ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Niega ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Por falla del servicio / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Insolvencia de la Fundación San Juan de Dios / PAGO DE ACREENCIAS LABORALES / PAGO DEL SALARIO DEL FUNCIONARIO DEL HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS - Ordenado en sentencia de la Corte Constitucional SU-484 de 2008 SÍNTESIS DEL CASO: El departamento de Cundinamarca fue condenado por la Corte Constitucional, a través de sentencia SU-484 de 2008, junto con la Beneficencia de Cundinamarca, el Distrito de Bogotá y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al pago de los salarios, pensiones, prestaciones sociales, indemnizaciones y descansos debidos a los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, como consecuencia de su insolvencia y la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que le reconocían personería jurídica.

El demandante rechazó cualquier obligación, toda vez que, a su juicio, el pasivo laboral se generó mientras la fundación era administrada por la Nación, a través del Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud, a la que consideró como única responsable de la deuda y, por ende, se le debía eximir de la carga impuesta por sentencia judicial.

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / HECHO ADMINISTRATIVO / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA / JUEZ NATURAL A partir de un análisis integral de la demanda, se advierte que se pretende que se juzguen las acciones o actividades desarrolladas por la entidad pública encargada de la administración de la Fundación San Juan de Dios, lo que podría traducirse en hechos u omisiones administrativas, que, a juicio del demandante, incidieron en la insolvencia de la institución y de manera indirecta en el daño invocado.

Lo anterior, aunado al hecho de que la Corte Constitucional creó una confianza legítima frente al juez natural y la naturaleza de la controversia que debían proponer las entidades involucradas, en caso de estar en desacuerdo con los parámetros fijados para lograr el pago de los salarios y prestaciones sociales debidos a los extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios, permiten inferir que el asunto es de conocimiento de esta jurisdicción. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA / FACTOR OBJETIVO [E]l Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 129 del C.C.A., por tratarse de un proceso de doble instancia, dada su cuantía, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 198 de la Ley 1450 de 2011, que estableció la aplicación inmediata del artículo 157 de la Ley 1437 de 2011, en tanto que la pretensión mayor excede los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de presentación de la demanda.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 / LEY 1450 DE 2011 - ARTÍCULO 198 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 157 PRESUPUESTO PROCESAL EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Se debe tener en cuenta la regla especial creada por la Corte Constitucional para este caso En el presente caso la demanda se sustenta en los supuestos perjuicios derivados de la condena impuesta por la Corte Constitucional al departamento de Cundinamarca, junto a otras entidades, para que efectuara el pago de las acreencias laborales surgidas a favor de los trabajadores vinculados con los centros hospitalarios de la Fundación San Juan de Dios, como consecuencia de su insolvencia. Al respecto se tiene que, mediante sentencia SU-484 de 15 de mayo de 2008, la Corte Constitucional ordenó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Distrito de Bogotá, la Beneficencia y el departamento de Cundinamarca debían concurrir al pago de salarios, pensiones, prestaciones sociales, descansos e indemnizaciones debidos a los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, para lo cual fijó unos porcentajes y estableció el término de 1 año para su cumplimiento, contados a partir de los 5 días siguientes a la notificación de la providencia. Igualmente, el fallo determinó que, en el evento en que las involucradas decidieran acudir a la jurisdicción para definir la responsabilidad patrimonial de cada una, podían hacerlo dentro de los 2 años siguientes al vencimiento del plazo anterior (1 año).

Si bien de manera general la caducidad empieza a operar a partir del día siguiente del hecho que generó el daño, en este caso se tendrá en cuenta la regla fijada por la Corte Constitucional en su sentencia, en consideración a que se trata de un asunto de especial relevancia en el que se concedió un plazo razonable para efectuar todas las acciones tendientes al pago de los derechos de los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, como garantía de sus derechos fundamentales y esto se privilegió por encima de cualquier discusión sobre la responsabilidad que pudiera obstaculizar el pago.

Igualmente, la autoridad judicial generó una expectativa sobre el derecho de acceso a la administración de justicia que no puede ser defraudada en esta oportunidad. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de la Corte Constitucional de 15 de mayo de 2008, Exp. SU-484, M.P. Jaime Araujo Rentería. FUNDAMENTO DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / EXISTENCIA DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / IMPUTACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL Establece el artículo 90 de la Constitución Política de Colombia que el Estado responde patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas.

En ese sentido, la responsabilidad descansa en dos elementos: el daño antijurídico y la imputación. El primer elemento que se debe observar en el análisis de la responsabilidad Estatal es la existencia del daño, el cual, además, debe ser antijurídico, dado que constituye un elemento necesario de la responsabilidad, toda vez que, como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Sala, no hay lugar a declarar responsabilidad sin daño y solo ante su acreditación se puede explorar la posibilidad de imputación del mismo al Estado.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 13 de agosto de 2008, Exp. 16516, C. P. Enrique Gil Botero y sentencia de 6 de junio de 2012, Exp. 24633, C.P. Hernán Andrade Rincón FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 DAÑO ANTIJURÍDICO / ELEMENTOS DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / REQUISITOS DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / CONFIGURACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / INDEMNIZACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / CARACTERÍSTICAS DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / BIEN JURÍDICO TUTELADO / DAÑO CIERTO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA El daño antijurídico, a efectos de que sea indemnizable, requiere estar cabalmente estructurado; por tal motivo, esta Sección del Consejo de Estado ha establecido que resulta imprescindible acreditar los siguientes aspectos relacionados con la lesión o detrimento cuya reparación se reclama: i) que el daño es antijurídico, esto es, que la persona no tiene el deber jurídico de soportarlo, “Con ello, entonces, se excluyen las decisiones que se mueven en la esfera de lo cuestionable o las sentencias que contienen interpretaciones válidas de los hechos o derechos”; ii) que se lesiona un derecho, bien o interés protegido por el ordenamiento legal y; iii) que el daño es cierto, es decir, que se puede apreciar material y jurídicamente y, por ende, no se limita a una mera conjetura.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 1 de marzo de 2018, Exp. 52097, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico y sentencia de 7 de mayo de 2018, Exp. 40610, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. INEXISTENCIA DE DAÑO ANTIJURÍDICO / DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA - Participó en la organización directiva del Hospital y del Instituto Materno Infantil / SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL - Impuso carga que no fue excesiva ni antijurídica [L]a Sala considera que en este caso no se demostró que el daño sea antijurídico (…) No puede desconocerse que la demandante, junto a las demás entidades que expresaron el apoyo a las pretensiones (Beneficencia de Cundinamarca y Bogotá D.C.), participaron de la organización directiva del Hospital y del Instituto Materno Infantil, con lo que no se puede afirmar que la carga atribuida mediante sentencia judicial haya sido excesiva, antijurídica o sin soporte legal.

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ERROR JURISDICCIONAL - No fue solicitada por la parte actora / INEXISTENCIA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA [O]bserva la Sala que el departamento de Cundinamarca tampoco discutió la distribución efectuada por la Corte Constitucional en uso de los mecanismos legales que la misma concedió, para ahora limitar u obstaculizar el pago o reembolso solicitado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Si lo que pretendía la parte actora era que se declarara la existencia de un error judicial en la sentencia de tutela, debió acudirse a la jurisdicción dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria de la sentencia, en cuyo caso la pretensión estaba caducada al momento de presentación de la demanda (19 de agosto de 2011). Así las cosas, deberá ser confirmada la decisión emitida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, el 16 de agosto de 2017, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

CONDENA EN COSTAS - No hay lugar a su imposición En consideración a que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 55 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2011-00894-01(60533) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y OTROS Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Falla del servicio / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Insolvencia de la Fundación San Juan de Dios y condena al pago de acreencias laborales / sentencia SU-484 de 2008 / FALLA PROBADA DEL SERVICIO – Régimen de responsabilidad aplicable.

Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 16 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO El departamento de Cundinamarca fue condenado por la Corte Constitucional, a través de sentencia SU-484 de 2008, junto con la Beneficencia de Cundinamarca, el Distrito de Bogotá y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al pago de los salarios, pensiones, prestaciones sociales, indemnizaciones y descansos debidos a los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, como consecuencia de su insolvencia y la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que le reconocían personería jurídica.

El demandante rechazó cualquier obligación, toda vez que, a su juicio, el pasivo laboral se generó mientras la fundación era administrada por la Nación, a través del Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud, a la que consideró como única responsable de la deuda y, por ende, se le debía eximir de la carga impuesta por sentencia judicial.

II. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 19 de agosto de 2011, el departamento de Cundinamarca, por intermedio de apoderado judicial[1], presentó demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público y relacionó al Distrito de Bogotá y la Beneficencia de Cundinamarca en calidad de litisconsortes necesarios, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe de forma literal, incluidos posibles errores)[2]: Primera Pretensión: DECLARAR que la Nación Colombiana-Ministerio de Hacienda y Crédito Público- es la responsable de la situación de insolvencia de la Fundación San Juan de Dios (Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil).

Segunda Pretensión: DECLARAR que la Nación Colombiana-Ministerio de Hacienda y Crédito Público- es la responsable del pago de todos los pasivos derivados de la sentencia SU-484 del 15 de mayo de 2008 de la Corte Constitucional. PRETENSIONES CONSECUENCIALES: Como consecuencia de la declaración de responsabilidad de la Nación Colombiana-Ministerio de Hacienda y Crédito Público- solicito que se declare lo siguiente: Primera Pretensión Consecuencial: CONDENAR a la Nación Colombiana- Ministerio de Hacienda y Crédito Público que dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de la Sentencia que acceda a estas pretensiones, cancele todos los perjuicios que hubiere sufrido el Departamento de Cundinamarca con ocasión de las actuaciones de la demandada, junto con los intereses moratorios e indexación monetaria. y que resultaren probados en el proceso.

Segunda Pretensión Consecuencial: DECLARAR que el Departamento de Cundinamarca no debe asumir el pago de los pasivos de la Fundación San Juan de Dios, que le fueron fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-484 del 15 de mayo de 2008. Tercera Pretensión Consecuencial: DECLARAR que la Nación Colombiana- Ministerio de Hacienda y Crédito Público- debe asumir los pasivos que le fueron asignados al Departamento de Cundinamarca por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-484 del 15 de mayo de 2008.

Cuarta Pretensión Consecuencial: CONDENAR en costas a la parte demandada. De manera subsidiaria, solicitó que se declarara que la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público debía asumir el pago de los pasivos señalados en la sentencia SU-484 de 2008 en un porcentaje mayor al allí establecido, como consecuencia de la insolvencia de la Fundación San Juan de Dios. 2.

Fundamentos fácticos de la demanda Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la parte actora hizo un recuento histórico de la creación, administración y propiedad del Hospital y la Fundación San Juan de Dios. Explicó que, en 1564, Fray Juan de los Barrios y Toledo donó unas viviendas para la edificación de un hospital en Santa Fe de Bogotá. En 1723, el rey Felipe V ordenó la construcción del centro hospitalario que posteriormente se llamaría San Juan de Dios.

En un primer momento, el Hospital San Juan de Dios perteneció al Estado de Cundinamarca. Mediante una ley de 15 de agosto de 1869 se creó la Junta de Beneficencia, a la que se le entregó la propiedad del ente de salud y su administración a partir del 1 de enero de 1870. El Gobierno Nacional profirió varios actos jurídicos que asumieron que los bienes del Hospital San Juan de Dios constituían una fundación de beneficencia. Así, a través de los Decretos 290 y 1374 de 1979 se organizó la Fundación San Juan de Dios y se adoptaron sus estatutos, con el fin de que se encargara de la administración del Hospital San Juan de Dios y del Instituto Materno Infantil.

“Con ocasión de la creación de la Fundación liderada por el Gobierno Nacional y dispuesta para el manejo del Hospital San Juan de Dios y del Instituto Materno Infantil, la Beneficencia de Cundinamarca trasladó parte de sus bienes a la nueva persona jurídica creada con ocasión de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional”. En ese sentido, los pasivos causados hasta el 1 de diciembre de 1979 los asumió la Beneficencia de Cundinamarca y en adelante serían responsabilidad de la Fundación San Juan de Dios, “como persona jurídica diferente a ella y con cargo entre otros a los activos que transfirió la Beneficencia”.

La fundación inició su operación a paz y salvo por concepto de acreencias laborales. En 1977 el Ministerio de Salud intervino los centros hospitalarios de la Fundación San Juan de Dios (Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil) “en sus aspectos técnicos, científicos y administrativos”, momento a partir del cual la gestión radicaba en cabeza del interventor designado por el Gobierno Nacional.

El Ministerio de Salud asumió la dirección técnica y administrativa del Hospital San Juan de Dios y del Instituto Materno Infantil hasta el 30 de enero de 1998, cuando, mediante Resolución 265, levantó la intervención con el fin de implementar un plan de reactivación. Posteriormente, la Superintendencia Nacional de Salud intervino nuevamente la entidad, a través de Resolución 1933 de 21 de septiembre de 2001, ante la inviabilidad financiera y administrativa.

“La intervención de la Superintendencia Nacional de Salud se extendió hasta el 22 de septiembre de 2004 cuando por Resolución 1317 la da por terminada, pese al informe final del interventor y al hecho de que las obligaciones superaban el cuatrocientos por ciento (400%) de los ingresos.” En todo ese tiempo, el único administrador del Hospital San Juan de Dios fue el Gobierno Nacional, lo que demostraba que las decisiones no fueron tomadas por el departamento ni la Beneficencia de Cundinamarca.

Mediante sentencia de 8 de marzo de 2005, el Consejo de Estado declaró la nulidad de los Decretos 290 de 15 de febrero de 1979, 1374 de 8 de junio de 1979 y 371 de 23 de febrero de 1998 expedidos por el Gobierno Nacional, a través de los cuales se organizó la Fundación San Juan de Dios, con fundamento en que la administración central se excedió en sus facultades al dictar los estatutos de una persona jurídica que nunca existió y, por tanto, no podía ser considerada como tal en los términos del Código Civil.

La nulidad declarada por el Consejo de Estado originó la liquidación de la Fundación San Juan de Dios. El 16 de junio de 2006, el ministro de Protección Social, el gobernador de Cundinamarca y el alcalde de Bogotá celebraron un acuerdo para resolver la crisis de la fundación, bajo la supervisión del procurador general de la Nación. En él se convino la liquidación administrativa de la Fundación San Juan de Dios y que el agente liquidador sería escogido por el gobernador de Cundinamarca.

A través del Decreto 117 de 30 de junio de 2006, se designó a la señora Anna Karenina Gauna Palencia como liquidadora de la Fundación San Juan de Dios, quien se posesionó el 2 de agosto de ese año. En sentencia SU-484 de 15 de mayo de 2008, la Corte Constitucional resolvió varias acciones de tutela presentadas por extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios, que reclamaban el pago de sus acreencias laborales.

Estimó que “en aplicación de los principios de solidaridad, equidad, asunción de cargas por parte de quien se beneficie, y diligencia por parte de quien administra, las obligaciones laborales y pensionales pendientes debían ser pagadas entre la Nación, el Distrito Capital de Bogotá, la Beneficencia de Cundinamarca y solidariamente con ésta, el Departamento de Cundinamarca”, para lo cual fijó unos porcentajes.

El fallo ordenó que, con el fin de asegurar el pago, todas las reclamaciones podían dirigirse al Ministerio de Hacienda, que repetiría contra las demás entidades. También aclaró que no se trataba de un juicio de responsabilidad patrimonial, por lo que concedió a las implicadas el plazo de dos años para que interpusieran las acciones judiciales tendientes a determinar las correspondientes responsabilidades, el que empezaría a correr pasado el año que se otorgó para el pago de los salarios, pensiones, prestaciones, descansos e indemnizaciones.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público realizó las erogaciones necesarias, en virtud de las cuales requirió en varias oportunidades al departamento de Cundinamarca para el reembolso de su proporción. Adujo la parte actora que dicha cartera ministerial adelantaba un proceso de cobro coactivo en su contra por $3.667’545.334, en el que se perseguía, además, el pago de intereses al 1% mensual desde el 25 de marzo de 2010.

“En el proceso de jurisdicción coactiva el Ministerio decretó el embargo de sumas de dinero de propiedad del Departamento de Cundinamarca en una cuantía aproximada a los SIETE MIL QUINIENTOS MILLONES DE PESOS ($7.500.000.000)”. Finalmente, expuso que el departamento no era responsable de las obligaciones derivadas de las relaciones laborales creadas con la Fundación San Juan de Dios, sobre la cual nunca ejerció como administrador, ni de su déficit patrimonial; por lo que negó su obligación de asumir las condenas impuestas por la Corte Constitucional.

“No existe norma legal que asigne al Departamento de Cundinamarca responsabilidad solidaria por las obligaciones en cabeza de la Beneficencia de Cundinamarca, como tampoco ninguna otra que le imponga la atención de las obligaciones a cargo de un particular, en este caso la Fundación San Juan de Dios”. En memorial de subsanación de la demanda, la parte actora aclaró que “la acción de reparación directa en este caso surge como consecuencia de la situación de insolvencia de la Fundación San Juan de Dios, respecto de la cual la Corte Constitucional dispuso que un porcentaje del pasivo laboral a su cargo debía ser asumido por el Departamento de Cundinamarca”.

Destacó que nunca administró la Fundación San Juan de Dios, motivo por el cual no podría asignársele alguna obligación de tipo laboral surgida cuando era manejada por la Nación. 3. Trámite procesal Mediante auto del 26 de abril de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda[3] y se notificó a las demandadas (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Bogotá Distrito Capital y Beneficencia de Cundinamarca) y al Ministerio Público en debida forma[4].

El Distrito de Bogotá[5] y la Beneficencia de Cundinamarca[6] presentaron recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda, con el fin de que se les reconociera su calidad de litisconsortes necesarios. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público propuso incidente de nulidad con fundamento en el numeral 7 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, consistente en la indebida representación de la Nación[7].

Arguyó que las pretensiones de las demandas se orientaban a que se le declarara único responsable de la insolvencia de la Fundación San Juan de Dios y de los pasivos amparados en la SU-484 de 2008, lo cual dejaba en evidencia una incongruencia entre la entidad contra la cual se dirigían las peticiones y las causantes del daño, que eran el Ministerio de Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, quienes administraron el hospital.

Aunque la persona jurídica Nación era una, debía concurrir al proceso la entidad que produjo el hecho dañoso, de conformidad con el artículo 149 del C.C.A. Mediante auto de 19 de noviembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la nulidad propuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por cuanto la causal invocada “trata de la representación procesal y sólo se configura cuando el apoderado de las partes no tenga poder para actuar dentro del proceso”.

En ese sentido, su apoderado contaba con un poder debidamente otorgado. Añadió que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público era la entidad encargada del pago de las obligaciones señaladas en la sentencia SU-484 de 15 de mayo de 2008, razón por la que podía ser vinculada al proceso; sin embargo, observó que en la demanda se hizo una imputación contra el Ministerio de la Protección Social y la Superintendencia de Salud, por lo que dispuso su notificación[8]. 4.

La contestación de la demanda El Ministerio de Salud y Protección Social se opuso a la prosperidad de las pretensiones, ya que carecían de fundamento, toda vez que no estaba obligado financiera ni administrativamente, en los términos de la sentencia SU-484 de 2008. Explicó que los compromisos presupuestales fueron asumidos por el Ministerio de Hacienda, de modo que no tenía ninguna obligación[9].

En las sentencias de las Altas Cortes (Corte Constitucional y Consejo de Estado) no se le asignó competencia para ejercer vigilancia sobre el proceso de liquidación de la fundación ni de las actuaciones del agente liquidador y la Fundación San Juan de Dios no dependía del ministerio, de manera que no podía interferir sobre las decisiones de dirección. La intervención que se realizó fue con el fin de garantizar la prestación del servicio de salud; sin embargo, pese a los esfuerzos, la realidad financiera de la fundación hacía imposible cumplir su misión y obligó al cierre, bajo la responsabilidad de los órganos directivos Formuló las excepciones de falta de legitimación, ya que no tenía incidencia en las responsabilidades impuestas en la sentencia de unificación 484 de 2008, e inexistencia de la obligación, pues no debía reconocer pasivos relacionados con la Fundación San Juan de Dios.

La Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó que se negaran las pretensiones, en tanto estaban ligadas con lo ya decidido por el Consejo de Estado en la providencia de 8 de marzo de 2005 y por la Corte Constitucional en la sentencia SU-484 de 2008[10]. Dijo que en el proceso 11001-03-24-000-2001-00145-01, el Consejo de Estado analizó varios aspectos que ahora la parte demandante pretendía desconocer.

En ese proceso no se vinculó al Ministerio de Hacienda, debido a que no había ninguna razón que lo justificara. La Corporación declaró la nulidad de los Decretos 290 y 371 de 1979 básicamente porque “la donación efectuada por el obispo Fray Juan de los Barrios y Toledo a partir de la cual se creó y funcionó a través del tiempo la “Fundación San Juan de Dios”, no reunía las características legales para ser considerada una fundación y que por lo tanto resultaba ilegal el ejercicio de las facultades previstas en el artículo 650 del Código Civil por parte del Presidente de la República”.

Tal declaratoria conducía a que la propiedad del Hospital San Juan de Dios y del Instituto Materno Infantil regresara a la Beneficencia de Cundinamarca. Aunque el fallo no estableció responsabilidades, el efecto de la nulidad dejaba claro que el compromiso y obligación de dichos bienes antes de 15 de febrero de 1979 recaía en el departamento y la Beneficencia de Cundinamarca.

Por su parte, la Corte Constitucional vinculó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público únicamente como garante del pago a los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, pero no porque hubiera participado de la expedición de los Decretos 290 y 1374 de 1979 y 371 de 1998, del proceso de nulidad, de la administración y liquidación de la fundación, ni del acuerdo marco celebrado a instancias de la Procuraduría General de la Nación. Eso originó que se demandara a la entidad ahora, cuando solamente fue vinculada por la necesidad de solución y liquidez para cumplir el fallo de la Corte Constitucional, lo que no implicaba que fuera responsable de las acreencias laborales y pensionales de los hospitales.

Formuló los medios exceptivos de: i) falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, por cuanto las pretensiones presentadas en la conciliación diferían de las esbozadas en la demanda, ii) inepta demanda por falta de agotamiento del trámite previsto en el numeral octavo de la parte resolutiva de la sentencia SU-484 de 2008, que señalaba un plazo de 3 meses para redistribuir los porcentajes de las obligaciones si era del interés de las involucradas, que de no adelantarse dejaría en firme la distribución realizada; no obstante, la demandante no adelantó ninguna gestión para lograr esa redefinición, iii) cosa juzgada, pues, en la sentencia del Consejo de Estado quedó definido que la propiedad de los bienes de la Fundación San Juan de Dios siempre fue del departamento de Cundinamarca, a través de la Beneficencia, iv) falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto el Ministerio de Hacienda no participó de ninguno de los actos de disposición o administración de la fundación de las que se pudiera derivar alguna responsabilidad, y v) hecho de un tercero, en consideración a que la Beneficencia y el departamento de Cundinamarca siempre fueron actores importantes en el manejo del establecimiento.

El Distrito de Bogotá manifestó que no era el responsable de la insolvencia de la Fundación San Juan de Dios y, por tanto, del pago de los pasivos derivados de la sentencia SU-484 de 2008, razón por la cual no le causó ningún daño a la demandante. Además, ninguna de las pretensiones iba dirigida en su contra[11]. Aclaró que en la sentencia del máximo órgano constitucional no se hizo un juicio de responsabilidad, sino una repartición porcentual para proteger los derechos fundamentales de los trabajadores y se facultó a las entidades involucradas para que en el término de dos años interpusieran las acciones judiciales pertinentes.

En ese sentido, toda vez que también había resultado afectada con la asignación de una obligación de una persona jurídica que jamás administró, coadyuvó las pretensiones de la demanda y presentó las propias para constituirse en litisconsorte necesario por activa. La Beneficencia de Cundinamarca también solicitó que fuera reconocida como litisconsorte necesario[12].

Adujo que fue creada como Junta General de Beneficencia mediante Ley de 15 de agosto de 1869, en la que se le asignó la función de administrar los intereses de los establecimientos de beneficencia y caridad. La ordenanza 37 de 1912 enunció las compañías a cargo de la Junta, entre ellos, el Hospital San Juan de Dios. Desde su creación hasta el momento en que entregó los bienes del Hospital San Juan de Dios y del Instituto Materno Infantil a la Fundación San Juan de Dios atravesó por una crisis económica, pero siempre prestó el servicio.

Con los Decretos 290 y 1374 de 1979, el Gobierno instituyó la Fundación San Juan de Dios y dispuso la entrega de los centros hospitalarios. Expresó que, en cumplimiento del Decreto 290 de 1979, asumió $1.100’000.000 para dejar saneado el pasivo prestacional de los trabajadores del Hospital e Instituto Materno Infantil y quedó a paz y salvo por todo concepto con la nueva organización. El Ministerio de Salud intervino el centro hospitalario San Juan de Dios desde 1977 hasta el 2004, tiempo durante el cual el Gobierno Nacional lo administró, sin participación del departamento de Cundinamarca ni de la Beneficencia. La Superintendencia Nacional de Salud expresó que el daño alegado no se le podía imputar, por tratarse de una entidad de inspección y vigilancia dentro del sistema de seguridad social.

No se describió actuación u omisión alguna que causara el daño alegado[13]. Planteó su exoneración de responsabilidad con fundamento en los siguientes mecanismos de defensa: - Inexistencia de la obligación: la demanda no se originó por una acción u omisión de la Supersalud, sino por el cumplimiento de la sentencia SU-484 de 2008, con lo que nada tenía que ver. - Falta de legitimación en la causa por pasiva: no se advertía vinculación alguna “entre la pretensión de exoneración de la demandante respecto a la situación financiera de la Fundación San Juan de Dios y, la actividad desarrollada por la Superintendencia Nacional de Salud”.

Además, no tuvo la función de administrar dicha entidad o designar el liquidador. - Inexistencia de una conducta o hecho suyo, causante de daño: no había acción u omisión que conllevara a predicar su responsabilidad. - Nexo de causalidad: no estaba demostrada la responsabilidad del órgano de control y vigilancia. En auto de 1 de abril de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió los recursos de reposición contra la admisión de la demanda, presentados por el Distrito de Bogotá y la Beneficencia de Cundinamarca[14].

Señaló que, aunque en el libelo introductorio no se aclaró si la vinculación como litisconsorcios era por activa o pasiva, de su contenido se infería que se trataba del extremo pasivo, por lo que confirmó la decisión. 5. La etapa probatoria y los alegatos de conclusión A través de providencia de 24 de junio de 2014[15], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decretó las pruebas solicitadas.

Una vez vencido el período probatorio, mediante auto del 16 de agosto de 2016[16], se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo. Bogotá D.C.[17] y la Beneficencia de Cundinamarca[18] coincidieron en que, al igual que el departamento de Cundinamarca, resultaron afectadas con la distribución efectuada por la Corte Constitucional.

La Superintendencia Nacional de Salud[19] y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público[20] insistieron en la denegatoria de pretensiones. La parte actora concluyó que la Nación fue la que administró el Hospital San Juan de Dios durante 27 años y que la Supersalud no ejerció adecuadamente su labor de vigilancia. Así las cosas, toda vez que las obligaciones laborales cuyo pago se asignó al departamento de Cundinamarca, fueron causadas durante la administración de la Nación, debía accederse a las pretensiones de la demanda[21].

El Ministerio Público conceptuó que de alguna manera todas las entidades involucradas manejaron la Fundación San Juan de Dios y no estaba demostrado en qué porcentaje incidió cada una en el pasivo laboral[22]. 6. La sentencia de primera instancia Mediante sentencia proferida el 16 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, negó las pretensiones de la demanda[23].

Para el juez de primera instancia, la demanda pretendía que se declarara al Ministerio de Hacienda y Crédito Público como único responsable de la insolvencia de la Fundación San Juan de Dios y del pago de los pasivos descritos en la sentencia SU-484 de 2008 y, como consecuencia de ello, se cancelaran los perjuicios padecidos por el demandante y se le eximiera de la obligación impuesta por la Corte Constitucional.

En ese sentido, el Distrito de Bogotá coadyuvó las pretensiones en su contestación. Encontró demostrado que, mediante la sentencia SU-484 de 2008, la Corte Constitucional condenó a la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Distrito de Bogotá, a la Beneficencia de Cundinamarca y al departamento de Cundinamarca al pago de pensiones, cesantías y demás prestaciones sociales a favor de los trabajadores de la extinta Fundación San Juan de Dios, derivadas de la insolvencia de la entidad, la intervención administrativa y técnica por más de 27 años y la declaratoria de nulidad de los decretos que le reconocían personería jurídica por parte del Consejo de Estado.

Así las cosas, el daño antijurídico alegado consistía en que la demandante debía asumir el pago de la carga prestacional, cuando no estaba obligado a ella, toda vez que fue la Nación la que administró a la Fundación San Juan de Dios y debía responder por la insolvencia y las deudas a favor de los empleados, “en este orden, el menoscabo o afectación o lesión de un bien, en el caso concreto es el pago de las sumas a las cuales se encuentran obligados a cancelar”.

El Tribunal sostuvo que las intervenciones decretadas por el Gobierno Nacional obedecieron a la situación de la fundación y tenían como finalidad la efectiva prestación del servicio de salud. De las pruebas aportadas al expediente se evidenciaba que el manejo de la Fundación San Juan de Dios estuvo a cargo de distintas autoridades, que de una u otra manera participaron en las decisiones que conllevaron a su insolvencia. Al efecto adujo (se trascribe de forma literal, incluidos posibles errores): “Para la Sala es claro que en la dirección administrativa y técnica de la Fundación San Juan de Dios, desde que se creó hasta cuando se liquidó, intervinieron distintas autoridades como lo fue el Ministerio de Salud, la Superintendencia de Salud, Bogotá, el Departamento de Cundinamarca como la Beneficencia de Cundinamarca, donde cada una de ellas participó de cierta manera en la toma de decisiones que involucraban a esta entidad, no obstante, pese que en la Resolución No. 1933 de 2001, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, se hizo referencia a que a partir de 1994 la Fundación omitió el cumplimiento de obligaciones laborales lo que ha generado nuevos pasivos prestaciones, adicionalmente no ha efectuado los descuentos a los trabajadores y que para esa fecha la Fundación no cumple con sus obligaciones laborales, estando atrasada también con las obligaciones de seguridad social, esta situación no prueba que la insolvencia de la Fundación San Juan de Dios y el no pago de las acreencias laborales hubiese sido la culpa exclusiva de la administración realizada por la Nación-Ministerio de Salud o de la Superintendencia de Salud, tampoco se prueba que como consecuencia de la suscribir convenciones colectivas entre Sintrahosclisas y la Fundación San Juan de Dios, se hubiese generado la insolvencia de esta entidad, máxime cuando se debe tener presente que todas las entidades antes referenciadas intervinieron en su administración. Aunado a lo anterior, es de indicar que con las pruebas obrantes en el proceso es imposible determinar si los actos, operaciones u omisiones, de cada entidad que participó en la dirección administrativa y técnica de la Fundación San Juan de Dios, fueron la causa o razón directa de la insolvencia de esta entidad y del no pago de las acreencias laborales”.

Así, era imposible determinar el grado de incidencia de cada una de las entidades en el impago de las acreencias laborales y con ello, si la demandante, que también administró los centros de salud, debía o no soportar el daño alegado (pago de los porcentajes ordenados en la sentencia SU-484 de 2008), lo que se traducía en que no se demostró que la carga asignada fuera excesiva o que no debía soportarse, ni que la insolvencia fue culpa exclusiva de la Nación, por lo que no se probó el daño antijurídico y se imponía negar las pretensiones. 7.

El recurso de apelación El Distrito de Bogotá presentó recurso de apelación oportunamente[24]. Consideró que la responsable de la insolvencia de la Fundación San Juan de Dios era la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, por ello le correspondía el pago de los pasivos derivados de la sentencia SU-484 de 2008. Al distrito se le asignó el pago de obligaciones laborales de una persona jurídica de derecho privado, sin considerar que esos compromisos se generaron durante el período en que la fundación (Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil) fue dirigida por la Nación (se trascribe de forma literal, incluidos posibles errores): “La Fundación y las instituciones de salud dependientes de la misma fueron administradas de manera exclusiva por el Gobierno Nacional y bajo esa consideración es la Nación la llamada a responder por las obligaciones causadas durante ese período y no un tercero como el Bogotá D.C. No existe una norma legal que establezca para este tipo de casos que Bogotá D.C., debe responder de manera solidaria por obligaciones de carácter laboral predicables de una persona jurídica de derecho privado.

La decisión de la Corte obedece al interés de proteger derechos fundamentales a costa del sistema jurídico. De otra parte, no existe un acto o declaración de voluntad de Bogotá D.C., al momento de la creación de la Fundación por parte el Gobierno Nacional, como tampoco con posterioridad a la declaratoria de nulidad de los Decretos que le dieron vida, de asumir las obligaciones a cargo de aquella”.

En la sentencia de la Corte Constitucional se le asignó al Distrito Capital un porcentaje para cubrir las deudas de la Fundación San Juan de Dios, con fundamento en los principios de solidaridad, equidad y asunción de cargas, por el no pago de seguridad social entre el 1 de enero de 1994 y 14 de junio de 2004, período en el que la fundación se encontraba intervenida y administrada por el Gobierno Nacional, de manera que “el Distrito Capital nunca generó las relaciones laborales, ni reconoció derechos, ni adquirió las obligaciones surgidas con ocasión de la existencia de la Fundación San Juan de Dios (Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil), así como tampoco ejerció ningún tipo de administración”, motivo por el cual no debía asumir ninguna obligación. El departamento de Cundinamarca presentó impugnación contra la sentencia de primera instancia[25].

Adujo que se le causó un daño antijurídico que tenía origen en la actividad lícita del Estado, representada por el Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud, encargados de la administración de la entidad intervenida por más de 27 años. Agregó que la intervención debió concluir con la disolución y liquidación de la entidad, lo que nunca ocurrió. En el presente caso había ausencia total de responsabilidad del departamento de Cundinamarca y de la Beneficencia por el hecho de un tercero, esto es, del Ministerio y la Superintendencia de Salud.

Expuso que la Fundación San Juan de Dios fue intervenida administrativamente por el Ministerio de Salud, de conformidad con el artículo 39 del Decreto Ley 56 de 1975, que consagraba dicha facultad de forma transitoria para asumir la dirección administrativa de los hospitales que funcionaran de manera inconveniente “con el objeto de superar la crisis”; sin embargo, dicha actuación se prolongó por casi 30 años y no se tomaron las decisiones necesarias para prevenir o remediar la crisis financiera, con lo que se concretó una falla del Ministerio y la Superintendencia de Salud, que las llevaría a responder por sus actuaciones u omisiones, toda vez que asumieron de manera exclusiva las obligaciones de la entidad intervenida. 8.

Trámite en segunda instancia Los recursos fueron concedidos mediante decisión de 7 de noviembre de 2017[26] y admitido por esta Corporación por proveído calendado el 19 de enero de 2018[27]. Posteriormente, a través de providencia del 20 de marzo de 2018, se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto[28].

Bogotá D.C. y el departamento de Cundinamarca reiteraron los argumentos expuestos en el recurso de apelación[29]. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público explicó que la parte actora no probó el daño antijurídico ni que el actuar de la cartera conllevó a la insolvencia de las entidades hospitalarias[30]. La Beneficencia de Cundinamarca estimó que en la sentencia proferida por la Corte Constitucional se le asignó un porcentaje para asumir el pago de las acreencias laborales, sin fundamentación jurídica, solo con base en principios de solidaridad y equidad, pese a que no participó de la administración y/o intervención de la Fundación San Juan de Dios, por lo que no era responsable de las relaciones laborales, derechos y obligaciones surgidas en ese marco.

Solicitó que se le excluyera del pago de las sumas que se le asignaron y se le devolvieran las cantidades pagadas[31]. El Ministerio Público, por su parte, conceptuó que debía confirmarse la decisión de primera instancia, ya que no se configuraron los elementos de la responsabilidad[32], en tanto no se podía individualizar la falla en una sola entidad, debido a que fueron varias las que participaron de la administración de la fundación liquidada.

Agregó que el departamento de Cundinamarca-Beneficencia de Cundinamarca y el distrito de Bogotá no discutieron la redistribución de porcentajes asignados en la sentencia de unificación proferida por la Corte Constitucional cuando tuvieron la oportunidad. El departamento de Cundinamarca, Beneficencia de Cundinamarca y Bogotá D.C. “se limitaron a alegar que no administraron la Fundación San Juan de Dios y que no generaron su insolvencia, sin embargo probatoriamente no lograron demostrar este hecho”.

Planteó que era inaceptable que luego de que se favorecieron durante muchos años con el funcionamiento de los centros que integraban la Fundación San Juan de Dios, tanto en la prestación del servicio de salud como en el recaudo de dineros, ahora se oponían a cualquier responsabilidad. Lo que realmente pretendía la demanda era dejar sin efectos la sentencia de la Corte Constitucional, con el fin de desconocer decisiones judiciales ejecutoriadas.

III. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Presupuestos de procedibilidad de la acción de reparación directa en el caso sub examine 1.1. Jurisdicción y competencia Mediante la sentencia SU-484 de 2008, la Corte Constitucional estableció que la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Bogotá Distrito Capital, la Beneficencia de Cundinamarca y el departamento de Cundinamarca debían concurrir al pago del pasivo laboral existente con los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, en virtud del principio de solidaridad, toda vez que participaron de su administración, se beneficiaron de sus servicios y era evidente que ninguna entidad admitía la responsabilidad, en tanto, existía un conflicto jurídico entre ellas[33].

Al efecto, el máximo órgano de la jurisdicción constitucional fijó los porcentajes que debía asumir el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el distrito de Bogotá, la Beneficencia de Cundinamarca y el departamento de Cundinamarca para cumplir con las obligaciones establecidas en la sentencia, al tiempo que los habilitó para redistribuirlos, si así lo consideraban, o acudir a la jurisdicción contencioso administrativa con el fin de “definir las relaciones entre ellos y la respectiva responsabilidad patrimonial por sus actos, hechos, omisiones, operaciones, etc”[34], ya que en su fallo no estaba “realizando imputaciones de responsabilidad patrimonial”[35].

En ese sentido, el departamento de Cundinamarca formuló demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, bajo el argumento de que la Nación era la única responsable de la administración de la Fundación San Juan de Dios, y, por ende, de su insolvencia, por lo que debía asumir toda la carga prestacional ordenada en la providencia judicial.

Para el departamento de Cundinamarca, el mal manejo e indebido ejercicio de la función administrativa ejercido por la Nación condujo a la insostenible situación financiera de la fundación y a la posterior condena por parte de la Corte Constitucional, con lo cual se le causó un daño, pues se le obligó a costear unas sumas de dinero, sin estar comprometido a ello.

A partir de un análisis integral de la demanda, se advierte que se pretende que se juzguen las acciones o actividades desarrolladas por la entidad pública encargada de la administración de la Fundación San Juan de Dios, lo que podría traducirse en hechos u omisiones administrativas, que, a juicio del demandante, incidieron en la insolvencia de la institución y de manera indirecta en el daño invocado.

Lo anterior, aunado al hecho de que la Corte Constitucional creó una confianza legítima frente al juez natural y la naturaleza de la controversia que debían proponer las entidades involucradas, en caso de estar en desacuerdo con los parámetros fijados para lograr el pago de los salarios y prestaciones sociales debidos a los extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios, permiten inferir que el asunto es de conocimiento de esta jurisdicción. Vale destacar que en esta ocasión no se discute el derecho al pago de las acreencias laborales de cada uno de los extrabajadores de la entidad de salud o aspectos conexos derivados de un contrato de trabajo, los que ya quedaron resueltos por la jurisdicción constitucional.

De otro lado, el Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 129 del C.C.A., por tratarse de un proceso de doble instancia, dada su cuantía[36], en concordancia con lo dispuesto en el artículo 198 de la Ley 1450 de 2011[37], que estableció la aplicación inmediata del artículo 157 de la Ley 1437 de 2011[38], en tanto que la pretensión mayor excede los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes[39] a la fecha de presentación de la demanda[40]. 1.2.

El ejercicio oportuno de la acción En el presente caso la demanda se sustenta en los supuestos perjuicios derivados de la condena impuesta por la Corte Constitucional al departamento de Cundinamarca, junto a otras entidades, para que efectuara el pago de las acreencias laborales surgidas a favor de los trabajadores vinculados con los centros hospitalarios de la Fundación San Juan de Dios, como consecuencia de su insolvencia. Al respecto se tiene que, mediante sentencia SU-484 de 15 de mayo de 2008, la Corte Constitucional ordenó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Distrito de Bogotá, la Beneficencia y el departamento de Cundinamarca debían concurrir al pago de salarios, pensiones, prestaciones sociales, descansos e indemnizaciones debidos a los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, para lo cual fijó unos porcentajes y estableció el término de 1 año para su cumplimiento, contados a partir de los 5 días siguientes a la notificación de la providencia[41].

Igualmente, el fallo determinó que, en el evento en que las involucradas decidieran acudir a la jurisdicción para definir la responsabilidad patrimonial de cada una, podían hacerlo dentro de los 2 años siguientes al vencimiento del plazo anterior (1 año)[42]. Si bien de manera general la caducidad empieza a operar a partir del día siguiente del hecho que generó el daño[43], en este caso se tendrá en cuenta la regla fijada por la Corte Constitucional en su sentencia, en consideración a que se trata de un asunto de especial relevancia en el que se concedió un plazo razonable para efectuar todas las acciones tendientes al pago de los derechos de los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, como garantía de sus derechos fundamentales y esto se privilegió por encima de cualquier discusión sobre la responsabilidad que pudiera obstaculizar el pago.

Igualmente, la autoridad judicial generó una expectativa sobre el derecho de acceso a la administración de justicia que no puede ser defraudada en esta oportunidad. Así las cosas, está probado que la sentencia SU-484 de 15 de mayo de 2008 fue notificada el 10 de junio de 2008, de modo que los 5 días hábiles siguientes se cumplieron el 17 de junio siguiente y el año concedido para realizar los pagos correspondientes transcurrió entre el 18 de junio de 2008 y el 18 de junio de 2009.

De tal manera que el plazo de los dos años para acudir a la jurisdicción se extendió hasta el 19 de junio de 2011. La parte demandante presentó solicitud de conciliación ante la Procuraduría 56 Judicial II administrativo delegado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 27 de mayo de 2011, con lo cual quedó suspendida la caducidad hasta el 27 de julio del mismo año, fecha en que se expidió el acta de no conciliación[44].

Al momento en que se suspendió la caducidad faltaban 24 días para su fenecimiento, los que, una vez reanudado el conteo del término, se cumplían el 20 de agosto de 2011; sin embargo, la demanda se presentó el 19 de agosto de ese año, es decir un día antes que venciera el plazo para su interposición. 1.3. Legitimación en la causa 1.3.1. La legitimación en la causa de los demandantes En el presente asunto se tiene acreditada la legitimación en la causa de hecho de la demandante, porque promovió el proceso de la referencia En cuanto a la legitimación material, la Sala encuentra que en la sentencia SU-484 de 2008, proferida por la Corte Constitucional, se ordenó al departamento de Cundinamarca concurrir al pago de las obligaciones allí establecidas en los porcentajes dispuestos, con lo cual se encuentra legitimado en la causa por activa. 1.3.2.

Legitimación en la causa de las entidades demandadas La demanda se dirigió contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Distrito de Bogotá y la Beneficencia de Cundinamarca. Adicionalmente, mediante auto de 1 de abril de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vinculó al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia de Salud, toda vez que contra ellas se habían formulado imputaciones.

En ese sentido, se observa que se ha efectuado una imputación fáctica y jurídica concreta contra las mencionadas entidades y por ello les asiste legitimación en la causa por pasiva de hecho. La legitimación material se analizará al examinar el fondo de la controversia. 1.4. Objeto del recurso de apelación En criterio del Distrito de Bogotá, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público era el responsable de la insolvencia de la Fundación San Juan de Dios y del pago de las acreencias ordenadas a través de la sentencia SU-484 de 2008, pues no era posible que se le obligara a concurrir con el pago de las deudas de una persona jurídica que no administró y que surgieron mientras era dirigida por la Nación. Por su parte, el departamento de Cundinamarca manifestó que las actuaciones del Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud, quienes estuvieron encargadas de la administración de la entidad intervenida por casi 3 décadas, originaron la insolvencia, por lo que debía ser absuelta de cualquier responsabilidad.

En síntesis, pretenden las recurrentes que se revoque la decisión de primera instancia para que se declare que no tuvieron participación en la crisis financiera que conllevó a la generación del pasivo laboral de los trabajadores de la liquidada Fundación San Juan de Dios y, como consecuencia de ello, no debían aportar al pago de la condena establecida por la Corte Constitucional. 1.5.

Lo probado en el proceso En atención al material probatorio obrante en el expediente, recaudado oportunamente y con el lleno de los requisitos legales, se encuentran debidamente demostrados en este proceso los siguientes hechos: El Ministerio de Salud, como órgano director del sistema nacional de salud, asumió la dirección administrativa y técnica de “todas las dependencias del CENTRO HOSPITALARIO “SAN JUAN DE DIOS” DE BOGOTÁ, constituido por el Hospital San Juan de Dios y por el Instituto Materno Infantil “Concepción Villaveces de Acosta” por el término de 6 meses, mediante la Resolución 5464 de 19 de agosto de 1977, debido a que el centro de asistencia estaba funcionando de manera inconveniente y era su deber mantenerlo en funcionamiento con el fin de prestar los servicios a la comunidad[45].

Para el efecto, dispuso que “la entrega de las dependencias y los elementos del Centro Hospitalario “San Juan de Dios”, se realizará de inmediato, mediante inventario, con intervención del Auditor de la Contraloría del Departamento de Cundinamarca ante la Beneficencia del mismo Departamento”. A través de la Resolución 5904 de 27 de junio de 1978, el Ministerio de Salud continuó con la dirección técnica y administrativa de “todas las dependencias del Centro Hospitalario de “San Juan de Dios”, por medio del Servicio Seccional de Salud de Bogotá-Secretaría de Salud, desde el 1 de julio de 1978 hasta el 31 de diciembre del mismo año[46].

La misma decisión fue prorrogada de manera continua por medio de distintos actos administrativos expedidos por el Ministerio de Salud hasta el 5 de septiembre de 1989[47]. En el año 1979, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 290 de 15 de febrero, “por el cual se suple la voluntad del fundador y se adoptan disposiciones en relación con la fundación San Juan de Dios” y 1374 de 8 de junio, “por el cual se adoptan los estatutos de la Fundación San Juan de Dios”.

Por medio de la Resolución 10869 de 6 de diciembre de 1979, el Ministerio de Salud reconoció personería jurídica a la Fundación San Juan de Dios, a la cual pertenecían el Hospital San Juan de Dios, el Instituto Materno Infantil y el Instituto de Inmunología del San Juan de Dios, como entidad sin ánimo de lucro de derecho privado, aspecto que se deriva de la certificación expedida por el director de Desarrollo de Servicios de Salud de la Secretaría Distrital de Salud del Distrito de Bogotá[48].

El 5 de septiembre de 1989 -Resolución 12169-, la cartera sanitaria decidió “intervenir transitoriamente a los Centros Hospitalarios “San Juan de Dios” e “Instituto Materno Infantil” de Bogotá D.E.”, esta vez sin establecer una fecha límite[49]. En la Resolución 265 de 30 de enero de 1998, el Ministerio de Salud terminó la intervención de los centros hospitalarios San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil, adoptada mediante acto administrativo de 5 de septiembre de 1989[50].

El 21 de septiembre de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud expidió la Resolución 1933, en la que ordenó nuevamente la intervención administrativa total de la Fundación San Juan de Dios por el término de 1 año, toda vez que su estado financiero hacía imposible el cumplimiento de las obligaciones y objetivos institucionales, lo que, a su vez, generaba problemas de orden público y administrativos[51].

La Superintendencia Nacional de Salud prorrogó la intervención administrativa de la Fundación San Juan de Dios hasta el 22 de septiembre de 2004, mediante Resoluciones 1739 de 20 de septiembre de 2002[52] y 1522 de 22 de septiembre de 2003[53]. Finalmente, la Superintendencia Nacional de Salud finalizó la intervención forzosa sobre la Fundación San Juan de Dios en la Resolución 1317 de 22 de septiembre de 2004, en la que se consideró que (se trascribe de forma literal, incluidos posibles errores)[54]: “Como ha quedado descrito, el proceso de intervención de la Fundación San Juan de Dios ha permitido que durante los últimos tres años se haya mantenido al servicio el Instituto Materno Infantil para atender fundamentalmente a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, sin perjuicio, de atender también a la población beneficiaria del régimen subsidiado como del régimen contributivo; lo cual ha contribuido a bajar la tasa de mortalidad materna y de menores de 5 años, bajo la filosofía de un Estado social de derecho, buscando el cumplimiento de todas las metas que pueden preverse para el ejercicio de una eficaz intervención, y en este caso para poder lograr la viabilidad de la Fundación, al perseguir alcanzar un saneamiento financiero, patrimonial y de gestión. No obstante, esta gestión ha sido extremadamente afectada por situaciones anteriores y exógenas a la misma toma de posesión y vigentes aún hoy en día, como son: la carencia de estados financieros que permitan establecer la realidad económica en cuanto al patrimonio, los ingresos y sobre todo el pasivo, especialmente el laboral, con lo cual se carece de la herramienta fundamental para diseñar planes y estrategias en el ámbito económico que hubiesen permitido diagnosticar el presente y futuro de la entidad; supuestos que no consiguió solucionar el interventor por hechos de fuerza producidos por los mismos actores involucrados en crisis de la Fundación. Cabe resaltar que los ingresos del Instituto Materno Infantil se han visto afectados por medidas judiciales como embargos y tutelas, para cancelar la totalidad de la deuda de la Fundación. Merece mención la naturaleza jurídica del vínculo laboral del personal de la Fundación San Juan de Dios, el cual deberá ser resuelto por la justicia, en donde se determine si es de carácter privado u oficial, atendiendo al origen de la Fundación y en este último caso, si la relación fue legal y reglamentaria (empleados públicos), o de naturaleza contractual (trabajadores oficiales).

De si el empleador fuera plural y consecuentemente solidario. Como también si gozan o no del beneficio de la convención colectiva. Aunado a lo anterior, se debe establecer la vigencia de los contratos de los trabajadores del Hospital San Juan de Dios, inactivo, cuyo objeto de estudio corresponde a la Justicia para determinar en qué situación se encuentran, si están vigentes, si se suspendieron o si se terminaron, que por ahora los derechos laborales de los mencionados trabajadores vienen siendo reconocidos vía tutela, con cargo, como se dijo, a los ingresos del IMI.

(…). Si bien es cierto, la intervención en circunstancias normales, debe dar como resultado o la recuperación de la intervenida o la liquidación de la misma, esta última, en el presente caso, estamos bajo circunstancias especiales, no solo por la connotación social de notoriedad pública de la Fundación, sino porque ella está investida de protección legal y por las opiniones de la entidad competente para juzgar si es necesaria para la red de prestadores de la capital.

La Superintendencia Nacional de Salud o sus interventores no ostentan el apadronamiento necesario para eclipsar, modificar la situación o conseguir los recursos de diferente índole necesarios para adoptar una decisión y así mantener en funcionamiento la institución. Otra alternativa sería mantener el estado de intervención, actuación esta que se encuentra agotada, toda vez que, conforme a lo preceptuado en la ley dentro de un proceso de intervención como el que se viene desarrollando, ha sido frustrado por decisiones judiciales que no dejan prosperar los instrumentos de intervención y por hechos materiales que no permiten hacer una correcta y cabal administración. El interventor se encuentra ante un imposible material y jurídico de detener los embargos, las tutelas y el pago de obligaciones económicas que superan el 400% de los ingresos.

(…). El decreto que escogió la Junta, de alguna manera identificaba algunos actores de la problemática de la Fundación San Juan de Dios. En efecto, la administración de la red de hospitales, la calidad y pertinencia son de incumbencia y responsabilidad de la entidad territorial en que se encuentra ubicada "el Distrito Capital"; el administrador y quien dispuso de los bienes de la Fundación por muchos lustros que fue el Departamento de Cundinamarca; la Universidad Nacional que se sirvió de la institución a lo largo de su existencia en la preparación de sus alumnos y actividades pedagógicas; la Nación que ha usufructuado algunos de sus bienes inmuebles de tiempo atrás como son los aprovechamientos de los hospitales cancerológico y dermatológico; por último, su origen de ser hospital de caridad, sirvió para que gestas completas se llevaran a cabo por la convicción religiosa más acentuada en el país. Otros de los actores los constituyen sus administraciones que crearon unos acontecimientos administrativos y financieros que dificultan profundamente el manejo de la institución; por último, y no por ello menos impactante, resultan ser los servidores de la Fundación que, a través de privilegios y "conquistas" inviables de ser asumidas por el desempeño ordinario de una institución hospitalaria se han convertido en los principales acreedores.

El desempeño hasta tiempo reciente de los mencionados actores, que es fundamental para lograr que los hospitales de la fundación presten sus servicios, no podría ser más desalentador: un Distrito Capital que disminuye paulatina y abismalmente la facturación y la contratación con la Fundación que considera vital para la red pública de la ciudad y para la salud de los ciudadanos, un Departamento de Cundinamarca que se desentendió de sus acciones; una Universidad que no asumió los sobrecostos que causó en la institución y que hoy solo reivindica el poder seguir haciéndolo.

Una Nación que presenta y continúa con el gratuito uso de los activos para prestar unos servicios de salud que de todas formas los tendría que asumir y, en fin, una multiplicidad de personas e intereses supuestamente al servicio de la salud cuya aspiración es la reivindicación de unos recursos que la ciudadanía está en incapacidad de suministrarlos.

Y, todo lo anterior, en franco deterioro y detrimento de la salud de los capitalinos de Colombia. Este entorno ha resultado en que la operación ordinaria de un centro asistencial de salud como es adquirir suministros, obtener servicios públicos, pagar su funcionamiento, entre otros, no se haya podido restablecer y, por el contrario, ha sido entorpecida por las acciones judiciales que se han venido expidiendo.

Esta situación desborda las posibilidades de una entidad de inspección, vigilancia y control y un interventor que durante la intervención han podido mantener abiertos los servicios de salud y tratar de que el pasivo no se acreciente por razones diferentes a las condiciones creadas de antaño; pues no cuentan con instrumentos financieros administrativos o jurídicos para poder apalancar una decisión sobre el futuro de estos servicios de salud y con los que cuenta, en virtud de la intervención, no han sido respetados.

Así las cosas, para que se adopte una decisión sobre la pertinencia o viabilidad de la Fundación San Juan de Dios se hace necesario que sus actores, que cuentan con las posibilidades e instrumentos para tomar medidas de fondo y sostenerlas en el tiempo, tanto administrativa, jurídica como financieramente, tengan el manejo y la responsabilidad de tomar una decisión sostenible en el tiempo sobre la calidad de los servicios de salud que la ciudadanía bogotana merece.

(…). Visto el estado actual de la situación, esta Superintendencia, previo el concepto del Comité de Intervenciones según consta en las Actas 56 y 57 del 15 y 21 de septiembre de 2004, considera que se presentan unas condiciones especiales para realizar el levantamiento de la medida de intervención en procura del cumplimiento de la función social y constitucional que debe prestar la Fundación San Juan de Dios.

En atención a lo anterior, el levantamiento de la medida de intervención implica que "los órganos administrativos y de dirección, una vez levantada la intervención, entran nuevamente en funciones, salvo que conforme a la ley, a los estatutos o al acto de intervención, hayan sido sustituidos". Durante los años 1982 a 1999, el Sindicato de Trabajadores de Hospitales, Clínicas, Consultorios y Sanatorios de Bogotá D.E. y el departamento de Cundinamarca-Sintrahosclisas- y la Fundación San Juan de Dios celebraron convenciones colectivas de trabajo[55].

El 8 de marzo de 2005, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[56] declaró la nulidad de los Decretos 290 de 15 de febrero de 1979, “por el cual se suple la voluntad del fundador y se adoptan disposiciones en relación con la fundación San Juan de Dios”, 1374 de 8 de junio de 1979, “por el cual se adoptan los estatutos de la Fundación San Juan de Dios” y 371 de 23 de febrero de 1998, “por el cual se suple la voluntad del fundador y se reforman los estatutos de la fundación San Juan de Dios”, expedidos por el Gobierno Nacional.

En esa oportunidad, la Corporación analizó varios pronunciamientos previos relacionados con la naturaleza jurídica de la institución San Juan de Dios, a partir de los cuales pudo concluir que (se trascribe de forma literal, incluidos posibles errores): “a).- Las fundaciones en el ordenamiento legal colombiano son instituciones de derecho privado reguladas por la ley, originadas en la voluntad particular.

Las hay también de naturaleza pública cuando tienen fundamento en la ley o son constituidas por autorización de ésta, caso en el cual, conforme al artículo 7°, inciso 1°, del Decreto Ley 3130 de 1968, son establecimientos públicos. b).- Es de la naturaleza de estas instituciones que se constituyan como personas jurídicas (artículo 5° Decreto Ley 3130 de 1968). c).- El origen del Hospital San Juan de Dios data del 21 de octubre de 1564 cuando en Santa Fe del Nuevo Reino de Granada su obispo e igualmente obispo de Santa Marta, don Fray Juan de los Barrios y Toledo dona las casas en que habitaba a efectos de que en ellas se erigiera un hospital para la atención de los pobres. d).- La creación inicial y la posterior construcción del nuevo hospital, no lo erigieron como persona jurídica autónoma, sino como unos bienes destinados a prestar un servicio hospitalario sin personería alguna, dirigidos y administrados por unos clérigos. e).- En el siglo XIX la Asamblea Legislativa del Estado de Cundinamarca mediante Ley 15 de agosto de 1869 creó la Junta General de Beneficencia a la que se encargó la administración de los establecimientos de beneficencia, entre los que se encontraba el Hospital San Juan de Dios, al cual hasta donde se conocía para ese momento, no se le había reconocido ninguna clase de personería. f).- Que si bien cada uno de los establecimientos de beneficencia y caridad administrados por la Junta de Beneficencia tenían atribuido un patrimonio y unos bienes ello nunca determinó que poseyeran capacidad como sujetos de derechos y obligaciones, ya que aquella y los síndicos respectivos eran quienes podían administrar y disponer de tales bienes. g).- La ordenanza núm. 37 de 1912 reafirma la consideración de que el Hospital San Juan de Dios no era para entonces persona jurídica autónoma en la medida en que al reglamentar las atribuciones de la Junta de Beneficencia señaló como establecimiento a cargo de esta al Hospital San Juan de Dios, lo cual fue reiterado por la Ordenanza núm. 51 de 11 de mayo de 1921, siguiendo los lineamientos según los cuales dicho hospital era un ente sin personería que formaba parte de la Beneficencia de Cundinamarca. h).- Que la falta de autonomía para actuar en el campo del derecho fue una constante en la historia del hospital la cual no permite evidenciar la concurrencia de los rasgos característicos de las personas jurídicas, concluyéndose entonces que se trataba de un establecimiento de beneficencia perteneciente a la Beneficencia del departamento de Cundinamarca cuyo objeto lo ha constituido la prestación de servicios hospitalarios para personas indigentes o de escasos recursos.

De modo que para entonces su condición de “Fundación” no aparecía demostrada a términos de las disposiciones del código civil vigentes desde 1887, según lo señalado por el artículo 1° de la ley 57 de dicho año. i).- Que era ilegal el Decreto Ejecutivo 1374 de 1979 en cuanto adoptada los estatutos de la fundación San Juan de Dios, por cuanto nada indica que dicho hospital tuviera esa condición, pues nunca fue, hasta entonces, una persona jurídica, atributo propio de estas instituciones.

De ahí que en este caso no resultaba procedente el ejercicio de la facultad de que trata el artículo 650 del c.c. por parte del Presidente. j).- Que dicho Decreto no tenía carácter legislativo y que, por ende, no podía ser considerado como uno de aquellos que permitían crear válidamente estas entidades con carácter de establecimiento públicos, con arreglo al artículo 7° del Decreto 3130 de 1968, norma según la cual: “(…)”. k).- Que, por último, tales Decretos propiciaban la sustracción de los bienes pertenecientes al patrimonio del departamento de Cundinamarca y de la Beneficencia de Cundinamarca, en contravía de los dispuesto por los artículos 183, 184, numeral 6, de la constitución de 1886”.

Mediante sentencia de unificación SU-484 de 15 de mayo de 2008, la Sala Plena de la Corte Constitucional revisó 23 expedientes de acciones de tutela presentadas contra la Nación-Ministerio de la Protección Social, el departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca, con identidad de supuestos fácticos, en las que los accionantes, que habían sido trabajadores del Hospital Materno Infantil o del Hospital San Juan de Dios, solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales al trabajo, mínimo vital y seguridad social; al tiempo que se ordenara el pago de salarios y prestaciones adeudadas.

En el trámite de revisión, la Corte Constitucional vinculó al Distrito de Bogotá, Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Gerente Liquidadora de la Fundación San Juan de Dios. Por considerarlo importante para entender el presente asunto se cita la reseña histórica que realizó la Corte Constitucional sobre la creación de la Fundación San Juan de Dios (se trascribe de forma literal, incluidos posibles errores): • “El 21 de octubre de 1564 el primer arzobispo de Santa fe, Fray Juan de los Barrios y Toledo, otorgó escritura publica ante el presidente Don Andrés Díaz Venero de Leyva, donando unas casas de su propiedad, para que se destinaran a un hospital sin personería jurídica autónoma como bienes dirigidos con el fin de atender a los pobres tanto españoles como de la ciudad de Santa fe, que se llamo San Pedro y por disposición de su fundador tendría el patronato de los arzobispos de Santa fe.

En la práctica fue simplemente un legado para una obra caritativa de origen eclesiástico para fundar un hospital de caridad. • En 1630 Felipe III dio el permiso necesario para que la orden de los hospitalarios se hiciera cargo del hospital de San Pedro de Santa fe, porque el hospital ocupaba un local estrecho. • Para el año 1723 se empezó a constituir otro al occidente de la ciudad al cual se trasladó posteriormente el hospital San Juan de Dios.

Junto con las donaciones de varios Frailes se continuó la edificación de la obra, la que se terminó en 1739 y se llamó hospital JESUS, MARIA y JOSE, quedando finalmente denominado SAN JUAN DE DIOS. El anterior edificio donde estaba ubicado el San Juan de Dios fue demolido y con el dinero recogido proveniente de la venta de las casas que ocupaba se construyó el segundo. • Posteriormente, en 1834, La Cámara de Provincia de Bogotá expidió un decreto el 13 de octubre, en el que establecía que los religiosos del San Juan de Dios no eran dueños de los hospitales ni de sus rentas y limosnas, sino unos asistentes de los hospitales y de sus pobres. • El 5 de mayo de 1835 esa misma corporación declaró que el Hospital de San Juan de Dios de la ciudad de Bogotá, hacia parte de su patrimonio como una obra de beneficencia fundada por el primer Arzobispo Fray Juan de los Barrios y Toledo.

Ese mismo año, el Congreso de la República suprimió todos los conventos hospitalarios existentes en la República. • En 1869, la Asamblea legislativa del Estado de Cundinamarca mediante ley del 15 de agosto de ese año, creó la “Junta General de Beneficencia” la cual se encargó de la inspección y dirección de los establecimientos de beneficencia y caridad del Estado.

Se dispuso que este sistema de administración se siguiera aplicando hasta el 31 de diciembre de 1869, considerando al Hospital San Juan de Dios como un Establecimiento de Beneficencia del Estado. • En 1911 por medio de la ley 63, la Nación compró los terrenos conocidos como “Molino de la Hortúa”. • En 1912 la ordenanza 37 reafirmó que el Hospital San Juan de Dios no era para entonces persona jurídica autónoma sino que se encontraba a cargo de la Junta de Beneficencia. • Por otra parte, en 1917 se cedió el terreno conocido como “Molino de la Hortúa” al Departamento de Cundinamarca para la construcción de centros siquiátricos y hospicios para indigentes.

La escritura pública correspondiente, se corrió en el mismo 1917. • Ya para 1919 a través de la ley 47 se autorizó que dicho predio se destinara para complementar el Hospital San Juan de Dios. Igualmente, En 1919 por medio de la ordenanza 48 expedida por la Asamblea de Cundinamarca, se autorizó también a la Beneficencia de Cundinamarca para vender los inmuebles del hospital y con su producto construir un nuevo Hospital San Juan de Dios ahora ubicado en La Hortúa que solo empezó a funcionar a partir de 1925.

Jurídicamente, el hospital funcionó sometido a las leyes españoles como un patrimonio dedicado a la destinación de la utilidad común que le señaló a su fundador, y luego al sobrevenir la independencia y la República se consideró como una entidad sometida al Estado soberano de Cundinamarca y mas adelante a la Beneficencia del mismo departamento. • En 1966 se conforma una sola institución en conjunto con el instituto Materno Infantil. • A partir de 1974, luego de expedirse el Decreto 01357, se constituyó a la Beneficencia de Cundinamarca como establecimiento público del orden departamental pasando el patrimonio del hospital San Juan de Dios a esta entidad.

Al mismo tiempo, se expidió otro Decreto que organizó a la Fundación San Juan de Dios como una entidad de utilidad común, sin ánimo de lucro, con patrimonio propio y de derecho privado. • En 1975 mediante la ordenanza 58 se autorizó al Gobernador y a la Beneficencia para celebrar con la Universidad Nacional un comodato con los inmuebles parte del Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil; contrato que finalizó en 1977 con la expedición de la ordenanza 22; por lo tanto los bienes del hospital continuaron siendo de la Beneficencia de Cundinamarca.

En ese mismo año, el Ministerio de Salud (resolución 5464 del 19 de Agosto) asumió la dirección administrativa y técnica del centro hospitalario que se mantuvo hasta el 31 de diciembre de 1978; en este lapso de tiempo el hospital continuó cumpliendo la finalidad que le señaló el fundador: “ocuparse de brindar servicios hospitalarios a los pobres”.

Adviértase que con los decretos 1875 y 5904 de esa anualidad, se determinó que la dirección se ejecutaría por intermedio del Servicio de Salud de Bogotá. • En 1979 se dictó el decreto 290, y en aplicación al artículo 650 del Código Civil, el presidente consideró que la institución y su patrimonio eran de origen privado, con personería jurídica y tuvo en cuenta la finalidad perseguida por el fundador.

El decreto de 1374 del mismo año fijó la reorganización del mencionado establecimiento hospitalario y lo integra con otros hospitales generales y el materno infantil, todos adscritos al Sistema Nacional de Salud[57]. • En 1980 se inició el traspaso de los bienes del San Juan de Dios a la beneficencia. Ulteriormente el Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil expidió un concepto el 14 de Mayo de 1985 señalando que los decretos del 15 de febrero de 1979 y del 8 de Junio de 1979 deberían aplicarse mientras no fuesen anulados.

Además que el San Juan de Dios fue concebido como una institución pública de carácter departamental, administrado por la beneficencia de Cundinamarca y luego por la Fundación San Juan de Dios e intervenida por el Ministerio de Salud pero siempre continuó siendo parte del patrimonio del departamento de Cundinamarca. • Mas tarde, en el 2002 el Congreso de la República estatuyó la fundación San Juan de Dios como patrimonio cultural de la Nación, lo que representa una limitación en su uso y destinación (Ley 735). • El Consejo de Estado, en el año 2005, mediante sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el día 18 de marzo, dispuso que los actos acusados tanto el del 15 de febrero como el del 8 de Junio de 1979 y el del 23 de febrero de 1998 violan normas de orden superior y que se refieren a la Constitución del 1886, así como a la Carta de 1991, debido a la falta de competencia del Gobierno nacional para tomar decisiones sobre la administración del Hospital San Juan de Dios, pues estas debieron ser tomadas por los órganos de orden departamental del Cundinamarca.

Por lo tanto, declaró la nulidad de los actos demandados, lo cual trajo como consecuencia jurídica la perdida de fuerza ejecutoria del acto de reconocimiento de personería jurídica en la medida en que de acuerdo con el C.C.A han desaparecido los fundamentos de hecho y de derecho por lo tanto operan ipso jure”. Seguidamente, consideró que efectivamente los actores habían estado vinculados laboralmente con la Fundación San Juan de Dios, bien a través del hospital del mismo nombre o del Instituto Materno Infantil, que les dejaron de cancelar por varios años los salarios y prestaciones laborales, con lo cual se afectó gravemente sus derechos al trabajo, al mínimo vital y a la seguridad social.

En ese sentido, no se podía atribuir a los trabajadores el manejo que se dio a la fundación empleadora, que impidió el cumplimiento de sus obligaciones y compromisos laborales. Ante la necesidad de proteger los derechos de las personas naturales afectadas, la Corte Constitucional reconoció “a los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios los salarios, las prestaciones sociales (dentro de las que se encuentran las pensiones), las indemnizaciones y descansos, como derechos provenientes de la prestación del servicio desarrollado”, así como las cotizaciones al sistema de seguridad social, no sin antes hacer algunas consideraciones frente a las entidades responsables del pago (se trascribe de forma literal, incluidos posibles errores): “4.4.

Pues bien, nada hace la Corte Constitucional resolviendo sobre las reclamaciones que ahora constituyen la materia litigiosa si no se despeja, para los efectos que aquí interesan, las dudas resultantes con respecto a la entidad o entidades que deben asumir el pago de los salarios y prestaciones sociales adeudados tiempo atrás; reclamados por esta vía constitucional.

Para el cumplimiento de este propósito, deberá la Sala hacer reminiscencia de la evolución normativa, así como de las decisiones judiciales que han resuelto la situación con respecto a la naturaleza jurídica de la Fundación San Juan de Dios y sí es ésta entidad u otras, dentro de la estructura del Estado, las que deben prestar su concurso para el cumplimiento de las obligaciones laborales de la extinta Fundación. (…).

En estas circunstancias, y dadas las respuestas de las entidades accionadas según las cuales ninguna de ellas es responsable por la vulneración de los derechos fundamentales de los actores aduciendo que no se encuentran legitimados en la causa por pasiva, para esta Colegiatura resulta claro que nadie quiere asumir las responsabilidades que le corresponden, bajo el sofisma de una indefinición sobre la entidad encargada de pagar las deudas laborales en que se fundamenta las pretensiones de la demanda y, más aun, que existe un conflicto de carácter jurídico entre el Distrito Capital, el Departamento de Cundinamarca, la Beneficencia de Cundinamarca y la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público- sobre el particular.

(…). Ésta Corporación tendrá en cuenta los siguientes principios para resolver el conflicto jurídico planteado: a). El principio de Solidaridad. b). El principio de Equidad. c). El principio de que “Quien se beneficie debe soportar ciertas cargas” d). El principio de que “Quien administra o vigila debe actuar con diligencia”. Así las cosas, verificados los siguientes hechos: Que la Nación por conducto del el Ministerio de Protección Social o por intermedio de la Superintendencia de Salud (administró – vigiló), que a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público es responsable del pasivo prestacional del sector salud hasta el 31 de diciembre de 1993[58]; verificado que tanto el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil han funcionado en la ciudad de Bogotá Distrito Capital; verificado el hecho de que la Gobernación de Cundinamarca por intermedio de su Gobernador designa al Gerente de la Beneficencia de Cundinamarca y además integra su Consejo Directivo[59]; verificado que los bienes de la Fundación San Juan de Dios y a raíz de la sentencia del Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo[60]- regresaron a la Beneficencia de Cundinamarca; es necesario que todos concurran de manera solidaria y equitativa con el fin de restablecer los derechos constitucionales fundamentales de los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios.

Con base en el principio constitucional de solidaridad, base esencial en un Estado Social de Derecho, el cual implica que exista una responsabilidad estatal mucho más ligada a la obtención de resultados favorables a la satisfacción de las necesidades primigenias de la comunidad, que recae sobre los particulares pero que es primordialmente exigible al Estado ( artículos 1 y 95 constitucionales ) y bajo el entendido que la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público-, Bogotá Distrito Capital, la Beneficencia de Cundinamarca y el Departamento de Cundinamarca, no solo participaron en algún momento en la administración de la Fundación San Juan de Dios sino que igualmente se beneficiaron en gran manera de los servicios de salud que ésta prestaba, entrará la Corte Constitucional a dar las ordenes que considere pertinentes para salvaguardar los derechos fundamentales constitucionales que se encuentran violentados.

Finalmente, el Alto Tribunal Constitucional identificó las fechas hasta las cuales se extenderían los reconocimientos y a quienes resultaban aplicables. Para ello profirió las siguientes órdenes (se trascribe de forma literal, incluidos posibles errores): “(…).

SEGUNDO. Declarar la violación de los derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la vida y a la seguridad social de los trabajadores vinculados con la Fundación San Juan de Dios – Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil-. Por tal razón, el derecho al salario y a las prestaciones sociales debe ser protegido y salvaguardado.

(…).

CUARTO. En relación con el establecimiento de la Fundación San Juan de Dios, HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS, la Corte Constitucional DECLARA que quedaron terminadas el 29 de Octubre de 2001: 1. Todas las relaciones de trabajo vigentes para esa fecha que hayan tenido como causa un contrato de trabajo o un nombramiento y posesión; y que se regían respectivamente por el Código Sustantivo del Trabajo y las normas complementarias – incluida la ley 6 de 1945- ó por la ley y el reglamento. 2.

Los contratos de prestación de servicios personales vigentes para esa fecha con personas naturales que los prestaban personalmente.

QUINTO: En relación con el establecimiento de la Fundación San Juan de Dios, INSTITUTO MATERNO INFANTIL, la Corte Constitucional DECLARA que quedaron terminadas entre agosto y diciembre de 2006, acorde con la fecha determinada en cada una de ellas: 1. Todas las relaciones de trabajo que hayan tenido como causa un contrato de trabajo o un nombramiento y posesión; y que se regían respectivamente por el Código Sustantivo del Trabajo y las normas complementarias – incluida la ley 6 de 1945- ó por la ley y el reglamento. 2.

Los contratos de prestación de servicios personales con personas naturales que los prestaban personalmente.

SEXTO: DECLARAR que de las obligaciones surgidas a partir del 15 de junio de 2005 por los conceptos que a continuación se señalarán, es deudora la Beneficencia de Cundinamarca: 1. De los aportes y cotizaciones al sistema integral de seguridad social de la Fundación San Juan de Dios. 2. De los salarios, prestaciones sociales diferentes a pensiones, descansos e indemnizaciones por servicios prestados al INSTITUTO MATERNO INFANTIL.

SEPTIMO: Con el fin de atender la responsabilidad financiera a cargo de la Nación del pago del pasivo prestacional por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993; de conformidad con el artículo 33 de la ley 60 de 1993 en concordancia con lo previsto en el artículo 61 de la ley 715 de 2001, DECLARAR que hasta el 31 de diciembre de 1993 el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación por servicios prestados a la Fundación San Juan de Dios es responsabilidad de la Nación. (…).

DECIMO PRIMERO: ORDENAR que en relación con el pago por concepto de aportes y cotizaciones al sistema integral de seguridad social, que incluye el pasivo pensional y respecto de todas las obligaciones mencionadas en el numeral décimo, de la Fundación San Juan de Dios que comprende el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil, causado entre el primero (1º) de enero de 1994 y el 14 de junio de 2005, deben concurrir: 1.

La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público en un porcentaje del cincuenta por ciento (50 %). 1. Bogotá Distrito Capital, en un porcentaje del veinticinco por ciento (25%). 2. La Beneficencia de Cundinamarca solidariamente con el Departamento de Cundinamarca en un porcentaje del veinticinco por ciento (25 %).

DECIMO SEGUNDO: ORDENAR que en relación con el pago de los salarios, prestaciones sociales diferentes a pensiones, descansos e indemnizaciones, de la Fundación San Juan de Dios, mencionados en el numeral noveno causados hasta el 29 de octubre de 2001, en relación con el Hospital San Juan de Dios y los causados hasta el 14 de junio de 2005, en relación con el Instituto Materno Infantil, deben concurrir: 1.

La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público en un porcentaje del treinta y cuatro por ciento (34 %). 2. Bogotá Distrito Capital, en un porcentaje del treinta y tres por ciento (33 %). 3. La Beneficencia de Cundinamarca solidariamente con el Departamento de Cundinamarca en un porcentaje del treinta y tres por ciento (33 %).

DECIMO TERCERO: Con el fin de evitar problemas de iliquidez, el responsable del pago y en consecuencia de los desembolsos, frente a los trabajadores, para cancelar en los plazos señalados en los ordinales noveno (9°) y décimo (10°) las obligaciones relacionadas por concepto del pasivo pensional, los salarios, prestaciones sociales diferentes a pensiones, descansos e indemnizaciones, es la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin perjuicio de que éste pueda repetir, compensar o deducir en las proporciones aquí fijadas o que se fijen, conforme a esta sentencia de las transferencias, regalías o participaciones, contra Bogotá Distrito Capital, el Departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca.

(…)”. El Distrito de Bogotá realizó varios pagos a favor del Ministerio de Hacienda y Crédito Público por valor de $29.403’029.423,00, entre 2010 y 2014, en cumplimiento de la sentencia SU-484 de 2008[61]. La Coordinadora del Grupo de Pagaduría del Ministerio de Hacienda y Crédito Público certificó que entre los años 2008 a 2014 pagó un total de $126.767’454.651, de acuerdo con lo ordenado en la sentencia SU-484 de 2008[62].

Igualmente, dicha cartera ministerial informó que inició varios procesos de cobro coactivo contra el departamento de Cundinamarca en solidaridad con la Beneficencia, en los que se embargaron recursos que ascendían a $39.353’006.560. En ese sentido, el departamento de Cundinamarca no había realizado ningún pago de las obligaciones derivadas de la sentencia SU-484 de 2008, excepto el obtenido de un embargo dentro del proceso de cobro coactivo n° 3050 por valor de $5.593’006.635,36[63].

Mediante sentencia T-480 de 13 de junio de 2011, la Corte Constitucional revisó el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda-Subsección D y la Sección Primera del Consejo de Estado, en el marco de una acción de tutela presentada por la Beneficencia de Cundinamarca contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por el cobro coactivo que había iniciado esta última en busca de cumplir las órdenes impartidas en la sentencia de unificación de la Corte Constitucional SU-484 de 2008.

La entidad tutelante aseguró que el cobro podía poner en peligro su existencia y los derechos de las personas beneficiadas con la decisión de amparo y que los porcentajes establecidos en el fallo eran inapropiados[64]. El máximo órgano de la Jurisdicción Constitucional consideró que la sentencia de unificación otorgó un plazo de 3 meses para que las entidades redistribuyeran los porcentajes en que debían asumir las obligaciones; no obstante, la Beneficencia de Cundinamarca no presentó la reclamación en tiempo y esperó hasta que se iniciara el proceso de jurisdicción coactiva para alegar la redistribución. También se sorprendió de que la entidad accionante no hubiera acudido a la jurisdicción contencioso administrativa para despejar las dudas frente a la responsabilidad patrimonial de las entidades comprometidas.

Inclusive, el argumento de que la falta de injerencia en la administración de la Fundación San Juan de Dios, que implicaba que no debía responsabilizarse del pasivo laboral, pudo ser esbozado dentro del proceso de tutela que conllevó a la sentencia de unificación, lo que impedía justificar la espera del proceso de cobro coactivo, luego de tres años de ejecutoriada la sentencia. En esa línea concluyó (se trascribe de forma literal, incluidos posibles errores): “La Corte considera que este caso no tiene vocación de prosperar por cuanto se ataca el cumplimiento de una sentencia de tutela que se dictó en el año 2008 y cuyas previsiones han sido siempre las mismas y solo hasta ahora la entidad cuestiona las órdenes del fallo que actualmente se ejecuta por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

No entiende la Corte cómo tres años después  de proferidas las órdenes de la tutela, la Beneficencia objeta las decisiones impartidas en punto al porcentaje que le cabe de participación en el pago de pasivos laborales  y no atacó la sentencia  en su momento  por los medios que podrían haberle sido oportunos como un recurso de nulidad dentro de los tres días siguientes a la notificación de la misma, la utilización de los tres meses que la Corte le concedió para acordar nuevos porcentajes con el Ministerio y las alternativas de pago que se ofrecieron en  el trámite del cobro persuasivo iniciado por el Ministerio de Hacienda, y que aún subsisten según las voces del artículo 828 del Estatuto Tributario que permite realizar acuerdos de pago en cualquier estado del proceso de cobro coactivo,  ofreciendo obviamente las garantías respectivas.

La Corte concluye entonces, que por regla general  los alcances de las providencias y las órdenes consignadas en una decisión de tutela, no son susceptibles de reforma. La razón estriba en no desconocer los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada y el derecho al debido proceso. Sobre este particular, la Corte ha sostenido que, una solicitud, sea por la vía del derecho de petición, de una solicitud formal  o de una nueva acción de tutela encaminada exclusivamente a precisar el contenido de una decisión judicial, es innecesaria e improcedente cuando el contenido de dicha decisión es claro, o corre el riesgo de modificar sus alcances, alterar su contenido, reducir su espectro de acción o cambiar las condiciones en que se concedió el amparo de tutela, lo cual implica la producción de una nueva providencia judicial y la consecuente afectación de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, pilares fundamentales del ejercicio del derecho al debido proceso.

Así las cosas, en principio las decisiones de tutela proferidas por la Corte Constitucional en virtud del artículo 241-9 de la Constitución, no pueden ser sometidas a nuevo análisis, controversia o debate, menos aún con posterioridad a su ejecutoria. La decisión que se propone por parte de la entidad  accionante alegando un supuesto perjuicio irremediable concretado en la imposibilidad de atender el pago indicado en la sentencia y que ahora se ejecuta,  supone necesariamente  que se produzca una alteración de la parte resolutiva de la sentencia casi tres años después de su ejecutoria,  solicitud que la Corte desestima tajantemente, debido a que en virtud de los principios de seguridad jurídica y respeto por las decisiones del juez constitucional cuando actúa como órgano de cierre de su jurisdicción  no es posible añadir nuevas órdenes o modificar las existentes cuando quiera que ellas hayan sido lo suficientemente claras para establecer los parámetros de salvaguarda de los derechos tutelados.

Por las razones anteriores, se confirmará la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que negó la tutela deprecada”. Mediante sentencia de 25 de mayo de 2012, la Sección Cuarta, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el departamento de Cundinamarca, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones N° 3666 de 3 de diciembre de 2010 y 428 de 24 de febrero de 2011, proferidas por la Coordinadora del Grupo de Derechos de Petición, Consultas y Cartera del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio de las cuales se declararon no probadas las excepciones de falta de título ejecutivo, falta de ejecutoria del título ejecutivo e interposición de demandas de restablecimiento del derecho en procesos de revisión de impuestos ante la jurisdicción contencioso administrativa contra el mandamiento ejecutivo[65].

A título de restablecimiento solicitaba que se terminara el proceso de jurisdicción coactiva número 3050 promovido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público contra la Beneficencia y el departamento de Cundinamarca. Como fundamento fáctico de la demanda se explicó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ordenó el pago de los salarios adeudados a los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, en cumplimiento de la sentencia SU-484 de 2008 (resoluciones 5950 de 17 de diciembre de 2008, 6389 de 30 de diciembre de 2008 y 2082 de 30 de julio de 2009).

El 16 de septiembre de 2010, por medio de la Resolución 2720 ordenó librar mandamiento de pago contra la Beneficencia y el departamento de Cundinamarca por la suma de $3.667’545.334,66, así como los intereses causados a la tasa del 1% mensual, desde el 25 de marzo de 2010 hasta la fecha en que se cancelara la obligación. El departamento de Cundinamarca propuso en su defensa las excepciones mencionadas, que fueron declaradas no probadas mediante Resolución 3666 y se ordenó seguir adelante con la ejecución. El recurso de reposición formulado fue resuelto mediante Resolución 426 de 24 de febrero de 2011, que confirmó la decisión. El tribunal de primera instancia consideró que la sentencia de unificación sí prestaba mérito ejecutivo, ya que imponía una obligación determinada con un porcentaje para cada una de las entidades y se encontraba en firme.

Además, la providencia recomendó discutir ante la jurisdicción contencioso administrativa la responsabilidad patrimonial, lo que no afectaba el cumplimiento de las órdenes, ni estaba acreditado que el departamento hubiera acudido para examinar el porcentaje asignado en la sentencia de tutela. Así las cosas, las resoluciones que dieron cumplimiento a la orden de tutela establecían los respectivos cobros, de acuerdo con los porcentajes asignados, pero no creaban, modificaban o extinguían ninguna obligación a cargo del departamento de Cundinamarca.

En ese sentido, la sentencia SU-484 de 2008 constituía el título ejecutivo y las resoluciones que ordenaron el pago solo eran actos administrativos de ejecución. Bajo el entendido de que el título era la sentencia debidamente ejecutoriada, no eran prosperas las excepciones de falta de título ejecutivo y falta de ejecutoria. Sobre la excepción de interposición de demanda de restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativo, la Sala advirtió que solo procedía cuando se demandaran actos administrativos definitivos que constituyeran título ejecutivo, y como en el presente caso el título era una sentencia, no era aplicable, por lo cual se negaron las pretensiones.

El Consejo de Estado, a través de sentencia de 5 de junio de 2014[66], resolvió el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la anterior decisión. Coincidió en que la sentencia SU-484 de 2008 prestaba mérito ejecutivo, pues cumplía con los requisitos del artículo 68 del CCA, en la que constaba una obligación clara, expresa y exigible, y estaba en firme.

En cuanto a las resoluciones 5950 de 17 de diciembre de 2008, 6389 de 30 de diciembre de 2008 y 2082 de 30 de julio de 2009 y sus modificatorias, emitidas por el Ministerio de Hacienda, manifestó que se trataban de actos de ejecución “expedidos para dar cumplimiento a la sentencia SU 484 de 2008 de la Corte Constitucional, que se limitan a dar cumplimiento a una orden judicial y, por ende, no entrañan una decisión autónoma que ponga fin a una actuación administrativa”, por lo que no estaban llamadas a prosperar las excepciones de falta de título y de ejecutoria del mismo[67].

Frente a la interposición de demandas, la Corporación estimó que las entidades involucradas podían acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para definir la responsabilidad patrimonial, en tanto se habilitó un plazo de dos años contados a partir del vencimiento del año señalado en el ordinal noveno de la parte resolutiva de la providencia de tutela; lo que no estaba demostrado que hubiera acontecido, por lo que tampoco prosperaba el medio de defensa.

Como consecuencia de lo anterior, se confirmó la decisión. El departamento de Cundinamarca presentó acción de tutela contra la providencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de la cual solicitó que se protegiera su derecho al debido proceso toda vez que, en su criterio, se incurrió en: -Defecto sustantivo: ya que la sentencia de unificación no reunía los requisitos del artículo 68 del CCA para ser considerada un título ejecutivo. -Defecto fáctico: no se tuvieron en cuenta los memoriales a través de los cuales se informó que la Resolución 2720 de 16 de septiembre de 2012, “por medio de la cual se libró mandamiento de pago” había sido modificada. -Falta de motivación: “porque hay una contradicción entre la parte motiva y la resolutiva.

No se estudió de fondo la configuración del título ejecutivo. Y la sentencia SU-484 de 2008 por ser un título complejo, junto con sus actos de ejecución, crea situaciones jurídicas nuevas”. -Violación directa de la constitución: se transgredió el artículo 29 superior, en la medida en que se restó importancia al efecto derivado de la omisión de la notificación de actos administrativos, que consideró de simple ejecución, desconociendo la posibilidad de controvertirlos.

La Sección Quinta del Consejo de Estado negó el amparo solicitado, a través de providencia de 16 de octubre de 2014. Estimó que la Sección Cuarta de la Corporación había realizado un análisis juicioso que conllevó a determinar que la sentencia SU-484 de 2008 prestaba mérito ejecutivo, ya que cumplía con los requisitos del artículo 68 del C.C.A. En ese orden, las resoluciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público eran meros actos de ejecución, que daban cumplimiento a la sentencia de tutela.

Así, el título ejecutivo a favor del Ministerio lo conformaban tanto la sentencia como las resoluciones y sus modificaciones. La Sala descalificó cada uno de los cargos formulados. El Departamento de Cundinamarca presentó impugnación, toda vez que, aunque la sentencia se basaba en una norma vigente, esta no era aplicable al supuesto fáctico.

Insistió en que la sentencia SU-484 de 2008 no cumplía los requisitos del C.C.A, pues fue necesario expedir la Resolución 2720 de 2010, que libró mandamiento ejecutivo, soportado en cada una de las resoluciones que ordenaban el pago, expedidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Agregó que, encontrándose en curso el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en segunda instancia ante el Consejo de Estado, algunas de las resoluciones que soportaban el mandamiento ejecutivo fueron modificadas, lo que fue puesto a consideración del juez, sin que este emitiera alguna decisión, pese a que el mandamiento de pago debía mantenerse incólume.

Así, erraba la Sala al sostener que este argumento no se planteó en sede gubernativa ni en la demanda, pues justamente se trataba de hechos nuevos que incidían en la decisión. La Sección Primera del Consejo de Estado decidió la impugnación interpuesta por el departamento de Cundinamarca en sentencia de 26 de junio de 2015, por medio de la cual revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, rechazó por improcedente la demanda de tutela presentada[68].

La Sala consideró que no se cumplía el requisito de procedencia de la tutela contra providencia judicial, consistente en la relevancia constitucional. Al efecto adujo que la parte actora no expuso ningún argumento para demostrar este atributo. El doctor Guillermo Vargas Ayala, en su calidad de Consejero de Estado, rindió informe escrito bajo juramento dentro del presente proceso[69] (se trascribe de forma literal, incluidos posibles errores)[70]: “(…).

Para efectos de la valoración de la presente declaración debo poner de presente al Despacho que soy abogado graduado en 1975. Y que en el ejercicio profesional, antes de ser Consejero de Estado, he sido apoderado judicial tanto del Departamento de Cundinamarca como de la Nación colombiana. También manifiesto que fui Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Salud entre los años 1979 a 1982 y fui Secretario de la Fundación San Juan de Dios desde su fundación hasta el año 82 o 83 (no recuerdo con exactitud).

Igualmente, pongo de presente que con el doctor Andrés González Díaz, Gobernador del Departamento de Cundinamarca al momento de la interposición de la demanda, me une una cercana amistad heredada de nuestros padres. De otra parte, dejo constancia que los hechos sobre los cuales versa el cuestionario sucedieron hace 37 años y por lo mismo puede haber algunas imprecisiones Introducción general.

En el año 1979 las autoridades nacionales (Ministerio de Salud, Ministerio de Obras Públicas y la Universidad Nacional), departamentales (Secretaria de Salud), distritales, eclesiásticas (Arquidiócesis de Bogotá), de la Beneficencia de Cundinamarca y de la Beneficencia de Cundinamarca resolvieron estudiar y tratar de poner claridad jurídica al siempre enredado asunto del Hospital de San Juan de Dios.

Unos de los principales problemas era la falta de un “doliente” en el sentido de que no había un propietario. En efecto, de acuerdo con los documentos históricos, San Juan de Dios fue constituido el 21 de octubre de 1564 por Fray Juan de los Barrios y Toledo (autoridad eclesiástica) pero con su propio patrimonio (entidad de derecho privado).

En el siglo XIX el Estado colombiano no tuvo la suficiencia estructural y económica brindar a los habitantes los servicios públicos básicos, entre ellos el de atención en salud y por consiguiente ese tipo de asistencia (hospitalaria, ancianatos, nosocomios, manicomios, etc.) derivaban de la caridad de particulares o de comunidades religiosas, una de las cuales es la de San Juan de Dios.

De esta forma nacieron entidades de asistencia denominadas beneficencias a las cuales el Estado les impuso un tratamiento especial e incluso las hizo beneficiarias de algunos impuestos. De igual forma, muchas personas hacían donaciones a las beneficencias para ayudar a socorrerlas en su loable labor. De acuerdo con lo anterior, la Beneficencia de Cundinamarca había sido recipiendaria de muchísimos bienes y administraba también los que fueron de San juan de Dios, pero hay que precisar que no todos los bienes de la Beneficencia eran los de San Juan de Dios ni todos los de San Juan de Dios eran de la Beneficencia. A mediados del siglo XIX el Estado fue asumiendo la carga del servicio público de salud relevando a las beneficencias de esta prestación y finalmente en el año de 1993 se expidió la Ley 100 que modificó la prestación de los servicios de salud haciéndola de cubrimiento universal y de prestación obligatoria.

Volviendo al año 1979, las mencionadas autoridades, en diferentes reuniones y con base en distintos estudios llegaron a la conclusión de que debía precisarse la naturaleza jurídica del San Juan de Dios lo cual hicieron a través de los decretos 290 y 1374 de ese año, y dotaron de un estructura administrativa separando administrativamente los dos hospitales, el San Juan de Dios propiamente dicho o la Hortúa y del Materno Infantil que serían manejados por autoridades autónomas y con su propio patrimonio.

Es importante también citar que el San Juan de Dios era el Hospital universitario de la Universidad Nacional y con esta entidad educativa estaba suscrito el correspondiente contrato docente asistencial. Cuestionario (…) proceso a responder el cuestionario formulado solamente en los aspectos relacionados durante el tiempo que me desempeñe como Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Salud, en los siguientes términos: Pregunta 1: “Sírvase informar al Despacho qué conocimiento tiene usted acerca de los hechos de la demanda cuya copia se anexa” Respondo: Tratando de responder los 68 extensos hechos de la demanda sobre la creación del Hospital San Juan de Dios, manifiesto que algunos son hechos históricos cuyos documentos de constitución están referidos en los Decretos 290 y 1374 de 1979.

(…). En el punto 11, mediante los Decretos 290 y 1364 de 1979 el Presidente de la República suplió la voluntad del fundador (Fray Juan de los Barrios y Toledo el 21 de octubre de 1564) y expidió los estatutos de la fundación. Preciso que en esos estatutos no hay una transferencia de obligaciones entre la Nación y la Beneficencia como allí se afirma lo que se sucedió en los referidos actos administrativos es que la Fundación tendría como tuvo entidad jurídica propia y en consecuencia obtuvo por parte del Ministerio de Salud reconocimiento de personería jurídica.

En cuanto al hecho 12, no es cierto que los decretos correspondan a un “manejo del gobierno”. En ejercicio de las normas del Código Civil el decreto suplió la voluntad del fundador, precisó su naturaleza jurídica y le dio la estructura administrativa básica. Ahora bien, en las actas de junta directiva de la Fundación también hay constancia de estos hechos.

(…). Pregunta 2: "Sírvase informar al Despacho si usted laboró para la Presidencia de Republica de la Nación colombiana y/o el Ministerio de Salud y en caso de ello, las fecha y las funciones que cumplió. Responde: Como antes mencioné fui Jefe Jurídico del Ministerio de Salud de diciembre de 1978 a octubre de 1981. Pregunta 3: “Informe si usted tuvo participación en el proceso de creación de los Decretos 290 y 1364 de 1979".

Respondo: Si Pregunta 4: "Sírvase informar cuál fue la finalidad de los mencionados decretos y qué papel tuvo el gobierno en su expedición". respondo: El Presidente de la República (antes de la Unión) quiso, como en efecto lo hizo, suplir la voluntad del fundador Fray Juan de los Barrios y Toledo con base en el artículo 650 del Código Civil y dotar a la Fundación y a cada uno de sus hospitales de una estructura administrativa básica.

Pregunta 5: "Sírvase informar a cargo de quién estaba la vigilancia de la Fundación del Hospital San Juan de Dios y del Instituto Materno Infantil” Respondo: De conformidad con las normas del Sistema Nacional de Salud (SNS), todas las entidades que prestaban servicios de salud estaban adscritas o integradas al sistema si eran entidades públicas o vinculadas si eran entidades.

Pregunta6: “Sírvase informar a quienes prestaban servicios de salud las entidades antes mencionadas precisando si eran entidades del orden nacional, departamental o distrital y precisar a qué red pertenecían” Respondo: La confusión que mencioné al principio del cuestionario muestra la dificultad de responder esta pregunta. En efecto resulta evidente en este momento, confluyen entidades como el Ministerio de Salud, la Universidad Nacional, la Gobernación de Cundinamarca - Beneficencia de Cundinamarca, la Alcaldía de Bogotá - Secretaría de Salud, de lo que resulta una gran confusión, a cuál orden pertenecían.

De otra parte, no sé a quienes prestaba servicios de salud dichas entidades. Pregunta 7: “Sírvase informar la situación económica en que se encontraban los centros Hospitalarios de la Fundación San Juan de Dios para la época en que usted fue funcionario del Ministerio de Salud". Respondo: La situación económica de casi todos los hospitales del país era deficitaria por la estructura institucional de la salud.

Había déficit de planeación de programación y siempre, imprecisión sobre quién y cuándo debía aportar los recursos, etc. Pregunta 8: "Sírvase informar si para la fecha de expedición de los decretos los centros hospitalarios de la Fundación tenían dificultades presupuestales” Respondo: No lo recuerdo con precisión pero seguramente que sí. Pregunta 9: "Sírvase informar si recuerda si a la fecha en que laboró en el Ministerio de Salud los centros hospitalarios de la Fundación se encontraban intervenidos por el Gobierno Nacional".

Respondo: No lo recuerdo. Pero supongo que sí. Y, si era así, tenían un tratamiento de hospitales adscritos por financiación. Pregunta 10: “Sírvase informar si usted conoció los motivos por los cuales el Gobierno Nacional decidió intervenir los centros hospitalarios de la Fundación" Respondo: No lo recuerdo. Pregunta 11: "Sírvase informar en qué consistió la intervención del Gobierno Nacional a los centros hospitalarios de la Fundación San Juan de Dios".

Respondo: No lo se. Pregunta 12: “Cuáles fueron los hechos que dieron origen al estado crítico de la Fundación San Juan de Dios” Respondo: No puedo responder porque no sé a qué momento histórico se refiere. Pregunta 13: "Sírvase informar si el Gobierno Nacional participó en la administración de los centro hospitalarios de la Fundación”.

Respondo: Los decretos citados suplieron la voluntad del fundador, dotaron a la Fundación de una administración y estructura básica y posteriormente se obtuvo la personería jurídica de dicha entidad. Recuerdo que como síndico de la fundación (no del gobierno) fue designado el doctor Bernardo Samper Caicedo, quien era su representante legal (Artículos 4 y 8 del Decreto 1374 de 1979).

Pero no recuerdo que el Gobierno Nacional hubiera participado directamente en la administración de la Fundación. Reitero para este efecto que de la junta directiva de la Fundación formó parte el Ministro de Salud y un representante del Presidente pero esto no significa que el Gobierno la administrara. Y la administración de cada hospital estaba en cabeza de cada uno de sus médicos directores”. 1.6.

El daño Establece el artículo 90 de la Constitución Política de Colombia que el Estado responde patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas. En ese sentido, la responsabilidad descansa en dos elementos: el daño antijurídico y la imputación. El primer elemento que se debe observar en el análisis de la responsabilidad Estatal es la existencia del daño, el cual, además, debe ser antijurídico, dado que constituye un elemento necesario de la responsabilidad, toda vez que, como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Sala, no hay lugar a declarar responsabilidad sin daño y solo ante su acreditación se puede explorar la posibilidad de imputación del mismo al Estado.

En este sentido la Sala ha discurrido así: “[P]orque a términos del art. 90 de la Constitución Política vigente, es más adecuado que el juez aborde, en primer lugar, el examen del daño antijurídico, para, en un momento posterior explorar la imputación del mismo al Estado o a una persona de derecho público. “La objetivización del daño indemnizable que surge de este precepto constitucional, como lo ha repetido en diversas oportunidades la Sala, sugiere que, en lógica estricta, el juez se ocupe inicialmente de establecer la existencia del daño indemnizable que hoy es objetivamente comprobable y cuya inexistencia determina el fracaso ineluctable de la pretensión”[71].

En época más reciente, sobre el mismo aspecto se dijo: “Como lo ha señalado la Sala en ocasiones anteriores, el primer aspecto a estudiar en los procesos de reparación directa, es la existencia del daño, puesto que si no es posible establecer la ocurrencia del mismo, se torna inútil cualquier otro juzgamiento que pueda hacerse en estos procesos.

“En efecto, en sentencias proferidas (…) se ha señalado tal circunstancia precisándose (…) que ‘es indispensable, en primer término determinar la existencia del daño y, una vez establecida la realidad del mismo, deducir sobre su naturaleza, esto es, si el mismo puede, o no calificarse como antijurídico, puesto que un juicio de carácter negativo sobre tal aspecto, libera de toda responsabilidad al Estado…’ y, por tanto, releva al juzgador de realizar la valoración del otro elemento de la responsabilidad estatal, esto es, la imputación del daño al Estado, bajo cualquiera de los distintos títulos que para el efecto se han elaborado”[72].

Como ya lo ha precisado la Sección Tercera, el daño debe ser cierto; es decir, “no puede ser eventual, hipotético, fundado en suposiciones o conjeturas”[73]. Así pues, “la sola inferencia o afirmación en la demanda acerca de la ocurrencia de un daño, no resulta suficiente para tenerlo como acreditado, en la medida en que es necesario e indispensable que el demandante respalde tales afirmaciones con el material probatorio suficiente para su comprobación en el proceso.

Se recuerda que de conformidad con el régimen de responsabilidad vigente, el daño no se presume, de manera que quien alega su ocurrencia debe probarlo”[74]. El daño antijurídico, a efectos de que sea indemnizable, requiere estar cabalmente estructurado; por tal motivo, esta Sección del Consejo de Estado[75] ha establecido que resulta imprescindible acreditar los siguientes aspectos relacionados con la lesión o detrimento cuya reparación se reclama: i) que el daño es antijurídico, esto es, que la persona no tiene el deber jurídico de soportarlo, “Con ello, entonces, se excluyen las decisiones que se mueven en la esfera de lo cuestionable o las sentencias que contienen interpretaciones válidas de los hechos o derechos”[76].; ii) que se lesiona un derecho, bien o interés protegido por el ordenamiento legal y; iii) que el daño es cierto, es decir, que se puede apreciar material y jurídicamente y, por ende, no se limita a una mera conjetura.

En este caso, quedó probado que el departamento de Cundinamarca resultó condenado mediante la sentencia SU-484 de 2008, de manera solidaria con la Beneficencia de Cundinamarca, al pago de un porcentaje del pasivo laboral de la liquidada Fundación San Juan de Dios, lo que se erige como el daño en los términos de la demanda. Además, la parte demandante, departamento de Cundinamarca, ha resultado afectado como consecuencia de las sumas embargadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cumplimiento de la decisión judicial.

No obstante lo anterior, la Sala considera que en este caso no se demostró que el daño sea antijurídico, por las razones que se pasan a exponer: Mediante Ley de 15 de agosto de 1869, la Asamblea Legislativa del Estado Soberano de Cundinamarca creó la Junta General de Beneficencia, como encargada de la inspección y dirección de los establecimientos de beneficencia y caridad del entonces Estado de Cundinamarca, entre ellos el Hospital San Juan de Dios.

La Junta General de Beneficencia era parte de la estructura administrativa del hoy departamento de Cundinamarca, de modo que el Hospital San Juan de Dios era dirigido por dicho ente territorial. El Gobernador de Cundinamarca expidió el Decreto 01357 de 26 de abril de 1974, en el que se organizó a la Beneficencia de Cundinamarca como un establecimiento público de orden departamental, con personería jurídica y patrimonio propio, que estaría dirigida por un Consejo Directivo denominado Junta General de Beneficencia y un síndico Gerente.

La Junta General de la Beneficencia estaba conformada, entre otros, por el gobernador de Cundinamarca, quien la presidiría. Así las cosas, hasta este momento histórico el departamento de Cundinamarca estuvo vinculado con la dirección y manejo de los bienes del Hospital San Juan de Dios. En el año 1977, el Ministerio de Salud decidió intervenir el “CENTRO HOSPITALARIO “SAN JUAN DE DIOS” DE BOGOTÁ, constituido por el Hospital San Juan de Dios y por el Instituto Materno Infantil “Concepción Villaveces de Acosta”, encontrándose bajo la administración de la Beneficencia de Cundinamarca.

Vale la pena señalar que los fundamentos legales de dicha intervención no fueron discutidos en la demanda. La anterior situación denota que desde ese entonces se presentaba una crisis administrativa que motivó la participación del Gobierno Nacional, con el objeto de hacer viable la prestación del servicio de salud. En el año 1979, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 290[77] y 1374 de 1979, por medio de los cuales modificó la naturaleza jurídica de la Fundación San Juan de Dios y se adoptaron sus estatutos, cuya personería jurídica le fue otorgada por medio de la Resolución 010869 de 6 de diciembre de 1979 del Ministerio de Salud.

La nueva persona jurídica asumiría la administración del Hospital General de su mismo nombre y el Instituto Materno Infantil y tendría una Junta Directiva integrada por el ministro de salud, el gobernador del departamento de Cundinamarca o su delegado, el alcalde del distrito de Bogotá o su delegado, el arzobispo de Bogotá o su delegado, un representante de la Beneficencia de Cundinamarca o su delegado y un representante del Presidente de la República.

El 30 de enero de 1998, el Ministerio de Salud finalizó la intervención que había decretado durante años, con lo cual, la Junta Directiva de la Fundación San Juan de Dios asumió nuevamente sus compromisos en condiciones de normalidad administrativa hasta el año 2001, cuando la Superintendencia Nacional de Salud tomó la dirección total de la fundación. Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 371 de 1998, “por el cual se suple la voluntad del fundador y se reforman los estatutos de la Fundación San Juan de Dios”.

El Consejo de Estado, en sentencia de 8 de marzo de 2005, declaró la nulidad de los actos administrativos referidos, que dieron vida a la Fundación San Juan de Dios y que tuvo como efecto la liquidación de la entidad y que los bienes a su cargo volvieran a la administración de la Beneficencia de Cundinamarca[78]. De las pruebas allegadas al proceso resulta claro que fueron varias las entidades involucradas en el manejo de los centros de salud que conformaron la Fundación San Juan de Dios (Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil), que las instituciones prestadoras de salud se vieron afectadas por un déficit fiscal que motivó la intervención del Gobierno Nacional en varios períodos; sin embargo, no es posible identificar en qué momento y qué actos originaron la crisis financiera que derivó en el incumplimiento de los compromisos laborales con los trabajadores de ambas corporaciones y causó la mediación del sistema judicial, a través de la sentencia SU-484 de 2008, que trató de resolver de manera íntegra la cantidad de reclamaciones judiciales de los exempleados afectados, decisión a partir de la cual se originó el supuesto daño alegado.

Pretende la demanda que se declare que la Nación fue la causante del pasivo laboral y por ello debía ser la única encargada del pago; no obstante, de lo único que hay evidencia es de la participación conjunta en la administración de los centros asistenciales, que condujo en definitiva a una situación financiera insostenible, por lo que todas eran responsables, pues no existen en el expediente soportes contables que permitan inferir el mal manejo de la Nación, que llevara a la insolvencia esgrimida.

Al respecto, la Corte Constitucional reconoció que había un problema jurídico entre las entidades involucradas, ya que ninguna aceptaba la responsabilidad, por lo que debían concurrir todas al cumplimiento de las acreencias laborales, en atención a que históricamente todas tuvieron una relación cercana con la dirección de la institución o se beneficiaron de sus servicios, conclusión con la que coincide la Sala, pues de una u otra manera el departamento de Cundinamarca siempre estuvo ligado a la administración de la fundación y no hizo nada para desligarse de ello.

El debate se circunscribe a determinar los actos, hechos, omisiones u operaciones administrativas concretos que pudieron conducir a la insolvencia de la Fundación San Juan de Dios y a la generación del pasivo laboral, lo cual no aparece probado; en este proceso está acreditado que todas las entidades mantuvieron una relación cercana con el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil.

Se destaca que, en primer lugar, el departamento de Cundinamarca era el responsable de la Junta de Beneficencia que se encargó de la administración de los bienes de la fundación de caridad por muchos años y a partir de 1974, cuando se organizó a la Beneficencia de Cundinamarca como un establecimiento público, integraba la Junta Directiva, por medio de su representante legal.

Además, cuando se creó la Fundación San Juan de Dios, a través del Decreto 290 de 1979, el gobernador del departamento también hacía parte de la junta directiva. Entre 1998 y 2001, cuando se levantó la medida de intervención administrativa, la Fundación recuperó el control y manejo de sus bienes, sin que la situación mejorara. En ese sentido, no puede desconocerse que la demandante, junto a las demás entidades que expresaron el apoyo a las pretensiones (Beneficencia de Cundinamarca y Bogotá D.C.), participaron de la organización directiva del Hospital y del Instituto Materno Infantil, con lo que no se puede afirmar que la carga atribuida mediante sentencia judicial haya sido excesiva, antijurídica o sin soporte legal.

De otro lado, observa la Sala que el departamento de Cundinamarca tampoco discutió la distribución efectuada por la Corte Constitucional en uso de los mecanismos legales que la misma concedió, para ahora limitar u obstaculizar el pago o reembolso solicitado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Si lo que pretendía la parte actora era que se declarara la existencia de un error judicial en la sentencia de tutela, debió acudirse a la jurisdicción dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria de la sentencia, en cuyo caso la pretensión estaba caducada al momento de presentación de la demanda (19 de agosto de 2011).

Así las cosas, deberá ser confirmada la decisión emitida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, el 16 de agosto de 2017, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.7. Costas En consideración a que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,  F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada, emitida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, el 16 de agosto de 2017, de acuerdo con la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] De conformidad con el poder obrante a folio 1 del cuaderno 1. [2] Memorial de subsanación de la demanda, fls. 50 a 56 el cuaderno 1. [3] Fl. 58 del cuaderno 1. [4] Fls. 58 reverso, 60, 61, 62 del cuaderno 1. [5] Fls. 63 a 64 del cuaderno 1. [6] Fls. 81 a 82 del cuaderno 1. [7] Fls. 9 a 21 del cuaderno del incidente de nulidad. [8] Fls. 97 a 101 del cuaderno 1. [9] Fls. 115 a 118, 205 a 213 del cuaderno 1. [10] Fls. 129 a 152 del cuaderno 1. [11] Fls. 161 a 173 del cuaderno 1. [12] Fls. 174 a 181 del cuaderno 1. [13] Fls. 183 a 194 del cuaderno 1. [14] Fls. 202 a 204 del cuaderno 1. [15] Fls. 225 a 227 del cuaderno 1. [16] Fl. 383 del cuaderno 1. [17] Fls. 384 a 393 del cuaderno 1. [18] Fls. 394 a 404 del cuaderno 1. [19] Fls. 405 a 408 del cuaderno 1. [20] Fls. 409 a 416 del cuaderno 1. [21] Fls. 467 a 477 del cuaderno 1. [22] Fls. 479 a 493 del cuaderno 1. [23] Fls. 514 a 5530 del cuaderno del Consejo de Estado. [24] Fls. 532 a 539 del cuaderno del Consejo de Estado. [25] Fls. 540 a 547 del cuaderno del Consejo de Estado. [26] Fl. 549 del cuaderno del Consejo de Estado. [27] Fl. 553 del cuaderno del Consejo de Estado. [28] Fl. 555 del cuaderno del Consejo de Estado. [29] Fls. 556 a 565, 577 a 587 del cuaderno del Consejo de Estado. [30] Fls. 567 a 570 del cuaderno del Consejo de Estado. [31] Fls. 586 a 589 del cuaderno del Consejo de Estado. [32] Fls. 594 a 610 del cuaderno del Consejo de Estado. [33] Sobre ello, la Corte Constitucional afirmó: “En estas circunstancias, y dadas las respuestas de las entidades accionadas según las cuales ninguna de ellas es responsable por la vulneración de los derechos fundamentales de los actores aduciendo que no se encuentran legitimados en la causa por pasiva, para esta Colegiatura resulta claro que nadie quiere asumir las responsabilidades que le corresponden, bajo el sofisma de una indefinición sobre la entidad encargada de pagar las deudas laborales en que se fundamenta las pretensiones de la demanda y, más aun, que existe un conflicto de carácter jurídico entre el Distrito Capital, el Departamento de Cundinamarca, la Beneficencia de Cundinamarca y la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público- sobre el particular.

(…). Con base en el principio constitucional de solidaridad, base esencial en un Estado Social de Derecho, el cual implica que exista una responsabilidad estatal mucho más ligada a la obtención de resultados favorables a la satisfacción de las necesidades primigenias de la comunidad, que recae sobre los particulares pero que es primordialmente exigible al Estado ( artículos 1 y 95 constitucionales ) y bajo el entendido que la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público-, Bogotá Distrito Capital, la Beneficencia de Cundinamarca y el Departamento de Cundinamarca, no solo participaron en algún momento en la administración de la Fundación San Juan de Dios sino que igualmente se beneficiaron en gran manera de los servicios de salud que ésta prestaba, entrará la Corte Constitucional a dar las ordenes que considere pertinentes para salvaguardar los derechos fundamentales constitucionales que se encuentran violentados”. [34] “5.10 Con el fin de evitar problemas de iliquidez, el responsable del pago y en consecuencia de los desembolsos, frente a los trabajadores, (…) es la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin perjuicio de que éste pueda repetir, compensar o deducir en las proporciones aquí fijadas o que se fijen, conforme a esta sentencia de las transferencias, regalías o participaciones, contra Bogotá Distrito Capital, el Departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca.

Lo anterior, por ser la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la entidad con mayor capacidad de pago de manera inmediata, lo que traería consigo una salvaguarda más pronta de los derechos fundamentales vulnerados. Además por cuanto el Ministerio mencionado es el organismo a nivel nacional encargado de dirigir la ejecución de la política económica y fiscal del Estado. 5.11.

En el evento en que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Bogotá Distrito Capital, el Departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca, no lleguen a un acuerdo – el cual no implica responsabilidad patrimonial - o no estén de acuerdo con la distribución hecha por la Corte Constitucional, podrán acudir ante el Juez Competente (Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo) para definir las relaciones entre ellos y la respectiva responsabilidad patrimonial por sus actos, hechos, omisiones, operaciones, etc; la Corte Constitucional habilita un término de dos (2) años, para iniciar las acciones legales - contados a partir del vencimiento del año (1) señalado en el ordinal cinco – ocho (5.8)”. [35] En ese sentido, manifestó la Corte Constitucional que: “[e]n este orden de ideas, es necesario que la Corte precise que mediante el presente fallo no se está pronunciando respecto de la responsabilidad patrimonial del Estado.

Las órdenes aquí impartidas tienen por objeto único proteger los derechos fundamentales que se encuentran violados. Es necesario recordar aquí, para mayor claridad, que la responsabilidad patrimonial en mención se deriva de lo previsto en el artículo 90 de la Carta Política (…)”. [36] Del análisis de la demanda se entiende que existe una pretensión económica que implica la liberación de los recursos embargados por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en cuantía de $7.500’000.000, monto que excede los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes para la fecha de presentación de la demanda. [37] “Con el propósito de evitar la congestión de los Tribunales Administrativos y del Consejo de Estado, en los procesos que cursen o deban cursar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en relación con los cuales a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley no se hubiere notificado en debida forma el correspondiente auto admisorio de la demanda o cuando este no se hubiere expedido y cuyas demandas se presenten hasta antes del 2 de julio de 2012, la competencia por razón de la cuantía se determinará con sujeción a las reglas consagradas en el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011.

En los casos a que hace referencia el último inciso del artículo 157 de la Ley 1437 de 2011, la cuantía se determinará por el valor del cálculo actuarial”. [38] “Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen.

En asuntos de carácter tributario, la cuantía se establecerá por el valor de la suma discutida por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones. Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor (…)”. [39] A la fecha de presentación de la demanda, 19 de agosto de 2011, equivalen a $267’800.000. [40] De conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, la competencia se determina según la norma vigente al momento de la presentación de la demanda. [41] “NOVENO: El pago a los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, que comprende el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil, de las pensiones causadas, de los salarios, de las prestaciones sociales diferentes a pensiones, de los descansos y de las indemnizaciones; se hará en un plazo máximo de un (1) año. Este plazo se contará a partir de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la parte resolutiva de ésta providencia, señalada en el ordinal vigésimo tercero (23°)”. [42] “DECIMO CUARTO: En el evento en que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Bogotá Distrito Capital, el Departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca, no lleguen a un acuerdo – el cual no implica responsabilidad patrimonial - o no estén de acuerdo con la distribución hecha por la Corte Constitucional, podrán acudir ante el Juez Competente ( Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ) para definir las relaciones entre ellos y la respectiva responsabilidad patrimonial por sus actos, hechos, omisiones, operaciones, etc; la Corte Constitucional habilita un término de dos (2) años, para iniciar las acciones legales - contados a partir del vencimiento del año (1) señalado en el ordinal noveno (9°)”. [43] Artículo 136 del Decreto 01 de 1984: “(…). 8.

La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”. [44] Fls. 503 del cuaderno 1. [45] Fls. 134 a 135 del cuaderno 2. [46] Fls. 136 a 137 del cuaderno 2. [47] Fls. 138 a 139, 140 a 141, 142 a 143, 144, 145, 146, 147 a 148, 149, 150 a 151, 152 a 153, 154 a 155, 156 a 157, 158 a 159, 160 a 161, 162 a 163, 164, 165 a 166, 167 a 168, 169, 170 del cuaderno 2. [48] Fls. 188 del cuaderno 2. [49] Fls. 171 a 172 del cuaderno 2. [50] Fls. 173 a 174 del cuaderno 2. [51] Fls. 175 a 185 del cuaderno 2. [52] Fls. 193 a 194 del cuaderno 2. [53] Fls. 195 a 206 del cuaderno 2. [54] Fls. 209 a 270 del cuaderno 2. [55] Fls. 317 a 391, 393 a 399 del cuaderno 2. [56] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de marzo de 2005, radicado número: 11001-03-24-000-2001- 00145-01, C.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [57] “El decreto estableció que la Junta Directiva de la Fundación San Juan de Dios, estaría conformada por: • Ministro de Salud: Presidente de la Junta y Representante legal. • Gobernador del Departamento de Cundinamarca o su delegado. • Alcalde Mayor de Bogotá o su delegado. • Arzobispo de Bogotá o su delegado. • Un representante de la Beneficencia de Cundinamarca o su delegado. • Un representante del Presidente de la República.” [58] “Ley 715 de 2001, ARTÍCULO

61. FONDO DEL PASIVO PRESTACIONAL PARA EL SECTOR SALUD. Suprímase el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993. En adelante, con el fin de atender la responsabilidad financiera a cargo de la Nación para el pago de las cesantías y pensiones de las personas beneficiarias de dicho Fondo y de acuerdo con los convenios de concurrencia correspondientes, la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público “. [59] “Decreto 028 de 28 de febrero de 2005 “Por el cual se modifica la estructura Orgánica o Estatuto Básico de la Beneficencia de Cundinamarca”.

Artículo 1°: Denominación y naturaleza jurídica. La Beneficencia de Cundinamarca, es un establecimiento público del orden departamental, adscrito a la Secretaría de Salud, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente. (…) Artículo 4°: Órganos de Dirección y Administración. La Dirección y Administración de la Beneficencia de Cundinamarca estará a cargo del Consejo Directivo y del Gerente, quien es el representante legal de la Beneficencia de Cundinamarca.

Artículo 5°: (…) Parágrafo: Las Funciones relacionadas con la organización interna y la planta de personal, necesitan para su validez, la aprobación por Decreto del Gobernador. Artículo 6°: El Consejo Directivo. El Consejo Directivo de la Beneficencia de Cundinamarca, estará integrado así: a. El Gobernador de Cundinamarca o su delegado, quien lo preside b. El Ministro de la Protección Social, o su delegado c. El Secretario de Salud o su delegado d. El Secretario de Educación o su delegado e. El Secretario de Planeación o su delegado”. [60] “Sentencia de ocho ( 8 ) de marzo de dos mil cinco ( 2005 ), en la cual se declaró la nulidad de los decretos 290 de 15 de febrero de 1979 “ Por el cual se suple la voluntad del fundador y se adoptan disposiciones en relación con la fundación San Juan de Dios “, el decreto 1374 de 8 de junio de 1979 “ Por el cual se adoptan los estatutos del hospital San Juan de Dios “ y el decreto 371 de 23 de febrero de 1998 “ por el cual se suple la voluntad del fundador y se reforman los estatutos de la Fundación San Juan de Dios” expedidos por el Gobierno Nacional”. [61] Fl. 327 del cuaderno 1. [62] Fl. 329 del cuaderno 1 [63] Fls. 346 a 347 del cuaderno 1. [64] Fls. 259 a 271 del cuaderno 1. [65] Fls. 277 a 291 del cuaderno 1 [66] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 5 de junio de 2014, radicado número: 25000-23-27-000- 2011-00315-01(19664), C.P.: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez [67] Fls. 296 a 315 del cuaderno 1. [68] 348 a 363 del cuaderno 1. [69] Esta prueba fue solicitada por la parte actora, con el fin de que el doctor Guillermo Vargas Ayala declarara sobre los hechos de la demanda, en su condición de funcionario del Ministerio de Salud para la época de creación de la Fundación San Juan de Dios y secretario de la misma. [70] Fls. 377 a 381 del cuaderno 1. [71] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 13 de agosto de 2008, exp. 16.516 MP.

Enrique Gil Botero y del 6 de junio de 2012, exp. 24.633, M.P. Hernán Andrade Rincón, entre otras. [72] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de julio de 2015, exp. 28.389, M.P. Hernán Andrade Rincón. La Subsección, de forma pacífica, ha reiterado el criterio antes expuesto. Al respecto se pueden consultar las siguientes decisiones: i) radicado No 38.824 del 10 de noviembre de 2017; ii) radicado No 50.451 del 10 de noviembre de 2017; iii) radicado No 42.121 del 23 de octubre de 2017; iv) radicado No 44.260 del 14 de septiembre de 2017; v) radicado No 43.447 del 19 de julio de 2017; vi) radicado No 39.321 del 26 de abril de 2017, entre otras. [73] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 25 de marzo de 2015, exp. 250002326000 2001 02469 01 (32.570), M.P. Hernán Andrade Rincón. [74] Ibídem. [75] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 13 de agosto de 2008, exp. 16.516 MP.

Enrique Gil Botero y sentencia del 6 de junio de 2012, exp. 24.633, M.P. Hernán Andrade Rincón, reiterada en sentencia del 24 de octubre de 2017, expediente No 32.985B, entre otras. [76] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 27 de abril de 2006, expediente: 14837 y 23 de abril de 2008, expediente: 16271.

Reiterada por la Subsección A, en sentencia del 1 de marzo de 2018, expediente 52.097, y por la Subsección C, en sentencia del 7 de mayo de 2018, expediente 40.610. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [77] Decreto 290 de 1979: “Artículo 1o. La Fundación instituida por Fray Juan de los Barrios y por escritura pública otorgada el 21 de Octubre de 1564 en la ciudad Santa Fe del Nuevo Reino de Granada, ante los escribanos reales Hernando Suárez, Hernando Arias y Lope de Rioja en presencia del Presidente Andrés Venero de Leyva; incrementada en los términos y condiciones dispuestos en Real Cédula de 7 de diciembre de 1639, seguirá denominándose Fundación Juan de Dios, con domicilio en la ciudad de Bogotá.” [78] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 1 de septiembre de 2014, radicado número: 25000-23-25-000-2010-00903-01(1672-13), C.P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren: “1.

Hecha la precedente acotación, lo primero que debe advertirse es que la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado del 8 de marzo de 2005[79], que dispuso la nulidad de los Decretos 290[80] y 1374[81] de 1979 y 371[82] de 1998 expedidos por el Gobierno Nacional, dejó en claro que éste no tenía facultad para otorgar al Hospital San Juan de Dios y al Instituto materno Infantil la naturaleza jurídica de una Fundación regida por el derecho privado, motivo por el cual se entiende que nunca existieron tales actos administrativos, pues los efectos de la sentencia se retrotraen al momento de su expedición, en consecuencia vuelven las entidades que la conformaron ( Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil) a lo que eran antes del 15 de febrero de 1979, es decir, establecimientos de beneficencia estatales pertenecientes a la Beneficencia de Cundinamarca y adscritos al Sistema Nacional de Salud, como entes prestadores de servicios médico asistenciales, en las condiciones que lo disponía el Decreto Ley 356 de 1975”.