ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Niega / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No configuración / SANCIÓN TRIBUTARIA POR INEXACTITUD EN LAS DECLARACIONES TRIBUTARIAS / EJERCICIO DE ACTIVIDAD GANADERA PRIMARIA EXENTA DEL ICA - No acreditada / EJERCICIO DE ACTIVIDAD COMERCIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES No le asiste razón al accionante respecto al defecto fáctico, pues la autoridad judicial accionada sí valoró los estatutos de Coolechera.

(…) por el contrario se encontró probado en su contabilidad el registro de compras de leche, lo que conllevaba a inferir una actividad económica disímil de la ganadera primaria. Adicionalmente se debe señalar que la sentencia controvertida no solo valoró los estatutos de la cooperativa, sino que también estudió los libros contables y la diligencia de inspección tributaria que solicitó el Distrito y, encontró que Coolechera no ejercía una actividad exenta del ICA.

Ahora bien, en lo atinente al alegado desconocimiento del precedente se debe advertir que las sentencias que la accionante estima ignoradas sí fueron analizadas por esta Corporación. (…) Finalmente, respecto del defecto sustantivo es claro que si la autoridad judicial accionada determinó que se debía gravar la actividad ejercida por Coolechera con el ICA, ello no implica una vulneración de los principios de legalidad en materia tributaria y de contribuir con las cargas públicas del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad, pues la determinación del gravamen se realizó con fundamento en el material probatorio y la jurisprudencia aplicable, como se evidenció en los párrafos anteriores.

En consecuencia, se negará el amparo teniendo en cuenta que la providencia acusada no quebrantó derecho fundamental alguno y tampoco incurrió en causales específicas para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales. Por el contrario, la actuación se ajustó a la ley y al precedente fijado en asuntos análogos al debatido. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-05173-00(AC) Actor: COOPERATIVA DE PRODUCTORES DE LECHE DE LA COSTA ATLÁNTICA Demandado: CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN CUARTA Procede la Sala a decidir la solicitud de amparo interpuesta por la Cooperativa de Productores de Leche de la Costa Atlántica (en adelante Coolechera) contra la sentencia proferida el 11 de junio de 2020 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 14 de diciembre de 2020 la Cooperativa de Productores de Leche de la Costa Atlántica, por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados con la sentencia proferida el 11 de junio de 2020 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que declaró la nulidad parcial de la Liquidación Oficial de Revisión No. GGI-FI-LR-01504-13 de 13 de diciembre de 2013 proferida por la Secretaría de Hacienda Distrital de Barranquilla (en adelante autoridad tributaria) y, a título de restablecimiento del derecho, fijó la sanción por inexactitud en el 100% del mayor impuesto. 2.- Como pretensiones formuló las siguientes: << A. Revocar el fallo de segunda instancia del 11 de junio de 2020 proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, donde decidió declarar la nulidad parcial de la Liquidación Oficial de Revisión No. GGI-FI-LR-01504-13 del 13 de diciembre de 2013, y a título de restablecimiento del derecho fijó la sanción por inexactitud en el 100% del mayor impuesto.

B. En su lugar, declarar la nulidad total de Liquidación Oficial de Revisión No. GGIFI-LR-01504-13 del 13 de diciembre de 2013 y reconocer la firmeza de la declaración del Impuesto de Industria y Comercio del año gravable 2010 presentada por Coolechera el 10 de febrero de 2011 mediante el formulario No. 410090080913. >>. B. Hechos 3.- El accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El 11 de diciembre de 2012, la Secretaría de Hacienda Pública Distrital de Barranquilla profirió requerimiento especial No. GGI-RE-02380- 12, mediante el cual i) propuso modificar la declaración de ICA del año gravable 2010 presentada por Coolechera.

Esta modificación consistía en adicionar a los ingresos gravados con el ICA la suma de $74.714.634.000 que inicialmente la accionante declaró como ingresos no sujetos al impuesto y ii) señaló la suma de $733.536.00 como valor del impuesto más una sanción por inexactitud de $592.456.000 3.2.- El 19 de marzo de 2013, Coolechera radicó la respuesta al requerimiento especial y expresó que i) la actividad que realizaba Coolechera “no era una actividad independiente ni aislada de comercialización sino la continuación de la producción ganadera primaria que no se encontraba sujeta al ICA”; ii) “la Cooperativa actuaba como un vehículo de los productores para distribuir la leche que estos producen en sus hatos y que a la luz de la legislación nacional y territorial, no se establecía como requisito para la aplicación del beneficio tributario otorgado a la actividad primaria, el hecho de que esta deba ser producida en los predios rurales de quien enajena la leche líquida” y iii) se debía aplicar la sentencia 7022 de 1995 en la que “el Consejo de Estado reconoció que las actividades de Coolechera no podían ser gravadas con el ICA por corresponder a la fase final de producción”. 3.3.- El 13 de diciembre de 2013, la autoridad tributaria profirió la Liquidación Oficial de Revisión No. GGI-FI-LR-01504-13, en la que decidió modificar la declaración privada del ICA del año gravable 2010 presentada por Coolechera para, en su lugar, rechazar los ingresos por actividades no sujetas en una suma de $74.714.634.000 y determinó un mayor impuesto de $370.285.000 y una sanción por inexactitud del 160% por valor de $592.456.000. 3.4.- Inconforme con lo anterior, la accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión No. GGI-FI-LR-01504-13 y, a título de restablecimiento del derecho se declarara la firmeza de la declaración privada que Coolechera presentó del año gravable 2010. 3.5.- El Tribunal Administrativo del Atlántico conoció del asunto en primera instancia. Mediante sentencia del 8 de abril de 2016 negó las pretensiones de la demanda porque Coolechera no acreditó los supuestos de no sujeción al ICA del año gravable 2010, es decir, no probó el ejercicio de una actividad ganadera primaria (exenta del ICA) y, por el contrario, se evidenció que ejercía una actividad comercial. 3.6.- La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 11 de junio de 2020, declaró la nulidad parcial de la Liquidación Oficial de Revisión y a título de restablecimiento del derecho fijó la sanción por inexactitud en el 100% del mayor impuesto en aplicación del principio de favorabilidad, pues el artículo 288 de la Ley 1819 de 2016 modificó el artículo 648 del ET, esto es, el monto de la multa a imponer a título de sanción por inexactitud el cual se dispuso no sería de 160% sino de 100%.

C. Fundamentos de la vulneración 4.- El accionante manifestó que esta Corporación incurrió en los siguientes defectos: 4.1.- Defecto fáctico: Por la falta de valoración de los estatutos de Coolechera, que demostraban los lineamientos fijados por Coolechera para el desarrollo de su actividad primaria ganadera, así como el proceso de pasteurización, el cual no implica transformación del producto.

Adicionalmente, planteó que la autoridad judicial accionada solo estudió los estatutos “para descontextualizar el parágrafo del artículo 8.º que habilita a la cooperativa para «comprar leche a productores no asociados, cuando sea necesario estabilizar la producción (…)», pero no refirió ni analizó los artículos 6º, 9º, 10º y 12, que son una auténtica prueba de las actividades que adelanta la Cooperativa y que no fueron desvirtuados por el Distrito, pues no hay absolutamente ninguna prueba aportada por el Distrito que permita siquiera inferir que la Cooperativa adquirió leche pasteurizada apta para el consumo humano y la vendió a terceros, actividad esta que se reputaría comercial”. 4.2.- Desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución: Porque no se aplicaron los precedentes dispuestos por esta Corporación previstos en las sentencias del 16 de junio de 1996, exp. 7022 y del 18 de julio de 2019, exp. 21928, en las cuales sí se valoraron los estatutos de una cooperativa y, a partir de esa prueba, se declaró el supuesto de no sujeción previsto en el artículo 39 de la Ley 14 de 1983.

También señaló que el desconocimiento del precedente judicial comportaba a su vez una vulneración del derecho a la igualdad, el principio de confianza legítima y al acceso a la administración de justicia. 4.3.- Defecto sustantivo: sostuvo que, pese a que la Sección reconoció que la actividad ganadera es una actividad no sujeta al ICA, la decisión adoptada, luego del desconocimiento del precedente judicial y del material probatorio, determinó gravar esa actividad con el impuesto ICA en contra del principio de legalidad en materia tributaria y del principio de contribuir con las cargas públicas del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad.

D. Oposiciones e intervenciones 5.- Consejo de Estado, Sección Cuarta 5.1.- El magistrado ponente de la sentencia acusada manifestó su oposición a la acción de tutela. Solicitó que se negaran las pretensiones de la acción, por cuanto el fallo tutelado no vulneró los derechos fundamentales invocados ni incurrió en los defectos fáctico y sustantivo, como tampoco desatendió el precedente de la Sección Cuarta.

Contrario de lo señalado por el accionante, adujo que la actuación de esta corporación se ajustó a los mandatos legales y, específicamente, <<al precedente de las sentencias del 29 de mayo de 1992 (exp. 3946, CP: Jaime Abella Zárate), del 16 de junio de 1995 (exp. 7022, CP: Consuelo Sarria Olcos), 27 de octubre de 1995 (exp. 7286, CP: Julio Enrique Correa Restrepo) y del 18 de julio de 2019 (exp. 21928, CP: Milton Chaves García)>> 5.2.- Adicionalmente, señaló que los cuestionamientos que Coolechera hizo en el recurso de apelación dentro del proceso ordinario fueron resueltos de manera “satisfactoria”, independientemente del resultado del fallo.

Pues era claro que no se podía acceder a las pretensiones cuando las pruebas que aportó al proceso no permitían acreditar el supuesto de no sujeción al ICA. 6.- Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla (terceros interesados) 6.1.- El Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla contestó la tutela y aseguró que no existió un desconocimiento del precedente previsto en las sentencias del 16 de junio de 1995 y del 18 de julio de 2019 proferidas por el Consejo de Estado, toda vez que la autoridad accionada sí las analizó, pero no era dable su aplicación al caso concreto porque no se trataba de una misma situación fáctica y jurídica. 6.2.- La accionante indicó un desconocimiento probatorio de sus estatutos porque, a su juicio, esa prueba era la que demostraba su actividad como productor primario de leche exento del ICA, pero lo cierto es que, de los estatutos no se puede inferir que sí eran productores, ya que el Distrito con la inspección tributaria y los pagos registrados en contabilidad demostró que en varias vigencias fiscales Coolechera sí compró leche y por tanto tenía sujeción al ICA.

II. CONSIDERACIONES 7.- La Sala negará la solicitud de amparo, toda vez que no se encuentran probados los defectos alegados por la accionante. En primera medida se revisarán los requisitos generales de la tutela y luego se analizará por qué no le asiste razón a la accionante respecto de los reproches contra la sentencia de 11 de junio de 2020 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 8.- La Sala observa que en el presente caso se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, así: i) la accionante indicó los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se afirma la violación a los derechos fundamentales a la igualdad, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia y, adicionalmente, se señalan los vicios o defectos en los que habría incurrido la providencia acusada; iii) utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad) y contra la providencia atacada no procede ningún recurso; iv) la acción se interpuso en un término prudencial (inmediatez), puesto que la sentencia acusada fue proferida el 11 de junio de 2020, notificada por correo electrónico el 19 de junio de 2020 y la acción de tutela se presentó el 14 de diciembre de 2020, es decir, dentro del término de los 6 meses que ha precisado tanto esta Corporación[1] como la Corte Constitucional[2] y, v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela. 9.- Verificado el cumplimiento de los requisitos establecidos frente a la procedencia de la tutela contra providencia judicial, la Sala estudiará de fondo la acción de tutela y negará el amparo solicitado, por los siguientes motivos: 9.1.- No le asiste razón al accionante respecto al defecto fáctico, pues la autoridad judicial accionada sí valoró los estatutos de Coolechera.

Frente a esa prueba esta Corporación señaló que, los estatutos de la cooperativa, reformados el 31 de marzo de 2008, la habilitaban para <<comprar leche a productores no asociados, cuando sea necesario estabilizar la producción (…)>> (parágrafo del artículo 8.º) y que, de <<la redacción de sus estatutos no permitían inferirse por sí solos que, durante el año gravable 2010, la demandante no hubiera comprado leche a sus asociados y/o productores independientes>>; por el contrario se encontró probado en su contabilidad el registro de compras de leche, lo que conllevaba a inferir una actividad económica disímil de la ganadera primaria. 9.2.- Adicionalmente se debe señalar que la sentencia controvertida no solo valoró los estatutos de la cooperativa, sino que también estudió los libros contables y la diligencia de inspección tributaria que solicitó el Distrito y, encontró que Coolechera no ejercía una actividad exenta del ICA. 9.3.- Ahora bien, en lo atinente al alegado desconocimiento del precedente se debe advertir que las sentencias que la accionante estima ignoradas sí fueron analizadas por esta Corporación. Sin embargo, del estudio fáctico y probatorio de estas se concluyó que no era posible su aplicación, pues pese a que tenían una identidad fáctica, el acervo probatorio era insuficiente para aplicar lo establecido en esas sentencias, esto es, acceder a que la actividad ganadera, cuando es desarrollada a través de figuras asociativas, como el cooperativismo, no está sujeta al ICA. 9.4.- Así las cosas, para la Sala es claro que, si bien los precedentes están relacionados con una situación fáctica asimilable a la del caso sometido a estudio, lo cierto es que su aplicación no conduce a afirmar que la actividad económica desarrollada por Coolechera está exenta del ICA.

Lo anterior, como quiera que esa conclusión depende no solo de acreditar la naturaleza del sujeto jurídico (cooperativa), sino de la demostración efectiva de que realiza una actividad no sujeta al impuesto; adicionalmente, esa circunstancia, según el artículo 39 de la Ley 14 de 1983, es de carácter objetivo y no subjetivo. 9.5.- Ahora bien, la accionante fundamentó su cargo de violación directa de la Constitución aludiendo que el desconocimiento del precedente judicial comportaba una vulneración del derecho a la igualdad, el principio de confianza legítima y el acceso a la administración de justicia. Sin embargo, sus argumentos no fueron más allá de señalar el desconocimiento del precedente como la fuente de vulneración de sus derechos fundamentales; por tal razón, este reproche se entiende resuelto con lo expuesto en el análisis del cargo frente al desconocimiento del precedente jurisprudencial. 9.6.- Finalmente, respecto del defecto sustantivo es claro que si la autoridad judicial accionada determinó que se debía gravar la actividad ejercida por Coolechera con el ICA, ello no implica una vulneración de los principios de legalidad en materia tributaria y de contribuir con las cargas públicas del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad, pues la determinación del gravamen se realizó con fundamento en el material probatorio y la jurisprudencia aplicable, como se evidenció en los párrafos anteriores. 10.- En consecuencia, se negará el amparo teniendo en cuenta que la providencia acusada no quebrantó derecho fundamental alguno y tampoco incurrió en causales específicas para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales.

Por el contrario, la actuación se ajustó a la ley y al precedente fijado en asuntos análogos al debatido. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: NIÉGASE la solicitud de amparo interpuesta por la Cooperativa de Productores de Leche de la Costa Atlántica contra la sentencia proferida el 11 de junio de 2020 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Con firma electrónica RAMIRO PAZOS GUERRERO (Salvamento de voto) ----------------------- [1] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01; Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.;

Demandado: Consejo de Estado-Sección Primera, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [2] Corte Constitucional, Sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.