CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN A-0246 DEL 30 DE MARZO DE 2020 – Expedida por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) / ANÁLISIS DE PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Superado Previo a plantear el problema jurídico de fondo, conviene precisar que están cumplidos los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad, pues la Resolución No. A-0246 del 30 de marzo de 2020 es un acto administrativo general dictado por una autoridad del orden nacional para desarrollar un decreto legislativo.

(…) Es un acto administrativo general, por cuanto se trata de la expresión unilateral de la voluntad de la administración, orientada a producir efectos jurídicos generales. Sin duda, establecer la continuidad de la medida de trabajo en casa, así como la suspensión de términos en los procedimientos administrativos sancionatorio ambiental y de imposición de multas sucesivas, son decisiones de contenido general que, además, corresponden al desarrollo de los artículos 3º y 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, respectivamente.

(…) Adicionalmente, el acto fue proferido por una autoridad del orden nacional, tal como lo es la CARDER. (…) Finalmente, la resolución controlada reglamenta un decreto legislativo, específicamente el Decreto Legislativo 491 de 2020, que en los artículos 3º y 6º autorizó entre otros, a los órganos autónomos e independientes del Estado, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria, declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, para (i) prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las telecomunicaciones, y (ii) suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

Justamente, el acto objeto de control dispuso la suspensión de los términos para los trámites en los procedimientos administrativos sancionatorio ambiental y de imposición de multas hasta el 13 de abril de 2020, y la autorización de trabajo en casa. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 3 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 6 CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES – Naturaleza jurídica y objetivo [L]as Corporaciones Autónomas Regionales han sido catalogadas como entidades del orden nacional, dotadas de un régimen especial que les permite conjugar una serie de condiciones que garantizan su autonomía, la participación de las autoridades territoriales y la ejecución de una sola política ambiental y cuyas funciones se dirigen a preservar el medio ambiente y los recursos naturales.

(…) En esa medida, como lo ha reconocido la jurisprudencia, no se trata de entidades del sector central o descentralizado por servicios, ni tampoco de entes asimilables a los territoriales, pues el ámbito de ejercicio de sus competencias es de carácter regional, y está asociado con ecosistemas o cuencas específicos. Justamente por lo anterior, han sido consideradas como entidades sui generis del orden nacional, encargadas de funciones relacionadas con la preservación del medio ambiente (…).

FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 23 / DECRETO 1076 DE 2015 – ARTÍCULO 1.2.5.1.1 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, ver: Consejo de Estado, Sala Doce Especial de Decisión, sentencia del 23 de junio de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2020- 01030-00, C.P. Ramiro Pazos Guerrero; y Corte Constitucional, sentencias C- 593 de 1995, C-275 de 1998, C-994 de 2000, C-689 de 2011, C-035 de 2016, y C-127 de 2018 MODALIDADES DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Estado de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia social, económica y ecológica / ESTADO DE EMERGENCIA – Definición / ESTADOS DE EXCEPCIÓN – Noción / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control político y control jurisdiccional / DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – En materia de control jurisdiccional a los estados de excepción La Constitución Política otorgó al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, la potestad para declarar el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículos 212 a 215).

En lo que interesa, el estado de emergencia es el instrumento para conjurar hechos excepcionales que perturben, amenacen o alteren, en forma grave e inminente, el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, para así salvaguardar el interés general. En virtud de la habilitación constitucional, el Gobierno Nacional profiere el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos.

Y con ese mismo propósito, profiere otros decretos con fuerza de ley y actos normativos, en ejercicio de función administrativa, para desarrollar, cumplir y ejecutar tanto el acto que declara el estado de excepción como los decretos legislativos que se profieren a su amparo. (…) La situación de anormalidad institucional que supone el estado de excepción justifica que se ejerzan controles frente a las decisiones del Gobierno, mediante instrumentos jurídicos y políticos a cargo del poder judicial y de la rama legislativa, respectivamente.

Los estados de excepción, sin duda, trastocan el sistema de pesos y contrapesos, pues se alteran las competencias constitucionales, y, por ende, es necesario que los poderes del presidente de la República estén limitados por los bloques de constitucionalidad y de legalidad, a través del control jurídico que ejerce la rama judicial. En efecto, mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Noción y finalidad / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – En materia de control inmediato de legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia y alcance El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos de carácter general que se profieren al amparo del estado de excepción. El control compete al Consejo de Estado, cuando el acto lo expide una autoridad del orden nacional, o al tribunal administrativo del lugar en el que se expide el acto de la autoridad territorial (…).

El control de legalidad procede frente a las medidas de carácter general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos, esto es, para vigilar el ejercicio de los inusuales poderes del Gobierno Nacional, según lo ha establecido la doctrina judicial de esta Corporación. En igual sentido, la Corte Constitucional ha considerado que el control inmediato de legalidad es una limitación al poder de las autoridades administrativas, en tanto que busca impedir la aplicación de normas ilegales.

(…) En definitiva, el examen de legalidad que corresponde a esta Corporación se realiza mediante la confrontación del acto con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (…), la ley estatutaria de los estados de excepción (…), los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control oficioso.

Ahora bien, como se examina la juridicidad de un acto con carácter general, impersonal y abstracto ─acto normativo o reglamento, originado en el poder de reglamentación que la Constitución y la ley otorga al poder ejecutivo para asegurar la cumplida ejecución de la ley─, resulta útil el estudio de legalidad a partir de los elementos del acto administrativo: órgano competente; formas y procedimiento; motivo y motivación; finalidad, objeto o contenido, pues ocurre que las causales de nulidad de todo acto administrativo están estructuradas a partir de tales elementos: la falta de competencia, la expedición irregular, la falsa motivación, el desvío de poder y la violación de la ley (…).

Además, no puede perderse de vista que la potestad reglamentaria está gobernada por el principio de necesidad, que justamente permite determinar hasta dónde es necesario completar el alcance de la ley (o norma con fuerza de ley, como en el caso de los decretos legislativos). Entre más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más forzosa es su reglamentación. A contrario sensu, cuando la ley ha detallado todos los elementos que se requieren para aplicar esa situación al caso particular, no amerita expedir el reglamento o expedirlo de manera un poco menos prolija.

Ese análisis, desde luego, exige al Consejo de Estado determinar si la decisión de la administración, expedida en el escenario de excepcionalidad, cumple los requisitos de proporcionalidad y razonabilidad frente las causas que dieron lugar al estado de excepción. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las generalidades del control inmediato de legalidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz CARACTERÍSTICAS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Efecto de la sentencia En oportunidades anteriores, la sala plena ha identificado las siguientes características del control inmediato de legalidad: a) Es un proceso judicial, porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 (…) otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos para desarrollar los decretos que expide el presidente de la República, al amparo de los estados de excepción. El proceso se tramita en etapas procesales cortas y, por regla general, culmina con una sentencia. b) Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el acto administrativo general, debe ser enviado para que se ejerza el control correspondiente.

En caso de que no se envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto (…). Luego, no se requiere la publicación del acto para la procedencia del control, porque es suficiente la expedición. c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad de la decisión con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos del estado de excepción. Con todo, conviene precisar que no se trata propiamente de confrontar todo el ordenamiento jurídico, sino de examinar el acto de cara a los requisitos formales y de fondo a los que ha debido sujetarse, esto es, los límites formales y materiales: proporcionalidad, conexidad y, desde luego, la sujeción con las normas superiores que le sirvieron de fundamento.

Aunque el control pretende ser integral no es completo ni absoluto, ya que es compatible con los medios de control de nulidad simple y de nulidad por inconstitucionalidad, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Ese rasgo está reforzado por la siguiente característica. e) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa (…).

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Primera Especial de Decisión, sentencia del 14 de octubre de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-02065-00, C.P. María Adriana Marín;

Sala Décima Especial de Decisión, sentencia del 14 de octubre de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-02523-00, C.P. María Adriana Marín; sentencia del 11 de mayo de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00944-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de enero de 2003, Rad. 11001-03-15-000-2002-00949-01, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; sentencia del 7 de octubre de 2003, Rad. 11001-03-15-000-2003-00472-01, C.P. Tarsicio Cáceres Toro; sentencia del 16 de junio de 2009, Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00, C.P. Enrique Gil Botero; sentencia del 23 de noviembre de 2010, Rad. 11001-03-15-000-2010- 00196-00, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; entre otras ANÁLISIS FORMAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Superado [L]a Sala observa que el acto cumple con los requisitos de forma, pues contiene la exposición de los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar a su expedición, una parte resolutiva que concuerda con los motivos que lo sustentaron, así como con los elementos que permiten su identificación adecuada, -numeración, identificación temática, entre otros-.

ANÁLISIS MATERIAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Verificación de la competencia para la expedición del acto / CORPORACIONES AUTÓNOMAS GENERALES – Órganos de dirección / DIRECTOR GENERAL DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS GENERALES – Naturaleza jurídica y funciones / COMPETENCIA – Componente objetivo o material, y componente subjetivo / CONTROL DE COMPETENCIA PARA LA EXPEDICIÓN DEL ACTO – Superado El acto fue expedido por el servidor competente en la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, como lo es el Director General.

Aun cuando las Corporaciones Autónomas Regionales cuentan con tres órganos de dirección -Asamblea Corporativa, el Consejo Directivo y el Director General- lo cierto es que el representante legal y primera autoridad ejecutiva es el Director General (…), a quien le corresponde, entre otras, funciones (i) dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad y ejercer su representación legal, así como (ii) ordenar los gastos, dictar los actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos y convenios que se requieran para el normal funcionamiento de la entidad (…).

En esas condiciones, el Director General de la CAR era el competente, como primera autoridad ejecutiva y en cumplimiento de su función de dirección, para dictar la Resolución No. A-0246 del 30 de marzo de 2020, pues en tal acto se adoptaron medidas necesarias para el funcionamiento de la entidad con ocasión del COVID-19 y en concordancia con la habilitación establecida para el efecto por el Decreto Legislativo 491, cuyas previsiones eran aplicables a las Corporaciones Autónomas Regionales al tratarse de entes autónomos cobijados bajo la acepción de autoridades utilizada por el legislador extraordinario.

De ahí, que la competencia para la expedición del acto se sustentara tanto en la función ordinaria de dirección de la entidad como en la habilitación que el legislador extraordinario otorgó, entre otras, para la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa y en la autorización para el trabajo en casa.

No se trataba, pues, del simple ejercicio de competencias ordinarias, puesto que las mismas no habilitaban al Director General de la CAR para la suspensión de términos en actuaciones administrativas. Prueba de eso es que se requirió de la expedición de Decretos Legislativos para consagrar tal habilitación: los Decretos 417 y 491, ambos de 2020.

Se cumplen, entonces, los dos componentes que atañen a la competencia: el material u objetivo, que tiene que ver con las funciones asignadas por la ley a un órgano de la administración (en este caso la autorización mencionada a las autoridades, concepto del que hacen parte las CAR), y el componente subjetivo, que concierne a la persona natural que asume como servidor público (el director general de la CARDER).

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 3 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 6 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 28 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 29 NUMERAL 1 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 29 NUMERAL 5 / DECRETO 417 DE 2020 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-242 de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger ANÁLISIS MATERIAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Verificación de la motivación del acto / COVID 19 / CONTROL DE LA MOTIVACIÓN DEL ACTO – Superado Los motivos que dieron lugar a la expedición del acto controlado se relacionan, para lo que aquí interesa, con (i) la declaratoria como pandemia del COVID-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS), (ii) la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y de Protección Social, (iii) la expedición del Decreto 491 de 2020 por medio del que se adoptaron medidas de urgencia dirigidas, entre otras, a mitigar la afectación de la prestación del servicio a cargo de las diferentes autoridades públicas en atención a las medidas sanitarias de distanciamiento social y de aislamiento obligatorio dispuestas para la prevención, manejo y control del COVID-19.

(…) Estos motivos son reales. En efecto, desde el 11 de marzo del año en curso la OMS declaró el COVID-19 como pandemia e instó a los Estados a adoptar decisiones urgentes para su prevención, manejo o control, para lo cual recomendó la medida no farmacológica de distanciamiento social y aislamiento, que justificó, entre otras, acudir a las herramientas de las tecnologías de la información y las comunicaciones como elemento para lograr la protección de la vida, salud y la integridad personal, de un lado, y la continuidad de la prestación del servicio por el otro.

(…) Atendiendo la magnitud de la pandemia, el Gobierno Nacional, entre otras medidas dispuestas para su manejo, declaró la emergencia sanitaria nacional y dispuso el aislamiento preventivo obligatorio. (…) En conclusión, se cumple con el elemento de la motivación, por cuanto en el acto objeto de control se expusieron las razones que tuvo la CARDER para dictarlo y esas razones, como se vio, no resultan irreales, sino que obedecen a motivos reales.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 ANÁLISIS MATERIAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Verificación de la finalidad y objeto del acto / CONTROL DE LA FINALIDAD Y OBJETO DEL ACTO – Superado El artículo 3º del Decreto 491 de 2020, que autorizó la prestación de los servicios a cargo de las autoridades mediante la modalidad de trabajo en casa, tuvo por fin garantizar la continuidad de la prestación de los servicios en condiciones de seguridad tanto para los servidores y contratistas de las diferentes entidades como para los usuarios.

Esto, considerando que las medidas sanitarias no farmacológicas para la prevención, manejo y control del COVID-19 consistieron en el aislamiento preventivo obligatorio y en el distanciamiento social. Lo anterior se confirma al tener presente que en el Decreto 491 de 2020 esa medida se justificó en la necesidad de proteger la vida, salud e integridad personales de los servidores y los usuarios en un contexto en el que la prestación del servicio podría realizarse, en determinadas condiciones, bajo las herramientas de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

(…) Por su parte, el artículo 6º del Decreto 491 de 2020, que autorizó la suspensión de los términos de actuaciones administrativas y jurisdiccionales en sede administrativa, se orientó a garantizar la seguridad jurídica, el debido proceso de los ciudadanos, y los derechos a la vida, salud e integridad personal de los usuarios de los servicios a cargo del Estado al igual que de los servidores encargados de su prestación. Esto, ante la imposibilidad de la prestación de los servicios de manera virtual o presencial.

Esa conclusión se impone al considerar que en el Decreto 491 se justificó la expedición del artículo en comento en la necesidad de “tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales”; cuestión congruente con lo dispuesto en el Decreto 417 (…).

Examinado el acto controlado, la Sala considera que su contenido no implica el desconocimiento de esos objetivos. Por el contrario, se propende por su realización a través de la suspensión de los términos de los trámites de los procedimientos sancionatorios ambientales y de imposición de multas sucesivas, así como mediante el trabajo en casa en lo que respecta a esos procedimientos, como herramientas para el manejo del riesgo de transmisión y de contagio de COVID-19 dentro de la entidad mediante la implementación de las medidas sanitarias de distanciamiento social y aislamiento preventivo.

Eso se refuerza al considerar, también, que para la publicidad de lo decidido se acudió a la publicación del acto en la página web (art. 5); aspecto relevante ya que corresponde al uso de una herramienta tecnológica que no requiere la presencia física para la divulgación de la información y que, en esa medida, garantizó el cumplimiento de las medidas no farmacológicas de distanciamiento social y de aislamiento obligatorio, vigentes para el momento de expedición del acto controlado.

Siendo así, la Sala estima que en el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de la CARDER tampoco se advierte una desviación de poder. Por ende, no se desconoció la finalidad y objetivo asociado a las medidas establecidas por el legislador extraordinario en los artículos 3º y 6º del Decreto 491 de 2020. (…) Tampoco se observa el desconocimiento de las normas en las que el acto debería fundarse, pues consideró el contenido del Decreto 491 de 2020, a más de que la competencia se ejerció dentro de los límites establecidos por el legislador extraordinario -la suspensión de los términos de actuaciones administrativas no se dispuso por un tiempo superior al de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social-.

FUENTE FORMAL: DECRETO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 6 ANÁLISIS MATERIAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Verificación de conexidad / JUICIO DE CONEXIDAD – Superado Tal como se ha anotado, en la Resolución No. A-0246 se suspendieron los términos de los trámites de los procedimientos sancionatorios ambientales y de imposición de multas sucesivas, y se dispuso el trabajo en casa en lo que respecta a esos procedimientos; medidas vigentes hasta el 13 de abril de 2020.

A su vez, se dispuso la publicación del acto en la página web de la entidad (art 5). (…) A juicio de la Sala, esos aspectos son conexos con el Decreto Legislativo 491 de 2020 (arts. 3 y 6), pues mientras el decreto (i) autorizó la prestación de los servicios mediante la modalidad de trabajo en casa y (ii) habilitó la suspensión total o parcial de términos administrativos por un periodo determinado y previó que durante el mismo no correrían los términos de caducidad, prescripción y firmeza, la resolución objeto de análisis hizo uso de esas habilitaciones de cara a algunas actuaciones administrativas a su cargo sin desconocer, se repite, el límite temporal establecido por el legislador extraordinario.

Adicionalmente, las medidas guardan relación con el Decreto 417, que declaró la emergencia económica, social y ecológica, pues se orientan al manejo de una de las causas que dio origen a su expedición, esto es, el tratamiento del factor de transmisión del virus con miras a su reducción, para proteger la vida, salud e integridad personales de los servidores y los usuarios de los servicios a cargo del Estado, para lo cual acudió, adicionalmente, al uso de tecnologías de la información y las comunicaciones como instrumento para garantizar la publicidad de lo decidido en el acto examinado sin afectar o poner en riesgo la vida, salud e integridad personales de la comunidad que debía ser informada de las determinaciones adoptadas por la CAR.

FUENTE FORMAL: DECRETO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 417 DE 2020 ANÁLISIS MATERIAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Verificación de proporcionalidad de la medida de suspensión de los términos de los procedimientos administrativos sancionatorio ambiental y de imposición de multas sucesivas / JUICIO DE PROPORCIONALIDAD DE LA MEDIDA DE SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONATORIOS AMBIENTALES – Superado A juicio de esta Sala la medida dispuesta en los artículos 1º y 2º del acto controlado es proporcional y razonable.

Primero, porque se orientó a la satisfacción de finalidades legítimas, como lo fueron el mantenimiento de la seguridad jurídica, el respeto del derecho al debido proceso, y la protección de los derechos a la vida, salud e integridad personales de los usuarios de los servicios a cargo del Estado al igual que de los servidores encargados de su prestación. En efecto, la suspensión de términos permite que las partes de los procedimientos administrativos mencionados se encuentren en condiciones de igualdad, pues impide que alguna de ellas se beneficie u obtenga provecho de la situación de crisis generada por la pandemia.

Además, no expone a los servidores y a los usuarios al riesgo de transmisión y de contagio de COVID-19. Considérese que la suspensión de términos es una herramienta que permite la no concurrencia física a la entidad autónoma: los servidores que tramitan y resuelven los trámites suspendidos no concurrirán para resolverlos, al tiempo que los usuarios no se verán obligados a asistir para hacer valer sus derechos o garantías fundamentales (v.gr., para ejercer la defensa técnica dentro de tales actuaciones administrativas).

Segundo, porque se trata de una previsión necesaria. Ante la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para contrarrestar los efectos nocivos del COVID-19 resultaba pertinente la suspensión de términos de actuaciones administrativas o jurisdiccionales que no pudieran ser adelantadas por medios virtuales, con el fin de dar cumplimiento a las recomendaciones de aislamiento social emanadas de las autoridades sanitarias del país y de la Organización Mundial de la Salud -OMS-.

Téngase en cuenta que en los trámites ambientales sancionatorios que se surten ante las CARs requieren de visitas in situ y de la revisión de los expedientes por parte de los administrados, lo cual podría poner en riesgo su salud, e incluso su vida, al exigir su presencia física para tales propósitos, además de que desconocería la orden de aislamiento preventivo vigente para la época de expedición del acto controlado, contenida en el Decreto Ordinario No. 457 de 2020.

Tercero, porque la medida no implicó que la Corporación Autónoma Regional dejara de lado el ejercicio de sus potestades en materia de administración y protección del recurso ambiental. Nótese que no se suspendieron las competencias relacionadas con la atención de las contingencias ambientales, establecidas en el Decreto 1076 de 2015 (…). Cuarto, porque la suspensión de términos en los procedimientos administrativos mencionados es proporcional a la gravedad de los hechos que dieron lugar a su expedición, por cuanto no suspende ni desconoce principios o prerrogativas constitucionales.

Por el contrario, garantiza los derechos a la vida y salud de los intervinientes en esas actuaciones administrativas, a más de que protege las garantías procesales de los ciudadanos que actúan en los trámites en cuestión. En esas condiciones, y dado el carácter transitorio de la previsión, es de advertir que la suspensión de términos no afecta sustancialmente los procedimientos administrativos sancionatorios, a más de que es apta no solo para mitigar las causas que dieron origen al estado de excepción, sino también como mecanismo de transición para la adopción de una nueva forma de atención al público que no incluya atención presencial.

Quinto, porque lo relativo a la suspensión de los términos de prescripción, caducidad y firmeza resulta procedente y pertinente para evitar la vulneración del debido proceso en atención a la imposibilidad de su ejercicio durante la vigencia de la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas plurimencionadas. FUENTE FORMAL: DECRETO 457 DE 2020 / DECRETO 1076 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.2.3.9.3.

ANÁLISIS MATERIAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Verificación de proporcionalidad de la medida de trabajo en casa de los servidores encargados de los procedimientos administrativos sancionatorios suspendidos / JUICIO DE PROPORCIONALIDAD DE LA MEDIDA DE TRABAJO EN CASA DE LOS SERVIDORES ENCARGADOS DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONATORIOS SUSPENDIDOS – Superado La medida dispuesta en los artículos 3º y 4º del acto controlado es proporcional y razonable.

Primero, porque se orienta a garantizar la continuidad de la prestación del servicio en los procesos cuyos términos fueron suspendidos, lo que permitía el avance en la sustanciación de esas materias sin afectar los derechos de los administrados. Segundo, porque la autorización de trabajo en casa solo fue una medida temporal y, en tal sentido, no modificó de manera permanente las condiciones de prestación del servicio a cargo de la CARDER.

Recuérdese que la medida se extendía hasta el 13 de abril de 2020, por cuanto dependía del límite fijado a la suspensión de términos decretada por la CAR en el acto controlado. ANÁLISIS MATERIAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Verificación de proporcionalidad de la medida de publicación del acto en la página web de la entidad / JUICIO DE PROPORCIONALIDAD DE LA MEDIDA DE PUBLICACIÓN DEL ACTO EN LA PÁGINA WEB DE LA ENTIDAD – Superado Para esta Sala lo relativo a la publicación del acto en la página web de la entidad, según se dispuso en el artículo 5º del acto examinado es proporcional puesto que no se trata de una determinación arbitraria, irrazonable, y, mucho menos, de imposible cumplimiento para la entidad.

La finalidad de la medida es legítima en tanto se orienta a garantizar la publicidad de la determinación adoptada por la entidad sin comprometer la vida, salud e integridad personal de la comunidad destinataria de dicha información -servidores públicos, partes e intervinientes de los procedimientos sancionatorio ambiental y de imposición de multas sucesivas y demás interesados en tales actuaciones administrativas-.

De ahí, pues, que se propenda por garantizar el debido proceso, al igual que los derechos a la vida y salud, todos ellos protegidos por la Constitución. La determinación de publicación en la página web era necesaria. Ante la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para la prevención, manejo y control del COVID-19 resultaba procedente, pertinente y necesario acudir a medidas que materializaran o concretaran los mandatos de las medidas sanitarias no farmacológicas de distanciamiento social y aislamiento preventivo obligatorio.

Esa concreción se lograba mediante la utilización de medidas que no requirieran de la presencia física para la comunicación de la información, tal como sucede, en el caso concreto, con el uso de la página web institucional para fines de publicación y divulgación de la información. Recuérdese que fue por esa aptitud, precisamente, que en el Decreto 417 de 2020 se planteó el uso de las tecnologías de la información como instrumento esencial para la protección y preservación de la vida y salud de los habitantes del país. (…) Luego, es claro que el uso de la página web, como instrumento de información desmaterializada, era y es apto para el logro de las finalidades legítimas mencionadas.

Por último, la determinación respecto de la publicación supera el test de proporcionalidad en sentido estricto, pues no compromete derechos fundamentales y tampoco impuso una carga de imposible cumplimiento, de acuerdo con las circunstancias especiales que rodearon la expedición del acto bajo examen. FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Ajustada a derecho En síntesis, para la Sala Especial de Decisión, la Resolución No. A-0246 del 30 de marzo de 2020 se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, por cuanto no desconoce lo previsto en la Ley 137 de 1994, habida cuenta de que (i) no implica la suspensión de derechos humanos ni de libertades fundamentales, (ii) no apareja la interrupción del funcionamiento normal de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado y (iii) no suprime ni modifica los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

Adicionalmente, respetó la finalidad y los elementos dispuestos por el legislador extraordinario, pues la competencia se ejerció respecto de trámites administrativos en los que no era procedente la prestación virtual o presencial del servicio, so pena de desconocer los derechos de los ciudadanos y las medidas sanitarias vigentes al momento de expedición del acto.

Por último, las medidas adoptadas en el acto fueron proporcionales, entre otras, porque (i) se orientaron a la consecución de finalidades legítimas, (ii) eran necesarias debido a la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para la prevención, manejo y control del COVID-19, (iii) no aparejaron el incumplimiento de las competencias de la CAR en materia de administración y protección del recurso ambiental, y (iv) no correspondieron a obligaciones desproporcionadas o de imposible cumplimiento.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN A-0246 DE 2020 (30 de marzo) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA (CARDER) (No anulada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SEXTA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01346-00(CA) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA (CARDER) Demandado: RESOLUCIÓN A-0246 DEL 30 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Acto: Resolución No. A-0246 del 30 de marzo de 2020, expedida por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER.

SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA Como no existe causal de nulidad procesal que invalide lo actuado, procede la Sala Especial de Decisión No. 6 del Consejo de Estado a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del control inmediato de legalidad de la referencia. Se advierte que esta sentencia recoge la tesis mayoritaria de la Sala Especial de Decisión, toda vez que la ponencia original no alcanzó la mayoría.

ANTECEDENTES 1. Acto objeto de control judicial La Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- expidió la Resolución No. A-0246 del 30 de marzo de 2020, cuyo control inmediato de legalidad corresponde ejercer a esta Sala Especial de Decisión. La resolución es del siguiente tenor: RESOLUCION A-0246 DE 2020 (marzo 30) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA Por la cual se adoptan medidas administrativas transitorias en los procesos sancionatorio ambiental y de imposición de multas sucesivas, en el marco del estado de emergencia EL DIRECTOR GENERAL (E) DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA CARDER en uso de sus facultades legales, en especial las que le confieren la Ley 99 de 1993, la Ley 1333 de 2009, la Ley 1437 de 2011, los Estatutos de la Entidad y el Acuerdo del Consejo Directivo No. 002 de 2020, Acta de Posesión No. 092 del 3 de febrero de 2020, y CONSIDERANDO: I. Que mediante la Circular No 0017 del 24 de febrero del 2020, expedida por el Ministerio del Trabajo, se establecieron los lineamientos mínimos a implementar de promoción y prevención para la preparación, respuesta y atención de casos de enfermedad Coronavirus COVID-19, por parte de las administradoras de riesgos laborales, empleadores, contratantes y trabajadores dependientes y contratistas del sector público y privado.

II. Que a través de la Circular Externa No. 0018 del 10 de marzo del 2020. expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio del Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, dirigida entre otros, a los organismos y entidades del sector público, se establecieron una serie de acciones de contención ante la enfermedad Coronavirus COVID-19.

III. Que la Organización Mundial de la Salud - OMS, el 11 de marzo de 2020, declaró el brote del Coronavirus COVID-19 como pandemia por la velocidad de su propagación, instando a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y su tratamiento en aras de mitigar el contagio.

IV. Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Decreto 385 del 12 de marzo de 2020, declaró por causa del Coronavirus COVID-19 la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, adoptando medidas sanitarias con el fin de prevenir y controlar su propagación en el territorio nacional. Tomó entre otras, las siguientes medidas sanitarias: “Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.

Deberá Impulsarse al máximo la prestación del servicio a través de teletrabajo. Ordenar a los destinatarios de las circulares que han expedido los diferentes ministerios para la prevención del contagio del COVID-19, cumplir, con carácter vinculante, las recomendaciones y directrices allí impartidas. Ordenar a todas las autoridades del país y particulares, de acuerdo con su naturaleza y en el ámbito de su competencia, cumplir, en lo que les corresponde, con el plan de contingencia que expida este Ministerio para responder a la emergencia sanitaria por COVID-19, el cual podrá actualizarse con base en la evolución de la pandemia." V. Que mediante la Resolución A - 0209 del 10 de marzo de 2020, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, se acogió a los lineamientos del Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio del Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, contenidos en la Circular 0018 del 10 de marzo de 2020, con el objeto de minimizar los efectos negativos en la salud ante el COVID-19 al interior de la Entidad, disponiendo entre otras medidas: (i) la creación de dos turnos laborales, con reducción del horario laboral diario habitual a 6 horas de manera presencial y 2 horas en la modalidad de teletrabajo, y (ii) la suspensión de los procesos sujetos a términos hasta tanto se levanten las restricciones.

VI. Que el Presidente de la República de Colombia mediante el Decreto Legislativo No. 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica. Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta el país por causa del COVID-19.

VIl. Que mediante la Resolución A-0216 del 19 de marzo de 2020, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER. atendiendo los lineamientos de las autoridades del orden nacional y territorial relacionadas con la emergencia sanitaria, procedió a la modificación de las medidas adoptadas en la Resolución A-0209 del 16 de marzo de 2020. así: (i) la reducción del horario laboral diario habitual a 5 horas de manera presencial y 3 horas en la modalidad de teletrabajo: y (ii) la suspensión de atención al público de manera presencial, quedando habilitados los canales virtuales para el efecto.

VIII. Que el Presidente de la República de Colombia mediante el Decreto No 457 del 22 de marzo de 2020. impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del COVID-19 y el mantenimiento del orden público, disponiendo en su artículo 1o lo siguiente: "Aislamiento. Ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Para efectos de lograr el efectivo aislamiento preventivo obligatorio se limita totalmente la libre circulación de personas y vehículos en el territorio nacional, con las excepciones previstas en el artículo 3o del presento Decreto." IX. Que los funcionarios de la Corporación no se encuentran dentro de las excepciones contempladas en el artículo 3o del mencionado Decreto.

X. Que el día 24 de marzo de 2020. se reunió el Comité de Gestión y Desempeño de la CARDER. el cual contó con la participación de algunos funcionarios invitados: en dicha reunión se analizó la situación de los trámites y procesos administrativos y misionales de la Entidad: procediéndose a adoptar el plan de contingencia conforme a la declaratoria nacional de cuarentena por el COVID-19.

Tal y como consta en el Acta No. 12 de la misma fecha. XI. Que en el Comité de Gestión y Desempeño de la CARDER. en reunión adelantada el día 27 de marzo de 2020. se determinó la expedición de los actos administrativos por cada proceso o subproceso de la Entidad; a efecto de dar instrucciones claras en el marco de los Decretos proferidos en virtud de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica.

Social y Ecológica, para los usuarios internos y externos de la entidad, en garantía de los derechos constitucionales y legales frente a los procesos que se encuentran en curso en la Corporación. XII. Que el Presidente de la República de Colombia mediante el Decreto Legislativo No. 491 del 28 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica", señaló: Artículo 3o.

Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1o del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán pare el registro y respuesta de las peticiones. En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial.

No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración da la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

PARÁGRAFO. En ningún caso, los servidores públicos y contratistas del Estado que adelanten actividades que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19. y garantizar el funcionamiento de los servicios Indispensables del Estado podrán suspender la prestación de los servicios de forma presencial.

Las autoridades deberán suministrar las condiciones de salubridad necesarias para Ia prestación del servicio presencial. Artículo 4o. Notificación o comunicación de actos administrativos. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos.

Para el efecto en todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la autorización. En relación con las actuaciones administrativas que se encuentren en curso a la expedición del presente Decreto, los administrados deberán indicar a la autoridad competente la dirección electrónica en la cual recibirán notificaciones o comunicaciones.

Las autoridades, dentro de los tres (3) días hábiles posteriores a la expedición del presente Decreto, deberán habilitar un buzón de correo electrónico exclusivamente para efectuar las notificaciones o comunicaciones a que se refiere el presente artículo. El mensaje que se envíe al administrado deberá indicar el acto administrativo que se notifica o comunica, contener copia electrónica del acto administrativo, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.

La notificación o comunicación quedará surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo, fecha y hora que deberá certificar la administración. En el evento en que la notificación o comunicación no pueda hacerse de forma electrónica, se seguirá el procedimiento previsto en los artículos 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.

PARÁGRAFO. La presente disposición no aplica para notificación de los actos de inscripción o registro regulada en el artículo 70 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Artículo 5o. Ampliación de términos para atender las peticiones. Para las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, se ampliarán los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción, (ii) Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo.

PARÁGRAFO. La presente disposición no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales. Artículo 6o. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1o del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

PARÁGRAFO 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales.

PARÁGRAFO 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo. Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora.

PARÁGRAFO 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales. XIII. Que en la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, se están adelantando trámites administrativos en el marco de la Ley 99 de 1993, la Ley 1333 de 2009 (Procesos sancionatorios); y en aplicación del Artículo 90 de la Ley 1437 de 2011 (Proceso de Imposición de Multas Sucesivas), los cuales se encuentran sujetas a términos procesales de respuesta para los usuarios, y a quienes se les debe garantizar el debido proceso y el derecho de contradicción frente a las decisiones administrativas que de carácter particular les atañe; pero que además se les debe garantizar la protección del derecho fundamental a la salud pública, frente a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por causa del COVID-19.

XIV. Que en consecuencia, la CARDER frente al Proceso Sancionatorio y el de Imposición de Multas Sucesivas se avanzarán hasta donde los recursos tecnológicos lo permitan adelantando (proyectos de Actos administrativos, Autos y Oficios) que pueden ser cumplidas por los servidores públicos y contratistas de la Entidad, a través de trabajo en casa, para preservar la salud y la vida de la personas, evitar el contacto y la propagación del COVID-19, y cumplir con las medidas dictadas por el gobierno nacional Que por las consideraciones expuestas.

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Suspender los términos procesales en el procedimiento Administrativo Sancionatorio Ambiental y en el de Imposición de Multas Sucesivas, hasta el 13 de abril de 2020.

PARÁGRAFO: Esta medida se entenderá modificada o prorrogada de acuerdo con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional respecto de la emergencia sanitaria ARTÍCULO SEGUNDO. Durante el término de suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza, previstos en la Ley que regula la materia ARTÍCULO TERCERO. Lo anterior, sin perjuicio de la continuidad en el desempeño de las funciones y actividades por parte de los servidores públicos y colaboradores del proceso Sancionatorio Ambiental, desde sus hogares (Trabajo en casa) bajo la orientación de los respectivos líderes de proceso o jefes de las diferentes dependencias.

ARTÍCULO CUARTO. Los responsables o líderes del proceso Sancionatorio Ambiental y de Tasación de Multas, deberán adoptar las medidas necesarias en las actuaciones en curso y en las que se computen términos, para dar cumplimiento al principio de publicidad y garantías constitucionales pertinentes.

ARTÍCULO QUINTO. Publicar la presente resolución en la página web de la Entidad.

ARTÍCULO SEXTO. Remitir copia del presente acto administrativo y de las Resoluciones A-0209 del 16 de marzo de 2020. Resolución A-0216 del 19 de marzo de 2020 al Consejo de Estado, para el control inmediato de legalidad conforme lo definió el artículo 136 de la Ley 1437 del 2011, al correo electrónico: secreneral@consejoestadoramajudicial.gov.co según se señala en la circular 004 del 23 de marzo de 2020 expedida por la Presidencia del Consejo de Estado.

ARTÍCULO SÉPTIMO. Contra la presente resolución no procede recurso alguno por tratarse de un acto de carácter general, de conformidad con lo previsto en el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Pereira, Risaralda, el 30 MAR 2020 JULIO CESAR ISAZA RODRÍGUEZ Director General (E) 2. Intervenciones 1. Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER El director general (E) advirtió que la Resolución A-0246 de 2020 está ajustada a derecho porque respeta el debido proceso y el derecho de defensa de los convocados a los procesos sancionatorios y de imposición de multas sucesivas, que adelanta la entidad, a través de los medios tecnológicos disponibles y dispuestos por la corporación. Destacó que dicho acto está ceñido a los parámetros del Decreto 417 de 2020 que declaró el estado de excepción, al Decreto Legislativo 491 del presente año que adoptó medidas de urgencia para la atención y prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y además protege el derecho a la salud pública frente a la emergencia económica.

Precisó que gran parte de los usuarios está constituida por población rural a la que las circunstancias propias de la pandemia les generaron limitaciones de movimiento y de acceso a las herramientas tecnológicas, por lo que el organismo debe garantizarle los derechos que estén a su alcance, como lo hizo en el acto objeto de control cuya legalidad pidió declarar en este proceso. 2.

Concepto del Ministerio Público La Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado señaló la improcedencia del control inmediato de legalidad de la referencia ya que, en su sentir, el acto expedido por la CARDER no desarrolla ni reglamenta un decreto legislativo. En efecto, la agente del ministerio público considera que (i) el decreto 417 de 2020, no es un decreto legislativo al tratarse del acto declarativo de la emergencia económica, social y ecológica, razón por la que no puede ser reglamentado directamente por las autoridades administrativas, las cuales requieren de un decreto legislativo intermedio para poder ejercer su potestad reglamentaria, y (iii) aun cuando el decreto 491 de 2020 es un decreto legislativo, lo cierto es que también incorporó medidas ordinarias, como las adoptadas en el acto objeto de control.

En esas condiciones, la dispuesto en el acto de la CARDER correspondía a era una competencia ordinaria, no extraordinaria, razón por la que mal puede considerarse una reglamentación o desarrollo de un decreto legislativo. La entidad pública era competente para adoptar las medidas de suspensión y continuidad del trabajo en casa aun si no se hubiera expedido el decreto 491 de 2020.

Pese a lo anterior, la agente del ministerio público solicitó se declare el acto ajustado a derecho en caso de que se le considere como desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo, por cuanto cumple con los requisitos de finalidad, motivación suficiente, necesidad, proporcionalidad y no discriminación. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 111-8, 136 y 185 del CPACA, 23 del Reglamento de la Corporación y según lo decidido por la Sala Plena en la sesión 10 del 1º de abril de 2020, esta Sala Especial de Decisión es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que expiden las autoridades del orden nacional al amparo de los estados de excepción para desarrollar o reglamentar un decreto legislativo. 2.

Delimitación del problema jurídico 2.1. Previo a plantear el problema jurídico de fondo, conviene precisar que están cumplidos los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad, pues la Resolución No. A-0246 del 30 de marzo de 2020 es un acto administrativo general dictado por una autoridad del orden nacional para desarrollar un decreto legislativo. 2.1.1.

Es un acto administrativo general, por cuanto se trata de la expresión unilateral de la voluntad de la administración, orientada a producir efectos jurídicos generales. Sin duda, establecer la continuidad de la medida de trabajo en casa, así como la suspensión de términos en los procedimientos administrativos sancionatorio ambiental y de imposición de multas sucesivas, son decisiones de contenido general que, además, corresponden al desarrollo de los artículos 3º y 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, respectivamente. 2.1.2.

Adicionalmente, el acto fue proferido por una autoridad del orden nacional, tal como lo es la CARDER. En efecto, en lo que aquí interesa, las Corporaciones Autónomas Regionales han sido catalogadas como entidades del orden nacional, dotadas de un régimen especial que les permite conjugar una serie de condiciones que garantizan su autonomía, la participación de las autoridades territoriales y la ejecución de una sola política ambiental y cuyas funciones se dirigen a preservar el medio ambiente y los recursos naturales.

Veamos. A.- En la Constitución de 1886, las Corporaciones Autónomas Regionales correspondían a establecimientos públicos adscritos o vinculados a las entidades del orden central para el ejercicio de funciones administrativas y la prestación de determinados servicios públicos domiciliarios. B.- Esa naturaleza cambió con la Constitución de 1991, que las define como organismos autónomos encargados de la protección del medio ambiente en su jurisdicción; competencia reiterada en la Ley 99 de 1993 (art. 23) y en el Decreto 1076 de 2015 (art. 1.2.5.1.1).

En esa medida, como lo ha reconocido la jurisprudencia, no se trata de entidades del sector central o descentralizado por servicios, ni tampoco de entes asimilables a los territoriales, pues el ámbito de ejercicio de sus competencias es de carácter regional, y está asociado con ecosistemas o cuencas específicos[1]. Justamente por lo anterior, han sido consideradas como entidades sui generis del orden nacional, encargadas de funciones relacionadas con la preservación del medio ambiente, tal como se ha establecido, entre otras, en las sentencias C-593 de 1995[2], C-275 de 1998[3], C-994 de 2000[4], C- 689 de 2011[5], C-035 de 2016, y C-127 de 2018.

De ahí, pues, que el acto controlado en esta sede judicial se hubiere expedido por una autoridad del orden nacional. C.- Esta posición fue asumida por la Sala Plena del Consejo de Estado, al ejercer el control inmediato de legalidad de ciertos actos dictados por Corporaciones Autónomas Regionales. Por ejemplo, la Sala Especial de Decisión No. 12, en sentencia del 23 de junio de 2020[6], señaló lo siguiente: Las Corporaciones Autónomas Regionales del país gozan de una autonomía especial, estas han sido catalogadas como entidades públicas del orden nacional y sujetas a un régimen especial, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 489 de 1998, el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, y el artículo 23 de la Ley 99 de 1993.

Sobre la naturaleza jurídica de tales entidades, entre otras, en las sentencias C-593 de 1995 y C-570 de 2012, la Corte Constitucional explicó lo siguiente: Las corporaciones autónomas regionales son órganos constitucionales de orden nacional sui generis, pues reúnen varias de las características de los órganos descentralizados por servicios, específicamente en materia de administración de los recursos naturales y planificación y promoción del desarrollo regional con criterios de sustentabilidad ambiental, pero (a) no están sujetas a control de tutela ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que permitan a la autoridad central revocar o variar sus decisiones -lo que no se opone a los controles jurisdiccionales, y (b) no están adscritas a ningún ministerio ni hacen parte de ningún sector administrativo (Resalto del original).

En sentido similar, la Sala Especial de Decisión No. 11, en sentencia del 9 de julio de 2020[7], expuso lo siguiente: 4.1.3. De otra parte, el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad fue expedido por una autoridad del orden nacional. En ese sentido, es preciso señalar que el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, establece que las Corporaciones Autónomas Regionales «son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente».

Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-689 de 2011, reiterando la C- 593 de 199538, sostuvo: «En punto a la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que son (a) entidades administrativas del orden nacional, que tienen una naturaleza intermedia entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios;

(b) que tienen finalidades relativas a la preservación del medio ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales; (c) que por tanto cumplen con objetivos de interés público; (d) que pueden representar a la Nación y ser agente del Gobierno Nacional; (e) que de conformidad con sus finalidades constitucionales, pueden participar en los procesos de elaboración y desarrollo de los planes de desarrollo de las entidades territoriales;

(f) que cuentan con un régimen de autonomía que les garantiza la Constitución, de conformidad con el numeral 7 del artículo 150 de la Carta Política; (g) que están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley; y (h) que deben dar cumplida y oportuna aplicación a las normas constitucionales, legales y reglamentarias sobre su manejo y aprovechamiento. 2.1.3.

Finalmente, la resolución controlada reglamenta un decreto legislativo, específicamente el Decreto Legislativo 491 de 2020[8], que en los artículos 3º y 6º autorizó entre otros, a los órganos autónomos e independientes del Estado, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria, declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, para (i) prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las telecomunicaciones, y (ii) suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

Justamente, el acto objeto de control dispuso la suspensión de los términos para los trámites en los procedimientos administrativos sancionatorio ambiental y de imposición de multas hasta el 13 de abril de 2020, y la autorización de trabajo en casa. 2.2. Precisado lo anterior, le corresponde a la Sala examinar la juridicidad de la Resolución No. A-0246 del 30 de marzo de 2020, proferida por la CARDER.

En concreto, debe definir si, desde el punto de vista formal y material, se encuentra conforme con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, con los decretos legislativos que le sirvieron de fundamento y con las demás normas superiores que resulten aplicables. Para tal propósito, se procederá con la presentación de las características y alcance del control inmediato de legalidad y, seguidamente, se realizará el examen de legalidad en el caso concreto. 3.

Características y alcance del control inmediato de legalidad. Reiteración de jurisprudencia[9] 3.1. La Constitución Política otorgó al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, la potestad para declarar el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículos 212 a 215).

En lo que interesa, el estado de emergencia es el instrumento para conjurar hechos excepcionales que perturben, amenacen o alteren, en forma grave e inminente, el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, para así salvaguardar el interés general. En virtud de la habilitación constitucional, el Gobierno Nacional profiere el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos.

Y con ese mismo propósito, profiere otros decretos con fuerza de ley y actos normativos, en ejercicio de función administrativa, para desarrollar, cumplir y ejecutar tanto el acto que declara el estado de excepción como los decretos legislativos que se profieren a su amparo. 3.2 La situación de anormalidad institucional que supone el estado de excepción justifica que se ejerzan controles frente a las decisiones del Gobierno, mediante instrumentos jurídicos y políticos a cargo del poder judicial y de la rama legislativa, respectivamente.

Los estados de excepción, sin duda, trastocan el sistema de pesos y contrapesos, pues se alteran las competencias constitucionales, y, por ende, es necesario que los poderes del presidente de la República estén limitados por los bloques de constitucionalidad y de legalidad, a través del control jurídico que ejerce la rama judicial. En efecto, mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria[10]) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos.

Así lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación[11]: El primer aspecto que se debe estudiar es la competencia que tiene esta jurisdicción para conocer del control judicial sobre el decreto que se analizará de fondo más adelante, teniendo en cuenta que se trata de una norma dictada bajo el estado de “Emergencia Social”, es decir, el regulado en el artículo 215 de la Constitución Política.

Se dice esto porque el parágrafo del artículo 215 citado establece que “El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquélla decida sobre su constitucionalidad…”, de manera que, a juzgar por esta norma, el control de los decretos que se expiden al amparo de los estados de excepción corresponde, sin distinción, a la Corte Constitucional.

De hecho, en virtud de esta disposición se sugiere que todos los decretos que desarrollan los estados de excepción son legislativos, pues el art. 215 sugiere esto, al decir que los “decretos legislativos” se enviarán a la Corte Constitucional para su control. Sin embargo, también se puede entender, a partir de allí, pero con fundamento en la ley estatutaria que regula el tema, que unos decretos son legislativos y que otros, los que no lo son, los controla la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En efecto, el art. 20 de la ley estatutaria señaló que el control sobre los actos generales, que desarrollan los decretos legislativos, lo realiza la jurisdicción de lo contencioso administrativo, norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional[12]. Frente a este aparte concreto expresó la Corte, en la sentencia C-179 de 1995: (…) De esta manera, resulta que al amparo de los estados de excepción -incluido el de la emergencia económica o social-, el Gobierno Nacional expide dos clases de normas: i’) el decreto que declara el estado de excepción –que es un solo decreto-, y ii’) todos aquellos decretos que lo desarrollan, adoptando las medidas que implementan las soluciones legales para conjurar las crisis -y que suelen ser varios-.

Estos últimos son los llamados a suspender las leyes que les sean incompatibles –tal como lo disponen los arts. 212 y 213 CP.-. o a derogarlos, como ocurre con la emergencia económica. Otros decretos son los reglamentos de los anteriores, es decir, los que desarrollan los decretos con fuerza de ley dictados para conjurar la crisis. 3.3.

El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos de carácter general que se profieren al amparo del estado de excepción. El control compete al Consejo de Estado, cuando el acto lo expide una autoridad del orden nacional, o al tribunal administrativo del lugar en el que se expide el acto de la autoridad territorial (artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 CPACA).

El control de legalidad procede frente a las medidas de carácter general[13] que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos, esto es, para vigilar el ejercicio de los inusuales poderes del Gobierno Nacional, según lo ha establecido la doctrina judicial de esta Corporación[14].

En igual sentido, la Corte Constitucional ha considerado que el control inmediato de legalidad es una limitación al poder de las autoridades administrativas, en tanto que busca impedir la aplicación de normas ilegales[15]. 3.4. En oportunidades anteriores, la sala plena ha identificado las siguientes características del control inmediato de legalidad: a) Es un proceso judicial, porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA) otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos para desarrollar los decretos que expide el presidente de la República, al amparo de los estados de excepción. El proceso se tramita en etapas procesales cortas y, por regla general, culmina con una sentencia. b) Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el acto administrativo general, debe ser enviado para que se ejerza el control correspondiente.

En caso de que no se envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto (artículo 136 CPACA). Luego, no se requiere la publicación del acto para la procedencia del control, porque es suficiente la expedición. c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad de la decisión con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos del estado de excepción. Con todo, conviene precisar que no se trata propiamente de confrontar todo el ordenamiento jurídico, sino de examinar el acto de cara a los requisitos formales y de fondo a los que ha debido sujetarse, esto es, los límites formales y materiales: proporcionalidad, conexidad y, desde luego, la sujeción con las normas superiores que le sirvieron de fundamento.

Aunque el control pretende ser integral no es completo ni absoluto, ya que es compatible con los medios de control de nulidad simple y de nulidad por inconstitucionalidad, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Ese rasgo está reforzado por la siguiente característica. e) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA).

En cuanto a esta característica, la sala ha explicado[16]: Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no impide ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma. 3.5.

En definitiva, el examen de legalidad que corresponde a esta Corporación se realiza mediante la confrontación del acto con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control oficioso.

Ahora bien, como se examina la juridicidad de un acto con carácter general, impersonal y abstracto ─acto normativo o reglamento, originado en el poder de reglamentación que la Constitución y la ley otorga al poder ejecutivo para asegurar la cumplida ejecución de la ley─, resulta útil el estudio de legalidad a partir de los elementos del acto administrativo: órgano competente; formas y procedimiento; motivo y motivación; finalidad, objeto o contenido, pues ocurre que las causales de nulidad de todo acto administrativo están estructuradas a partir de tales elementos: la falta de competencia, la expedición irregular, la falsa motivación, el desvío de poder y la violación de la ley (artículo 137 CPACA).

Además, no puede perderse de vista que la potestad reglamentaria está gobernada por el principio de necesidad, que justamente permite determinar hasta dónde es necesario completar el alcance de la ley (o norma con fuerza de ley, como en el caso de los decretos legislativos). Entre más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más forzosa es su reglamentación. A contrario sensu, cuando la ley ha detallado todos los elementos que se requieren para aplicar esa situación al caso particular, no amerita expedir el reglamento o expedirlo de manera un poco menos prolija[17].

Ese análisis, desde luego, exige al Consejo de Estado determinar si la decisión de la administración, expedida en el escenario de excepcionalidad, cumple los requisitos de proporcionalidad y razonabilidad frente las causas que dieron lugar al estado de excepción. 3. Examen de legalidad de la Resolución No. A-0246 del 30 de marzo de 2020 4.1.

Verificación de los requisitos de forma Establecido lo anterior, la Sala observa que el acto cumple con los requisitos de forma, pues contiene la exposición de los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar a su expedición, una parte resolutiva que concuerda con los motivos que lo sustentaron, así como con los elementos que permiten su identificación adecuada, -numeración, identificación temática, entre otros-. 4.2.

De los requisitos de fondo. Análisis material Previo al examen material del acto controlado, la Sala estima necesario referirse, en lo pertinente, al decreto que fundamentó la resolución objeto de control, específicamente a los artículos 3º y 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020[18]. 4.2.1 Decreto Legislativo 491 de 2020 4.2.1.1. Los artículos 3º y 6º del Decreto Legislativo 491 prevén, en su tenor literal, lo siguiente: “Artículo 3.

Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial.

No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Parágrafo. En ningún caso, los servidores públicos y contratistas del Estado que adelanten actividades que sean estrictamente r\ecesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado podrán suspender la prestación de los servicios de forma presencial.

Las autoridades deberán suministrar las condiciones de salubridad necesarias para la prestación del servicio presencial. Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.” 4.2.1.2.

La Corte Constitucional, en sentencia C-242 del 9 de julio de 2020, abordó el control de constitucionalidad del Decreto 491. Para lo que aquí interesa, se declaró la exequibilidad del artículo 3º. Adicionalmente, se declaró exequible el artículo 6º, salvo el parágrafo 1º que se declaró inexequible, y se condicionó la exequibilidad del paragrafo 2º del artículo en comento bajo el entendido de que “cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma”.

Lo anterior, en términos generales, porque las medidas de urgencia establecidas en el Decreto Legislativo: A.- Se orientaron a impedir la extensión de los efectos que dieron lugar a la expedicion del Decreto 417[19], tal como lo fue la afectación del desarrollo normal de las actividades a cargo del Estado, con ocasión de la adopción de las medidas sanitarias de aislamiento preventivo y distanciamiento social para la prevención, manejo y control del COVID-19.

Ello justificó, para lo que aquí interesa, (i) la modificación temporal del paardigma de presencialidad en la prestación de los servicios públicos a cargo de las autoridades, mediente la habilitación de las tecnologías de la información y las comunicaciones para el desarrollo, entre otros, de las funciones de los servidores y contratistas del Estado, y (ii) el regreso gradual a las actividades de forma racional, teniendo en cuenta la necesidad de realizar cambios organizacionales para implementar el paradigma de virtualidad y permitir a los usuarios que se adapten al mismo, para lo cual se contempló la posibilidad de suspensión de términos en actuaciones administrativas.

B.- Eran necesarias. Desde lo fáctico, porque la utilización de las tecnologías de la información en los servicios a cargo de las autoridades permite el desarrollo de actividades a distancia, lo que contribuye a mitigar el riesgo de transmisión del virus al reducir el contacto físico entre los diferentes agentes. Además, porque [l]as medidas que permiten la suspensión de las actuaciones en sede administrativa o amplían los plazos de ciertos trámites le otorgan a las autoridades un tiempo prudencial para realizar los ajustes requeridos para cumplir su objeto misional y retomar racionalmente sus actividades, ya sea implementado las tecnologías disponibles o estableciendo los protocolos para asegurar la atención presencial en los casos que la misma sea imprescindible.

Desde lo jurídico, porque las facultades ordinarias de regulación reglamentaria a cargo del Gobierno Nacional no permitían el establecimiento, en términos generales, de las medidas dispuestas en el Decreto Legislativo. Considérese que la regulación de la prestación de los servicios a cargo de las autoridades por medio de la modalidad de trabajo en casa, la implementación de las tecnologías de la información y las comunicaciones en el sector público, y la regulación de las formas en las que deben adelantarse los procedimientos son competencias del legislador (arts. 123 y 150 de la Constitución).

D.- En lo que respecta al artículo 3º, la autorización para que los servidores ejecuten sus labores bajo la modalidad de trabajo en casa es proporcional ya que (i) se orienta a la consecución de una finalidad legítima, como lo es la de asegurar la prestación de los servicios a cargo de las autoridades en medio de las restricciones sociales adoptadas para enfrentar el riesgo epidemiológico asociado al coronavirus COVID-19;

(ii) es adecuada, en tanto permite que [se] adelanten determinadas labores que contribuyan a la prestación adecuada de los servicios a cargo de las autoridades y, a su vez, disminuye el contacto social entre los funcionarios y los usuarios; (iii) es necesaria, porque la prestación presencial del servicio contribuye a la transmisión del virus; y (iv) es razonable, porque, atendiendo su carácter transitorio, no altera las condiciones de la relación jurídica, incluidos los derechos laborales y las garantías sociales, pues no supone la modificación de la relación contractual para adecuarla al teletrabajo.

Por demás, con el fin de evitar que el uso de las tecnologías de la información se convirtiera en una barrera de acceso a los servicios prestados por las autoridades, se precisó que cuando una actuación administrativa no pueda ser adelantada de manera razonable y adecuada por medios virtuales conforme a la normatividad vigente, … la administración está en la obligación de examinar si resulta pertinente suspender su trámite, como lo habilita el artículo 6° del Decreto 491 de 2020, o proseguir con el mismo de forma presencial, siempre que se adopten las medidas sanitarias pertinentes.

E.- Tratándose del artículo 6º del Decreto 491 se concluyó que la medida de suspensión de términos de actuaciones administrativas y jurisdiccionales en sede administrativa, (i) persigue una finalidad válida, como lo es la de superar las afectaciones causadas al desarrollo de las actividades a cargo de las autoridades, al igual que asegurar el debido proceso de los ciudadanos[20];

(ii) es adecuada, pues otorga la posibilidad de interrumpir algunos procesos a las autoridades a fin de que puedan retomar de forma organizada sus actividades[21]; (iii) es necesaria por la imposibilidad de que las autoridades realicen sus actividades con la misma celeridad a la dispuesta en las condiciones previas al COVID-19 en atención a las restricciones de movilidad impuestas para su prevención, manejo y control[22]; y (iv) es proporcional porque no afecta derechos iusfundamentales, es una medida transitoria y consideró la incidencia sobre tiempos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la ley, a más de que no se trata de una medida automática pues requiere del análisis por parte de cada autoridad, al igual que de una motivación calificada[23].

Pese a lo anterior, como se anunció, se declaró la inexequibilidad del parágrafo 1° del artículo en mención, relativo a la suspensión del pago de sentencias, por vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva. Primero, porque no resultaba claro cómo esa medida contribuía a conjurar las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Segundo, porque la medida carecía de justificación suficiente.

Tercero, porque era desproporcionada al imponer una “carga adicional y desmesurada a quien ya tuvo que someterse a un proceso judicial para defender sus intereses, máxime cuando el acto normativo en control, en otras disposiciones, garantiza la continuidad de la actividad estatal a través del uso de las tecnologías, por lo que no se vislumbra una explicación válida y razonable que justifique el cese temporal de estos pagos”.

Por último, se declaró la exequibilidad condicionada del parágrafo 2º de la misma disposición, relacionado con la posibilidad de que los Fondos Cuenta sin personería jurídica suspendieran los trámites a su cargo, porque “al suspenderse los términos de la atención de prestaciones sociales, las sanciones moratorias estipuladas en el derecho positivo no se configurarán y, por tanto, ante la inexistencia de otra disposición que ordene actualizar el valor del dinero, los administrados se verán afectados en su derecho a mantener el valor adquisitivo de sus acreencias”. 4.2.1.3.

De acuerdo con el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a control, dentro de los que se encuentran, entre otros, los decretos legislativos que dicte el Gobierno Nacional con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro, a menos que esa Corporación resuelva lo contrario.

La sentencia C-242 de 2020 tiene efectos a futuro, pues no se adoptó una determinación diferente. 4.2.2. Verificación de la competencia para la expedición del acto El acto fue expedido por el servidor competente en la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, como lo es el Director General. Aun cuando las Corporaciones Autónomas Regionales cuentan con tres órganos de dirección -Asamblea Corporativa, el Consejo Directivo y el Director General- lo cierto es que el representante legal y primera autoridad ejecutiva es el Director General (L. 99 de 1993, art. 28), a quien le corresponde, entre otras, funciones (i) dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad y ejercer su representación legal, así como (ii) ordenar los gastos, dictar los actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos y convenios que se requieran para el normal funcionamiento de la entidad (L. 99 de 1993, art. 29, nums. 1 y 5, respectivamente).

En esas condiciones, el Director General de la CAR era el competente, como primera autoridad ejecutiva y en cumplimiento de su función de dirección, para dictar la Resolución No. A-0246 del 30 de marzo de 2020, pues en tal acto se adoptaron medidas necesarias para el funcionamiento de la entidad con ocasión del COVID-19 y en concordancia con la habilitación establecida para el efecto por el Decreto Legislativo 491, cuyas previsiones eran aplicables a las Corporaciones Autónomas Regionales al tratarse de entes autónomos cobijados bajo la acepción de autoridades utilizada por el legislador extraordinario.

De ahí, que la competencia para la expedición del acto se sustentara tanto en la función ordinaria de dirección de la entidad como en la habilitación que el legislador extraordinario otorgó, entre otras, para la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa y en la autorización para el trabajo en casa.

No se trataba, pues, del simple ejercicio de competencias ordinarias, puesto que las mismas no habilitaban al Director General de la CAR para la suspensión de términos en actuaciones administrativas. Prueba de eso es que se requirió de la expedición de Decretos Legislativos para consagrar tal habilitación: los Decretos 417 y 491, ambos de 2020.

Se cumplen, entonces, los dos componentes que atañen a la competencia: el material u objetivo, que tiene que ver con las funciones asignadas por la ley a un órgano de la administración (en este caso la autorización mencionada a las autoridades, concepto del que hacen parte las CAR), y el componente subjetivo, que concierne a la persona natural que asume como servidor público (el director general de la CARDER). 4.2.3.

Verificación de los motivos del acto 4.2.3.1. Los motivos que dieron lugar a la expedición del acto controlado se relacionan, para lo que aquí interesa, con (i) la declaratoria como pandemia del COVID-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS), (ii) la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y de Protección Social, (iii) la expedición del Decreto 491 de 2020 por medio del que se adoptaron medidas de urgencia dirigidas, entre otras, a mitigar la afectación de la prestación del servicio a cargo de las diferentes autoridades públicas en atención a las medidas sanitarias de distanciamiento social y de aislamiento obligatorio dispuestas para la prevención, manejo y control del COVID-19. 4.2.3.2.

Estos motivos son reales. En efecto, desde el 11 de marzo del año en curso la OMS declaró el COVID-19 como pandemia e instó a los Estados a adoptar decisiones urgentes para su prevención, manejo o control, para lo cual recomendó la medida no farmacológica de distanciamiento social y aislamiento, que justificó, entre otras, acudir a las herramientas de las tecnologías de la información y las comunicaciones como elemento para lograr la protección de la vida, salud y la integridad personal, de un lado, y la continuidad de la prestación del servicio por el otro.

Así se señaló en el Decreto 417 de 2020 al manifestar: Que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actuar brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 como una pandemia', esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la República Popular China se había multiplicado en 13 veces, mientras que el número de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confinación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos y tratamiento de los casos confirmados.

Que la misma Organización señaló que describir la situación como una pandemia no significaba que los países afectados pudieran darse por vencidos, pues esto significarla terminar enfrentándose a un problema mayor ya una carga más pesada para el sistema de salud, que a la postre requeriría medidas más severas de control y por tanto, los países debían encontrar un delicado equilibrio entre la protección a la salud, la prevención de los trastornos sociales y económicos y el respeto de los derechos humanos, razón por la cual hizo un llamado a los países afectados para que adopten una estrategia de contención. (…) Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos. Atendiendo la magnitud de la pandemia, el Gobierno Nacional, entre otras medidas dispuestas para su manejo, declaró la emergencia sanitaria nacional y dispuso el aislamiento preventivo obligatorio.

Lo primero tuvo lugar mediante la Resolución No. 385 del 12 de abril de 2020, acto prorrogado por las Resoluciones No. 844 del 26 de mayo y 1462 del 25 de agosto, ambas de 2020; medida que, a la fecha de expedición de esta sentencia, se extiende hasta el 30 de noviembre de la presente anualidad. Lo segundo se registró desde el 24 de marzo hasta el 30 de agosto de 2020, de conformidad con los Decretos Ordinarios No. 457 del 22 de marzo, 531 del 8 de abril, 593 del 24 de abril, 636 del 6 de mayo, 689 del 22 de mayo, 749 del 28 de mayo, 878 del 25 de junio, 990 del 9 de julio, y 1076 del 28 de julio[24].

En conclusión, se cumple con el elemento de la motivación, por cuanto en el acto objeto de control se expusieron las razones que tuvo la CARDER para dictarlo y esas razones, como se vio, no resultan irreales, sino que obedecen a motivos reales. 4.2.4. Verificación de la finalidad y el objeto del acto 4.2.4.1. El artículo 3º del Decreto 491 de 2020, que autorizó la prestación de los servicios a cargo de las autoridades mediante la modalidad de trabajo en casa, tuvo por fin garantizar la continuidad de la prestación de los servicios en condiciones de seguridad tanto para los servidores y contratistas de las diferentes entidades como para los usuarios.

Esto, considerando que las medidas sanitarias no farmacológicas para la prevención, manejo y control del COVID-19 consistieron en el aislamiento preventivo obligatorio y en el distanciamiento social. Lo anterior se confirma al tener presente que en el Decreto 491 de 2020 esa medida se justificó en la necesidad de proteger la vida, salud e integridad personales de los servidores y los usuarios en un contexto en el que la prestación del servicio podría realizarse, en determinadas condiciones, bajo las herramientas de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Fue por eso que en la parte motiva del decreto legislativo en comento se señaló lo siguiente: “Que las entidades y organismos del Estado deben proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.” 4.2.4.2.

Por su parte, el artículo 6º del Decreto 491 de 2020, que autorizó la suspensión de los términos de actuaciones administrativas y jurisdiccionales en sede administrativa, se orientó a garantizar la seguridad jurídica, el debido proceso de los ciudadanos, y los derechos a la vida, salud e integridad personal de los usuarios de los servicios a cargo del Estado al igual que de los servidores encargados de su prestación. Esto, ante la imposibilidad de la prestación de los servicios de manera virtual o presencial.

Esa conclusión se impone al considerar que en el Decreto 491 se justificó la expedición del artículo en comento en la necesidad de “tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales”; cuestión congruente con lo dispuesto en el Decreto 417 en el que sobre el particular se señaló lo siguiente: Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales. 4.2.4.3.

Examinado el acto controlado, la Sala considera que su contenido no implica el desconocimiento de esos objetivos. Por el contrario, se propende por su realización a través de la suspensión de los términos de los trámites de los procedimientos sancionatorios ambientales y de imposición de multas sucesivas, así como mediante el trabajo en casa en lo que respecta a esos procedimientos, como herramientas para el manejo del riesgo de transmisión y de contagio de COVID-19 dentro de la entidad mediante la implementación de las medidas sanitarias de distanciamiento social y aislamiento preventivo.

Eso se refuerza al considerar, también, que para la publicidad de lo decidido se acudió a la publicación del acto en la página web (art. 5); aspecto relevante ya que corresponde al uso de una herramienta tecnológica que no requiere la presencia física para la divulgación de la información y que, en esa medida, garantizó el cumplimiento de las medidas no farmacológicas de distanciamiento social y de aislamiento obligatorio, vigentes para el momento de expedición del acto controlado.

Siendo así, la Sala estima que en el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de la CARDER tampoco se advierte una desviación de poder. Por ende, no se desconoció la finalidad y objetivo asociado a las medidas establecidas por el legislador extraordinario en los artículos 3º y 6º del Decreto 491 de 2020. 4.2.4.4. Tampoco se observa el desconocimiento de las normas en las que el acto debería fundarse, pues consideró el contenido del Decreto 491 de 2020, a más de que la competencia se ejerció dentro de los límites establecidos por el legislador extraordinario -la suspensión de los términos de actuaciones administrativas no se dispuso por un tiempo superior al de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social-. 4.2.5.

De las medidas adoptadas en el acto. Verificación de la conexidad 4.2.5.1. Tal como se ha anotado, en la Resolución No. A-0246 se suspendieron los términos de los trámites de los procedimientos sancionatorios ambientales y de imposición de multas sucesivas, y se dispuso el trabajo en casa en lo que respecta a esos procedimientos; medidas vigentes hasta el 13 de abril de 2020.

A su vez, se dispuso la publicación del acto en la página web de la entidad (art 5). 4.2.5.2. A juicio de la Sala, esos aspectos son conexos con el Decreto Legislativo 491 de 2020 (arts. 3 y 6), pues mientras el decreto (i) autorizó la prestación de los servicios mediante la modalidad de trabajo en casa y (ii) habilitó la suspensión total o parcial de términos administrativos por un periodo determinado y previó que durante el mismo no correrían los términos de caducidad, prescripción y firmeza, la resolución objeto de análisis hizo uso de esas habilitaciones de cara a algunas actuaciones administrativas a su cargo sin desconocer, se repite, el límite temporal establecido por el legislador extraordinario.

Adicionalmente, las medidas guardan relación con el Decreto 417, que declaró la emergencia económica, social y ecológica, pues se orientan al manejo de una de las causas que dio origen a su expedición, esto es, el tratamiento del factor de transmisión del virus con miras a su reducción, para proteger la vida, salud e integridad personales de los servidores y los usuarios de los servicios a cargo del Estado, para lo cual acudió, adicionalmente, al uso de tecnologías de la información y las comunicaciones como instrumento para garantizar la publicidad de lo decidido en el acto examinado sin afectar o poner en riesgo la vida, salud e integridad personales de la comunidad que debía ser informada de las determinaciones adoptadas por la CAR. 4.2.6.

Verificación de la proporcionalidad de la medida de suspensión de los términos de los procedimientos administrativos sancionatorio ambiental y de imposición de multas sucesivas A juicio de esta Sala la medida dispuesta en los artículos 1º y 2º del acto controlado es proporcional y razonable. Primero, porque se orientó a la satisfacción de finalidades legítimas, como lo fueron el mantenimiento de la seguridad jurídica, el respeto del derecho al debido proceso, y la protección de los derechos a la vida, salud e integridad personales de los usuarios de los servicios a cargo del Estado al igual que de los servidores encargados de su prestación. En efecto, la suspensión de términos permite que las partes de los procedimientos administrativos mencionados se encuentren en condiciones de igualdad, pues impide que alguna de ellas se beneficie u obtenga provecho de la situación de crisis generada por la pandemia.

Además, no expone a los servidores y a los usuarios al riesgo de transmisión y de contagio de COVID-19. Considérese que la suspensión de términos es una herramienta que permite la no concurrencia física a la entidad autónoma: los servidores que tramitan y resuelven los trámites suspendidos no concurrirán para resolverlos, al tiempo que los usuarios no se verán obligados a asistir para hacer valer sus derechos o garantías fundamentales (v.gr., para ejercer la defensa técnica dentro de tales actuaciones administrativas).

Segundo, porque se trata de una previsión necesaria. Ante la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para contrarrestar los efectos nocivos del COVID-19 resultaba pertinente la suspensión de términos de actuaciones administrativas o jurisdiccionales que no pudieran ser adelantadas por medios virtuales, con el fin de dar cumplimiento a las recomendaciones de aislamiento social emanadas de las autoridades sanitarias del país y de la Organización Mundial de la Salud -OMS-.

Téngase en cuenta que en los trámites ambientales sancionatorios que se surten ante las CARs requieren de visitas in situ y de la revisión de los expedientes por parte de los administrados, lo cual podría poner en riesgo su salud, e incluso su vida, al exigir su presencia física para tales propósitos, además de que desconocería la orden de aislamiento preventivo vigente para la época de expedición del acto controlado, contenida en el Decreto Ordinario No. 457 de 2020.

Tercero, porque la medida no implicó que la Corporación Autónoma Regional dejara de lado el ejercicio de sus potestades en materia de administración y protección del recurso ambiental. Nótese que no se suspendieron las competencias relacionadas con la atención de las contingencias ambientales, establecidas en el Decreto 1076 de 2015 (art. 2.2.2.3.9.3.).

Cuarto, porque la suspensión de términos en los procedimientos administrativos mencionados es proporcional a la gravedad de los hechos que dieron lugar a su expedición, por cuanto no suspende ni desconoce principios o prerrogativas constitucionales. Por el contrario, garantiza los derechos a la vida y salud de los intervinientes en esas actuaciones administrativas, a más de que protege las garantías procesales de los ciudadanos que actúan en los trámites en cuestión. En esas condiciones, y dado el carácter transitorio de la previsión, es de advertir que la suspensión de términos no afecta sustancialmente los procedimientos administrativos sancionatorios, a más de que es apta no solo para mitigar las causas que dieron origen al estado de excepción, sino también como mecanismo de transición para la adopción de una nueva forma de atención al público que no incluya atención presencial.

Quinto, porque lo relativo a la suspensión de los términos de prescripción, caducidad y firmeza resulta procedente y pertinente para evitar la vulneración del debido proceso en atención a la imposibilidad de su ejercicio durante la vigencia de la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas plurimencionadas. 4.2.7. Verificación de la proporcionalidad de la medida de trabajo en casa de los servidores encargados de los procedimientos administrativos sancionatorios suspendidos La medida dispuesta en los artículos 3º y 4º del acto controlado es proporcional y razonable.

Primero, porque se orienta a garantizar la continuidad de la prestación del servicio en los procesos cuyos términos fueron suspendidos, lo que permitía el avance en la sustanciación de esas materias sin afectar los derechos de los administrados. Segundo, porque la autorización de trabajo en casa solo fue una medida temporal y, en tal sentido, no modificó de manera permanente las condiciones de prestación del servicio a cargo de la CARDER.

Recuérdese que la medida se extendía hasta el 13 de abril de 2020, por cuanto dependía del límite fijado a la suspensión de términos decretada por la CAR en el acto controlado. 4.2.8. Verificación de la medida de publicación del acto en la página web de la entidad Para esta Sala lo relativo a la publicación del acto en la página web de la entidad, según se dispuso en el artículo 5º del acto examinado es proporcional puesto que no se trata de una determinación arbitraria, irrazonable, y, mucho menos, de imposible cumplimiento para la entidad.

La finalidad de la medida es legítima en tanto se orienta a garantizar la publicidad de la determinación adoptada por la entidad sin comprometer la vida, salud e integridad personal de la comunidad destinataria de dicha información -servidores públicos, partes e intervinientes de los procedimientos sancionatorio ambiental y de imposición de multas sucesivas y demás interesados en tales actuaciones administrativas-.

De ahí, pues, que se propenda por garantizar el debido proceso, al igual que los derechos a la vida y salud, todos ellos protegidos por la Constitución. La determinación de publicación en la página web era necesaria. Ante la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para la prevención, manejo y control del COVID-19 resultaba procedente, pertinente y necesario acudir a medidas que materializaran o concretaran los mandatos de las medidas sanitarias no farmacológicas de distanciamiento social y aislamiento preventivo obligatorio.

Esa concreción se lograba mediante la utilización de medidas que no requirieran de la presencia física para la comunicación de la información, tal como sucede, en el caso concreto, con el uso de la página web institucional para fines de publicación y divulgación de la información. Recuérdese que fue por esa aptitud, precisamente, que en el Decreto 417 de 2020 se planteó el uso de las tecnologías de la información como instrumento esencial para la protección y preservación de la vida y salud de los habitantes del país. Sobre el particular, en el Decreto 417 se señaló lo siguiente: “Medidas (…) Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y asilamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección de la vida y la salud de los colombianos”.

Luego, es claro que el uso de la página web, como instrumento de información desmaterializada, era y es apto para el logro de las finalidades legítimas mencionadas. Por último, la determinación respecto de la publicación supera el test de proporcionalidad en sentido estricto, pues no compromete derechos fundamentales y tampoco impuso una carga de imposible cumplimiento, de acuerdo con las circunstancias especiales que rodearon la expedición del acto bajo examen. 4.

Conclusión En síntesis, para la Sala Especial de Decisión, la Resolución No. A-0246 del 30 de marzo de 2020 se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, por cuanto no desconoce lo previsto en la Ley 137 de 1994, habida cuenta de que (i) no implica la suspensión de derechos humanos ni de libertades fundamentales, (ii) no apareja la interrupción del funcionamiento normal de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado y (iii) no suprime ni modifica los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

Adicionalmente, respetó la finalidad y los elementos dispuestos por el legislador extraordinario, pues la competencia se ejerció respecto de trámites administrativos en los que no era procedente la prestación virtual o presencial del servicio, so pena de desconocer los derechos de los ciudadanos y las medidas sanitarias vigentes al momento de expedición del acto.

Por último, las medidas adoptadas en el acto fueron proporcionales, entre otras, porque (i) se orientaron a la consecución de finalidades legítimas, (ii) eran necesarias debido a la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para la prevención, manejo y control del COVID-19, (iii) no aparejaron el incumplimiento de las competencias de la CAR en materia de administración y protección del recurso ambiental, y (iv) no correspondieron a obligaciones desproporcionadas o de imposible cumplimiento.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 6, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley RESUELVE:

PRIMERO: DECLÁRASE ajustada al ordenamiento jurídico la Resolución No. A- 0246 del 30 de marzo de 2020, proferida por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-.

SEGUNDO: ADVIÉRTASE que la presente decisión no impide la posibilidad de que la Resolución No. A-0246 del 30 de marzo de 2020 sea cuestionada judicialmente, en ejercicio del medio de control correspondiente, por razones jurídicas distintas a las que se examinaron y quedaron consignadas en esta providencia.

TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente. Notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la providencia se discutió y aprobó en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado (E) (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado Salvo parcialmente el voto (Firmado electrónicamente) RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Magistrado (Firmado electrónicamente) JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Salvo el voto SALVAMENTO DE VOTO / RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Obedece a facultades ordinarias del director de la entidad / MEDIDAS DE SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS - Se adoptaron en ejercicio de una facultad ordinaria que no constituye el desarrollo de una medida general prevista en un decreto legislativo dictado en el estado de excepción / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No era procedente en el caso concreto Según se tiene, el fundamento de la resolución objeto de control es el Decreto 417 de 2020, declaratorio del Estado de Emergencia Económica y Social, sin que se advierta que las medidas adoptadas por CARDER en este caso, correspondan al desarrollo de alguna medida general expresamente prevista en ese decreto; por el contrario, la resolución controlada obedece a las facultades propias ordinarias del director de la entidad.

Igualmente, por disposición legal las corporaciones autónomas están facultadas para reglamentar su funcionamiento; en ese sentido, aun cuando la Resolución objeto de control se expidió en atención a los lineamientos gubernamentales que impusieron el deber de tomar decisiones para mitigar y evitar la propagación del virus Covid -19, lo cierto es que las medidas de suspensión de términos se adoptaron en ejercicio de una facultad ordinaria que no constituye el desarrollo de una medida general prevista en un decreto legislativo dictado en el estado de excepción. Ahora, si bien se invoca el Decreto Legislativo 491 de 2020, no es posible advertir que la medida adoptada sea una facultad extraordinaria contenida en ese decreto susceptible de ser desarrollada, pues lo que se previó fue la posibilidad de que las entidades en ejercicio de sus funciones ordinarias tomaran las medidas correspondientes para conjurar la crisis y propagación del virus, mas no contempló una medida general para que fuera desarrollada puntualmente por Corporación Autónoma Regional de Risaralda.

En tales condiciones, el control inmediato de legalidad no resultaba procedente en mi criterio y así se debió declarar. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SEXTA ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01346-00(CA) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA (CARDER) Demandado: RESOLUCIÓN A-0246 DEL 30 DE MARZO DE 2020 SALVAMENTO DE VOTO Con el respeto acostumbrado por la posición de la Sala, me permito salvar el voto en la decisión adoptada en sentencia del 12 de noviembre de 2020 mediante la cual se declaró ajustada a la Constitución y la Ley la resolución objeto de control.

Según se tiene, el fundamento de la resolución objeto de control es el Decreto 417 de 2020, declaratorio del Estado de Emergencia Económica y Social, sin que se advierta que las medidas adoptadas por CARDER en este caso, correspondan al desarrollo de alguna medida general expresamente prevista en ese decreto; por el contrario, la resolución controlada obedece a las facultades propias ordinarias del director de la entidad.

Igualmente, por disposición legal las corporaciones autónomas están facultadas para reglamentar su funcionamiento; en ese sentido, aun cuando la Resolución objeto de control se expidió en atención a los lineamientos gubernamentales que impusieron el deber de tomar decisiones para mitigar y evitar la propagación del virus Covid -19, lo cierto es que las medidas de suspensión de términos se adoptaron en ejercicio de una facultad ordinaria que no constituye el desarrollo de una medida general prevista en un decreto legislativo dictado en el estado de excepción. Ahora, si bien se invoca el Decreto Legislativo 491 de 2020, no es posible advertir que la medida adoptada sea una facultad extraordinaria contenida en ese decreto susceptible de ser desarrollada, pues lo que se previó fue la posibilidad de que las entidades en ejercicio de sus funciones ordinarias tomaran las medidas correspondientes para conjurar la crisis y propagación del virus, mas no contempló una medida general para que fuera desarrollada puntualmente por Corporación Autónoma Regional de Risaralda.

En tales condiciones, el control inmediato de legalidad no resultaba procedente en mi criterio y así se debió declarar. En los anteriores términos dejo expuesto el salvamento de mi voto Fecha ut supra CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado *Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co8081* ----------------------- [1] Así se estableció, por ejemplo, en la sentencia C-578 de 1999 al señalar: “En la Constitución de 1991, las Corporaciones Autónomas Regionales son recreadas como organismos de la administración del Estado, sólo que bajo un esquema distinto al del régimen anterior, pues se las considera como una organización administrativa con identidad propia, autónoma e independiente, y no como una especie dentro del género de los establecimientos públicos.

De suerte que en el momento actual no se articulan funcionalmente al sistema ordinario de la descentralización por servicios, ni están adscritas, por ende, a ningún ministerio o departamento administrativo. Las Corporaciones Autónomas Regionales hacen parte de la estructura administrativa del Estado, como personas jurídicas autónomas con identidad propia, sin que sea posible  encuadrarlas como otro organismo superior de la administración central (ministerios, departamentos administrativos, etc.), o descentralizado de este mismo orden, ni como una entidad territorial; es necesario convenir entonces, que resultan ser organismos nacionales claramente distintos y jurídicamente autónomos, con misiones y actividades específicas e inconfundibles, cuya misión es la de lograr el cumplimiento de los objetivos ambientales y sociales previstos en la Constitución que conduzcan a asegurar a todas las personas el derecho a gozar de un ambiente sano, y a tener a su disposición una oferta permanente de elementos ambientales”.

Posición reiterada en la sentencia C-035 de 2016. [2] Sobre el particular se señaló: “[l]as corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley.” Aspecto reiterado en las sentencias C-035 de 2016 y C-127 de 2018. [3] Respecto de la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales se manifestó: “[e]s pues, claro, que en relación con esta materia, la Corte ha manifestado que las Corporaciones son personas jurídicas públicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos de interés del Estado y que con la promulgación de Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía”. [4] Para lo que aquí interesa se expresó: “[e]n varias oportunidades, esta Corte ha analizado la naturaleza jurídica de las CARs y ha concluido que éstas, si bien son personas jurídicas públicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos de interés del Estado, es igualmente cierto que con la promulgación de Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía”. [5] Al respecto se señaló: “En punto a la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que son (a) entidades administrativas del orden nacional, que tienen una naturaleza intermedia entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios;

(b) que tienen finalidades relativas a la preservación del medio ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales; (c) que por tanto cumplen con objetivos de interés público; (d) que pueden representar a la Nación y ser agente del Gobierno Nacional; (e) que de conformidad con sus finalidades constitucionales, pueden participar en los procesos de elaboración y desarrollo de los planes de desarrollo de las entidades territoriales;

(f) que cuentan con un régimen de autonomía que les garantiza la Constitución, de conformidad con el numeral 7 del artículo 150 de la Carta Política; (g) que están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley; y (h) que deben dar cumplida y oportuna aplicación a las normas constitucionales, legales y reglamentarias sobre su manejo y aprovechamiento”. [6] M.P.: Ramiro Pazos Guerrero, rdo.: 2020-01030. [7] M.P.: Stella Jeannette Carvajal Basto, rdo.: 2020-01764-00. [8] Expedido en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. [9] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009- 0732-00, M.P. Enrique Gil Botero, del 20 de octubre de 2009, exp. 2009- 00549-00, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 5 de marzo de 2012, exp. !J]{|‰?2010-00369-00.

M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. [10] El acto de declaratoria es materialmente un decreto legislativo, en tanto es una habilitación excepcional para que el Gobierno Nacional legisle (ver sentencia C-802 de 2002 de la Corte Constitucional). [11] Sentencia del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500. [12] Cita original: “Art.

20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” (Negrillas fuera de texto) Es bueno precisar que la norma tenía un tercer inciso, pero fue declarado inexequible, mediante la sentencia C-179 de 1995. [13] Incluye los actos derivados de la potestad de instrucción de la administración (art. 41 de la Ley 489 de 1998): directivas, circulares, instructivos, etc. [14] Sentencias del 20 de octubre de 2009, radicado 11001031500020090054900, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500, M.P. Enrique Gil. [15] Sentencia C-179 de 1994. [16] Sentencia del 23 de noviembre de 2010, expediente nro. 2010-00196, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. [17] Sobre el alcance de la potestad reglamentaria, entre otras, se pueden consultar la sentencia del 10 de septiembre de 2015, expediente 21025, M.P. Hugo Bastidas Bárcenas, y del 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicado 11001-03-15-000-2009-00549-00. [18] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [19] Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”. [20] En palabras de la Corte Constitucional, la medida “debe ser utilizada cuando se advierta que la continuación de una actuación en medio de la pandemia puede derivar en escenarios de arbitrariedad por desconocimiento de las garantías que conforman dicha prerrogativa [debido proceso]”. [21] Para el efecto es necesario tener en cuenta dos aspectos, conforme lo afirmado por la corte Constitucional.

De un lado, los cambios que deben realizar las autoridades para implementar la virtualidad en sus actuaciones, a más del deber de garantizar que los mismos no se conviertan en una barrera de acceso para los ciudadanos. Del otro, la dificultad logística y técnica que puede implicar, en algunos eventos, adelantar ciertos procedimientos o actuaciones de forma remota o sin la presencia de los usuarios y los funcionarios en las sedes de las entidades. [22] En palabras de la Corte Constitucional: “la implementación de directrices como el aislamiento preventivo obligatorio, el distanciamiento social, la prohibición de aglomeraciones, las restricciones para ejecutar ciertas actividades que lleven consigo el contacto personal, entre otras, impiden que las autoridades puedan hacer uso de la infraestructura física que tienen dispuesta para atender a los usuarios de forma presencial, y que se vean obligadas a utilizar instrumentos y herramientas tecnológicas para cumplir sus funciones, lo cual requiere un lapso razonable de adaptación, mientras fortalecen su capacidad de respuesta a las demandas de la ciudadanía”. [23] Esa motivación exige, en palabras de la Corte Constitucional, “dar cuenta de que hubo una evaluación previa de la situación que lleva [a la autoridad] a encontrar justificada la adopción de la medida en función de sus actividades y procesos, [y] las razones que se invoquen deben estar relacionadas con el servicio y las causas de la emergencia sanitaria”. [24] Téngase en cuenta, además, que mediante el Decreto Ordinario 1168 del 25 de agosto de 2020, ordenó el denominado aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable entre el 1 de septiembre y el 1 de octubre del año en curso.