CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECRETO 676 DEL 19 DE MAYO DE 2020 – Expedido por la Presidencia de la República, el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Salud y Protección Social / ESTADOS DE EXCEPCIÓN – Noción y límites / ATRIBUCIONES EXCEPCIONALES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – Para el mantenimiento del orden público, social y económico Tal como se advierte por la jurisprudencia, los estados de excepción son respuestas fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política a situaciones graves y anormales que, por razones temporales, no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias, sin que se trate de una competencia omnímoda ni arbitraria, por lo que el ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción, como en aquellos que consultan las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis y los desarrollan.

Se trata, en esencia, de una autorización del Constituyente, vertida en la Carta Política para alterar temporalmente, pero sujeto a límites, la estructura de reparto en el ejercicio del poder público normativo, de manera tal que, reemplazando al legislador ordinario, otro, constitucionalmente encargado de las tareas de administración, ejecución de la ley y representación del Estado, asuma el ejercicio de una competencia legislativa, reservada como elemento nuclear de la estructura de poder al órgano de representación política, esto es, al Congreso de la República.

De esta manera, por involucrar el ejercicio de un poder capaz de generar reglas de conducta, afectar derechos y producir transformaciones, el mismo constituyente sienta las bases para su ejercicio y defiere al legislador para que, a través de una ley con especial naturaleza estatutaria, regule ese mecanismo. Así, por mandato constitucional, quien es receptor del mismo y quienes están encargados de desarrollar las medidas que se adopten, sea por vía de reglamento o mera manifestación ejecutiva, están sujetos a la Constitución y a la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción -Ley 137 de 1994-, cuyos mandatos comportan un amplio y preciso espectro de condicionamientos que comprenden, entre otros, la prohibición de desconocer los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, el derecho internacional humanitario, los derechos fundamentales y humanos, así como la clara advertencia de no interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del Poder Público o de los órganos del Estado, y menos aún, la de suprimir o modificar los organismos y las funciones básicas de acusación y de juzgamiento.

Ello explica que el Presidente de la República, a cuyo cargo está el mantenimiento del orden público, social y económico, cuenta con herramientas excepcionales para conjurar situaciones de crisis que, por ser excepcionales, en una perfecta relación sincrónica de poder, se condicionan y limitan a través de diversas reglas que se proyectan en la base del actuar de las autoridades públicas y comportan criterios de obligatoria observancia para la definición de la validez material en la expedición de otras normas (…).

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 DECLARATORIA DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN Y MEDIDAS LEGISLATIVAS – Límites de forma y contenido / DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – En materia de control jurisdiccional a los estados de excepción En forma más cercana, el ejercicio del poder público así concebido se sujeta a elementos de forma y contenido.

Por ello, la declaratoria de los estados de excepción y las medidas legislativas, también de excepción, que con base en aquellas se dictan, deben estar acompañadas en señal de responsabilidad política y jurídica, con la firma de todos los Ministros, y estar motivadas, con las limitaciones que la norma constitucional impone, como la de suspender, derogar o modificar normas de rango legal o la prohibición de afectar los derechos fundamentales, sin perjuicio de las restricciones dentro de los márgenes legalmente permitidos, y siempre que las medidas que se adopten guarden una relación de conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaración del respectivo estado de excepción y que resulten proporcionales frente a las circunstancias que se pretenden afrontar, con el único y primario fin de buscar el retorno a la normalidad.

(…) Así, por tratarse del ejercicio de un poder público, los decretos legislativos que se expidan en uso de las facultades a las que se refieren los artículos 212 a 215 constitucionales, además de otros controles, están sometidos al control jurisdiccional automático de la Corte Constitucional, y las demás medidas de carácter general dictadas en el marco del ejercicio de una función administrativa y como desarrollo de esos decretos legislativos, están sometidas al control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD A CARGO DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad / INTEGRALIDAD EN MATERIA DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD El control a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se ata, entonces, al querer del constituyente y de la ley de fijar límites al ejercicio del poder del legislador de excepción, como también de quienes obran en la realización de sus mandatos, tarea que tratándose del mecanismo de control de legalidad se proyecta como regla general a verificar su conformidad (conexidad y proporcionalidad) con el ordenamiento jurídico, confrontando sus contenidos y mandatos con el decreto declarativo del estado de excepción, los decretos legislativos que lo desarrollan y con la generalidad del ordenamiento jurídico, al margen de las decisiones de constitucionalidad que correspondan.

Desde esta perspectiva no puede soslayarse la importancia que reviste el ejercicio del control inmediato de legalidad dentro del ámbito de excepcionalidad en el que se dicta, con el referente inmediato a los decretos legislativos que emite el Gobierno Nacional, ya que el propósito del control inmediato de legalidad es “velar porque las normas de carácter general sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción”, sin que le impida, claro está, al juez, confrontar otras normas de orden superior que puedan resultar vulneradas.

(…) Si bien el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 –Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE)– faculta al Consejo de Estado y a los Tribunales Administrativos para adelantar el trámite del control inmediato de legalidad, incluso antes de que la Corte Constitucional se haya pronunciado sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos al amparo de la emergencia, no puede dejarse de lado que una vez adoptada la decisión de constitucionalidad de los decretos legislativos que legitimaron la expedición de los actos administrativos, tal decisión se impone con la fuerza de cosa juzgada constitucional que le es propia.

El fundamento de lo que antecede, obedece, y así lo ha explicado esta Corporación, al concepto de integralidad propio del control inmediato de legalidad que resulta complementario al constitucional que le sirve de referencia a la Corte Constitucional para examinar la constitucionalidad del decreto que declara la emergencia o de los decretos legislativos que la desarrollan.

(…) Como manifestación concreta de lo anterior, cuando la medida que declara el estado de excepción y la expedición de los decretos legislativos que lo desarrollan han superado el control a cargo de la Corte Constitucional o ésta se encuentre en trámite, la revisión oficiosa de los actos administrativos dictados al amparo de la medida excepcional quedará condicionada a lo que la Corte resuelva, lo que no excluye que el control público a cargo de los administrados se mantenga incólume, a través de los medios del control ordinario previstos en los cánones legales.

En consecuencia, el control que corresponde ejercer al juez contencioso deberá consultar (a) la Constitución Política; (b) el decreto que declara la emergencia; y, (c) el decreto legislativo que la desarrolla; sin que le impida al juez confrontar (d) otras normas de orden superior que puedan resultar quebrantadas. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 ANÁLISIS FORMAL DEL ACTO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos o requisitos formales que debe cumplir el acto objeto de control / ANÁLISIS MATERIAL DEL ACTO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de finalidad, juicio de conexidad material, juicio de motivación suficiente, juicio de proporcionalidad y juicio de no discriminación / JUICIO DE FINALIDAD – Alcance / JUICIO DE CONEXIDAD MATERIAL – Alcance / JUICIO DE MOTIVACIÓN SUFICIENTE – Alcance / JUICIO DE PROPORCIONALIDAD – Alcance / JUICIO DE NO DISCRIMINACIÓN - Alcance La Jurisprudencia Constitucional ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y material.

El examen formal tiene que ver con tres exigencias básicas: (i) la suscripción del acto por parte de la autoridad competente; (ii) su expedición en desarrollo de los decretos legislativos expedidos al amparo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y, (iii) la existencia de motivación. El examen material del acto, se someterá principalmente a un escrutinio sustancial que consiste, en: i) El juicio de finalidad, previsto por el artículo 10 de la LEEE, impone verificar que las medidas adoptadas deberán estar directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos; ii) El juicio de conexidad material, previsto en los artículos 215 de la Constitución y 47 de la LEEE, mediante el cual se pretende determinar si las medidas adoptadas guardan relación de causa a afecto con aquellas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y a la expedición del Decreto legislativo expedido al amparo de la misma.

Aquí, corresponde verificar la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por la administración; iii) El juicio de motivación suficiente, considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar razones que resulten suficientes para justificar las medidas adoptadas; iv) El juicio de proporcionalidad, se desprende del artículo 13 de la LEEE, y exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis.

Igualmente, la Corte ha precisado que <<el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad.>>; v) El juicio de no discriminación, el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar segregación alguna fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o en otras categorías sospechosas.

Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 47 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 14 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los presupuestos formales y materiales que deben analizarse en el control inmediato de legalidad, ver: Corte Constitucional, sentencias C-467 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz;

C-466 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido; C-465 de 2017, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-437 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-434 de 2017, M.P. Diana Fajardo Rivera; C-724 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas; C-517 de 2017, M.P. Iván Escrucería Mayolo; C-409 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-241 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;

C-227 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-224 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-223 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; entre otras ANÁLISIS DE VALIDEZ FORMAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL – Superado El Decreto fue expedido por el Presidente de la República y los Ministros de Trabajo y de Salud y Protección Social, de conformidad con el artículo 115 de la Constitución Política que consagra que el Presidente y el Ministro de cada ramo, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. Para el efecto, se invocaron las facultades contenidas en el artículo 189 de la Constitución Política, la Ley 1562 de 2012, el Decreto Ley 1295 de 1994 y el Decreto Legislativo 538 de 2020.

Pues bien, examinadas las anteriores normas, observa la Sala, que: (i) en el numeral 11, del artículo 189 de la Constitución Política, se determina que le corresponde al Presidente de la República ejercer la potestad reglamentaria, con el fin de garantizar la debida ejecución de las leyes; (ii) según el Decreto 780 de 2016, el Ministerio de Salud y Protección Social constituye la suprema autoridad o cabeza del sector administrativo de salud y protección social, encargado de dirigir, adoptar, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud pública, el Sistema General de Seguridad Social en Salud y el Sistema General de Riesgos Laborales, en lo de su competencia, así como participar en la formulación de la políticas en materia de riesgos laborales;

(iii) por su parte, conforme al Decreto 1072 de 2015, el Ministerio de Trabajo es la cabeza de dicho sector, al cual le compete la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos para el trabajo, el respeto por los derechos fundamentales, y las garantías de los trabajadores; (iv) el Consejo Nacional de Riesgos Laborales es un organismo de dirección del Sistema General de Riesgos Laborales adscrito al Ministerio del Trabajo;

(v) el parágrafo 2 del artículo 13 del Decreto Ley 1295 de 1994, modificado por la Ley 1562 de 2012, establece que le corresponde al Ministerio de Salud y Protección Social y al Ministerio del Trabajo regular la vinculación de los trabajadores al Sistema de Riesgos Laborales; (vi) el parágrafo 2 del artículo 4 de la Ley 1562 de 2012 precisa que los referidos ministerios deben realizar una actualización de la tabla de enfermedades laborales por lo menos cada 3 años; y (vii) el Decreto Legislativo 538 de 2020, en su artículo 13, eliminó los requisitos de que trata el parágrafo 2 del artículo 4 de la Ley 1562 de 2012, para incluir al Covid-19 como enfermedad laboral directa.

Por tanto, se concluye que le compete al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, y a los Ministros de Trabajo y de Salud y Protección Social, como regentes de dichos sectores, a los cuales se les ha asignado la función de formular políticas en materia de riesgos laborales, proferir el acto que acá se estudia. Además, el Decreto Legislativo 538 de 2020 facultó la expedición de la reglamentación relacionada con la enfermedad directa, sin el trámite establecido en la legislación ordinaria para tal fin.

En cuanto a la forma de su expedición, advierte la Sala que la norma superior no previó una forma específica al respecto, situación que no se constituye en obstáculo para observar el cumplimiento de los demás elementos formales de todo acto administrativo, a saber: el encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas, la competencia o la referencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe.

Así las cosas, como el acto administrativo está plenamente nominado e identificado, fue suscrito por la autoridad competente, se profirió en desarrollo del Decreto Legislativo 538 de 2020 y está motivado, la Sala encuentra que supera el análisis de validez formal y, por tanto, procede a su análisis material. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 115 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / LEY 1562 DE 2012 – ARTÍCULO 4 / DECRETO LEY 1295 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / DECRETO LEGISLATIVO 538 DE 2020 – ARTÍCULO 13 / DECRETO 780 DE 2016 / DECRETO 1072 DE 2015 ANÁLISIS MATERIAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL / SISTEMA GENERAL DE RIESGOS LABORALES – Contenido, objetivos y destinatarios / PRESTACIONES ASISTENCIALES Y PRESTACIONES ECONÓMICAS – Del Sistema General de Riesgos laborales En efecto, en el acto objeto de estudio se tratan tres asuntos principales: (i) la modificación del Decreto 1477 de 2014, en aras de incluir al “Covid- 19 Virus identificado – Covid-19 Virus no identificado” como una enfermedad laboral directa contraída por los trabajadores del sector salud, incluido el personal administrativo, de aseo, vigilancia y de apoyo que preste servicios en las actividades de prevención, diagnóstico y atención de la enfermedad, con el fin de que les sean reconocidas las prestaciones asistenciales y laborales como de origen laboral, desde el momento de su diagnóstico –artículos 1, 2 y 3 del decreto–;

(ii) la indicación de las obligaciones a cargo del contratante dentro del Sistema General de Riesgos Laborales, en especial, la de suministrarle al contratista los EPP necesarios para la prestación de la labor contratada –artículo 4–; y (iii) el establecimiento del deber a cargo de las ARL de contribuir con la financiación o entrega de los EPP a sus afiliados, cuando éstos hagan parte del sector salud –artículo 5–.

Sobre el Sistema General de Riesgos Laborales y su relevancia en la mitigación de los efectos de la pandemia por Covid -19, destaca la Sala que este hace parte del Sistema de Seguridad Social Integral previsto en la Ley 100 de 1993 y está constituido por las entidades públicas y privadas, en conjunto con las normas destinadas a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de las enfermedades y accidentes que puedan sufrir debido, o como consecuencia, del trabajo que realizan (…).

Entre los objetivos del mencionado sistema se encuentran establecidas las actividades de promoción y prevención para proteger a la población trabajadora de los riesgos físicos, químicos, biológicos, ergonómicos, psicosociales, de saneamiento y de seguridad derivados del trabajo, que puedan afectar tanto la salud individual como la colectiva y la fijación y reconocimiento de las prestaciones a que haya lugar, a raíz de las contingencias de accidente de trabajo y enfermedad laboral.

Este sistema aplica a todos los trabajadores, contratistas y subcontratistas de los sectores público y privado en todo el territorio nacional y contempla varias prestaciones de tipo asistencial y económico a favor de los afiliados. Dentro de las prestaciones asistenciales se encuentran: a) asistencia médica, quirúrgica, terapéutica y farmacéutica, b) servicios de hospitalización, c) servicio odontológico, d) suministro de medicamentos, e) servicios auxiliares de diagnóstico y tratamiento y e) rehabilitación física y profesional, entre otros, las cuales deberán ser proporcionadas por la ARL correspondiente si tienen una relación directa con la atención del riesgo laboral.

Por otra parte, las prestaciones económicas se refieren al pago, según el caso, de a) subsidio por incapacidad temporal, b) indemnización por incapacidad permanente parcial, c) pensión de invalidez, d) pensión de sobrevivientes y e) auxilio funerario. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 / LEY 1562 DE 2012 – ARTÍCULO 1 ENFERMEDAD LABORAL – Definición / ENFERMEDADES CLASIFICADAS COMO DE CONSECUENCIA DIRECTA DE LA ACTIVIDAD LABORAL / DIFERENCIAS EN EL PROCEDIMIENTO PARA EL RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES – Entre las enfermedades laborales directas y enfermedades laborales indirectas Ahora, en los términos del artículo 4 de la Ley 1562 de 2012, se define como enfermedad laboral a “la contraída a raíz de la exposición de factores de riesgo inherentes a la actividad laboral o del medio en el que el trabajador se ha visto obligado a trabajar”.

El Gobierno –por conducto del Ministerio del Trabajo y Ministerio de Salud y Protección Social– debe determinar las enfermedades que se consideran laborales y actualizar dicha clasificación al menos cada 3 años. En todo caso, si una enfermedad no ha sido catalogada como laboral pero se demuestra su nexo de causalidad con los factores de riesgo derivados del trabajo, deberá ser reconocida como laboral y el afiliado tendrá derecho a las prestaciones correspondientes.

Mediante el Decreto 1477 de 2014, el Gobierno, en atención a lo previsto en el artículo 4 de la Ley 1562 de 2012, fijó la tabla de enfermedades laborales –previo a las modificaciones del Decreto 676 de 2020 que acá se estudian–, para lo cual expidió un anexo técnico, que es parte integrante de esta norma, el cual se compone de dos secciones.

Para efectos de este estudio, se pone de presente la Sección II, comoquiera que es la que se refiere a las enfermedades para determinar el diagnóstico médico, en cuya parte A se identificaban las únicas 4 enfermedades clasificadas como de consecuencia directa de la actividad laboral, a saber: 1) asbestosis, 2) silicosis, 3) neumoconiosis del minero de carbón y 4) mesotelioma maligno por exposición a asbesto; esta mención incluye los factores etiológicos y de riesgo y las industrias o actividad donde se reconocen tales patologías con una conexidad directa.

A su turno, la parte B de la referida Sección II contiene un listado más amplio de enfermedades relacionadas con cierto tipo de ocupaciones o industrias, sin establecerse respecto de éstas una conexión inmediata con la labor u oficio. La distinción entre las mencionadas parte A y parte B de la Sección II del citado decreto, halla su significado en el procedimiento para el reconocimiento de las prestaciones correspondientes -artículo 4 del Decreto 1477 de 2014-, pues al tratarse de una de las enfermedades laborales directas de la parte A procede el reconocimiento de las prestaciones desde el diagnóstico de la enfermedad y hasta tanto las juntas de invalidez establezcan lo contrario; mientras que si se refiere a una de las enfermedades de la parte B, para el reconocimiento prestacional, es necesaria la existencia de la calificación de ésta como de origen laboral o de un dictamen de las juntas de invalidez.

Sobre este último aspecto, el artículo 47 del Decreto Ley 1295 de 1994 precisa que la calificación de la invalidez, lo cual incluye el origen de la enfermedad o de la muerte, se determina de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 (…). FUENTE FORMAL: LEY 1562 DE 2012 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 1477 DE 2014 – ARTÍCULO 4 / DECRETO LEY 1295 DE 1994 – ARTÍCULO 47 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 41 ANÁLISIS MATERIAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL / COVID 19 – Inclusión como enfermedad laboral directa [L]as previsiones del decreto que acá se estudia, por medio del cual se modificó el Decreto 1477 de 2014, mediante la inclusión del Covid-19 como enfermedad laboral directa y, además, se indicó el deber de los contratantes y las ARL respecto del suministro de los elementos de protección personal a los contratistas del sector salud, guardan una estrecha relación con los objetivos y previsiones que le han sido atribuidas al Sistema General de Riesgos Laborales; por ende, corresponde a la Sala a examinar si tales medidas, además de desarrollar el referido sistema, se ajustan a los fines y propósitos insertos en el Decreto que declara el estado de emergencia y a los objetivos de los Decretos Legislativos que le sirvieron de sustento.

Analizado el contenido de las medidas referidas en párrafos previos, encuentra la Sala que, materialmente, las mismas cumplen con la finalidad que persiguen los Decretos 417 y 538 de 2020 (…). Asimismo, estas previsiones plasman el propósito de garantizar los derechos fundamentales de los asociados (…). A su vez, mediante el acto objeto de estudio, se asegura la prestación del servicio público esencial obligatorio de la salud (…).

En este orden de ideas, es evidente que el decreto que se examina consolida los fines de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica del país, así como los propósitos de los subsecuentes Decretos Legislativos 488, 500 y 538 de 2020, puesto que, se insiste, acude a mecanismos de apoyo directo al sector salud, por medio del establecimiento del Covid-19 como enfermedad laboral directa, de manera que esta medida garantiza una temprana y oportuna prestación asistencial y económica de los trabajadores del sector salud, con ocasión del diagnóstico confirmado de dicho virus, detiene la transmisión y previene la propagación de la enfermedad, a través de la entrega de los EPP necesarios y la realización de las pruebas de tamizaje, y conjura los efectos económicos asociados a estas medidas, disponiendo de los recursos financieros, humanos y logísticos para enfrentarlos.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1477 DE 2014 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 538 DE 2020 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 25 / LEY 1751 DE 2015 – ARTÍCULO 18 / DECRETO LEGISLATIVO 488 DE 2020 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 538 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-252 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger ANÁLISIS MATERIAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL – Verificación de la conexidad material / JUICIO DE CONEXIDAD MATERIAL – Superado En el mismo sentido, se verifica la conexidad material, tanto en su cáracter interno como externo, como se pasa a razonar: (i) Se encuentra una relación inmediata entre la inclusión del Covid-19 como enfermedad laboral directa y las previsiones del Decreto Legislativo 538, pues se desarrolla el mandato contenido en el artículo 13 de esta última norma, como atrás se analizó. (ii) Existe una correspondencia directa de las disposiciones que reglamentan la asunción de los costos por parte de las ARL de las pruebas de tamizaje y diagnósticas, así como de la compra o financiación de los EPP requeridos por el personal de salud, comoquiera que los Decretos Legislativos 488 y 500 determinaron que las ARL privadas y públicas deben distribuir el 7% de los recursos de las cotizaciones en riesgos laborales para las actividades de promoción y prevención relacionadas con la pandemia, la compra de los EPP y la realización de los chequeos de cáracter preventivo y diagnóstico de los trabajadores que están expuestos al contagio directo del virus.

(iii) Las disposiciones implementadas se relacionan específicamente con las medidas que dieron lugar a declarar el estado de emergencia económica, social y ecológica del país, entre las cuales de hallan la facultad de acudir a mecanismos de apoyo al sector salud y el establecimiento de herramientas que aporten o financien los recursos necesarios para proteger a los trabajadores del referido sector.

(iv) Y, finalmente, se observa un vínculo directo de las medidas adoptadas con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, pues éstas propenden por contener las circunstancias puntuales e irresistibles que condujeron a la expedición del Decreto 417 de 2020, como son, el vertiginoso y acelerado brote del coronavirus Covid-19, la insuficiencia de los insumos requeridos para atender la crisis sanitaria y la existencia de una emergencia extraordinaria que de no ser atendida con eficientes medidas de contención y mitigación puede colapsar la prestación del servicio de salud.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 538 DE 2020 – ARTÍCULO 13 / DECRETO LEGISLATIVO 488 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 500 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 ANÁLISIS MATERIAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL – Estudio de proporcionalidad / JUICIO DE PROPORCIONALIDAD – Superado En cuanto hace al estudio de proporcionalidad, debe tenerse en cuenta que el artículo 13 de la Ley 137 de 1994 prevé que las medidas expedidas durante los estados de excepción deben “guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar” y que “la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad”.

Examinadas las determinaciones contenidas en el decreto objeto de estudio, destaca la Sala que estas medidas no llevan consigo ni imponen restricciones a algún derecho fundamental, pues con su implementación lo que se pretende es salvaguardar el trabajo digno, el bienestar y la vida de quienes desarrollan sus actividades laborales en el sector de la salud, que es justamente la primera línea de riesgo en la prevención, diagnóstico y atención de este virus de rápida propagación. En específico, el levantamiento del procedimiento ordinario para la inclusión del Covid-19 como una enfermedad laboral directa, devino en un beneficio a favor de los trabajadores del sector de la salud, incluidos quienes acompañan estas labores en los sitios de atención médica, el cual es consecuente y proporcional con el riesgo que han tenido que afrontar de forma permanente en el curso de la pandemia.

La modificación del Decreto 1477 de 2014 que releva del procedimiento de que trata el artículo 4 de la Ley 1562 de 2012 para la inserción de una enfermedad laboral, en atención a lo prescrito por el artículo 13 del Decreto Legislativo 538 de 2020, resultó en una medida adecuada y equilibrada, comoquiera que su proyección se dirige a conjurar la crisis en uno de sus eslabones prioritarios, pues se dirige a proteger los derechos de quienes se encuentran al frente de la misma procurando la prevención, atención, cuidado y mitigación de esta enfermedad.

(…) Por tanto, resulta proporcional que, como se ha incrementado su carga laboral y, además, se ha comprometido su salud, el legislador de excepción consagre medidas como las presentes, en aras de prestar la atención asistencial y económica que ellos requieran (…). Por otra parte, respecto de la modificación del artículo 2.2.4.2.2.15 del Decreto 1072 de 2015, realizada a través del artículo 4 del acto que aquí se analiza, se considera que la misma es proporcional, toda vez que complementa las obligaciones a cargo del contratante dentro del Sistema General de Riesgos Laborales (…), a la vez que impide trasladar al trabajador cargas adicionales a las que ya debe soportar (…).

A su vez, la Sala considera equilibrado el deber impuesto a las ARL, por medio del artículo 5 del acto bajo examen, consistente en contribuir con la entrega y/o financiación de los EPP de sus afiliados contratistas, cuando estos correspondan al sector de la salud, incluyendo al personal administrativo, de aseo, vigilancia y de apoyo que preste servicios en las diferentes actividades de prevención, diagnóstico y atención del Covid – 19 (…).

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / DECRETO LEGISLATIVO 538 DE 2020 / DECRETO 1477 DE 2014 / LEY 1562 DE 2012 – ARTÍCULO 4 LEGALIDAD CONDICIONADA DE LOS EFECTOS DE LA NORMA QUE INCLUYE AL COVID-19 COMO ENFERMEDAD LABORAL DIRECTA - Hasta la culminación de la emergencia sanitaria Ahora, en relación con el parágrafo transitorio del artículo 1 del decreto que acá se estudia, que establece que las ARL deben asumir los costos que se deriven de las pruebas de tamizaje y pruebas diagnósticas que se realicen a los trabajadores dependientes o independientes del sector salud, “hasta tanto permanezcan los hechos que dieron lugar al estado de excepción”; destaca la Sala que tal determinación razona en función del sostenimiento y vigencia de las medidas de protección adoptadas, y las condiciona al estado de avance, contención o disminución del coronavirus Covid-19, lo que explica que el grado de incertidumbre que acompaña esta enfermedad y el desconocimiento sobre el momento en que ésta pueda desaparecer o requerir de otro tipo de medidas, se refleja, a su turno, en la actual limitación de fijar un plazo para el levantamiento de estas medidas.

Sin embargo, para evitar que esta medida pueda extenderse indefinidamente en el tiempo, pues ello no es conforme a las exigencias y limitaciones que deben revestir las previsiones expedidas en circunstancias extraordinarias, la Sala, en armonía con lo definido por la Corte Constitucional, condicionará la extensión de los efectos de esta norma hasta la culminación de la emergencia sanitaria, con la indicación de que si se requiere un término superior a éste, el inspector del trabajo deberá certificar la permanencia de los hechos que dieron lugar a la excepción y el plazo hasta el cual considera necesario seguir usando las medidas previstas por el legislador de excepción. (…) [R]esultan ajustadas las modificaciones hechas al referido Decreto 1477 de 2014, con la aclaración que, en todo caso, cuando le corresponda al Gobierno realizar la actualización de la tabla de enfermedades laborales, la cual procede por lo menos cada tres (3) años, según el artículo 4 de la Ley 1562 de 2012, éste podrá valorar la necesidad de continuar con la determinación del Covid-19 como enfermedad laboral directa, de conformidad con la realidad y el estado de la ciencia de ese momento.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1477 DE 2014 / LEY 1562 DE 2012 – ARTÍCULO 4 ANÁLISIS MATERIAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL – Estudio de la no discriminación / JUICIO DE NO DISCRIMINACIÓN – Superado De otro lado, como se evidenció en los apartes anteriores de este texto, el Gobierno Nacional dilucidó razones suficientes para adoptar las medidas que acá se estudian y dada su configuración tampoco se encontraron discriminaciones injustificadas frente a los sujetos a los cuales se dirige esta norma.

En efecto, no se advierten diferenciaciones de algún tipo basados en criterios de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, sexo u orientación sexual, ni estas medidas entrañan una segregación que pueda inscribirse en una categoría sospechosa de discriminación pues no se revela un trato injustificado contrario a garantías fundamentales, como tampoco generadoras de desventajas de cara a la finalidad perseguida en la norma; por el contrario, resulta razonable y proporcionada la identificación de los sujetos beneficiarios de las medidas, pues éstas se proyectan a todos los trabajadores que tengan exposición en los sitios de atención en salud, sin establecer entre éstos distinciones injustificadas, de manera que se trata de medidas que (i) no imponen un trato discriminatorio;

(ii) son una expresión del especial deber de protección a los trabajadores por parte del Estado, en este caso específico, de quienes prestan su labor en el sector salud, haciendo frente directo al diagnóstico y tratamiento del Covid-19; y (iii) son razonables, pues no solo están dirigidas a los profesionales en salud, sino que cobijan a todos los trabajadores que prestan sus servicios en las áreas administrativas, de aseo, vigilancia y de apoyo, quienes resultan también destinatarios de las medidas y son vitales para el normal funcionamiento del sector de la salud.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 14 SENTENCIA DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD EN EL CASO CONCRETO – Efectos [L]a Sala advierte que la decisión hará tránsito a cosa juzgada relativa, dado que, a través de los medios de control ordinarios, el Decreto 676 de 2020 podrá ser demandado por motivos que no han sido objeto de pronunciamiento en esta providencia. DECRETO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Ajustado a derecho / LEGALIDAD CONDICIONADA – Artículos 1 y 5 Por consiguiente, desde la perspectiva de los elementos de análisis de los cuales se ha ocupado la presente providencia, el acto objeto de control resulta ajustado a derecho y, por tanto, así se declarará. (…) Abordado y resuelto el control inmediato de legalidad, la Sala declarará ajustado a derecho el Decreto 676 del 19 de mayo de 2020, con unos condicionamientos expresos respecto de los artículos 1 y 5, tal como pasa a disponerlo en la parte resolutiva de esta providencia. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 NORMA DEMANDADA: DECRETO 676 DE 2020 (19 de mayo) PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DEL TRABAJO Y MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL (No anulada) / DECRETO 676 DE 2020 (19 de mayo) PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DEL TRABAJO Y MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – ARTÍCULO 1 PARÁGRAFO TRANSITORIO (Legalidad condicionada) / DECRETO 676 DE 2020 (19 de mayo) PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DEL TRABAJO Y MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – ARTÍCULO 5 (Legalidad condicionada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTITRÉS ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinte (20) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04170-00(CA) Actor: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DEL TRABAJO Y MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: DECRETO 676 DEL 19 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD De conformidad con lo señalado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, procede la Sala Especial de Decisión[1] a efectuar el control inmediato de legalidad del Decreto 676 expedido el 19 de mayo de 2020 por el Presidente de la República y los Ministros de Trabajo, y Salud y Protección Social[2], mediante la cual “se incorpora una enfermedad directa a la tabla de enfermedades laborales y se dictan otras disposiciones”.

I. ACTO OBJETO DE CONTROL 1. Corresponde al ya citado Decreto 676 del 19 de mayo de 2020, por cuya virtud se adoptaron las siguientes determinaciones, las cuales se transcriben conforme obran: “Artículo 1. Modificación del artículo 4 del Decreto 1477 de 2014: Modifíquese el artículo 4 del Decreto 1477 de 2014, ‘Por el cual se expide la Tabla de Enfermedades Laborales’, el cual quedará así́: ‘Artículo 4.

Prestaciones económicas y asistenciales. A los trabajadores que presenten alguna de las enfermedades laborales directas de las señaladas en la Sección II Parte A del Anexo Técnico que forma parte integral del presente acto administrativo, se les reconocerán las prestaciones asistenciales y económicas como de origen laboral desde el momento de su diagnóstico, sin que se requiera la determinación de origen laboral en primera oportunidad o dictamen de las juntas de calificación de invalidez. ‘Será considerada como una enfermedad directa la enfermedad COVID-19 Virus identificado - COVID-19 Virus no identificado señalada en la Sección II Parte A del Anexo Técnico, del presente decreto, la contraída por los trabajadores del sector de la salud, incluyendo al personal administrativo, de aseo, vigilancia y de apoyo que preste servicios en las diferentes actividades de prevención, diagnóstico y atención de esta enfermedad. ‘Para el reconocimiento de las prestaciones asistenciales y económicas por parte de las entidades Administradoras de Riesgos Laborales, de las enfermedades enunciadas en la Sección II Parte B, se requiere la calificación como de origen laboral en primera oportunidad o el dictamen de las Juntas de Calificación de Invalidez y de conformidad con la normatividad vigente. ‘Parágrafo transitorio.

Hasta tanto permanezcan los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, las entidades Administradoras de Riesgos Laborales ARL, deberán asumir los costos que se deriven de las pruebas de tamizaje y pruebas diagnósticas que se realicen a los trabajadores dependientes o independientes vinculadas a través de un contrato de prestación de servicios del sector salud, incluyendo al personal administrativo, de aseo, vigilancia y de apoyo que preste servicios directos en las diferentes actividades de prevención, diagnóstico y atención de la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19.

Para ello podrán reembolsar el costo de las mismas a las instituciones prestadoras de servicios de salud o celebrar convenios para tal fin, mientras dure el estado de emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19’. “Artículo 2. Modificación de la Parte A de la Sección II, Grupo de Enfermedades para Determinar el Diagnóstico Médico, del Anexo Técnico del Decreto 1477 de 2014: Modifíquese la Sección II parte A, del Grupo de Enfermedades para Determinar el Diagnóstico Médico, del Anexo Técnico del Decreto 1477 de 2014, por el cual se expide la Tabla de Enfermedades Laborales, la cual quedará así: "SECCIÓN II: GRUPO DE ENFERMEDADES PARA DETERMINAR EL DIAGNÓSTICO MÉDICO PARTE A. ENFERMEDADES LABORALES DIRECTAS 1.

Asbestosis. 2. Silicosis. 3. Neumoconiosis del minero de carbón. 4. Mesotelioma maligno por exposición a asbesto. 5. COVID-19 Virus identificado - COVID-19 Virus no identificado “Artículo 3. Modificación de la Sección II parte A Enfermedades Laborales Directas, Grupo de Enfermedades para Determinar el Diagnóstico Médico, del Anexo Técnico del Decreto 1477 de 2014: Modifíquese la Tabla de Enfermedades Laborales, Sección II Parte A la cual quedará así́: SECCIÓN II GRUPO DE ENFERMEDADES PARA DETERMINAR EL DIAGNÓSTICO MÉDICO PARTE A ENFERMEDADES LABORALES DIRECTAS [pic] [pic] “Parágrafo.

Teniendo en cuenta que el registro y codificación se actualiza de acuerdo con las indicaciones de la OMS mediante el catálogo CIE10, se entenderá́ que el código aquí́ señalado corresponde al actualizado por la Organización Mundial de la Salud, el cual se publicará en la página del Ministerio de Salud y Protección Social. “Artículo 4.

Modificación del artículo 2.2.4.2.2.15 del Decreto 1072 de 2015. Modificar el artículo 2.2.4.2.2.15 del Decreto 1072 de 2015, modificado por el artículo 4 del Decreto 1273 de 2018, el cual quedará así́: ‘Artículo 2.2.4.2.2.15. Obligaciones del contratante. El contratante debe cumplir con las normas del Sistema General de Riesgos Laborales, en especial, las siguientes: 1.

Reportar a la Administradora de Riesgos Laborales los accidentes de trabajo y enfermedades laborales. 2. Investigar todos los incidentes y accidentes de trabajo, 3. Realizar actividades de prevención y promoción. 4. Incluir a las personas que les aplica la presente sección en el Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo. 5.

Permitir la participación del contratista en las capacitaciones que realice el Comité́ Paritario de Seguridad y Salud en el Trabajo. 6. Verificar en cualquier momento el cumplimiento de los requisitos de seguridad y salud necesarios para cumplir la actividad contratada de las personas a las que les aplica la presente sección. 7. Informar a los contratistas afiliados en riesgo IV y/o V sobre los aportes efectuados al Sistema General de Riesgos Laborales. 8.

Adoptar los mecanismos necesarios para realizar el pago anticipado de la cotización, cuando el pago del aporte esté a su cargo. 9. Suministrar, a sus contratistas, los elementos de protección personal necesarios para ejecutar la actividad contratada’. “Artículo 5. Elementos de Protección Personal para contratistas afiliados a las Administradoras de Riesgos Laborales: Durante el término de la emergencia sanitaria declarada mediante Resolución 385 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, las Administradoras de Riesgos Laborales deberán contribuir con la financiación y/o con la entrega de los elementos de protección personal de sus afiliados, cuando estos correspondan a personal de salud incluyendo al personal administrativo, de aseo, vigilancia y de apoyo que preste servicios en las diferentes actividades de prevención, diagnósticos y atención del COVID - 19 y que estén vinculados mediante contrato de prestación de servicios, aplicando criterios de priorización de acuerdo con el nivel de exposición al riesgo.

“La Administradoras de Riesgos Laborales concertará con la entidad o empresa contratante la forma en la que se realizará la financiación y/o entrega correspondiente. “Artículo 6. Derogatoria y Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga el numeral 2 del artículo 2.2.4.2.2.16 del Decreto 1072 de 2015”.

II. Antecedentes administrativos En cumplimiento de la orden emitida mediante auto del 5 de octubre de 2020, el Ministerio del Trabajo remitió al proceso, a título de antecedentes administrativos, los siguientes documentos: 2.1. Un documento denominado “Memoria Justificativa” del Ministerio de Trabajo, con fecha del 17 de abril de 2020, donde identificó como áreas responsables de la elaboración del proyecto de decreto para la incorporación de una enfermedad directa en la tabla de enfermedades laborales, a la Dirección y Subdirección de Riesgos Laborales de los Ministerios de Trabajo y de Salud y Protección Social, en el cual se destacan los siguientes aspectos: 2.1.1.

Como antecedentes, expuso que a raíz de la pandemia ocasionada por el coronavirus Covid-19, se debían adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con su contención y mitigación, entre ellas: a) la garantía en la prestación de los servicios de salud, para lo cual era necesario otorgar protección a los trabajadores de la salud, incluyendo al personal administrativo, de aseo, vigilancia y de apoyo; b) el reconocimiento de las prestaciones económicas y asistenciales a que hubiere lugar, en caso de presentarse alguna contingencia, sin que se requiera la determinación de origen laboral en primera oportunidad o el dictamen de las juntas de invalidez, y; c) la regulación del costo de los elementos de protección personal (EPP) de los trabajadores o contratistas independientes a cargo del contratante, quien ostenta esa obligación según el artículo 2 de la Ley 1562 de 2012. 2.1.2.

Igualmente, se refirió al ámbito de aplicación de la citada norma indicando que corresponde al territorio nacional, y se proyecta y aplica a todos los trabajadores del sector salud –público y privado-, con la inclusión del personal administrativo, de aseo, vigilancia y de apoyo que presten sus servicios en las áreas de prevención, diagnóstico y atención de la enfermedad. 2.1.3.

Precisó que el acto objeto de control modifica el artículo 4 y la Sección II Parte A del anexo técnico del Decreto 1477 de 2014, por el cual de expide la Tabla de enfermedades Laborales y, además, se ocupó de reglamentar el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1562 de 2012, al establecer que tratándose de elementos de protección personal (EPP) los trabajadores independientes se asimilan al trabajador dependiente. 2.1.4.

Finalmente, indicó que las medidas señaladas no generan un impacto económico para el Estado, toda vez que “los recursos vienen de los aportes de la nómina que hacen los empleadores al Sistema General de Riesgos Laborales que administran las entidades Administradoras de Riesgos Laborales. Las empresas contratantes son quienes asumen los elementos de protección”. 2.2.

En segundo lugar, se remitió el acta de la sesión No. 12 del Consejo Nacional de Riesgos Laborales, llevada a cabo el 22 de abril de 2020, mediante la cual los integrantes de dicho órgano votaron a favor de la “propuesta enfermedad directa Sector Salud”, en relación con el Covid-19. En dicha sesión se dejó consignado que “en este momento lo que se está tomando es el artículo 13 del Decreto 538 del 2020 y ese solamente limita a una enfermedad directa, esto es un gran avance para trabajadores de la salud, porque les dice que esta clase de personas ingresan como enfermedad directa, y con el solo diagnóstico, porque se necesitan se requiere (sic) un diagnóstico, inicia el reconocimiento de las prestaciones asistenciales y económicas, desafortunadamente el legislador no tomó a esos otros grupos, en este momento vamos a establecer los parámetros que nos obliga una norma, cúal norma un Decreto ley (…)”. 2.3.

En tercer lugar, obra la Certificación expedida por la Coordinadora del Grupo de Comunicaciones del Ministerio de Trabajo en la que consta que el proyecto de decreto “por el cual se incorpora una enfermedad directa a la tabla de enfermedades laborales y se dictan otras disposiciones”, en el marco del Estado de emergencia sanitaria decretado por el Covid-19, fue publicado en la página web de la entidad los días 14 y 15 de abril de 2020.

III. Actuaciones surtidas 3.1. Como lo registra el expediente, el Magistrado conductor del proceso avocó conocimiento del control inmediato de legalidad del acto, al tiempo que ordenó: (i) fijar en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Rama Judicial, un aviso sobre la existencia del proceso de la referencia, por el término de diez (10) días, para que cualquier ciudadano pudiera intervenir para defender o impugnar la legalidad del acto;

(ii) pedir a la Presidencia de la República y a los Ministerios de Trabajo y de Salud y Protección Social los antecedentes administrativos del Decreto 676 del 19 de mayo de 2020; (iii) correr traslado al Ministerio Público por el término de diez (10) días para rendir concepto de fondo; e (iv) invitar a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Superintendencia Financiera, al Consejo Nacional de Riesgos Laborales, al Comité Nacional de Salud Ocupacional, a la Sociedad Colombiana de Medicina del Trabajo y a las administradoras de riesgos laborales para que se pronunciaran sobre la legalidad del acto que acá se estudia. 3.2.

Intervención del Ministerio de Salud y Protección Social El referido Ministerio solicitó declarar la legalidad del Decreto 676 del 19 de mayo de 2020 y, como sustento de su posición, expuso los siguientes argumentos: 3.2.1. De conformidad con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, artículo 170, los Decretos 780 de 2016 y 4108 de 2011 y la Ley 1562 de 2012, artículo 4, el Gobierno Nacional es competente para determinar “las enfermedades que se consideran como laborales (…)”, y le corresponde al Ministerio de Trabajo “proponer en coordinación con el Ministerio de Salud y Protección Social modificaciones a la tabla de enfermedad profesional y al manual único de calificación de invalidez”. 3.2.2.

Adujo que el objeto del acto era necesario, pues, de una parte, consagra herramientas para enfrentar la nueva pandemia por el coronavirus Covid-19, al permitir a las ARL la compra de los elementos de protección personal –EPP- y realizar chequeos médicos de carácter preventivo y diagnóstico; y, por otra parte, busca garantizar la promoción y prevención de los riesgos laborales de los trabajadores del sector salud, incluyendo al personal administrativo, de aseo, vigilancia y de apoyo que preste servicios en las diferentes actividades de prevención, diagnóstico y atención de la enfermedad. 3.2.3.

Afirma que el Decreto tiene origen en la velocidad de propagación y escalada del virus y en el requerimiento de mantener al talento humano en condiciones para prestar sus servicios, lo cual implica reforzar y apoyar a los prestadores del servicio de salud del país, mediante el suministro de los EPP necesarios para prevenir el contagio de la enfermedad. 3.2.4.

Concluye que el acto adopta unas medidas dirigidas a mitigar los efectos de la pandemia, por cuanto los mecanismos ordinarios existentes no eran suficientes para atemperar la enorme afectación del personal de la salud –incluyendo al personal administrativo, de aseo, vigilancia y de apoyo-. 3.3. Intervención de la Federación de Aseguradores Colombianos –FASECOLDA- 3.3.1.

Esta federación, en representación de las aseguradoras Axa Colpatria S.A., Colmena Seguros, Compañía de Seguros de Vida Aurora S.A., La Equidad Seguros de Vida S.A., Liberty Seguros de Vida S.A., Mapfre Seguros, Positiva, Seguros Bolívar S.A., Seguros de Vida Alfa S.A. y Suramericana Compañía de Seguros S.A., manifestó que las medidas implementadas en el acto que se estudia complementan las de los Decretos 488, 500 y 535 (sic) de 2020, en los cuales se estableció la obligación de destinar recursos del Sistema General de Riesgos Laborales –SGRL– con el fin de mitigar el riesgo ocasionado por el Covid-19, para el sector salud y coadyuvar la obligación del empleador de suministrar los EPP al personal de dicho sector. 3.3.2.

Asimismo, precisó los siguientes datos: a) el área de la salud representa el 75% de los casos registrados por Covid-19; b) las ARL han reconocido 126.069 prestaciones a trabajadores afiliados afectados por el referido virus; c) los reconocimientos se refieren a prestaciones asistenciales, incapacidades temporales, pensiones de sobrevivencia y auxilios funerarios; d) el sector que más prestaciones ha recibido es el de la salud con un 78% otorgado; e) el porcentaje de las enfermedades calificadas como de origen laboral para el sector salud aumentó en un 5.974% de 2019 a 2020, dado que en 2019 se calificaron 376 enfermedades como de origen laboral, cifra que ascendió a 22.840 para 2020; f) con corte al 15 de octubre de 2020, las ARL han entregado 61’105.230 de EPP; y g) los EPP entregados son mascarillas quirúrgicas, respiradores N95, visores, caretas, vestidos quirúrgicos, batas manga larga antifluido, guantes estériles y no estériles, gorros, monogafas y polainas. 3.4.

Intervención de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral –ACEMI–[3] 3.4.1. Sostuvo que el decreto objeto de control se ajusta al ordenamiento jurídico, dado que (i) es un acto de contenido general, expedido en ejercicio de la función administrativa; (ii) tiene una conexión directa con el artículo 13 del Decreto Legislativo 538 de 2020 y el Decreto Legislativo 417 de 2020;

(iii) protege a los trabajadores de la salud, incluido el personal administrativo, frente a los riesgos laborales a los que se ven expuestos, lo cual fortalece y prepara al sistema de salud para enfrentar la pandemia; y (iv) no desmejora ni restringe los derechos sociales de los ciudadanos. 3.5. Intervención de la Superintendencia Nacional de Salud 3.5.1.

Destacó que el decreto que se analiza desarrolla los Decretos Legislativos 488 y 500 de 2020, mediante los cuales se adoptaron medidas laborales y se destinaron recursos del Sistema de Riesgos Laborales para enfrentar la pandemia generada por el Covid-19; además, se otorgó a las Administradoras de Riesgos Laborales la facultad para comprar los elementos de protección personal, realizar chequeos médicos frecuentes de carácter preventivo y diagnóstico, así como acciones de intervención directa relacionadas con la contención y atención de la pandemia por el mencionado virus. 3.5.2.

Añadió que las previsiones normativas incorporadas, por medio del Decreto 676 del 2020, constituyen un avance que garantiza el derecho fundamental a la salud de todos los trabajadores del sector de la salud, incluyendo al personal administrativo, de aseo, vigilancia y de apoyo que preste servicios en las diferentes actividades de prevención, diagnóstico y atención de esta enfermedad y un alivio a las cargas económicas de los afiliados a las ARL, al impedir que los gastos de promoción, prevención y atención del contagio, en el marco de la pandemia, solo estén a cargo de los trabajadores y empleadores. 3.6.

Intervención de la Superintendencia Financiera de Colombia 3.6.1. Señaló que no encuentra mérito para intervenir en el sub examine, por cuanto la decisión contenida en el acto que se estudia “le compete a la Entidad que la profirió”. 3.7. Intervención de Liberty Seguros S.A. 3.7.1. Indicó que no le corresponde pronunciarse en este asunto, comoquiera que no se encuentra autorizado para la comercialización del ramo de riesgos laborales, el cual solo puede ser explotado de manera exclusiva por las compañías de seguros de vida. 3.8.

Intervención de la Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado 3.8.1. Oportunamente, el señor Procurador Cuarto Delegado ante del Consejo de Estado rindió concepto para pedir que se declare ajustado a derecho el Decreto 676 del 19 de mayo de 2020, por encontrar, que: (i) concurrieron todos los requisitos formales que debe contener todo acto sometido al control automático de legalidad;

(ii) la Corte Constitucional no efectuó reproche alguno respecto del artículo 13 del Decreto Legislativo 538 de 2020, que se invocó como fundamento del acto que acá se estudia; (iii) le asiste competencia a la Presidencia de la República, al Ministerio de Salud y Protección Social y al Ministerio de Trabajo, para adelantar el procedimiento ordinario con el fin de incluir al Covid-19 como enfermedad laboral directa y establecer que mediante el Sistema General de Riesgos Laborales se deben reconocer las prestaciones asistenciales y económicas a que haya lugar;

(iv) a partir de su contenido se puede identificar su causa, objeto, motivación y finalidad; (v) fue firmado, numerado, fechado y publicado; (vi) es congruente y guarda conexidad con el Decreto Legislativo 538 de 2020, dado que eliminó los requisitos establecidos en el parágrafo 2 del artículo 4 de la Ley 1562 de 2012, con el fin de permitir la inclusión en la tabla de enfermedades laborales al COVID-19 o coronavirus, como enfermedad laboral directa;

(vii) es proporcional, por cuanto busca garantizar la salud en conexidad con la vida, de cada una de las personas que desarrollan actividades en el sector salud; (viii) no comporta una medida discriminatoria ni vulnera derechos humanos; y (ix) no transgrede el ordenamiento jurídico vigente. IV. CONSIDERACIONES Como fue anunciado, procede la Sala Especial de Decisión Veintitrés del Consejo de Estado a efectuar el estudio de legalidad del acto materia de control ya identificado.

Para estos efectos, se propone estudiar los siguientes aspectos, necesarios para fundamentar su determinación, así: (i) consideraciones sobre el control judicial inmediato de legalidad; (ii) verificación de los elementos de validez del acto administrativo que se controla; y, finalmente, (iii) las conclusiones del estudio precedente. 4.1.

El control judicial inmediato de legalidad 4.1.1. Tal como se advierte por la jurisprudencia, los estados de excepción son respuestas fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política a situaciones graves y anormales que, por razones temporales, no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias, sin que se trate de una competencia omnímoda ni arbitraria, por lo que el ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción, como en aquellos que consultan las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis y los desarrollan.

Se trata, en esencia, de una autorización del Constituyente, vertida en la Carta Política para alterar temporalmente, pero sujeto a límites, la estructura de reparto en el ejercicio del poder público normativo, de manera tal que, reemplazando al legislador ordinario, otro, constitucionalmente encargado de las tareas de administración, ejecución de la ley y representación del Estado, asuma el ejercicio de una competencia legislativa, reservada como elemento nuclear de la estructura de poder al órgano de representación política, esto es, al Congreso de la República.

De esta manera, por involucrar el ejercicio de un poder capaz de generar reglas de conducta, afectar derechos y producir transformaciones, el mismo constituyente sienta las bases para su ejercicio y defiere al legislador para que, a través de una ley con especial naturaleza estatutaria, regule ese mecanismo. Así, por mandato constitucional, quien es receptor del mismo y quienes están encargados de desarrollar las medidas que se adopten, sea por vía de reglamento o mera manifestación ejecutiva, están sujetos a la Constitución y a la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción -Ley 137 de 1994-, cuyos mandatos comportan un amplio y preciso espectro de condicionamientos que comprenden, entre otros, la prohibición de desconocer los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, el derecho internacional humanitario, los derechos fundamentales y humanos, así como la clara advertencia de no interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del Poder Público o de los órganos del Estado, y menos aún, la de suprimir o modificar los organismos y las funciones básicas de acusación y de juzgamiento[4].

Ello explica que el Presidente de la República, a cuyo cargo está el mantenimiento del orden público, social y económico, cuenta con herramientas excepcionales para conjurar situaciones de crisis que, por ser excepcionales, en una perfecta relación sincrónica de poder, se condicionan y limitan a través de diversas reglas que se proyectan en la base del actuar de las autoridades públicas y comportan criterios de obligatoria observancia para la definición de la validez material en la expedición de otras normas, tal como se infiere de los enunciados constitucionales definidos en el Capítulo VI –artículos 212 a 215– de la Constitución Política de 1991. 4.1.2.

En forma más cercana, el ejercicio del poder público así concebido se sujeta a elementos de forma y contenido. Por ello, la declaratoria de los estados de excepción y las medidas legislativas, también de excepción, que con base en aquellas se dictan, deben estar acompañadas en señal de responsabilidad política y jurídica, con la firma de todos los Ministros, y estar motivadas, con las limitaciones que la norma constitucional impone, como la de suspender, derogar o modificar normas de rango legal o la prohibición de afectar los derechos fundamentales, sin perjuicio de las restricciones dentro de los márgenes legalmente permitidos[5], y siempre que las medidas que se adopten guarden una relación de conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaración del respectivo estado de excepción y que resulten proporcionales frente a las circunstancias que se pretenden afrontar[6], con el único y primario fin de buscar el retorno a la normalidad[7]. 4.1.3.

Así, por tratarse del ejercicio de un poder público, los decretos legislativos que se expidan en uso de las facultades a las que se refieren los artículos 212 a 215 constitucionales, además de otros controles, están sometidos al control jurisdiccional automático de la Corte Constitucional[8], y las demás medidas de carácter general dictadas en el marco del ejercicio de una función administrativa y como desarrollo de esos decretos legislativos, están sometidas al control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[9]. 4.1.4.

El control a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se ata, entonces, al querer del constituyente y de la ley de fijar límites al ejercicio del poder del legislador de excepción, como también de quienes obran en la realización de sus mandatos, tarea que tratándose del mecanismo de control de legalidad se proyecta como regla general a verificar su conformidad (conexidad y proporcionalidad) con el ordenamiento jurídico, confrontando sus contenidos y mandatos con el decreto declarativo del estado de excepción, los decretos legislativos que lo desarrollan[10] y con la generalidad del ordenamiento jurídico[11], al margen de las decisiones de constitucionalidad que correspondan.

Desde esta perspectiva no puede soslayarse la importancia que reviste el ejercicio del control inmediato de legalidad dentro del ámbito de excepcionalidad en el que se dicta, con el referente inmediato a los decretos legislativos que emite el Gobierno Nacional, ya que el propósito del control inmediato de legalidad es “velar porque las normas de carácter general sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción”[12], sin que le impida, claro está, al juez, confrontar otras normas de orden superior que puedan resultar vulneradas. 4.1.5.

Si bien el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 –Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE)– faculta al Consejo de Estado y a los Tribunales Administrativos para adelantar el trámite del control inmediato de legalidad, incluso antes de que la Corte Constitucional se haya pronunciado sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos al amparo de la emergencia, no puede dejarse de lado que una vez adoptada la decisión de constitucionalidad de los decretos legislativos que legitimaron la expedición de los actos administrativos, tal decisión se impone con la fuerza de cosa juzgada constitucional que le es propia.

El fundamento de lo que antecede, obedece, y así lo ha explicado esta Corporación, al concepto de integralidad propio del control inmediato de legalidad que resulta complementario al constitucional que le sirve de referencia a la Corte Constitucional para examinar la constitucionalidad del decreto que declara la emergencia o de los decretos legislativos que la desarrollan. 4.1.6.

Como manifestación concreta de lo anterior, cuando la medida que declara el estado de excepción y la expedición de los decretos legislativos que lo desarrollan han superado el control a cargo de la Corte Constitucional o ésta se encuentre en trámite, la revisión oficiosa de los actos administrativos dictados al amparo de la medida excepcional quedará condicionada a lo que la Corte resuelva, lo que no excluye que el control público a cargo de los administrados se mantenga incólume, a través de los medios del control ordinario previstos en los cánones legales.

En consecuencia, el control que corresponde ejercer al juez contencioso deberá consultar (a) la Constitución Política; (b) el decreto que declara la emergencia; y, (c) el decreto legislativo que la desarrolla; sin que le impida al juez confrontar (d) otras normas de orden superior que puedan resultar quebrantadas. 4.2. Criterios formales y materiales que rigen el control de legalidad La Jurisprudencia Constitucional ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y material[13].

El examen formal tiene que ver con tres exigencias básicas: (i) la suscripción del acto por parte de la autoridad competente; (ii) su expedición en desarrollo de los decretos legislativos expedidos al amparo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y, (iii) la existencia de motivación. El examen material del acto, se someterá principalmente a un escrutinio sustancial que consiste, en: i) El juicio de finalidad[14], previsto por el artículo 10 de la LEEE[15], impone verificar que las medidas adoptadas deberán estar directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[16]; ii) El juicio de conexidad material[17], previsto en los artículos 215 de la Constitución[18] y 47 de la LEEE[19], mediante el cual se pretende determinar si las medidas adoptadas guardan relación de causa a afecto con aquellas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y a la expedición del Decreto legislativo expedido al amparo de la misma.

Aquí, corresponde verificar la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por la administración[20]; iii) El juicio de motivación suficiente[21], considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar razones que resulten suficientes para justificar las medidas adoptadas[22]; iv) El juicio de proporcionalidad[23], se desprende del artículo 13 de la LEEE, y exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis.

Igualmente, la Corte ha precisado que <<el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad.>>; v) El juicio de no discriminación[24], el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[25], exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar segregación alguna fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o en otras categorías sospechosas[26].

Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados[27]. Es de anotar que estas exigencias, con las particularidades propias del control que le es encomendado, se proyectan sobre la tarea del juez de la legalidad, pues a él le debe interesar que el supuesto material inmerso en los actos sometidos a su control, se expresen como realización efectiva de los fines y propósitos insertos en el Decreto que declara el estado de emergencia. De todas maneras, la tarea de éste es diversa, pues es propia, única y especializada, en tanto el juez de la legalidad se mueve en el campo de la realización de la ley, donde hechos, competencias y situaciones de diversa índole se entrelazan, significando permanentes cambios, donde la conveniencia y la oportunidad en el ejercicio de las competencias se fusionan como un solo cuerpo en la expresión de las razones y motivos del actuar del operador administrativo. 4.3.

Verificación de los elementos de validez del acto administrativo que se controla Precisado lo anterior, la Sala abordará el estudio de los elementos de validez del acto administrativo objeto del presente control automático. 4.3.1. En cuanto al examen formal: El Decreto fue expedido por el Presidente de la República y los Ministros de Trabajo y de Salud y Protección Social, de conformidad con el artículo 115 de la Constitución Política que consagra que el Presidente y el Ministro de cada ramo, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. Para el efecto, se invocaron las facultades contenidas en el artículo 189 de la Constitución Política, la Ley 1562 de 2012, el Decreto Ley 1295 de 1994 y el Decreto Legislativo 538 de 2020.

Pues bien, examinadas las anteriores normas, observa la Sala, que: (i) en el numeral 11, del artículo 189 de la Constitución Política, se determina que le corresponde al Presidente de la República ejercer la potestad reglamentaria, con el fin de garantizar la debida ejecución de las leyes; (ii) según el Decreto 780 de 2016[28], el Ministerio de Salud y Protección Social constituye la suprema autoridad o cabeza del sector administrativo de salud y protección social, encargado de dirigir, adoptar, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud pública, el Sistema General de Seguridad Social en Salud y el Sistema General de Riesgos Laborales, en lo de su competencia, así como participar en la formulación de la políticas en materia de riesgos laborales;

(iii) por su parte, conforme al Decreto 1072 de 2015[29], el Ministerio de Trabajo es la cabeza de dicho sector, al cual le compete la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos para el trabajo, el respeto por los derechos fundamentales, y las garantías de los trabajadores; (iv) el Consejo Nacional de Riesgos Laborales es un organismo de dirección del Sistema General de Riesgos Laborales adscrito al Ministerio del Trabajo;

(v) el parágrafo 2 del artículo 13 del Decreto Ley 1295 de 1994, modificado por la Ley 1562 de 2012, establece que le corresponde al Ministerio de Salud y Protección Social y al Ministerio del Trabajo regular la vinculación de los trabajadores al Sistema de Riesgos Laborales; (vi) el parágrafo 2 del artículo 4 de la Ley 1562 de 2012 precisa que los referidos ministerios deben realizar una actualización de la tabla de enfermedades laborales por lo menos cada 3 años; y (vii) el Decreto Legislativo 538 de 2020, en su artículo 13, eliminó los requisitos de que trata el parágrafo 2 del artículo 4 de la Ley 1562 de 2012, para incluir al Covid-19 como enfermedad laboral directa.

Por tanto, se concluye que le compete al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, y a los Ministros de Trabajo y de Salud y Protección Social, como regentes de dichos sectores, a los cuales se les ha asignado la función de formular políticas en materia de riesgos laborales, proferir el acto que acá se estudia. Además, el Decreto Legislativo 538 de 2020 facultó la expedición de la reglamentación relacionada con la enfermedad directa, sin el trámite establecido en la legislación ordinaria para tal fin.

En cuanto a la forma de su expedición, advierte la Sala que la norma superior no previó una forma específica al respecto, situación que no se constituye en obstáculo para observar el cumplimiento de los demás elementos formales de todo acto administrativo[30], a saber: el encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas, la competencia o la referencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe.

Así las cosas, como el acto administrativo está plenamente nominado e identificado, fue suscrito por la autoridad competente, se profirió en desarrollo del Decreto Legislativo 538 de 2020 y está motivado, la Sala encuentra que supera el análisis de validez formal y, por tanto, procede a su análisis material. 4.3.2. En cuanto al examen material Para avanzar en el análisis material del acto, es necesario mencionar que: - El 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social declaró, a través de la Resolución 385, el estado de emergencia sanitaria, a raíz del Covid-19, hasta el 30 de mayo siguiente.

Luego, ese órgano prorrogó por tres meses la declaratoria de emergencia, hasta el 31 de agosto, a través de la Resolución 844 de 2020. - El primer mandatario –con la firma de todos sus Ministros- declaró, mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el país, con fundamento en la pandemia generada por el Covid-19, la cual, según lo expresado en ese mismo decreto, representa una amenaza frente a la salud pública y la economía de todo el país. - El mencionado decreto declarativo, estableció la necesidad de adoptar medidas urgentes para conjurar los efectos de la crisis generada por la pandemia, dirigidas a “la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país”. - Igualmente anunció algunas de esas medidas, orientadas a afrontar y mitigar los efectos adversos que condujeron a declarar el estado de emergencia y, además, en su artículo 3, dispuso que se adoptarían “todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos (…)” - Mediante el Decreto Legislativo 488 del 27 de marzo de 2020, se indicó que la promoción y prevención de los riesgos laborales es fundamental para afrontar la emergencia ocasionada por la pandemia dentro de los ambientes laborales, en aras de salvaguardar la salud y vida de los trabajadores.

Por esta razón, se determinó que las ARL de orden privado debían destinar los recursos de las cotizaciones laborales, de que trata el artículo 11 de la Ley 1562 de 2012, así: a) un 5% del total de la cotización para ejecutar labores de promoción y prevención a los trabajadores que se encuentran directamente expuestos al virus, entre ellos, los trabajadores de la salud tanto asistenciales como administrativos y de apoyo; y b) un 2% para la compra de elementos de protección personal, chequeos médicos frecuentes preventivos y de diagnóstico y acciones de intervención directa relacionadas con contención y atención del Coronavirus COVID-19, dirigidos a trabajadores directamente expuestos al contagio del virus, en el ramo de la salud así como asistenciales, administrativos y de apoyo, al igual que los trabajadores de aseo, vigilancia y alimentación, relacionados directamente con la prestación del servicio de salud. - El Decreto Legislativo 500 del 31 de marzo de 2020 definió, de cara al artículo 11 de la Ley 1562 de 2012, que las actividades de promoción y prevención las deben ejecutar tanto las Administradoras de Riesgos Laborales privadas como las públicas, por lo que, mediante dicha norma, se incluyó a las ARL de naturaleza pública dentro de las acciones de promoción y prevención contempladas en el Decreto Legislativo 488 de 2020, con el fin de que coadyuven en la ejecución de las medidas adoptadas para contener la crisis ocasionada por el Covid-19, mediante la distribución de los recursos de las cotizaciones laborales en la forma regulada en este último decreto legislativo. - El 12 de abril de 2020, también en el marco de lo dispuesto en el mencionado Decreto 417 de 2020, se expidió el Decreto Legislativo 538[31], por medio del cual se estableció: “CAPÍTULO III “ATENCIÓN DEL COVID-19 EN EL MARCO DEL ASEGURAMIENTO EN SALUD “(…) “Artículo 13.

Requisitos para inclusión del Coronavirus COVID-19 como enfermedad laboral directa. Elimínense los requisitos de que trata el parágrafo 2 del artículo 4 de la Ley 1562 de 2012 para incluir dentro de la tabla de enfermedades laborales, el Coronavirus COVID- 19 como enfermedad laboral directa, respecto de los trabajadores del sector salud, incluyendo al personal administrativo, de aseo, vigilancia y de apoyo que preste servicios en las diferentes actividades de prevención, diagnóstico y atención de esta enfermedad.

“Las entidades Administradoras de Riesgos Laborales -ARL-, desde el momento en que se confirme el diagnóstico del Coronavirus COVID-19, deben reconocer todas las prestaciones asistenciales y económicas derivadas de la incapacidad de origen laboral por esa enfermedad, sin que se requiera la determinación de origen laboral en primera oportunidad o el dictamen de las juntas de calificación de invalidez”.

Según lo expuesto en la parte considerativa del citado decreto, la OIT, mediante comunicado del 18 de marzo de 2020, denominado “El Covid-19 y el mundo del trabajo: repercusiones y respuestas” instó a los Estados a adoptar, entre otras, medidas tendientes a: (i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID-19 y (ii) proteger a los trabajadores en sus lugares de trabajo.

Asimismo, la OMS ha señalado que el personal de salud está en primera línea de respuesta a la pandemia y se expone a un alto riesgo de contagio, debido a la alta exposición al virus, unido a las largas jornadas de trabajo, además del alto nivel de estrés, fatiga y estigmas a los que están sometidos, razón por la cual es imperioso que el Gobierno nacional incluyera al Coronavirus Covid-19 como enfermedad laboral directa, sin necesidad del cumplimiento de las condiciones establecidas en los parágrafos 1 y 2 del artículo 4 de la Ley 1562 de 2012. - Mediante sentencia C-252-20, la Corte Constitucional declaró “EXEQUIBLES los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29 del Decreto Legislativo 538 de 2020” (se resalta).

Respecto del artículo 13, en particular, aseveró: “Justamente, el reconocimiento del COVID-19 como enfermedad general de origen común y como enfermedad laboral directa respecto de los trabajadores del sector salud permite el pago de las incapacidades no laborales y laborales correspondientes y, en ese orden, atiende al fin de mitigar los efectos del COVID-19 porque propenden los decretos 417 y 538 de 2020 a través de medidas necesarias y directamente dirigidas a atender las necesidades económicas de la población directamente afectada por tal enfermedad.

Además, las disposiciones en comento no suspenden ningún derecho, libertad fundamental, ley y tampoco interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder público y/o de los órganos estatales, sino que más bien se dirigen a beneficiar a cualquier persona que resulte afectada en su salud por el COVID-19, sin consideración alguna a su raza, lengua, religión, etc.” Por lo anterior, resulta claro que el artículo del Decreto Legislativo 538 que sustenta el Decreto 676 de 2020, que aquí se revisa, superó el control automático de constitucionalidad por parte de ese alto Tribunal. - Ahora bien, el Decreto 676 del 19 de mayo de 2020, objeto del actual examen, se fundamentó en las siguientes consideraciones de orden jurídico y fáctico, dirigidas a respaldar la incorporación de una enfermedad directa a la tabla de enfermedades laborales, la modificación del artículo 2.2.4.2.2.15 del Decreto 1072 de 2015 y el suministro de los elementos de protección a los contratistas independientes; motivaciones que, en síntesis, son las siguientes: i) Que el parágrafo 3 del artículo 13 del Decreto Ley 1295 de 1994, modificado por el artículo 2 de la Ley 1562 de 2012, determina que para la realización de las actividades de prevención, promoción y salud ocupacional el trabajador independiente se asimila al trabajador dependiente y la afiliación del contratista corre por cuenta del contratante y el pago por cuenta del contratista. ii) En el marco del Decreto 417 de 2020, el Gobierno expidió los Decretos Legislativos 488 y 500 de 2020, a través de los cuales se destinaron recursos del Sistema de Riesgos Laborales para enfrentar la pandemia, se otorga a las ARL la facultad para la compra de EPP, así como la realización de acciones de intervención directa para la contención del virus en un sector de alto riesgo como lo es el de la salud. iii) Que el artículo 13 del Decreto Legislativo 538 de 2020 eliminó los requisitos del artículo 4 de la Ley 1562 de 2012, en aras de incluir al Covid-19 como enfermedad laboral directa dentro de la tabla de enfermedades, la cual está consagrada en el Decreto 1477 de 2014. iv) Que dada la inclusión del Covid-19 como enfermedad laboral directa, es necesario instruir a las ARL para que, en atención del artículo 80 del Decreto Ley 1295 de 1994, realicen las pruebas de tamizaje y de diagnóstico al personal de salud, con inclusión del personal administrativo, de aseo, vigilancia, y de apoyo que preste servicios en las actividades de prevención, diagnóstivo y atención de la referida enfermedad. v) Que es necesario modificar el artículo 2.2.4.2.2.15 del Decreto 1072 de 2015, con el objeto de determinar que los EPP de los trabajadores independientes serán proporcionados por la empresa o entidad contratante.

Bajo este panorama, pasa la Sala a desarrollar el estudio de finalidad, conexidad, proporcionalidad y no discriminación de las disposiciones contenidas en el Decreto 676 del 19 de mayo de 2020, de cara a la motivación que fue consignada en ese mismo acto administrativo y en los Decretos 417 y 538 de 2020. Como se advirtió en los apartes inaugurales de esta providencia -acápite “Acto objeto de control”-, cada uno de los artículos que integran la resolución versan sobre aspectos que tienen una relación directa con la labor de las ARL y los reconocimientos asistenciales y prestacionales que están llamadas a conceder, como integrantes del Sistema General de Riesgos Laborales, dados los riesgos a los que está expuesto el personal de la salud en todo el territorio nacional, con ocasión de la emergencia sanitaria producida por el Covid-19.

En efecto, en el acto objeto de estudio se tratan tres asuntos principales: (i) la modificación del Decreto 1477 de 2014, en aras de incluir al “Covid- 19 Virus identificado – Covid-19 Virus no identificado” como una enfermedad laboral directa contraída por los trabajadores del sector salud, incluido el personal administrativo, de aseo, vigilancia y de apoyo que preste servicios en las actividades de prevención, diagnóstico y atención de la enfermedad, con el fin de que les sean reconocidas las prestaciones asistenciales y laborales como de origen laboral, desde el momento de su diagnóstico –artículos 1, 2 y 3 del decreto–;

(ii) la indicación de las obligaciones a cargo del contratante dentro del Sistema General de Riesgos Laborales, en especial, la de suministrarle al contratista los EPP necesarios para la prestación de la labor contratada –artículo 4–; y (iii) el establecimiento del deber a cargo de las ARL de contribuir con la financiación o entrega de los EPP a sus afiliados, cuando éstos hagan parte del sector salud –artículo 5–.

Sobre el Sistema General de Riesgos Laborales y su relevancia en la mitigación de los efectos de la pandemia por Covid -19, destaca la Sala que este hace parte del Sistema de Seguridad Social Integral previsto en la Ley 100 de 1993 y está constituido por las entidades públicas y privadas, en conjunto con las normas destinadas a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de las enfermedades y accidentes que puedan sufrir debido, o como consecuencia, del trabajo que realizan –artículo 1 de la Ley 1562 de 2012–.

Entre los objetivos del mencionado sistema[32] se encuentran establecidas las actividades de promoción y prevención para proteger a la población trabajadora de los riesgos físicos, químicos, biológicos, ergonómicos, psicosociales, de saneamiento y de seguridad derivados del trabajo, que puedan afectar tanto la salud individual como la colectiva y la fijación y reconocimiento de las prestaciones a que haya lugar, a raíz de las contingencias de accidente de trabajo y enfermedad laboral.

Este sistema aplica a todos los trabajadores, contratistas y subcontratistas de los sectores público y privado en todo el territorio nacional y contempla varias prestaciones de tipo asistencial y económico a favor de los afiliados[33]. Dentro de las prestaciones asistenciales[34] se encuentran: a) asistencia médica, quirúrgica, terapéutica y farmacéutica, b) servicios de hospitalización, c) servicio odontológico, d) suministro de medicamentos, e) servicios auxiliares de diagnóstico y tratamiento y e) rehabilitación física y profesional, entre otros, las cuales deberán ser proporcionadas por la ARL correspondiente si tienen una relación directa con la atención del riesgo laboral.

Por otra parte, las prestaciones económicas[35] se refieren al pago, según el caso, de a) subsidio por incapacidad temporal, b) indemnización por incapacidad permanente parcial, c) pensión de invalidez, d) pensión de sobrevivientes y e) auxilio funerario. Ahora, en los términos del artículo 4 de la Ley 1562 de 2012, se define como enfermedad laboral a “la contraída a raíz de la exposición de factores de riesgo inherentes a la actividad laboral o del medio en el que el trabajador se ha visto obligado a trabajar”.

El Gobierno –por conducto del Ministerio del Trabajo y Ministerio de Salud y Protección Social– debe determinar las enfermedades que se consideran laborales y actualizar dicha clasificación al menos cada 3 años. En todo caso, si una enfermedad no ha sido catalogada como laboral pero se demuestra su nexo de causalidad con los factores de riesgo derivados del trabajo, deberá ser reconocida como laboral y el afiliado tendrá derecho a las prestaciones correspondientes.

Mediante el Decreto 1477 de 2014, el Gobierno, en atención a lo previsto en el artículo 4 de la Ley 1562 de 2012, fijó la tabla de enfermedades laborales –previo a las modificaciones del Decreto 676 de 2020 que acá se estudian–, para lo cual expidió un anexo técnico, que es parte integrante de esta norma, el cual se compone de dos secciones.

Para efectos de este estudio, se pone de presente la Sección II, comoquiera que es la que se refiere a las enfermedades para determinar el diagnóstico médico, en cuya parte A se identificaban las únicas 4 enfermedades clasificadas como de consecuencia directa de la actividad laboral, a saber: 1) asbestosis, 2) silicosis, 3) neumoconiosis del minero de carbón y 4) mesotelioma maligno por exposición a asbesto; esta mención incluye los factores etiológicos y de riesgo y las industrias o actividad donde se reconocen tales patologías con una conexidad directa.

A su turno, la parte B de la referida Sección II contiene un listado más amplio de enfermedades relacionadas con cierto tipo de ocupaciones o industrias, sin establecerse respecto de éstas una conexión inmediata con la labor u oficio. La distinción entre las mencionadas parte A y parte B de la Sección II del citado decreto, halla su significado en el procedimiento para el reconocimiento de las prestaciones correspondientes -artículo 4 del Decreto 1477 de 2014-, pues al tratarse de una de las enfermedades laborales directas de la parte A procede el reconocimiento de las prestaciones desde el diagnóstico de la enfermedad y hasta tanto las juntas de invalidez establezcan lo contrario; mientras que si se refiere a una de las enfermedades de la parte B, para el reconocimiento prestacional, es necesaria la existencia de la calificación de ésta como de origen laboral o de un dictamen de las juntas de invalidez.

Sobre este último aspecto, el artículo 47 del Decreto Ley 1295 de 1994 precisa que la calificación de la invalidez, lo cual incluye el origen de la enfermedad o de la muerte, se determina de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, que establece que le “[c]orresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Profesionales- ARP- [a partir de la Ley 1562 de 2012 Administradoras de Riesgos Laborales ARL], a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias.

En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días.

Contra dichas decisiones proceden las acciones legales”. Así las cosas, como se advirtió, las previsiones del decreto que acá se estudia, por medio del cual se modificó el Decreto 1477 de 2014, mediante la inclusión del Covid-19 como enfermedad laboral directa y, además, se indicó el deber de los contratantes y las ARL respecto del suministro de los elementos de protección personal a los contratistas del sector salud, guardan una estrecha relación con los objetivos y previsiones que le han sido atribuidas al Sistema General de Riesgos Laborales; por ende, corresponde a la Sala a examinar si tales medidas, además de desarrollar el referido sistema, se ajustan a los fines y propósitos insertos en el Decreto que declara el estado de emergencia y a los objetivos de los Decretos Legislativos que le sirvieron de sustento.

Analizado el contenido de las medidas referidas en párrafos previos, encuentra la Sala que, materialmente, las mismas cumplen con la finalidad que persiguen los Decretos 417 y 538 de 2020, pues con éstas se busca garantizar la contención y mitigación del virus Covid-19, al brindar a los trabajadores del sector de la salud –sean dependientes o contratistas–, incluyendo al personal administrativo, de aseo, vigilancia y apoyo en las áreas de prevención, diagnóstico y atención de esta enfermedad, los elementos de protección personal (EPP) que requieren para hacer frente al virus, lo cual asegura la continuidad en la prestación del servicio de salud y, como consecuencia, no solo salvaguarda la salud individual de todo el personal referenciado, sino también el bienestar de la sociedad en general, al cuidar y proteger la vida de quienes se encuentran capacitados para diagnosticar, tratar y, por consiguiente, atender a los afectados con el virus.

Asimismo, estas previsiones plasman el propósito de garantizar los derechos fundamentales de los asociados, al amparar los derechos (i) al trabajo en condiciones dignas y justas del personal del sector salud –artículo 25 de la Constitución Política y 18 de la Ley 1751 de 2015[36]–; y (ii) a la salud de los mismos, al: a) establecer unas políticas sobre la promoción y prevención de la enfermedad, mediante la entrega de los EPP requeridos y la realización de pruebas de tamizaje y diagnósticas a estos trabajadores, b) efectuar el seguimiento continuo de la evolución de las condiciones de la enfermedad, a través de las mencionadas pruebas de tamizaje por parte de las ARL, y c) adoptar medidas que propenden por la atención del virus y rehabilitación de sus secuelas, por medio de su establecimiento como enfermedad laboral directa.

A su vez, mediante el acto objeto de estudio, se asegura la prestación del servicio público esencial obligatorio de la salud, al ofrecer garantía de la atención en salud a la población afectada, al proteger la vida del personal especializado en la contención y atención del virus; y, también de cara a la emisión de las políticas indispensables para financiar de manera sostenible los servicios de salud y garantizar el flujo de los recursos al establecer el deber de las ARL de contribuir con la financiación y/o entrega de los EPP requeridos por el personal del sector salud, incluyendo a los trabajadores de aseo, de vigilancia, de apoyo y administrativos que prestan sus servicios en las diferentes actividades de prevención, diagnóstico y atención del Covid-19, generando una protección integral.

En este orden de ideas, es evidente que el decreto que se examina consolida los fines de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica del país, así como los propósitos de los subsecuentes Decretos Legislativos 488, 500 y 538 de 2020, puesto que, se insiste, acude a mecanismos de apoyo directo al sector salud, por medio del establecimiento del Covid-19 como enfermedad laboral directa, de manera que esta medida garantiza una temprana y oportuna prestación asistencial y económica de los trabajadores del sector salud, con ocasión del diagnóstico confirmado de dicho virus, detiene la transmisión y previene la propagación de la enfermedad, a través de la entrega de los EPP necesarios y la realización de las pruebas de tamizaje, y conjura los efectos económicos asociados a estas medidas, disponiendo de los recursos financieros, humanos y logísticos para enfrentarlos.

En el mismo sentido, se verifica la conexidad material, tanto en su cáracter interno como externo[37], como se pasa a razonar: i) Se encuentra una relación inmediata entre la inclusión del Covid- 19 como enfermedad laboral directa y las previsiones del Decreto Legislativo 538, pues se desarrolla el mandato contenido en el artículo 13 de esta última norma, como atrás se analizó. ii) Existe una correspondencia directa de las disposiciones que reglamentan la asunción de los costos por parte de las ARL de las pruebas de tamizaje y diagnósticas, así como de la compra o financiación de los EPP requeridos por el personal de salud, comoquiera que los Decretos Legislativos 488 y 500 determinaron que las ARL privadas y públicas deben distribuir el 7% de los recursos de las cotizaciones en riesgos laborales para las actividades de promoción y prevención relacionadas con la pandemia, la compra de los EPP y la realización de los chequeos de cáracter preventivo y diagnóstico de los trabajadores que están expuestos al contagio directo del virus. iii) Las disposiciones implementadas se relacionan específicamente con las medidas que dieron lugar a declarar el estado de emergencia económica, social y ecológica del país, entre las cuales de hallan la facultad de acudir a mecanismos de apoyo al sector salud y el establecimiento de herramientas que aporten o financien los recursos necesarios para proteger a los trabajadores del referido sector. iv) Y, finalmente, se observa un vínculo directo de las medidas adoptadas con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, pues éstas propenden por contener las circunstancias puntuales e irresistibles que condujeron a la expedición del Decreto 417 de 2020, como son, el vertiginoso y acelerado brote del coronavirus Covid-19, la insuficiencia de los insumos requeridos para atender la crisis sanitaria y la existencia de una emergencia extraordinaria que de no ser atendida con eficientes medidas de contención y mitigación puede colapsar la prestación del servicio de salud.

En cuanto hace al estudio de proporcionalidad, debe tenerse en cuenta que el artículo 13 de la Ley 137 de 1994 prevé que las medidas expedidas durante los estados de excepción deben “guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar” y que “la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad”.

Examinadas las determinaciones contenidas en el decreto objeto de estudio, destaca la Sala que estas medidas no llevan consigo ni imponen restricciones a algún derecho fundamental, pues con su implementación lo que se pretende es salvaguardar el trabajo digno, el bienestar y la vida de quienes desarrollan sus actividades laborales en el sector de la salud, que es justamente la primera línea de riesgo en la prevención, diagnóstico y atención de este virus de rápida propagación. En específico, el levantamiento del procedimiento ordinario para la inclusión del Covid-19 como una enfermedad laboral directa, devino en un beneficio a favor de los trabajadores del sector de la salud, incluidos quienes acompañan estas labores en los sitios de atención médica, el cual es consecuente y proporcional con el riesgo que han tenido que afrontar de forma permanente en el curso de la pandemia.

La modificación del Decreto 1477 de 2014 que releva del procedimiento de que trata el artículo 4 de la Ley 1562 de 2012 para la inserción de una enfermedad laboral, en atención a lo prescrito por el artículo 13 del Decreto Legislativo 538 de 2020, resultó en una medida adecuada y equilibrada, comoquiera que su proyección se dirige a conjurar la crisis en uno de sus eslabones prioritarios, pues se dirige a proteger los derechos de quienes se encuentran al frente de la misma procurando la prevención, atención, cuidado y mitigación de esta enfermedad.

Lo anterior se refuerza, ante la presencia de mecanismos que, de forma oportuna, brinden a los beneficiarios de estas medidas las prestaciones mínimas establecidas en la legislación de riesgos laborales, sin que medien procedimientos intermedios de calificación de la enfermedad, los cuales hacen más dispendioso el reconocimiento y pago de los auxilios y beneficios a que tienen derecho, pues estos deben ser reconocidos a partir del momento en que se confirme el diagnóstico positivo del virus.

La precisión de que dicha enfermedad laboral directa se reconoce a todos los trabajadores de la salud –dependientes y contratistas - del sector público o privado–, comprendiendo así mismo al personal administrativo, de aseo, vigilancia y de apoyo que presta sus servicios en las actividades de prevención, diagnóstico y atención de la enfermedad, identifica, sin distinción alguna, a los actores que participan en la puesta en marcha del servicio de salud, cuyos aportes forman parte fundamental del engranaje que mantiene en correcto y normal funcionamiento las labores que desarrollan, las cuales, vale aclarar, no han cesado durante la pandemia sino que se han visto incrementadas, al igual que el riesgo al que regularmente están expuestos.

Por tanto, resulta proporcional que, como se ha incrementado su carga laboral y, además, se ha comprometido su salud, el legislador de excepción consagre medidas como las presentes, en aras de prestar la atención asistencial y económica que ellos requieran, medida que responde de manera equilibrada a la labor fundamental que desarrollan en torno a la contención, tratamiento y mitigación directa de los efectos del virus en la sociedad, pues son quienes directamente cuidan de ella al procurar el restablecimiento de la salud de los afectados.

Ahora, en relación con el parágrafo transitorio del artículo 1 del decreto que acá se estudia, que establece que las ARL deben asumir los costos que se deriven de las pruebas de tamizaje y pruebas diagnósticas que se realicen a los trabajadores dependientes o independientes del sector salud, “hasta tanto permanezcan los hechos que dieron lugar al estado de excepción”; destaca la Sala que tal determinación razona en función del sostenimiento y vigencia de las medidas de protección adoptadas, y las condiciona al estado de avance, contención o disminución del coronavirus Covid-19, lo que explica que el grado de incertidumbre que acompaña esta enfermedad y el desconocimiento sobre el momento en que ésta pueda desaparecer o requerir de otro tipo de medidas, se refleja, a su turno, en la actual limitación de fijar un plazo para el levantamiento de estas medidas.

Sin embargo, para evitar que esta medida pueda extenderse indefinidamente en el tiempo, pues ello no es conforme a las exigencias y limitaciones que deben revestir las previsiones expedidas en circunstancias extraordinarias, la Sala, en armonía con lo definido por la Corte Constitucional, condicionará la extensión de los efectos de esta norma hasta la culminación de la emergencia sanitaria, con la indicación de que si se requiere un término superior a éste, el inspector del trabajo deberá certificar la permanencia de los hechos que dieron lugar a la excepción y el plazo hasta el cual considera necesario seguir usando las medidas previstas por el legislador de excepción. En efecto, sobre la vigencia de las medidas previstas en el Decreto Legislativo 488 de 2020, la Corte Constitucional esgrimió una argumentación que denota que éstas se utilizarán hasta la culminación de la emergencia sanitaria o hasta que la autoridad administrativa pertinente certifique la necesidad de su aplicación en un plazo adicional, así: “163.

Según lo dispuso el decreto objeto de estudio, todas las medidas tendrán efecto mientras persistan los hechos que generaron la emergencia, esto es, la pandemia del Covid-19. A juicio de la Sala, tal contenido no permite comprender un término ni determinado y menos uno determinable pues dada la particularidad de la pandemia que finalmente fue el contenido fáctico que dio origen al estado de emergencia en virtud del cual se emitió esta medida, podría pensarse que las medidas se usarán hasta el momento en el que los hechos (pandemia) ya no existan.

“164. Así las cosas, para la Corte, no es posible entender que la vigencia de las medidas puede contenerse en un ámbito de tal indeterminación que las haga inclusive permanentes en el tiempo, por ello, se estima necesario declarar la exequibilidad condicionada de la expresión “[h]asta tanto permanezcan los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica…”, contenida en los arts. 3°, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º, bajo el entendido de que las medidas permanecerán hasta la culminación de la emergencia sanitaria, y si se precisara de un término más allá de ese momento, las autoridades administrativas del trabajo (inspectores de trabajo) deberán certificar la permanencia de las circunstancias que dieron origen a la excepción, habilitación o autorización otorgada, para poder seguir utilizando las medidas dispuestas en este decreto; o hasta tanto el Congreso de la República ejerza sus competencias ordinarias en la materia”[38] (se subraya).

En el mismo sentido, si bien, mediante los artículos 1, 2 y 3 del acto que se examina, se modificó el Decreto 1477 de 2014, en su artículo 4 y en la Parte A de la Sección II del correspondiente anexo técnico, sin especificar allí un plazo de vigencia para dicha modificación, lo cierto es que, aunque uno de los principios rectores de los estados de excepción es la temporalidad, ello “(…) no es incompatible con el carácter permanente de las normas adoptadas al amparo de la emergencia (…) con excepción de aquellas de carácter tributario, las cuales perderán ejecutoria al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso las adopte como legislación ordinaria”[39]; por tanto, resultan ajustadas las modificaciones hechas al referido Decreto 1477 de 2014, con la aclaración que, en todo caso, cuando le corresponda al Gobierno realizar la actualización de la tabla de enfermedades laborales, la cual procede por lo menos cada tres (3) años, según el artículo 4 de la Ley 1562 de 2012, éste podrá valorar la necesidad de continuar con la determinación del Covid-19 como enfermedad laboral directa, de conformidad con la realidad y el estado de la ciencia de ese momento.

Por otra parte, respecto de la modificación del artículo 2.2.4.2.2.15 del Decreto 1072 de 2015, realizada a través del artículo 4 del acto que aquí se analiza, se considera que la misma es proporcional, toda vez que complementa las obligaciones a cargo del contratante dentro del Sistema General de Riesgos Laborales, al precisar que éste debe otorgar al contratista todos los EPP que requiera para desarrollar la labor contratada, sin que ello signifique una carga desmedida para el contratante, pues no hace más que señalar una consecuencia lógica y congruente del contenido normativo previsto en el parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 1562 de 2012, que determina que “[p]ara la realización de actividades de prevención, promoción y Salud Ocupacional en general, el trabajador independiente se asimila al trabajador dependiente”, a la vez que impide trasladar al trabajador cargas adicionales a las que ya debe soportar, de cara al nivel de exposición al riesgo de las personas que laboran en este sector, toda vez que la protección de su salud y las condiciones dignas para ejecutar su trabajo en condiciones altamente riesgosas, no dependen del tipo de vinculación o contrato suscrito, sino del reconocimiento de la protección y dignidad humana de quienes enfrentan los embates de una pandemia; así, el contenido fáctico del estado de emergencia declarada hace proporcional la distribución de estas cargas y la modificación que en este sentido dispuso el artículo 4 examinado.

A su vez, la Sala considera equilibrado el deber impuesto a las ARL, por medio del artículo 5 del acto bajo examen, consistente en contribuir con la entrega y/o financiación de los EPP de sus afiliados contratistas, cuando estos correspondan al sector de la salud, incluyendo al personal administrativo, de aseo, vigilancia y de apoyo que preste servicios en las diferentes actividades de prevención, diagnóstico y atención del Covid – 19, comoquiera que, mediante los Decretos Legislativos 488 y 500 de 2020, se estableció la forma en que deben distribuirse los recursos de las cotizaciones a riesgos laborales, estableciéndose un porcentaje para la compra de tales elementos, por lo que las ARL cuentan con los insumos necesarios para cumplir con el deber que les fue impuesto; además, en los términos del ya aludido parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 1562 de 2012, la protección a los contratistas afiliados al SGRL no resulta novedosa ni ajena a las ARL, por cuanto, tratándose de actividades de promoción y prevención de los riesgos laborales, la citada norma asimila los trabajadores independientes –contratistas- a los trabajadores dependientes.

Igualmente, para este artículo el legislador de excepción estableció un plazo determinable para la aplicación de la medida allí prevista, el cual se ciñe al término de vigencia de la emergencia sanitaria, lo cual se considera ajustado al ordenamiento jurídico, con la precisión hecha frente al artículo 1 del decreto estudiado, que si se requiere un término superior a este –el de la duración de la emergencia sanitaria–, el inspector del trabajo deberá certificar la permanencia de los hechos que dieron lugar a la habilitación y el plazo hasta el cual considera necesario seguir usando la medida fijada por el legislador de excepción. De otro lado, como se evidenció en los apartes anteriores de este texto, el Gobierno Nacional dilucidó razones suficientes para adoptar las medidas que acá se estudian y dada su configuración tampoco se encontraron discriminaciones injustificadas frente a los sujetos a los cuales se dirige esta norma.

En efecto, no se advierten diferenciaciones de algún tipo basados en criterios de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, sexo u orientación sexual, ni estas medidas entrañan una segregación que pueda inscribirse en una categoría sospechosa de discriminación pues no se revela un trato injustificado contrario a garantías fundamentales, como tampoco generadoras de desventajas de cara a la finalidad perseguida en la norma; por el contrario, resulta razonable y proporcionada la identificación de los sujetos beneficiarios de las medidas, pues éstas se proyectan a todos los trabajadores que tengan exposición en los sitios de atención en salud, sin establecer entre éstos distinciones injustificadas, de manera que se trata de medidas que (i) no imponen un trato discriminatorio;

(ii) son una expresión del especial deber de protección a los trabajadores por parte del Estado, en este caso específico, de quienes prestan su labor en el sector salud, haciendo frente directo al diagnóstico y tratamiento del Covid-19; y (iii) son razonables, pues no solo están dirigidas a los profesionales en salud, sino que cobijan a todos los trabajadores que prestan sus servicios en las áreas administrativas, de aseo, vigilancia y de apoyo, quienes resultan también destinatarios de las medidas y son vitales para el normal funcionamiento del sector de la salud.

Por consiguiente, desde la perspectiva de los elementos de análisis de los cuales se ha ocupado la presente providencia, el acto objeto de control resulta ajustado a derecho y, por tanto, así se declarará. Finalmente, la Sala advierte que la decisión hará tránsito a cosa juzgada relativa, dado que, a través de los medios de control ordinarios, el Decreto 676 de 2020 podrá ser demandado por motivos que no han sido objeto de pronunciamiento en esta providencia. 4.4.

Conclusiones: Abordado y resuelto el control inmediato de legalidad, la Sala declarará ajustado a derecho el Decreto 676 del 19 de mayo de 2020, con unos condicionamientos expresos respecto de los artículos 1 y 5, tal como pasa a disponerlo en la parte resolutiva de esta providencia. Por lo expuesto, la Sala Especial de Decisión Veintitrés de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, V. FALLA PRIMERO: DECLARAR ajustado a derecho el Decreto 676 del 19 de mayo de 2020, proferido por el Presidente de la República y los Ministros de Trabajo y de Salud y Protección Social, en los precisos términos del acto, salvo: (i) La expresión “[h]asta tanto permanezcan los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica” contenida en el parágrafo transitorio del artículo 1, la cual deberá entenderse en el sentido que la medida allí establecida permanecerá hasta la culminación de la emergencia sanitaria y, si se precisara de un término que supere ese momento, las autoridades administrativas del trabajo (inspectores de trabajo) deberán certificar la permanencia de las circunstancias que dieron origen a la excepción, habilitación o autorización otorgada, para poder seguir utilizando la medida dispuesta.

(ii) La expresión “[d]urante el término de la emergencia sanitaria” prevista en el artículo 5 podrá interpretarse de forma extendida, en caso de precisar de un término que supere ese momento, para lo cual las autoridades administrativas del trabajo (inspectores de trabajo) deberán certificar la permanencia de las circunstancias que dieron origen a la excepción, habilitación o autorización otorgada, para poder seguir utilizando la medida dispuesta.

SEGUNDO: La Sala advierte que la decisión hará tránsito a cosa juzgada relativa, dado que a través de los medios de control ordinarios, el Decreto 676 de 2020 podrá ser demandado por motivos que no hayan sido objeto de pronunciamiento en esta providencia. COPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ROCÍO ARAÚJO OÑATE STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Salvamento parcial de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE OSWALDO GIRALDO LÓPEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER Salvamento parcial de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE[40] JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ACLARACIÓN DE VOTO / VIGENCIA DE LAS MEDIDAS CONSAGRADAS EN EL PARÁGRAFO TRANSITORIO DEL ARTÍCULO 1 DEL DECRETO 676 DE 2020 - Debe corresponderse exclusivamente con la prevista para la emergencia sanitaria declarada en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 y sus correspondientes prórrogas / VIGENCIA DE LAS MEDIDAS CONSAGRADAS EN EL PARÁGRAFO TRANSITORIO DEL ARTÍCULO 1 DEL DECRETO 676 DE 2020 – No hay lugar ni razón para posibilitar su extensión cuando se certifique esa necesidad por el inspector del trabajo Si bien estoy de acuerdo con la decisión adoptada por la Sala Veintitrés Especial de Decisión de declarar ajustado al ordenamiento el Decreto 676 del 19 de mayo de 2020, expedido por el Presidente de la República, el Ministro de Salud y Protección Social y el Ministro de Trabajo y coincido en la necesidad de condicionar la vigencia de las medidas prevista en el parágrafo transitorio del artículo 1 y en el artículo 5 del acto controlado, no comparto algunos argumentos que quedaron plasmados en la sentencia, por las siguientes razones: (…) La sala mayoritaria motivó la decisión de condicionar la validez de la expresión “hasta tanto permanezcan los hechos que dieron lugar a la emergencia económica, social y ecológica”, bajo la premisa de ceñirse a la declaratoria de exequibilidad condicionada del Decreto Legislativo 488 de 2020, realizada por la Corte Constitucional en la sentencia C-171 de 2020 (…).

Si bien el parágrafo transitorio del artículo 1 del decreto controlado, dispone que las ARL deben asumir los costos que se deriven de las pruebas de tamizaje y pruebas diagnósticas que se realicen a los trabajadores dependientes o independientes del sector salud, “hasta tanto permanezcan los hechos que dieron lugar al estado de excepción” y esa determinación se relaciona con las medidas de destinación y distribución de los recursos de las cotizaciones del Sistema de Riesgos Laborales de los trabajadores del sector de la salud, ese hecho no resulta suficiente para inferir que la vigencia de la medida, para ser válida, requiere ser condicionada en los mismos términos dispuesto por la Corte Constitucional.

(…) En mi criterio, la expresión señalada solamente debió condicionarse a la vigencia de la emergencia sanitaria declarada en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 y sus correspondientes prórrogas (…). Conforme con lo anterior y teniendo en cuenta que la decisión mayoritaria no explicó las razones por las cuales determinó que en este caso concreto se requería acatar la decisión de exequibilidad condicionada en los mismos términos dispuestos en la sentencia C-171 de 2020, ni de la lectura detallada de esa sentencia se extractan las razones que llevaron a la Corte Constitucional a disponer la posibilidad de extender las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 488 de 2020 a partir de la certificación que sobre esa necesidad de prolongación expidan los inspectores de trabajo, considero que la decisión que se debió adoptar en el presente asunto no es una de aquellas que pueda ser certificada por los inspectores de trabajo, porque a diferencia de la prevista en el artículo 5 del decreto 676 de 2020, no se trata de eventos verificables por dicha autoridad administrativa, en tanto no corresponden a una relación particular y concreta ARL-empresa-trabajador, como si ocurre con la medida del artículo 5 del Decreto 676 de 2020, condicionada en su vigencia bajo los mismos términos tantas veces señalados.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTITRÉS ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN DE VOTO DE LA CONSEJERA ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veinte (20) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04170-00(CA) Actor: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DEL TRABAJO Y MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: DECRETO 676 DEL 19 DE MAYO DE 2020 De conformidad con lo establecido en el artículo 129 de la Ley 1437 de 2011[41] y con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Quinta Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a continuación, expongo las razones por las que suscribo el fallo de la referencia con aclaración de voto.

I.

ANTECEDENTES 1.1. El acto administrativo controlado El acto controlado corresponde al Decreto 676 del 19 de mayo de 2020, dictado por el Presidente de la República y los Ministros de Trabajo y de Salud y Protección Social, conforme con lo previsto en el Decreto Legislativo 538 del 12 de abril de 2020[42] que facultó la inclusión del Covid-19 como enfermedad directa, sin el trámite establecido en la legislación ordinaria para tal fin. 1.

Mediante el Decreto Legislativo 488 del 27 de marzo de 2020, se indicó que la promoción y prevención de los riesgos laborales es fundamental para afrontar la emergencia ocasionada por la pandemia dentro de los ambientes laborales, en aras de salvaguardar la salud y vida de los trabajadores. Por esta razón, se determinó que las ARL de orden privado debían destinar los recursos de las cotizaciones laborales, de que trata el artículo 11 de la Ley 1562 de 2012, así: a) un 5% del total de la cotización para ejecutar labores de promoción y prevención a los trabajadores que se encuentran directamente expuestos al virus, entre ellos, los trabajadores de la salud, tanto asistenciales como administrativos y de apoyo; y b) un 2% para la compra de elementos de protección personal, chequeos médicos frecuentes preventivos y de diagnóstico y acciones de intervención directa relacionadas con contención y atención del Coronavirus COVID-19, dirigidos a trabajadores directamente expuestos al contagio del virus, en el ramo de la salud así como asistenciales, administrativos y de apoyo, al igual que los trabajadores de aseo, vigilancia y alimentación, relacionados directamente con la prestación del servicio de salud. 2.

Por su parte, el Decreto Legislativo 500 del 31 de marzo de 2020 definió, de cara al artículo 11 de la Ley 1562 de 2012[43], que las actividades de promoción y prevención del Sistema General de Riesgos Laborales, las deben ejecutar tanto las Administradoras de Riesgos Laborales privadas como las públicas, por lo que, mediante dicha norma, se incluyó a las ARL de naturaleza pública dentro de las acciones de promoción y prevención contempladas en el Decreto Legislativo 488 de 2020, con el fin de que coadyuven en la ejecución de las medidas adoptadas para contener la crisis ocasionada por el Covid-19, mediante la distribución de los recursos de las cotizaciones laborales en la forma regulada en este último decreto legislativo. 3.

A su turno, el Decreto 676 del 19 de mayo de 2020, se ocupó de la incorporación de una enfermedad directa a la tabla de enfermedades laborales -COVID 19 Virus identificado y COVID-19 Virus no identificado- y de la modificación del artículo 2.2.4.2.2.15 del Decreto 1072 de 2015 en términos de la obligaciones que deben cumplir las ARL, atendiendo los siguientes supuestos fácticos y jurídicos: • Que el parágrafo 3 del artículo 13 del Decreto Ley 1295 de 1994, modificado por el artículo 2 de la Ley 1562 de 2012, determina que para la realización de las actividades de prevención, promoción y salud ocupacional el trabajador independiente se asimila al trabajador dependiente y la afiliación del contratista corre por cuenta del contratante y el pago por cuenta del contratista. • En el marco del Decreto 417 de 2020, el Gobierno expidió los Decretos Legislativos 488 y 500 de 2020, a través de los cuales se destinaron recursos del Sistema de Riesgos Laborales para enfrentar la pandemia, se otorga a las ARL la facultad para la compra de EPP, así como la realización de acciones de intervención directa para la contención del virus en un sector de alto riesgo como lo es el de la salud. • Que el artículo 13 del Decreto Legislativo 538 de 2020 eliminó los requisitos del artículo 4 de la Ley 1562 de 2012, en aras de incluir al Covid-19 como enfermedad laboral directa dentro de la tabla de enfermedades, la cual está consagrada en el Decreto 1477 de 2014. • Que dada la inclusión del Covid-19 como enfermedad laboral directa, es necesario instruir a las ARL para que, en atención del artículo 80 del Decreto Ley 1295 de 1994, realicen las pruebas de tamizaje y de diagnóstico al personal de salud, con inclusión del personal administrativo, de aseo, vigilancia, y de apoyo que preste servicios en las actividades de prevención, diagnóstico y atención de la referida enfermedad. • Que es necesario modificar el artículo 2.2.4.2.2.15 del Decreto 1072 de 2015, con el objeto de determinar que los EPP de los trabajadores independientes serán proporcionados por la empresa o entidad contratante.En el mencionado acto se dispuso: i) la forma a través de la cual, de manera excepcional, las personas del proceso de reincorporación pueden acceder a la asignación mensual prevista en el artículo 25 de la Resolución 4309 de 2019[44] ii) la prórroga de la fase de transición establecida en el artículo 27 ídem, hasta el 31 de octubre de 2020 iii) los requisitos a cumplir para el desembolso de la referida asignación y la forma de contacto con los beneficiarios iv) la aplicación transitoria y preferente del acto respecto de la Resolución 4309 de 2019. 4.

Conforme con estas consideraciones y en lo que resulta relevante para la aclaración del voto que expondré más adelante, el Decreto 676 de 2020 adoptó la siguiente decisión: • El artículo 1 modificó el artículo 4 del Decreto 1477 de 2014, contentivo de la Tabla de Enfermedades Laborales, señalando en los incisos primero y segundo, que a los trabajadores que presenten alguna de las enfermedades laborales directas de las señaladas en la Sección II Parte A del Anexo Técnico, se les reconocerán las prestaciones asistenciales y económicas como de origen laboral desde el momento de su diagnóstico, sin que se requiera la determinación de origen laboral en primera oportunidad o dictamen de las juntas de calificación de invalidez, y que, será́ considerada como una enfermedad directa la enfermedad COVID-19 Virus Identificado - COVID-19 Virus no identificado, señalada en la Sección II Parte A del Anexo Técnico, del presente decreto, la contraída por los trabajadores del sector de la salud, incluyendo al personal administrativo, de aseo, vigilancia y de apoyo que preste servicios en las diferentes actividades de prevención, diagnóstico y atención de esta enfermedad. • En el parágrafo transitorio de esta disposición, se dispuso que hasta tanto permanezcan los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, las entidades Administradoras de Riesgos Laborales ARL, deberán asumir los costos que se deriven de las pruebas de tamizaje y pruebas diagnósticas que se realicen a los trabajadores dependientes o independientes vinculadas a través de un contrato de prestación de servicios del sector salud, incluyendo al personal administrativo, de aseo, vigilancia y de apoyo que preste servicios directos en las diferentes actividades de prevención, diagnóstico y atención de la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19.

Para ello podrán reembolsar el costo de las mismas a las instituciones prestadoras de servicios de salud o celebrar convenios para tal fin, mientras dure el estado de emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19’. 1.2 Trámite surtido en el medio de control 5. El asunto fue asignado al magistrado ponente en su condición de presidente de la Sala Veintitrés Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado, quien por auto avocó conocimiento del control inmediato de legalidad del acto, al tiempo que ordenó: (i) fijar en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Rama Judicial, un aviso sobre la existencia del proceso de la referencia, por el término de diez (10) días, para que cualquier ciudadano pudiera intervenir para defender o impugnar la legalidad del acto;

(ii) pedir a la Presidencia de la República y a los Ministerios de Trabajo y de Salud y Protección Social los antecedentes administrativos del Decreto 676 del 19 de mayo de 2020; (iii) correr traslado al Ministerio Público por el término de diez (10) días para rendir concepto de fondo; e (iv) invitar a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Superintendencia Financiera, al Consejo Nacional de Riesgos Laborales, al Comité Nacional de Salud Ocupacional, a la Sociedad Colombiana de Medicina del Trabajo y a las administradoras de riesgos laborales para que se pronunciaran sobre la legalidad del acto que acá se estudia. 6.

Dentro de la oportunidad correspondiente rindió Concepto el Ministerio Público e intervinieron el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, la Federación de Aseguradores Colombianos FASECOLDA-, la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral - ACEMI[45]. Todos ellos solicitaron declarar la validez del Decreto 676 de 2020, estimando que sus disposiciones se ajustan formal y materialmente al ordenamiento extraordinario de excepción. 7.

La decisión declaró ajustado a derecho el Decreto 676 del 19 de mayo de 2020, por encontrar superado el juicio formal y material; sin embargo, efectuó dos condicionamientos respecto de las expresiones sobre la vigencia de las medidas, contenidas en los artículos 1 y 5. En su parte resolutiva el fallo consignó lo siguiente: “(i) La expresión “[h]asta tanto permanezcan los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica” contenida en el parágrafo transitorio del artículo 1, la cual deberá entenderse en el sentido que la medida allí establecida permanecerá hasta la culminación de la emergencia sanitaria y, si se precisara de un término que supere ese momento, las autoridades administrativas del trabajo (inspectores de trabajo) deberán certificar la permanencia de las circunstancias que dieron origen a la excepción, habilitación o autorización otorgada, para poder seguir utilizando la medida dispuesta.

(ii) La expresión “[d]urante el término de la emergencia sanitaria” prevista en el artículo 5 podrá interpretarse de forma extendida, en caso de precisar de un término que supere ese momento, para lo cual las autoridades administrativas del trabajo (inspectores de trabajo) deberán certificar la permanencia de las circunstancias que dieron origen a la excepción, habilitación o autorización otorgada, para poder seguir utilizando la medida dispuesta.” II.

MOTIVOS DE LA ACLARACIÓN DE VOTO Si bien estoy de acuerdo con la decisión adoptada por la Sala Veintitrés Especial de Decisión de declarar ajustado al ordenamiento el Decreto 676 del 19 de mayo de 2020, expedido por el Presidente de la República, el Ministro de Salud y Protección Social y el Ministro de Trabajo y coincido en la necesidad de condicionar la vigencia de las medidas prevista en el parágrafo transitorio del artículo 1 y en el artículo 5 del acto controlado, no comparto algunos argumentos que quedaron plasmados en la sentencia, por las siguientes razones: 2.1 La vigencia de las medidas consagradas en el parágrafo transitorio del artículo 1 del Decreto 676 de 2020, debe corresponderse exclusivamente con la prevista para la emergencia sanitaria declarada en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 y sus correspondientes prórrogas. 8.

La sala mayoritaria motivó la decisión de condicionar la validez de la expresión “hasta tanto permanezcan los hechos que dieron lugar a la emergencia económica, social y ecológica”, bajo la premisa de ceñirse a la declaratoria de exequibilidad condicionada del Decreto Legislativo 488 de 2020, realizada por la Corte Constitucional en la sentencia C-171 de 2020, en los siguientes términos: “163.

Según lo dispuso el decreto objeto de estudio, todas las medidas tendrán efecto mientras persistan los hechos que generaron la emergencia, esto es, la pandemia del Covid-19. A juicio de la Sala, tal contenido no permite comprender un término ni determinado y menos uno determinable pues dada la particularidad de la pandemia que finalmente fue el contenido fáctico que dio origen al estado de emergencia en virtud del cual se emitió esta medida, podría pensarse que las medidas se usarán hasta el momento en el que los hechos (pandemia) ya no existan.

“164. Así las cosas, para la Corte, no es posible entender que la vigencia de las medidas puede contenerse en un ámbito de tal indeterminación que las haga inclusive permanentes en el tiempo, por ello, se estima necesario declarar la exequibilidad condicionada de la expresión “[h]asta tanto permanezcan los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica…”, contenida en los arts. 3°, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º, bajo el entendido de que las medidas permanecerán hasta la culminación de la emergencia sanitaria, y si se precisara de un término más allá de ese momento, las autoridades administrativas del trabajo (inspectores de trabajo) deberán certificar la permanencia de las circunstancias que dieron origen a la excepción, habilitación o autorización otorgada, para poder seguir utilizando las medidas dispuestas en este decreto; o hasta tanto el Congreso de la República ejerza sus competencias ordinarias en la materia”[46] (se subraya).

En lo que toca con el Decreto 676 de 2020, el artículo 5[47] del Decreto Legislativo 488 de 2020, es la única disposición que se relaciona con el ordenamiento extraordinario de excepción referido al Sistema de Riesgos Laborales, en tanto determinó la destinación de los recursos de las cotizaciones en riesgos laborales, de que trata el artículo 11 de la Ley 1562 de 2012, y su correspondiente distribución para la realización de actividades de prevención, contención y atención del COVID-19 respecto de los trabajadores y del personal relacionado con el sector salud. 9.

Si bien el parágrafo transitorio del artículo 1 del decreto controlado, dispone que las ARL deben asumir los costos que se deriven de las pruebas de tamizaje y pruebas diagnósticas que se realicen a los trabajadores dependientes o independientes del sector salud, “hasta tanto permanezcan los hechos que dieron lugar al estado de excepción” y esa determinación se relaciona con las medidas de destinación y distribución de los recursos de las cotizaciones del Sistema de Riesgos Laborales de los trabajadores del sector de la salud, ese hecho no resulta suficiente para inferir que la vigencia de la medida, para ser válida, requiere ser condicionada en los mismos términos dispuesto por la Corte Constitucional. 10.

En mi criterio, la expresión señalada solamente debió condicionarse a la vigencia de la emergencia sanitaria declarada en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 y sus correspondientes prórrogas, por dos potísimas razones: Una es que dicha declaratoria de emergencia sanitaria tiene temporalidad definida y aun cuando su vigencia se ha venido prolongando por el Gobierno nacional, ello se explica, precisamente, en el grado de incertidumbre que acompaña esta enfermedad con carácter de pandemia y el desconocimiento sobre el momento en que ésta pueda desaparecer o requerir de otro tipo de medidas distintas a las adoptadas hasta ahora por el ordenamiento de excepción, siendo este el supuesto fáctico base de la declaratoria del Estado de emergencia. • La segunda, consistente en que, pese a la relación que pueda existir entre la medida dispuesta en el artículo 5 del Decreto Legislativo 488 de 2020 y la que fue objeto de condicionamiento en esta sentencia, lo cierto es que la segunda no pende de la primera, en esencia, porque la del parágrafo transitorio del artículo 1 del decreto 676 de 2020 se trata de una medida que desarrolla la facultad otorgada en el Decreto Legislativo 538 de 2020, de incluir el Covid-19 como nueva enfermedad en el Sistema de Riesgos Laborales y de reglar la forma en que, al interior del sistema, opera el reconocimiento de esa enfermedad y la asunción de los costos correspondientes por parte de las ARL y las EPS, mientras que la primera se circunscribe a establecer medidas que garanticen la disponibilidad de recursos en el Sistema de Riesgos Laborales y su correspondiente destinación. 11.

Conforme con lo anterior y teniendo en cuenta que la decisión mayoritaria no explicó las razones por las cuales determinó que en este caso concreto se requería acatar la decisión de exequibilidad condicionada en los mismos términos dispuestos en la sentencia C-171 de 2020, ni de la lectura detallada de esa sentencia se extractan las razones que llevaron a la Corte Constitucional a disponer la posibilidad de extender las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 488 de 2020 a partir de la certificación que sobre esa necesidad de prolongación expidan los inspectores de trabajo, considero que la decisión que se debió adoptar en el presente asunto no es una de aquellas que pueda ser certificada por los inspectores de trabajo, porque a diferencia de la prevista en el artículo 5 del decreto 676 de 2020, no se trata de eventos verificables por dicha autoridad administrativa, en tanto no corresponden a una relación particular y concreta ARL-empresa-trabajador, como si ocurre con la medida del artículo 5 del Decreto 676 de 2020, condicionada en su vigencia bajo los mismos términos tantas veces señalados. 12.

En efecto, al tratarse de la asunción de costos de las pruebas de tamizaje y diagnóstico por parte de la ARL, en uso de los recursos de las cotizaciones que dispuso el Decreto Legislativo 488 de 2020 para ese efecto y de los reembolsos a que haya lugar entre esta y las EPS por dichos conceptos, la medida en realidad incide en la destinación general de los recursos al interior del sistema, mientras que la del artículo 5, al tratarse expresamente de la financiación o suministro de los implementos para la prevención del Covid-19 respecto de los contratistas del sector salud, si posibilita, en el marco de las funciones y competencias[48] atribuidas a los inspectores del trabajo que, en caso de requerirse la extensión de esa medida respecto de una ARL-empresa y contratistas, que ese funcionario certifique la existencia de circunstancias fácticas que conducen a la necesidad de que la ARL, financie o provea los elementos de protección requeridos aun cuando la emergencia sanitaria hubiere culminado. 13.

Corolario, dejo sentada mi aclaración de voto en el sentido de que la expresión “hasta tanto permanezcan los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica” contenida en el parágrafo transitorio del artículo 1, debió condicionarse en el sentido que la medida allí establecida permanecerá hasta la culminación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 o en sus correspondientes prórrogas, sin que hubiera lugar ni razón para posibilitar la extensión de esa medida cuando se certifique esa necesidad por el inspector del trabajo.

En los anteriores términos dejo consignadas las razones que me llevaron a aclarar mi voto en el presente asunto. ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada Fecha ut supra SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO / NO HABÍA LUGAR A INTRODUCIR MODIFICACIONES AL ACTO OBJETO DE EXAMEN - No le corresponde al juzgador asumir la función del ejecutivo ni fueron explicadas las razones por las cuales los términos allí fijados no estaban ajustados al ordenamiento jurídico / DECRETO OBJETO DE EXAMEN DISPUSO QUE TODAS LAS MEDIDAS TENDRÍAN EFECTO MIENTRAS PERSISTIERAN LOS HECHOS QUE GENERARON LA EMERGENCIA (COVID 19) – Por lo tanto, estableció un plazo determinable en el tiempo para su aplicación ceñido al término de vigencia de la medida sanitaria En mi respetuoso criterio no había lugar a introducir las modificaciones que la Sala hizo al acto administrativo objeto de examen, ya que no le corresponde al juzgador asumir la función del ejecutivo ni fueron explicadas las razones por las cuales los términos allí fijados no estaban ajustados al ordenamiento jurídico (…).

En este evento, no se observa la existencia de razones de fondo que dieran lugar a condicionar los plazos frente a las medidas adoptadas en el decreto analizado, máxime cuando la Sala, en relación con el parágrafo transitorio del artículo 1, -que estableció que las ARL deben asumir los costos que se deriven de las pruebas de tamizaje y pruebas diagnósticas que se realicen a los trabajadores dependientes o independientes del sector salud, “hasta tanto permanezcan los hechos que dieron lugar al estado de excepción”-, consideró que tal determinación estaba en función del sostenimiento y vigencia de las medidas de protección, condicionadas al estado de avance, contención o disminución del coronavirus Covid-19 y reflejaba la actual limitación de fijar un plazo para el levantamiento de tales medidas.

(…) No obstante, la Sala determinó que, para evitar que las medidas se extendieran indefinidamente en el tiempo, “en armonía con lo definido por la Corte Constitucional”, condicionaría la extensión de sus efectos hasta la culminación de la emergencia sanitaria, con la indicación de que si se requiere un término superior a éste, el inspector del trabajo deberá certificar la permanencia de los hechos que dieron lugar a la excepción y el plazo hasta el cual considera necesario seguir usando las medidas previstas por el legislador de excepción. (…) En ese sentido, si el decreto objeto de examen dispuso que todas las medidas tendrían efecto mientras persistieran los hechos que generaron la emergencia, esto es, la pandemia del Covid-19, ello se traduce en que estableció un plazo determinable en el tiempo para su aplicación ceñido al término de vigencia de la medida sanitaria; en consecuencia, no había lugar a introducir modificaciones a los artículos primero y quinto, pues lo allí previsto era suficiente para los fines buscados en la reglamentación. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTITRÉS ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL CONSEJERO OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04170-00(CA) Actor: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DEL TRABAJO Y MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: DECRETO 676 DEL 19 DE MAYO DE 2020 SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO De manera respetuosa expongo las razones por las cuales salvo parcialmente mi voto frente a lo decidido por la Sala en la sentencia proferida el 20 de enero de 2021 en el asunto de la referencia, que dispuso: “(…)

PRIMERO: DECLARAR ajustado a derecho el Decreto 676 del 19 de mayo de 2020 proferido por el Presidente de la República y los Ministros de Trabajo y de Salud y Protección Social, en los precisos términos del acto, salvo (…)”. (subrayas ajenas) Lo señalado teniendo en cuenta lo siguiente: (i) El acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad fue el Decreto 676 del 19 de mayo de 2020 proferido por el Presidente de la República y los ministros de Trabajo y Salud y Protección Social, mediante el cual “se incorpora una enfermedad directa a la tabla de enfermedades laborales y se dictan otras disposiciones”, por cuya virtud se adoptaron, entre otras, las siguientes determinaciones: “Artículo 1.

Modificación del artículo 4 del Decreto 1477 de 2014: Modifíquese el artículo 4 del Decreto 1477 de 2014, ‘Por el cual se expide la Tabla de Enfermedades Laborales’, el cual quedará así́: ‘Artículo 4. Prestaciones económicas y asistenciales. A los trabajadores que presenten alguna de las enfermedades laborales directas de las señaladas en la Sección II Parte A del Anexo Técnico que forma parte integral del presente acto administrativo, se les reconocerán las prestaciones asistenciales y económicas como de origen laboral desde el momento de su diagnóstico, sin que se requiera la determinación de origen laboral en primera oportunidad o dictamen de las juntas de calificación de invalidez. ‘Será considerada como una enfermedad directa la enfermedad COVID-19 Virus identificado - COVID-19 Virus no identificado señalada en la Sección II Parte A del Anexo Técnico, del presente decreto, la contraída por los trabajadores del sector de la salud, incluyendo al personal administrativo, de aseo, vigilancia y de apoyo que preste servicios en las diferentes actividades de prevención, diagnóstico y atención de esta enfermedad. ‘Para el reconocimiento de las prestaciones asistenciales y económicas por parte de las entidades Administradoras de Riesgos Laborales, de las enfermedades enunciadas en la Sección II Parte B, se requiere la calificación como de origen laboral en primera oportunidad o el dictamen de las Juntas de Calificación de Invalidez y de conformidad con la normatividad vigente. ‘Parágrafo transitorio.

Hasta tanto permanezcan los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, las entidades Administradoras de Riesgos Laborales ARL, deberán asumir los costos que se deriven de las pruebas de tamizaje y pruebas diagnósticas que se realicen a los trabajadores dependientes o independientes vinculadas a través de un contrato de prestación de servicios del sector salud, incluyendo al personal administrativo, de aseo, vigilancia y de apoyo que preste servicios directos en las diferentes actividades de prevención, diagnóstico y atención de la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19.

Para ello podrán reembolsar el costo de las mismas a las instituciones prestadoras de servicios de salud o celebrar convenios para tal fin, mientras dure el estado de emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19’. (…) “Artículo 5. Elementos de Protección Personal para contratistas afiliados a las Administradoras de Riesgos Laborales: Durante el término de la emergencia sanitaria declarada mediante Resolución 385 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, las Administradoras de Riesgos Laborales deberán contribuir con la financiación y/o con la entrega de los elementos de protección personal de sus afiliados, cuando estos correspondan a personal de salud incluyendo al personal administrativo, de aseo, vigilancia y de apoyo que preste servicios en las diferentes actividades de prevención, diagnósticos y atención del COVID - 19 y que estén vinculados mediante contrato de prestación de servicios, aplicando criterios de priorización de acuerdo con el nivel de exposición al riesgo.

“La Administradoras de Riesgos Laborales concertará con la entidad o empresa contratante la forma en la que se realizará la financiación y/o entrega correspondiente. “Artículo 6. Derogatoria y Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga el numeral 2 del artículo 2.2.4.2.2.16 del Decreto 1072 de 2015”.

(negrillas en la providencia, subrayas mías). (ii) Conforme lo explicó la providencia motivo de salvamento parcial, en el acto objeto de estudio se trataron tres asuntos principales: (i) la modificación del Decreto 1477 de 2014 para incluir al “Covid-19 Virus identificado – Covid-19 Virus no identificado” como una enfermedad laboral directa contraída por los trabajadores del sector salud, incluido el personal administrativo, de aseo, vigilancia y de apoyo que preste servicios en las actividades de prevención, diagnóstico y atención de la enfermedad, con el fin de que les sean reconocidas las prestaciones asistenciales y laborales como de origen laboral, desde el momento de su diagnóstico –artículos 1, 2 y 3 del decreto–;

(ii) las obligaciones a cargo del contratante dentro del Sistema General de Riesgos Laborales, en especial, la de suministrarle al contratista los EPP necesarios para la prestación de la labor contratada –artículo 4–; y (iii) el deber a cargo de las ARL de contribuir con la financiación o entrega de los EPP a sus afiliados, cuando éstos hagan parte del sector salud, durante el término de la emergencia sanitaria–artículo 5–.

(iii) La Sala declaró ajustado a derecho el Decreto 676 del 19 de mayo de 2020, con unos condicionamientos expresos respecto de los artículos 1 y 5, disponiendo en la parte resolutiva: “PRIMERO: DECLARAR ajustado a derecho el Decreto 676 del 19 de mayo de 2020, proferido por el Presidente de la República y los Ministros de Trabajo y de Salud y Protección Social, en los precisos términos del acto, salvo: (i) La expresión “[h]asta tanto permanezcan los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica” contenida en el parágrafo transitorio del artículo 1, la cual deberá entenderse en el sentido que la medida allí establecida permanecerá hasta la culminación de la emergencia sanitaria y, si se precisara de un término que supere ese momento, las autoridades administrativas del trabajo (inspectores de trabajo) deberán certificar la permanencia de las circunstancias que dieron origen a la excepción, habilitación o autorización otorgada, para poder seguir utilizando la medida dispuesta.

(ii) La expresión “[d]urante el término de la emergencia sanitaria” prevista en el artículo 5 podrá interpretarse de forma extendida, en caso de precisar de un término que supere ese momento, para lo cual las autoridades administrativas del trabajo (inspectores de trabajo) deberán certificar la permanencia de las circunstancias que dieron origen a la excepción, habilitación o autorización otorgada, para poder seguir utilizando la medida dispuesta.

(…)”. (se destaca) (iv) En mi respetuoso criterio no había lugar a introducir las modificaciones que la Sala hizo al acto administrativo objeto de examen, ya que no le corresponde al juzgador asumir la función del ejecutivo ni fueron explicadas las razones por las cuales los términos allí fijados no estaban ajustados al ordenamiento jurídico, lo que tiene respaldo en lo siguiente: - En consonancia con lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[49], “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 previó que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, que será ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. - La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia de 5 de marzo de 2012, destacó: “El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.

El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción”. - Comoquiera que el control inmediato de legalidad asignado a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y en particular al Consejo de Estado[50], se efectúa respecto de los actos de carácter general dictados en ejercicio de la función administrativa que constituyan el desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, se trata de determinar si se cumplen los presupuestos de esta reglamentación especial, esto es, si en esas condiciones el decreto que analiza guarda coherencia en su conjunto con la norma reglamentada. - Como la misma providencia objeto de salvamento parcial lo señaló, el escrutinio sustancial del acto objeto de control inmediato de legalidad impone verificar que las medidas adoptadas guarden relación de causa a afecto con aquellas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y a la expedición del decreto legislativo expedido al amparo de la misma y establezca razones que resulten suficientes para su implementación, las cuales se proyectan sobre la tarea del juez que hace el control inmediato de legalidad para determinar las razones y motivos del operador administrativo; de esta manera, superado el escrutinio de los elementos de validez formal y material, de encontrarse el acto ajustado al ordenamiento legal, así debe declararse. - En este evento, no se observa la existencia de razones de fondo que dieran lugar a condicionar los plazos frente a las medidas adoptadas en el decreto analizado, máxime cuando la Sala, en relación con el parágrafo transitorio del artículo 1, -que estableció que las ARL deben asumir los costos que se deriven de las pruebas de tamizaje y pruebas diagnósticas que se realicen a los trabajadores dependientes o independientes del sector salud, “hasta tanto permanezcan los hechos que dieron lugar al estado de excepción”-, consideró que tal determinación estaba en función del sostenimiento y vigencia de las medidas de protección, condicionadas al estado de avance, contención o disminución del coronavirus Covid-19 y reflejaba la actual limitación de fijar un plazo para el levantamiento de tales medidas. - No obstante, la Sala determinó que, para evitar que las medidas se extendieran indefinidamente en el tiempo, “en armonía con lo definido por la Corte Constitucional”, condicionaría la extensión de sus efectos hasta la culminación de la emergencia sanitaria, con la indicación de que si se requiere un término superior a éste, el inspector del trabajo deberá certificar la permanencia de los hechos que dieron lugar a la excepción y el plazo hasta el cual considera necesario seguir usando las medidas previstas por el legislador de excepción. - Para ello se remitió a lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C- 171 de 2020 al referirse a la vigencia de las medidas previstas en el Decreto Legislativo 488 de 2020, considerando que la Corte esgrimió una argumentación que denota que éstas se utilizarán hasta la culminación de la emergencia sanitaria o hasta que la autoridad administrativa pertinente certifique la necesidad de su aplicación en un plazo adicional, para lo cual transcribió lo siguiente: “163.

Según lo dispuso el decreto objeto de estudio, todas las medidas tendrán efecto mientras persistan los hechos que generaron la emergencia, esto es, la pandemia del Covid-19. A juicio de la Sala, tal contenido no permite comprender un término ni determinado y menos uno determinable pues dada la particularidad de la pandemia que finalmente fue el contenido fáctico que dio origen al estado de emergencia en virtud del cual se emitió esta medida, podría pensarse que las medidas se usarán hasta el momento en el que los hechos (pandemia) ya no existan.

“164. Así las cosas, para la Corte, no es posible entender que la vigencia de las medidas puede contenerse en un ámbito de tal indeterminación que las haga inclusive permanentes en el tiempo, por ello, se estima necesario declarar la exequibilidad condicionada de la expresión “[h]asta tanto permanezcan los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica…”, contenida en los arts. 3°, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º, bajo el entendido de que las medidas permanecerán hasta la culminación de la emergencia sanitaria, y si se precisara de un término más allá de ese momento, las autoridades administrativas del trabajo (inspectores de trabajo) deberán certificar la permanencia de las circunstancias que dieron origen a la excepción, habilitación o autorización otorgada, para poder seguir utilizando las medidas dispuestas en este decreto; o hasta tanto el Congreso de la República ejerza sus competencias ordinarias en la materia”.

En ese sentido, si el decreto objeto de examen dispuso que todas las medidas tendrían efecto mientras persistieran los hechos que generaron la emergencia, esto es, la pandemia del Covid-19, ello se traduce en que estableció un plazo determinable en el tiempo para su aplicación ceñido al término de vigencia de la medida sanitaria; en consecuencia, no había lugar a introducir modificaciones a los artículos primero y quinto, pues lo allí previsto era suficiente para los fines buscados en la reglamentación. En estos términos dejo expuesto mi salvamento parcial de voto.

Fecha ut supra, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] La competencia para decidir sobre la legalidad de los actos administrativos está asignada i) al Consejo de Estado, si se trata de actos expedidos por autoridades del orden nacional y, ii) a los Tribunales Administrativos si los actos son dictados por las autoridades del orden territorial -según el lugar donde se expidan-, de conformidad con las reglas de competencia contenidas en los artículos 149 numerales 1 y 14, y 151 numeral 14 de la misma Ley 1437 de 2011.

En ese orden, mediante Acuerdos 321 de 2014 y 080 de 2019 y en sesión No. 10 del 1 de abril de la presente anualidad, la Sala Plena del Consejo de Estado, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011, asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre los controles inmediatos de legalidad.

En consecuencia y tal como fue definido en el auto del 5 de octubre de 2020 que AVOCÓ conocimiento, como (i) acto administrativo de carácter general, (ii) expedido por el Presidente de la República, en desarrollo un decreto legislativo, le corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad. [2] “Artículo 115 de la Constitución Política.

El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa. “El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. “El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. “Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables”. [3] “ (…) entidad que agremia a la mayor parte de las EPS del régimen contributivo y varias EPS del régimen subsidiado”. [4] Artículos 3 a 7 y 15 de la Ley 137 de 1994. [5] Artículos 4 a 8 de la Ley 137 de 1994. [6] Artículos 9 a 13 de la Ley 137 de 1994. [7] Inciso segundo artículo 13 de la Ley 137 de 1994. [8] Artículos 214 –numeral 6- y 215 –parágrafo- de la Constitución Política de 1991. [9] Artículo 20 de la Ley 137 de 1994. [10] Sobre la confrontación de los actos administrativos que son objeto del control inmediato o automático de legalidad con todo el ordenamiento jurídico y sobre la autonomía de ese control, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de mayo de 1999, rad.

CA- 011, M.P. Ricardo Hoyos Duque. Esta posición ha sido reiterada en varias ocasiones y recientemente en sentencia de 22 de febrero 2011, rad. 11001-03- 15-000-2010-00452-00 (CA), M.P. Mauricio Torres Cuervo. Cfr. asimismo Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, rad. 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA), M.P. Mauricio Fajardo. [11] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, Rad. 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA), MP.

Mauricio Fajardo; sentencia de 22 de febrero de 2011, Rad. 11001- 03-15-000-2010-00452-00 (CA), M.P. Mauricio Torres Cuervo. [12] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 25 de febrero de 1997, rad. CA-005, M.P. Carlos Betancur Jaramillo. [13] Corte Constitucional, C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz, C-466/17. [14] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, entre otras. [15] Ley 137 de 1994.

Art. 10. “Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.” [16] Sentencia C-724/15 M.P. Luis Ernesto Vargas. “Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”.

Sentencia C-700/15, M.P. Gloria Stella Ortiz. El juicio de finalidad “( ) es una exigencia constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta”. [17] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias C-517/17 M.P. Iván Escrucería Mayolo, C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras. [18] Constitución Política.

Art. 215. “Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes”. [19] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado”. [20] Sentencia C-409/17. M.P. Alejandro Linares Cantillo. “La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”.

En este sentido, ver, también, la sentencia C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera. [21] El juicio de motivación suficiente de las medidas ha sido desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C- 409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-223/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [22] Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido.

En la providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722/15 M.P. Myriam Ávila Roldán y C-194/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. [23] Sobre el juicio de proporcionalidad es posible consultar las sentencias: C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-225/11 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911/10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C- 224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-145/09 M.P. Nilson Pinilla Pinilla y C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería. [24] Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-672/15 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-671/15 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería. [25] “Artículo 14.

No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica (…)”. [26] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá toda discriminación”. [27] En este sentido, en la Sentencia C-156/11 M.P. Mauricio González Cuervo, esta Sala explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “el principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o filosóficas”. [28] Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. [29] Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo. [30] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010-00390- 00, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla. [31] Solo se cita el artículo relacionado con el Decreto 676 del 2020, toda vez que las demás previsiones normativas no son desarrolladas a través del acto analizado. [32] Artículo 2 del Decreto Ley 1295 de 1994. [33] En los términos del artículo 13 del Decreto Ley 1295 de 1994, modificado por el artículo 2 de la Ley 1562 de 2012, son afiliados obligatorios al Sistema General de Riesgos Laborales los “trabajadores dependientes nacionales o extranjeros, vinculados mediante contrato de trabajo escrito o verbal y los servidores públicos; las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios con entidades o instituciones públicas o privadas, tales como contratos civiles, comerciales o administrativos, con una duración superior a un mes y con precisión de las situaciones de tiempo, modo y lugar en que se realiza dicha prestación”. [34] Artículo 5 del Decreto Ley 1295 de 1994. [35] Artículo 7 del Decreto Ley 1295 de 1994. [36] Ley por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud. [37] “Este juicio [de conexidad] implica la comprobación relativa a que las medidas contenidas en el decreto de desarrollo, estén referidas a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia. Esta conexidad material es de carácter interno y externo. La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente.

La conexidad externa consiste en la verificación acerca de la relación entre la medida y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. “El mismo precedente ha señalado que para el caso particular de los decretos de desarrollo del estado de emergencia, los criterios que sirven para acreditar el cumplimiento del requisito de conexidad material son (i) que la medida de que se trate tenga como finalidad exclusiva la superación del estado de emergencia e impedir la extensión de sus efectos, siendo inadmisibles medidas con finalidades diferentes; y (ii) que dichas medidas tengan una relación directa y específica con los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia. Ello implica que disposiciones de excepción que carezcan de un vínculo de esa naturaleza o este resulte apenas mediato, son contrarias a la Constitución” (sentencia C-409-17 de la Corte Constitucional). [38] Sentencia C-171-2020 de la Corte Constitucional. [39] Ibídem. [40] Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalid ador [41] Artículo 129.

Firma de providencias, conceptos, dictámenes, salvamentos de voto y aclaraciones de voto. Las providencias, conceptos o dictámenes del Consejo de Estado, o de sus salas, secciones, subsecciones, o de los Tribunales Administrativos, o de cualquiera de sus secciones, una vez acordados, deberán ser firmados por los miembros de la corporación que hubieran intervenido en su adopción, aún por los que hayan disentido.

Al pie de la providencia, concepto o dictamen se dejará constancia de los Magistrados ausentes. Quienes participaron en las deliberaciones, pero no en la votación del proyecto, no tendrán derecho a votarlo. Los Magistrados discrepantes tendrán derecho a salvar o aclarar el voto. Para ese efecto, una vez firmada y notificada la providencia, concepto o dictamen, el expediente permanecerá en secretaría por el término común de cinco (5) días.

La decisión, concepto o dictamen tendrá la fecha en que se adoptó. El salvamento o aclaración deberá ser firmado por su autor y se agregará al expediente. Si dentro del término legal el Magistrado discrepante no sustentare el salvamento o la aclaración de voto, sin justa causa, perderá este derecho. [42] “Por el cual se adoptan medidas en el sector salud, para contener y mitigar la pandemia de COVID-19 y garantizar la prestación de los servicios de salud, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

Artículo 13. Elimínense los requisitos de que trata el parágrafo 2 del artículo 4 de la Ley 1562 de 2012 para incluir dentro de la tabla de enfermedades laborales, el Coronavirus COVID- 19 como enfermedad laboral directa, respecto de los trabajadores del sector salud, incluyendo al personal administrativo, de aseo, vigilancia y de apoyo que preste servicios en las diferentes actividades de prevención, diagnóstico y atención de esta enfermedad.

Las entidades Administradoras de Riesgos Laborales -ARL-, desde el momento en que se confirme el diagnóstico del Coronavirus COVID-19, deben reconocer todas las prestaciones asistenciales y económicas derivadas de la incapacidad de origen laboral por esa enfermedad, sin que se requiera la determinación de origen laboral en primera oportunidad o el dictamen de las juntas de calificación de invalidez. [43] Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional. [44] Señalando las condiciones que deben cumplir los interesados para el otorgamiento excepcional del apoyo económico de la ruta de reincorporación, esto es: 1.

Contar con la aplicación del Registro Nacional de Reincorporación o 2. Haber asistido a una actividad, presencial o no presencial, registrada durante los meses de enero, febrero o marzo de 2020, para el desembolso en los meses de mayo, junio, julio y agosto de 2020. 3. Para las personas que no cumplen con los requisitos de los numerales 1 y 2 del presente artículo, deberán: a) Registrar una actividad presencial o no presencial durante el mes de abril de 2020 para desembolso en mayo de 2020. b) Registrar una actividad presencial o no presencial durante el mes de mayo de 2020 para desembolso en junio de 2020. c) Registrar una actividad presencial o no presencial durante el mes de junio de 2020 para desembolso en los meses de julio y agosto de 2020 [45] Esta entidad agremia a la mayor parte de las EPS del régimen contributivo y varias EPS del régimen subsidiado, conforme lo señaló en el documento de intervención. [46] Sentencia C-171-2020 de la Corte Constitucional. [47] Artículo 5.

Recursos del Sistema de Riesgos Laborales para enfrentar el Coronavirus COVID-19. Hasta tanto permanezcan los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, las Administradoras de Riesgos Laborales destinarán los recursos de las cotizaciones en riesgos laborales, de que trata el artículo 11 de la Ley 1562 de 2012 de acuerdo con la siguiente distribución: 1.

El cinco por ciento (5%) del total de la cotización para realizar actividades de promoción y prevención dirigidas a los trabajadores de sus empress afiliadas, que, con ocasión de las labores que desempeñan, están directamente expuestos al contagio del virus, tales como, trabajadores de la salud tanto asistenciales como administrativos y de apoyo, al igual los trabajadores de aseo, vigilancia y alimentación, relacionados directamente con la prestación del servicio de salud; trabajadores de terminales de transporte aéreo, marítimo o terrestre, control fronterizo, cuerpo de bomberos, defensa civil y cruz roja, para la compra de elementos de protección personal, chequeos médicos frecuentes de carácter preventivo y diagnóstico, así como acciones de intervención directa relacionadas con la contención, mitigación y atención del nuevo Coronavirus COVID-19. 2.

Del noventa y dos por ciento (92%) del total de la cotización, la Entidad Administradora de Riesgos Laborales destinará como mínimo el 10% para las actividades de prevención y promoción de que trata el numeral 2° del artículo 11 de la Ley 1562 de 2012. 3. El uno por ciento (1 %) en favor del Fondo de Riesgos Laborales. 4. El dos por ciento (2%) para actividades de emergencia e intervención y para la compra de elementos de protección personal, chequeos médicos frecuentes de carácter preventivo y diagnóstico, y acciones de intervención directa relacionadas con la contención y atención del Coronavirus COVID-19, destinados a los trabajadores de sus empresas afiliadas, que, con ocasión de las labores que desempeñan, están directamente expuestos al contagio del virus, tales como los de la salud tanto asistenciales como administrativos y de apoyo, al igual que los trabajadores de aseo, vigilancia y alimentación, relacionados directamente con la prestación del servicio de salud; trabajadores de transporte aéreo, marítimo o terrestre; control fronterizo, cuerpo de bomberos, defensa civil y cruz roja.

Parágrafo. Las Administradoras de Riesgos Laborales presentarán a la Superintendencia Financiera en el mes de noviembre 2020, el informe financiero detallado de la destinación de recursos de que trata el presente artículo.  [48] La ley 1610 de 2013, que establece las funciones de los inspectores de trabajo, no establece ninguna función o competencia más allá de aquellas que surgen respecto de las relaciones de los trabajadores con las empresas. [49] Artículo 20.

Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. // Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” [50] Ley 1437 de 2011, artículo 111 numeral 8.