IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / OMISIÓN EN LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN La Sala advierte que la entidad demandante no agotó en debida forma el mecanismo ordinario de defensa judicial (recurso de apelación). Lo anterior obedece a que la UGPP pretende que, por vía de tutela, se revoque la providencia de 22 de mayo de 2020, por medio de la cual se confirmó la decisión de primera instancia que ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de gracia a favor del [accionante], a su juicio, sin declarar la prescripción de ciertas mesadas pensionales; sin embargo, al revisar el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 27001- 33-33-001-2017-00286-00/01, se advirtió que la entidad demandante, en el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia de primera instancia, no manifestó reparos en relación con el pronunciamiento de prescripción que realizó el Juzgado 1 Administrativo de Quibdó. (…) En virtud de lo anterior, la Sala considera que, existió un mecanismo de defensa idóneo que no fue agotado en debida forma, esto es, el recurso de apelación y, además, no se acreditó un perjuicio irremediable, por lo que no se satisfizo lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991.
En ese orden, la Sala considera que la UGGP contó con la posibilidad de enjuiciar, vía recurso de apelación, la decisión sobre la prescripción, a fin de que, en segunda instancia, el Tribunal Administrativo se pronunciara al respecto, pero no lo hizo. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-05160-00(AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CHOCÓ Y OTRO De acuerdo con la competencia asignada[1], procede la Sala a resolver en primera instancia, la acción de tutela presentada por la UGPP en contra del Juzgado 1 Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo de Chocó. Contenido: 1.
Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1 Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada y terceros. 1. Posición de la parte demandante. 1. La UGPP, por conducto de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Juzgado 1 Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo de Chocó, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, con ocasión de las providencias de 24 de julio de 2019 y 22 de mayo de 2020, proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 27001-33-33-001-2017-00286-00/01. 2.
A título de amparo constitucional, la entidad demandante solicitó (se trascribe): “Primero. AMPARAR los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, VULNERADOS POR EL Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó y el Tribunal Contencioso Administrativo del Choco por el evidente detrimento del erario público que se genera con el pago del retroactivo correspondiente al periodo 14 de agosto al 03 de noviembre de 2013 por tratarse de mesadas prescritas, a los cuales no se tiene derecho.
Segundo. Como consecuencia de lo anterior: a. DEJAR sin efectos los fallos del 24 de julio de 2019 y del 22 de mayo de 2020, dictadas por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó y el Tribunal Contencioso Administrativo del Choco, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2017-00286-01, en razón a que se está interpretando de manera errónea el artículo 2530 del código civil, Decreto 3135 de 1968 artículo 41 y su Decreto Reglamentario 1848 de 1969 artículo 102 y así mismo por desconocer el precedente jurisprudencial relacionado por la prescripción de mesadas pensionales. b. Se ORDENE al Tribunal Contencioso Administrativo del Choco dictar nueva sentencia ajustada a derecho, esto es, revocando la sentencia del 24 de julio de 2019 dictada por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que ordenó el reconocimiento de la pensión post-mortem, sin aplicar la prescripción de las mesadas pensionales que en derecho corresponden para en su lugar declara la configuración de dicha figura por el periodo comprendido entre el 14 de agosto de 1997 al 03 de noviembre de 2013.
En caso de que esa H. Magistratura no acceda a lo anterior en razón a no estar superado el requisito de subsidiariedad solicitamos: Primero. Sean amparados TRANSITORIAMENTE los derechos fundamentales deprecados por la UGPP y vulnerados por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó y el Tribunal Contencioso Administrativo del Choco.
Segundo. Como consecuencia de lo anterior se SUSPENDAN de manera transitoria los fallos del 24 de julio de 2019 y del 22 de mayo de 2020 dictados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 27001 33 33 001 2017 00286 01, hasta tanto se resuelva el recurso extraordinario de revisión que se iniciaría en virtud de su orden tutelar. 3.
Como hechos relevantes fueron narrados los siguientes: 4. 1) El señor Alipio Córdoba Murillo prestó sus servicios al Departamento de Chocó, como docente oficial, del 9 de agosto de 1978 al 14 de agosto de 1997, fecha en la que el Juzgado 1 Promiscuo de Familia de Quibdó declaró su muerte presunta por desaparecimiento. 5. 2) El 4 de noviembre de 2016, el hijo del causante, Kelvin Eduardo Córdoba Mena, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia post- mortem. 6. 3) Mediante Resolución RDP 8247 de 2 de marzo de 2017, la UGPP negó el reconocimiento de la pensión solicitada, bajo el argumento según el cual el causante no acreditó 20 años de servicio.
Decisión que fue confirmada en la Resolución RDP 18319 de 4 de mayo de 2017. 7. 4) Inconforme con lo anterior, Kelvin Eduardo Córdoba Mena formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, con el fin de que se reconociera la aludida prestación. 8. 5) El Juzgado 1 Administrativo de Quibdó, mediante Sentencia de 24 de julio de 2019, accedió a las pretensiones y, en consecuencia, condenó a reconocer y pagar al demandante una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba su padre al tiempo de su muerte.
La UGPP apeló lo resuelto y, mediante Sentencia de 22 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo de Chocó confirmó la decisión de primera instancia. 9. Fundamento de la vulneración: La entidad demandante precisó que en las providencias enjuiciadas se configuró: (1) un defecto sustantivo porque las autoridades judiciales demandadas omitieron aplicar el artículo 187 del CPACA, que establece la obligación del juez administrativo de decretar, de oficio, las excepciones que encuentre probadas en el proceso, como lo era la de prescripción. Además, hicieron una incorrecta interpretación de las disposiciones normativas sobre prescripción trienal de mesadas pensionales (artículos 2530 del Código Civil, 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto Reglamentario 1848 de 1969) y, en consecuencia, reconocieron una pensión gracia post-mortem a favor de Kelvin Eduardo Córdoba Mena, sin declarar la prescripción del período de 14 de agosto de 1997 a 3 de noviembre de 2013, habida cuenta que solo hasta el 4 de noviembre de 2016 se interrumpió la prescripción, por lo que, a su juicio, realizaron “un nuevo evento de interrupción”. 10.
(2) Un desconocimiento del precedente jurisprudencial contenido las Sentencias C-230 de 1998, C-198 de 1998, T-217 de 2013, SU-140 de 2019, que establecen que el derecho pensional no prescribe, pero sí las mesadas pensionales que surgen de ese derecho pensional. 11. Consideró que lo anterior conllevó a la configuración de un abuso palmario del derecho, pues, a partir de la indebida interpretación de las normas y el desconocimiento del precedente constitucional vinculante, debía pagar, en detrimento del erario, un retroactivo de mesadas prescritas, por una suma que ascendía a $128.385.224,70.
En ese orden, indicó que lo correcto era que se liquidara desde el 4 de noviembre de 2013 al 29 de octubre de 2019, fecha en la que el beneficiario cumplió 25 años de edad y, en consecuencia, se extinguió el derecho pensional. 2. Posición de la parte demandada y terceros[2] 12. El Juzgado 1 Administrativo de Quibdó indicó que la entidad accionante acudió, de manera directa, a la acción de tutela, sin haber presentado el recurso extraordinario de revisión contra las providencias reprochadas ni demostrado la existencia de un perjuicio irremediable, por ende, manifestó que se sujetaría a lo resuelto. 13.
El Tribunal Administrativo de Chocó solicitó que la presente acción se declarara improcedente, por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad. Al respecto, indicó que la entidad demandante contaba con otro medio de defensa ordinario, esto es, la solicitud de adición, así como el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003, que resultaban eficaces para exponer sus reparos.
Así mismo, manifestó que no se evidenciaba la existencia de un perjuicio irremediable que hiciere procedente la tutela como mecanismo transitorio. 14. El señor Kelvin Eduardo Córdoba Mena, mediante apoderado judicial, sostuvo que a tutela de la referencia era improcedente, en la medida que la UGPP por medio de esta pretendió (se trascribe) “reemplazar el proceso o mecanismo legal instituido para que se pronuncien sobre los fallos judiciales ejecutoriados, como es el recurso extraordinario de revisión”.
En consecuencia, pidió que se negara el amparo solicitado.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido. 2.1. Cuestión previa. 2.2. Verificación de requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Conclusiones. 1. Cuestión previa 15. Identificación de la providencia objeto de estudio de tutela. Debe indicarse que el análisis de la presente acción de tutela se circunscribe únicamente a la Sentencia de 22 de mayo de 2020 del Tribunal Administrativo de Chocó, providencia que resolvió el litigio en segunda instancia, puesto que a pesar de que la parte actora enjuició igualmente el fallo de 24 de julio de 2019, este último nunca quedó ejecutoriado[3] al haberse presentado en tiempo el recurso de apelación, razón por la cual ésta Sala se sustrae de su estudio. 2.
Verificación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutelas contra providencia judicial[4] 16. En el caso bajo estudio, es preciso indicar que, el requisito de subsidiariedad podría superarse en la medida que se alegó la presunta falta de aplicación de la prescripción trienal de mesadas pensionales, y ello, prima facie, estructuraría un abuso del derecho[5] que, a su vez, haría procedente la acción de tutela, pese a la existencia del recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[6].
No obstante, la Sala advierte que la entidad demandante no agotó en debida forma el mecanismo ordinario de defensa judicial (recurso de apelación). 17. Lo anterior obedece a que la UGPP pretende que, por vía de tutela, se revoque la providencia de 22 de mayo de 2020, por medio de la cual se confirmó la decisión de primera instancia que ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de gracia a favor de Kelvin Eduardo Córdoba Mena, a su juicio, sin declarar la prescripción de ciertas mesadas pensionales; sin embargo, al revisar el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 27001-33-33-001-2017-00286-00/01, se advirtió que la entidad demandante, en el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia de primera instancia, no manifestó reparos en relación con el pronunciamiento de prescripción que realizó el Juzgado 1 Administrativo de Quibdó. 18.
En efecto, en el recurso de apelación aludido, la UGPP manifestó su inconformidad en relación con (se trascribe) “el no cumplimiento de los requisitos exigidos por la Ley para otorgar la pensión gracia, en atención a que el causante laboró 19 años y 6 días[7]”. Así, en la Sentencia de 22 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo de Chocó, de manera previa, indicó que su competencia se limitaba a lo contemplado en el artículo 328 del Código General del Proceso[8] y, al decidir sobre el recurso de apelación referido, con fundamento en el artículo 7 del Decreto 224 de 1972[9] y jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, concluyó que lo dispuesto en dicha normatividad era aplicable al reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada por el Kelvin Eduardo Córdoba Mena, a partir del 14 de agosto de 1997, hasta que se dejó de acreditar el cumplimiento de los requisitos legales de edad y estudios[10]. 19.
En virtud de lo anterior, la Sala considera que, existió un mecanismo de defensa idóneo que no fue agotado en debida forma, esto es, el recurso de apelación y, además, no se acreditó un perjuicio irremediable, por lo que no se satisfizo lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991[11]. 20. En ese orden, la Sala considera que la UGGP contó con la posibilidad de enjuiciar, vía recurso de apelación, la decisión sobre la prescripción, a fin de que, en segunda instancia, el Tribunal Administrativo se pronunciara al respecto, pero no lo hizo.
En este punto, es preciso indicar que, aunque el artículo 187 del CPACA establece que en la Sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada, lo cierto es que, en el caso concreto, ni el fallador de primera instancia ni el de segunda encontraron probada la excepción de prescripción que aquí se alega.
En ese orden, la Sala considera que la facultad oficiosa de estudiar y resolver excepciones dentro del proceso contencioso administrativo no puede sustituir el deber de las partes de agotar todos los medios de defensa judicial que contempla el ordenamiento jurídico. 21. Por último, sobre la configuración del perjuicio irremediable, debe indicarse tampoco hay prueba, siquiera precaria, sobre la existencia o configuración de este, por lo que, entonces, la UGPP deberá hacer uso del recurso extraordinario de revisión, cuyo trámite se encuentra regulado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.
Conclusiones 22. La Sala procederá a declarar la improcedencia de la acción de tutela por no estar configurado el requisito de subsidiariedad comoquiera que (a) existió un mecanismo de defensa idóneo que no fue agotado en debida forma y (b) no se acreditó un perjuicio irremediable. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia SEGUNDO: NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz a las partes (Artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), entregándoles copia íntegra del fallo.
TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑÓZ Con salvamento de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. [2] Mediante Auto de 18 de diciembre de 2020, el despacho resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como demandado al Tribunal Administrativo de Chocó y al Juzgado 1 Administrativo de Quibdó, (3) vincular, en calidad de tercero al señor Kelvin Eduardo Córdoba Mena y, (4) negó la medida provisional solicitada. [3] Ley 1564 de 2012, Artículo 302.
Ejecutoria. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos. [4] El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019. [5] Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido (se trascribe): “(iv) Excepcionalmente, las acciones de tutela interpuestas por las administradoras de pensiones para controvertir providencias judiciales por abuso del derecho, serán procedentes si tal abuso del derecho es de carácter palmario.
(v) Para la identificación de un abuso palmario del derecho en materia pensional debe realizar un análisisen conjunto de las diversas circunstancias presentes en los casos concretos y para el efecto se puede acudir a los criterios y pautas de interpretación fijados en las Sentencias SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, relacionados con la existencia de incrementos pensionales desproporcionados, no correspondencia entre el monto de la pensión y la historia laboral, ventajas irrazonables como el desconocimiento de topes pensionales y/o vinculaciones precarias” (…).
En todo caso, la Corte Constitucional, sus distintas Salas de Revisión y los jueces de tutela, con base en los principios de autonomía e independencia judicial, se encuentran en libertad para establecer su convencimiento sobre el caso concreto y sobre si existe o no un abuso del derecho de carácter palmario”. Auto 769 de 2018, Sentencia T-80 de 2019, T-368 de 2018, T-212 de 2018. [6] En Sentencia SU-467 de 2016, la Sala Plena de la Corte Constitucional fijó la siguiente regla jurisprudencial “(b) Ante la existencia de dicho recurso de revisión, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP contra providencias judiciales en las que presuntamente se incurrió en un abuso del derecho en el reconocimiento y/o liquidación de una prestación periódica son improcedentes, salvo en aquellos casos en los que de manera palmaria se evidencie la ocurrencia de dicha irregularidad”. [7] Folio 154 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho No. 27001-33-33-001-2017-00286-00/01. [8] “ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”. [9] “ARTÍCULO 7º.- En caso de muerte de un docente que aún no haya cumplido el requisito de edad exigido para la obtención de la pensión, pero que hubiere trabajado como profesor en planteles oficiales por lo menos diez y ocho (18) años continuos o discontinuos, el cónyuge y los hijos menores tendrán derecho a que por la respectiva entidad de previsión se pague una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba el docente al tiempo de la muerte mientras aquel no contraiga nuevas nupcias o el hijo menor cumpla la mayoría de edad y por un tiempo máximo de cinco (5) años”. [10] Folio 199 y siguientes del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho No. 27001-33-33-001-2017-00286-00/01. [11] “ARTICULO 6o.
CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.