancia. 41.
Por consiguiente, la Sala advierte que no se acreditó que el asunto puesto a su consideración revista una genuina relevancia constitucional, puesto que el objeto de debate principal no es otro que el que ya se estudió en el curso de la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, valga decir: si se omitió considerar que la prima técnica para los funcionarios de la Contraloría General de la República se hallaba regulada en una normatividad especial, por lo que no podían ser aplicables el Decreto 1661 de 1991 y su Decreto Reglamentario 2164 de 1991, por ser normas destinadas a los empleados de la Rama Ejecutiva y si se desconocieron los dos fallos de tutela aportados por la demandante, en los que se ordenó dar aplicación del Decreto 1384 de 5 de agosto de 1996. 42.
En consecuencia, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional, por cuanto la accionante, con argumentos reiterados, pretende reabrir un debate jurídico procesal que era propio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer la estructura de la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica y juez natural.
Además, el debate que pretende plantear es estrictamente legal, esto es, sobre la interpretación de las normas referidas y el criterio del juez ordinario, sin que se observe prima facie una afectación o vulneración a los derechos fundamentales alegados por la accionante. 43. Finalmente, frente al presunto desconocimiento de las sentencias de la Sección Cuarta y Quinta del Consejo de Estado de fecha 23 de septiembre de 2013 y 8 de octubre de 2014, proferidas en primera y segunda instancia dentro del proceso 11001-03-15-000-2013-01715- 01, la Sala advierte que estos fallos son de la misma naturaleza que los emitidos por la Sección Primera y analizados por la autoridad judicial accionada (ver párr. 36). 44.
Además, versan sobre el mismo asunto que fue discutido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y corresponden a decisiones que fueron expedidas para la época en la que se reconocía la prima técnica a los funcionarios de la Contraloría General de la República en aplicación de las normas especiales, tales como el Decreto 1384 de 5 de agosto de 1996 y la Resolución 3398 del 04 de febrero de 1994.
En todo caso, la Sala observa que el accionante tampoco cumplió con la carga argumentativa frente a ellas, por cuanto se limitó a señalarlas, pero no explicó cuál era la fuerza vinculante ni qué apartes de esas decisiones tenían incidencia para el caso concreto. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR a las partes por el medio que resulte más expedito y eficaz, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Por Secretaría, PUBLICAR la presente providencia en la página web de esta Corporación.
CUARTO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado Aclara voto Firmado electrónicamente RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado ----------------------- [1] Notificado por correo electrónico el 24 de septiembre de 2020. [2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, exp. 11001-03-15-000-2009-01328-01, sentencia del 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González [3] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [4] Adicionales en este caso particular a los previstos en la alternativa a la acreditación de título de formación avanzada, es decir, 6 años en total; lo cual se estima de esta manera en razón del Decreto 1661 de 1991, artículo 2.°, parágrafo 1.° que reza: «Los requisitos contemplados en el literal a) podrán ser reemplazados por experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de seis (6) años.»; norma que se acompasa con el sentido del Decreto 2164 de 1991, artículo 4.° (Requisitos). [5] Subsección A. Sentencia del 16 de abril de 2020.
Radicado: 25000-23-42- 000-2013-0593201 (0025-2017) y sentencia del 23 de abril de 2020. Radicado: 47001-23-33-000-2014-00289-01 (0272-2017).