PENSIÓN DE JUBILACIÓN CONGRESISTA / RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN CONGRESISTA / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN [E]l régimen de transición para congresistas, beneficia a aquellos senadores y representantes a la cámara, que al 20 de junio de 1994 tuvieran 20 años de servicio, para que una vez cumplida la edad de 50 años pudieran solicitar la pensión de jubilación en tal calidad.

FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1992 – ARTÍCULO 17 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 273 / LEY 797 DE 2007 – ARTÍCULO 19 / DECRETO 1293 DE 1994 – ARTÍCULO 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., trece (13) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2015-04654-01(2480-18) Actor: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA - FONPRECÓN Demandado: JUAN HERNÁNDEZ GONZÁLEZ Referencia: RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE EXCONGRESISTA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia de 7 de febrero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 172 a 181). El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecón), mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el señor Juan Hernández González, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare (i) que «[…] el libro “El Hombre y el Medio Ambiente” de autoría del [demandado] no cumple con los requisitos previstos en la Ley 50 de 1886 y el Decreto 753 de 1974 para ser convalidado como tiempo de servicio»; (ii) que el accionado «[…] perdió los beneficios del Régimen Especial de Transición consagrado en el Decreto 1293 de 1994 por no contar con 20 años de servicios a la fecha de su retiro definitivo del Congreso de la República el día 30 de noviembre de 1991» y «[…] no cumplió con los requisitos legales para el reconocimiento de la pensión previstos en el Decreto 1359 de 1993»; y (iii) la nulidad de las Resoluciones 1223 de 16 de diciembre de 1993, 821 de 8 de julio de 1996 y 758 de 29 de septiembre de 1997, por las cuales, en su orden, se revocó la Resolución 397 de 1993 y otorgó pensión vitalicia de jubilación al accionado, se reliquidó esa prestación y se reconocieron intereses de mora.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene (i) al actor «[…] la expedición de acto administrativo mediante el cual se acate la sentencia y en consecuencia deje sin efectos el acto administrativo que reconoció la pensión vitalicia de jubilación» al demandado; y (ii) a este «[…] reintegrar las sumas de dinero recibidas por concepto de pensión de jubilación e intereses moratorios». 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata el demandante que el accionado nació el 29 de enero de 1943, «[…] laboró un total 17 años[,] 8 meses y 13 días», y el «[…] 12 de mayo de 1993 […] solicitó […] el reconocimiento de una pensión vitalicia de jubilación», sin contar con 20 años de servicio. Que «[p]ara acreditar el tiempo de servicio faltante[, el demandado] allegó el libro “El Hombre y el Medio Ambiente” y el periódico “Periódico Didáctico”, con el fin de se[r] homologados como tiempo de servicio de conformidad con lo establecido en la Ley 50 de 1986».

Dice que «[m]ediante Resolución 0397 del 22 de junio de 1993 […] reconoció pensión vitalicia de jubilación de conformidad con lo establecido en la Ley 48 de 1962»; no obstante, esa decisión fue revocada con Resolución 1223 de 16 de diciembre de 1993, para en su lugar reconocer la prestación de acuerdo con lo previsto en la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 1359 de 1993.

Que, a través de Resolución 821 de 8 de julio de 1996, «[…] se reliquidó la pensión […] en el sentido de incluir den [sic] la base de liquidación el sueldo básico, los gastos de representación, la prima de localización y vivienda, la prima de salud y la prima de navidad devengados por un Congresista en ejercicio» y, por medio de Resolución 758 de 29 de septiembre de 1997, «[…] le reconoció intereses de mora […] por considerar que hubo tardanza en el reajuste de la pensión».

Afirma que en el año 1993 el aludido libro fue adoptado como texto de enseñanza por los colegios Gimnasio San José y Alexander Hamilton, y «[…] registrado ante la Dirección Nacional de Derechos de Autor el día 13 de marzo de 1993». En relación con el mencionado periódico, «[…] allegó certificación expedida por la Dirección General de Capacitación del Ministerio de Educación del día 3 de octubre de 1992». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 13 de la Ley 50 de 1886, 1 a 3 del Decreto 753 de 1974, 7 del Decreto 1359 de 1993 y 2 (parágrafo) del Decreto 1293 de 1994. Aduce que «[p]ara la fecha de retiro definitivo del servicio, esto es[,] 30 de noviembre de 1991[,] el [accionado] no acreditaba el tiempo m[í]nimo necesario para el reconocimiento de la pensión de jubilación, pues solo contaba con 17 años [,] 8 meses y 13 días» (sic).

Que si bien es cierto que el artículo 2 (parágrafo) del Decreto 1293 de 1994 «[…] ampararía [su] situación […] también lo es que NO CONTABA CON LA SITUACIÓN JURÍDICA CONSOLIDADA por no acreditar los 20 años de servicios» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 202 a 209). El demandado, a través de apoderada, se opone a las pretensiones de la demanda; frente a los hechos expresa que unos son ciertos y otros no; y asevera que «[…] desde el mismo momento en el que se aprobó la pensión de jubilación […], se cumplieron con todas las exigencias de la entidad y ahora resulta, no sólo injusto, sino contrario a la sana lógica que 22 años después de haber consolidado su derecho se intente una acción bajo el argumento que no se cumplieron con los requisitos legales, por un requisito meramente formal, tal y como es la fecha de registro del libro convalidado por tiempo de servicio, con lo que además, se pretende desestabilizar una vida ya de por sí afectada por el paso de los años, con argumentos que resultan banales frente a la materialización de un derecho vital y fundamental como lo es la pensión de jubilación». 1.6 La providencia apelada (ff. 238 a 255).

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), mediante sentencia de 7 de febrero de 2018, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que, de los medios de prueba allegados «[…] para solicitar la convalidación de [esos] textos, se observa que si bien es cierto, fueron avalados por el [M]inisterio de Educación Nacional y certificados por dos instituciones de enseñanza, no cumplen en su totalidad los requisitos para ser tenidos en cuenta como tiempo de servicio […]», habida cuenta de que «[…] no se encuentra acreditado que […] hayan sido escritos o producidos en ejercicio de la profesión docente […]», la que fue ejercida entre el 21 de febrero de 1968 y el 20 de marzo de 1974, mientras que los textos fueron avalados el 3 de octubre de 1992 (libro) y 15 de marzo de 1993 (periódico).

Que, tras la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados, para efectos del restablecimiento del derecho, la pretensión de reintegro «[…] no está llamada a prosperar, teniendo en cuenta que en el desarrollo del proceso, no se probó la existencia de mala fe [del accionado] para obtener el pago de dicha prestación, y además no obran […] medios de prueba que indiquen fraude o actos ilegales […]». 1.7 El recurso de apelación (f. 263).

Inconforme con la anterior sentencia, el demandado, mediante apoderada, interpuso recurso de apelación, por cuanto «[…] los textos de enseñanza cumplieron en su totalidad con los requisitos para ser tenidos en cuenta como tiempo de servicio, de conformidad con lo previsto en la Ley 50 de 1886 y el decreto reglamentario 753 de 30 de abril de 1974».

Que ejerció «[…] la docencia y aunque los textos hubiesen sido avalados en fechas posteriores, no implica que no tuviera la calidad de docente, pues la elaboración de un texto de enseñanza es prolongado en el tiempo, se hace necesario mantener un control de etapa por etapa, hacer infinidad de talleres, correcciones, investigaciones, lectura de libros, etc», por lo que la idea de producir ese tipo de documentos data de 1967, a pesar de su consolidación en 1990.

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 23 de abril de 2018 (f. 265) y admitido por esta Corporación a través de auto de 25 de septiembre de 2019 (f. 270), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 30 de octubre de 2019 (f. 276), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras para reiterar sus argumentos de demanda y de defensa (ff. 293 a 294 y 281 a 292).

III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Cuestión previa. El accionado, por intermedio de apoderada, a través de memorial de 18 de diciembre de 2019, solicita se declare la nulidad a partir del auto que concedió el recurso de apelación, por cuanto no se celebró la audiencia de conciliación de que trata artículo 192 (inciso 4) del CPACA, a pesar de que el fallo de primera instancia fue condenatorio.

Sobre este particular, la Sala indica que de conformidad con la norma en mención «[c]uando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el Juez o Magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso.

La asistencia a esta audiencia será obligatoria. Si el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso». No obstante, en el presente asunto si bien hubo una sentencia condenatoria, lo cierto es que no existen derechos de naturaleza económica frente a los cuales pueda conciliarse, por cuanto la decisión del a quo versó sobre la declaratoria de nulidad de los actos acusados, pero negó las pretensiones de restablecimiento del derecho de carácter pecuniario; por lo tanto, una audiencia con ese propósito sería inane.

En un caso similar, esta Corporación, en providencia de 12 de diciembre de 2019[1], discurrió: i) cuando el fallo proferido, en primera instancia, sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, se deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso; y ii) es necesario agotar ese procedimiento cuando se trate de conflictos de carácter particular y de contenido económico, teniendo en cuenta que es precisamente el aspecto económico el que es susceptible de conciliación, más no la legalidad de los actos administrativos En consecuencia, a pesar de que en el trámite surtido en primera instancia se omitió la citación para celebrar la audiencia de conciliación de que trata el artículo 194 (inciso 4) del CPACA, esta Sala evidencia que no se trataba de una actuación necesaria que al no haber sido realizada, tampoco comporta una causal de nulidad procesal, como lo alegó el demandado, motivo por el que se negará su petición en ese sentido. 3.3 Problema jurídico.

De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si los actos administrativos a través de los cuales se reconoció la pensión de jubilación del demandado, en calidad de excongresista, están o no viciados de nulidad, en atención a que fue aplicado el artículo 3 del Decreto 1293 de 1994, al haber acreditado 20 años de servicio por la homologación de su texto de enseñanza por tiempo de servicios, de acuerdo con la Ley 50 de 1886 y su Decreto reglamentario 753 de 1974, o por el contrario, no colmó esa última condición, como lo concluyó el a quo. 3.4 Marco normativo.

En punto a precisar si la sentencia proferida por el a quo se encuentra ajustada a derecho, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En principio debe precisar esta Corporación que la Constitución Política, en el numeral 19 (letras e y f) del artículo 150 le asigna al Congreso de la República competencia para dictar las normas generales, desde luego a través de las leyes, a las cuales debe sujetarse el gobierno, entre otras materias, en punto a fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del congreso y de la fuerza pública, así como la regulación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.

En ejercicio de las anteriores atribuciones, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, por medio de la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso y de la fuerza pública y respecto de la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, la cual previó en su artículo 1º.

(letra c) que «[e]l Gobierno Nacional con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley fijará el régimen salarial y prestacional» de los miembros del Congreso. Asimismo, en su artículo 17 dispuso: El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores.

Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal. Parágrafo. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva.

Disposición legal que fue declarada exequible de manera condicionada[2] por parte de la Corte Constitucional, en sentencia C-608 de 23 de agosto de 1999[3], al discurrir: La Corte reitera que, mientras no consagre disposiciones desproporcionadas o contrarias a la razón, el legislador puede prever regímenes especiales en materia de salarios y prestaciones.

El que aquí se contempla encuentra justificación en la función atribuida a los miembros del Congreso, en su obligatoria dedicación exclusiva y en la alta responsabilidad que les corresponde, así como en el estricto régimen de incompatibilidades previsto en la Constitución. Por eso, y muy particularmente si se tiene en cuenta la función de representación política que se les ha asignado, al establecer un régimen especial de pensiones la normatividad objetada no ha contemplado un privilegio indebido o una preferencia injustificada en cabeza de los miembros del Congreso.

Para la Corte es claro que en la Ley Marco podía estipularse, a manera de pauta, obligatoria para el Gobierno, como en efecto se hizo, un determinado porcentaje de la asignación como base para liquidar las pensiones de los miembros del Congreso. Tanto para el caso de ellos como para los de los altos servidores públicos a los que se extiende su régimen, según la propia Ley 4 de 1992, es válido, con las salvedades expuestas en este Fallo, que se consagre un sistema de liquidación que se les aplica de modo diferente al previsto en las reglas generales sobre la materia y que, específicamente, se fije un porcentaje -en la norma, el 75% de su ingreso mensual promedio durante el último año-, con lo cual queda claro que quien haya desempeñado uno de tales cargos no está sujeto, en cuanto al monto de la pensión, a los límites máximos estatuidos en otras disposiciones sino directa y concretamente al aludido porcentaje.

Conforme a lo anterior, la aludida norma superó el control constitucional, en la medida en que la Corte concluyó que este régimen especial encuentra su fundamento en la naturaleza y trascendencia de las funciones asignadas en la Constitución de 1991, lo que amerita un razonable y objetivo trato diferenciado a este grupo de servidores. Sin embargo, frente a esa misma disposición la Corte Constitucional, en sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013[4], decidió: Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “durante el último año y por todo concepto“, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como la expresión “por todo concepto”, contenida en su parágrafo.

Tercero.- Declarar EXEQUIBLES las restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, relativas al régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable, en el entendido que: (i) No puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo.

(ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. (iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.

(iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013. Cuarto.- Las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con abuso del derecho o con fraude a la ley, en los términos del acápite de conclusiones de esta sentencia, se revisarán por los representantes legales de las instituciones de seguridad social competentes, quienes podrán revocarlas o reliquidarlas, según corresponda, a más tardar el 31 de diciembre de 2013.

Quinto.- En los demás casos de pensiones reconocidas de manera contraria a lo dispuesto en los numerales i, ii y iii del ordinal tercero, quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 deberán en el marco de su competencia tomar las medidas encaminadas para hacer efectivo el presente fallo, aplicando en lo pertinente, los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en los términos del apartado de conclusiones de esta sentencia. Vale decir que la Corte Constitucional estimó que las interpretaciones vigentes acerca del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 resultan contrarias al ordenamiento constitucional en la medida en que desconocen el derecho a la igualdad y los principios constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen un sistema pensional equitativo y, además, ocasionan una desproporción evidente entre algunas pensiones concedidas bajo el amparo del aludido artículo, como es el hecho de haber extendido el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º. de abril de 1994[5] no estaban afiliados a aquél, por lo que ordenó dar aplicación al artículo 19 de la Ley 797 de 2007, en el sentido de proceder a la revocación de los correspondientes actos administrativos que reconocieron dichas pensiones y reajustarlas.

Ahora bien, el presidente de la República, en uso de las facultades legales y constitucionales, y en especial de la contenida en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, expidió el Decreto 1359 de 1993, por medio del cual «[…] se establece un régimen especial de pensiones, así como de reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cámara», cuyo artículo 1º. consagra que «[e]l presente Decreto establece integralmente y de manera especial, el régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas, que en lo sucesivo se aplicará a quienes a partir de la vigencia de la Ley 4a. de 1992 tuvieren la calidad de Senador o Representante a la Cámara».

Así las cosas, no es dable extender el régimen pensional aplicable a los congresistas en virtud del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, a quienes no hubiesen obtenido tal condición entre el 18 de mayo de 1992[6] y el 1°. de abril de 1994 (entrada en vigor del sistema general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993), pues los que adquirieron esa honorabilidad con anterioridad a la primera fecha y posterioridad al segundo día indicado no tienen una expectativa legítima frente a dicho régimen pensional.

Respecto del reconocimiento de la pensión de jubilación, el artículo 7 del precitado Decreto 1359 de 1993 prevé: Definición. Cuando quienes en su condición de Senadores o Representantes a la Cámara, lleguen o hayan llegado a la edad que dispone el artículo 1o, parágrafo 2o de la Ley 33 de 1985 y adicionalmente cumplan o hayan cumplido 20 años de servicios, continuos o discontinuos en una o en diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hayan cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto colombiano de Seguros Sociales, conforme a lo dispuesto en el artículo 7o de la Ley 71 de 1988, tendrán derecho a una pensión vitalicia de jubilación que no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que durante el último año y por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio, de conformidad con lo establecido en los artículos 5o y 6o del presente Decreto.

En razón a que al sistema general de seguridad social en pensiones de la Ley 100 de 1993 se incorporan los senadores, representantes a la cámara, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso[7], el entonces ministro de gobierno, en calidad de delegatario de las funciones presidenciales, expidió el Decreto 1293 de 1994, mediante el cual se dispuso un régimen de transición aplicable a dichos funcionarios «[…] y se dictan normas sobre prestaciones sociales y económicas de tales servidores públicos», y en lo que al tema objeto de estudio concierne preceptuó: Artículo 2º.

Régimen de transición de los senadores, representantes, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso. Los senadores, los representantes, los empleados del Congreso de la República y los empleados del Fondo de Previsión Social del Congreso, tendrán derecho a los beneficios del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1º de abril de 1994 hayan cumplido alguno de los siguientes requisitos: a. Haber cumplido (40) o más años de edad si son hombres, o treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres;   b. Haber cotizado o prestado servicios durante quince (15) años o más. Parágrafo. [Declarado nulo por el Consejo de Estado en sentencia de 27 de octubre de 2005, expediente 5677, consejera ponente Ana Margarita Olaya Forero].

Artículo 3º. Beneficios del Régimen de transición. Los senadores y representantes que cumplan con alguno de los requisitos previstos en el artículo anterior, tendrán derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación cuando cumplan con los requisitos de edad y tiempo de servicios o número de semanas cotizadas establecidos en el Decreto 1359 de 1993, así como el monto de la pensión, forma de liquidación de la misma e ingreso base de liquidación establecidos en el mismo decreto.  […] Parágrafo.

El régimen de transición de que trata el presente artículo se aplicará también para aquellos senadores y representantes que durante la legislatura que termina el 20 de junio de 1994 tuvieren una situación jurídica consolidada al cumplir antes de dicha fecha, veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos en una o diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hubieran cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto de Seguros Sociales en cualquier modalidad.

En cuanto a la edad de jubilación se aplicará lo dispuesto en el literal b) del artículo 2º del decreto 1723 de 1964, es decir que tales congresistas, una vez cumplido el tiempo de servicios aquí previsto, podrá obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación a la edad de cincuenta (50) años. De lo anterior se colige que el régimen de transición para congresistas, beneficia a aquellos senadores y representantes a la cámara, que al 20 de junio de 1994 tuvieran 20 años de servicio, para que una vez cumplida la edad de 50 años pudieran solicitar la pensión de jubilación en tal calidad. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía (f. 94), el demandado nació el 29 de enero de 1943. b) De acuerdo con Resolución 1223 de 1993 (ff. 46 a 54), el accionado cuenta con los siguientes tiempos de servicios: |Entidad empleadora |Desde |Hasta |Tiempo laborado | | | | |años |meses |días | |Departamento |10/06/1965 |15/01/1968|2 |7 |6 | |Administrativo de | | | | | | |Seguridad (DAS) | | | | | | |Departamento de |21/02/1968 |20/03/1974|6 |0 |29 | |Cundinamarca | | | | | | | |02/05/1974 |10/06/1974|0 |1 |8 | |Cámara de Representantes |20/07/1978 |26/04/1978|0 |2 |0 | | |20/07/1980 |12/03/1981|0 |7 |3 | | |20/07/1981 |16/12/1981|0 |6 |0 | |Senado de la República |20/07/1982 |23/06/1983|1 |0 |0 | | |20/07/1983 |16/12/1983|0 |7 |27 | | |20/07/1984 |24/05/1985|0 |8 |6 | | |20/07/1985 |31/01/1986|0 |8 |2 | |Cámara de Representantes |20/07/1986 |16/12/1986|0 |8 |14 | | |20/07/1987 |16/12/1987|0 |1 |13 | | |20/07/1988 |16/12/1988|1 |0 |0 | | |20/07/1989 |20/12/1989|1 |0 |0 | | |20/12/1990[|16/12/1990|0 |11 |6 | | |8] | | | | | | |Año 1991 |0 |10 |22 | |TOTAL TIEMPO DE SERVICIOS |17 años, 8 meses y | | |13 días | c) De conformidad con certificado de la Dirección Nacional del Derecho de Autor (f. 130), el 15 de marzo de 1993 se efectuó la inscripción de la obra escrita por el demandado titulada «El Hombre y el Medio Ambiente», cuyo año de creación fue igualmente 1993. d) A través de certificación de 10 de mayo de 1993 (f. 131), el rector del «Gimnasio San José» de la ciudad de Bogotá, D. C., informa que el libro del accionado «El Hombre y el Medio Ambiente» se aprobó como material de enseñanza en esa institución. e) Según certificación del presidente de la Asociación de Colegios Privados de Colombia (ASCOPRIC) de 28 de abril de 1993 (f. 132), el referido libro «El Hombre y el Medio Ambiente» es recomendado y aprobado como material de enseñanza por estimar que su «[…] orientación sirve de consulta a educadores y educandos […]». f) Por Resolución 1223 de 16 de diciembre de 1993 (ff. 46 a 54), el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecón) revocó la Resolución 397 del mismo año y reconoce pensión de jubilación al accionado, en condición de excongresista, con fundamento en la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 1359 de 1993, con efectos a partir del 26 de enero de 1993. g) Mediante Resolución 821 de 8 de julio de 1996 (ff. 69 a 72), el demandante reliquidó la pensión del accionado. h) A través de Resolución 758 de 29 de septiembre de 1997 (ff. 69 a 72), el actor reconoció intereses de mora y una diferencia de ajustes al demandado, en consideración a su pensión de jubilación. De las pruebas relacionadas en el acápite anterior, se tiene que si bien es cierto que para el 1º. de abril de 1994 (cuando entró en vigor la Ley 100 de 1993) el demandado cumplía más de 40 años de edad y 15 de servicio, también lo es que para esa fecha no tenía la condición de congresista puesto que tal dignidad la ostentó hasta el 30 de noviembre de 1991, por lo que estaba amparado por el régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, mas no por el especial previsto en el 2 del Decreto 1293 de 1994.

Lo anterior, en razón a que en atención a la precitada sentencia C-258 de 2013, el régimen de transición de los congresistas está encaminado a garantizar las expectativas legítimas de los que prestaron sus servicios en la mencionada calidad entre la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992 y la del sistema general de seguridad social en pensiones, máxime cuando la Corte Constitucional, en sentencia C-596 de 1997, declaró la exequibilidad de la expresión «al cual se encuentren afiliados», contenida en el inciso 2° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, al considerar: […] En efecto, en primer lugar, los beneficios que son irrenunciables son aquellos que se erigen como derechos ciertos o adquiridos, y, como se vio, la mera posibilidad de pensionarse con el cumplimiento de ciertos requisitos y en determinadas condiciones, no constituye un derecho adquirido sino una simple expectativa de derecho.

Expectativa que, para quienes no estaban vinculados a algún régimen pensional, ni siquiera existía. Y en segundo lugar, el derecho a la pensión de jubilación, por ser un derecho correspondiente al concepto de seguridad social y, por ende, un derecho-prestación, catalogado como de segunda generación, exige, para su reconocimiento, la previa definición legislativa de las circunstancias en las que se adquirirá, cosa que justamente es lo que hace la norma sub-exámine.

El legislador tenía pues, plena libertad para configurar las condiciones de acceso a la pensión de vejez y así lo hizo, sin que por ello pueda endilgársele la violación del principio de irrenunciabilidad de derechos derivados de la seguridad social, que aún no se habían adquirido. Así las cosas, no es dable acceder al reconocimiento de la pensión de jubilación del demandado con fundamento en el régimen especial contemplado en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994, puesto que en virtud de la interpretación efectuada en el citado fallo C-258 de 2013, aquel no tuvo la condición de congresista entre el 18 de mayo de 1992 y el 1º. de abril de 1994, toda vez que su investidura la entregó el 30 de noviembre de 1991, fecha para la cual contaba con 17 años, 8 meses y 13 días de servicios.

Además, cabe destacar que la Resolución 1223 de 16 de diciembre de 1993 reconoció la pensión de jubilación con efectos a partir del 26 de enero de esa anualidad, mientras que el libro que se pretende homologar por tiempo de servicios fue registrado el 13 de marzo siguiente, es decir, la prestación otorgada avaló una obra de enseñanza registrada después de obtener el estatus pensional, por lo que «la consolidación del derecho tuvo en cuenta elementos o requisitos que desde lo sustancial no estaban perfeccionados, pero que a la postre produjeron efectos jurídicos en su favor»[9].

En ese entendido, resulta claro para la Sala que no pueden validarse los argumentos del apelante respecto de una supuesta indebida interpretación normativa y jurisprudencial por parte del a quo, por cuanto es evidente que se dio cumplimiento a las directrices que la Corte Constitucional determinó en la sentencia C-258 de 2013, en especial la contenida en el ordinal tercero de la parte decisoria, en el sentido de que «no puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo», con lo que hace referencia, sin duda, al régimen especial de pensiones de los congresistas, excongresistas y similares previsto en la Ley 4ª de 1992, en la medida en que, como ya se explicó, el accionado para la fecha de dicha Ley no tenía la condición de congresista y, por ende, no contaba con la expectativa de adquirir el derecho pensional con fundamento en las reglas allí establecidas.

Ahora bien, la interpretación efectuada por el Tribunal de instancia, de ninguna manera implica una desprotección de derechos laborales, sino el cumplimiento de las reglas legales y jurisprudenciales preceptuadas en el ordenamiento jurídico para efectos de que un acto administrativo mantenga vigor y pueda continuar siendo aplicado. Dicho en otros términos, solo pueden permanecer en el mundo jurídico aquellas decisiones administrativas que satisfagan el principio de legalidad, por lo que es tarea del juez de lo contencioso-administrativo efectuar el correspondiente examen para efectos de desvirtuar esa presunción. Sin perjuicio de lo anterior, y por tratarse de uno de los aspectos revelados en la alzada, cabe anotar que la homologación de tiempo de servicios con textos de enseñanza encuentra su sustento normativo en la Ley 50 de 11 de noviembre de 1886, «[q]ue fija reglas generales sobre concesión de pensiones y jubilaciones», y en su artículo 13 previó la posibilidad de homologar dos (2) años de servicio por un texto de enseñanza para efectos pensionales, así: Las tareas de Magisterio privado quedan asimilados a los servicios prestados a la Instrucción Pública, y serán estimadas para los efectos legales en los términos del artículo anterior.

La producción de un texto de enseñanza que tenga aprobación de dos Institutores o Profesores, lo mismo que la publicación durante un año de un periódico exclusivamente pedagógico o didáctico, siempre que en ninguno de los dos casos el autor o editor haya recibido al efecto auxilio del Tesoro Público, equivaldrán respectivamente a dos años de servicios prestados a la Instrucción pública.

Los periódicos de amena literatura no tienen el carácter de didácticos. El inciso segundo de la norma antes citada fue reglamentado por el Decreto 753 de 30 de abril de 1974[10] que, en lo concerniente al caso, prevé: Artículo 1º. Los institutores o profesores que puedan aprobar los textos de enseñanza, según el inciso 2 del artículo 13 de la Ley 50 de 1886, deben acreditar su título con las certificaciones oficiales correspondientes y rendir declaración jurada ante un juez de la residencia del autor del texto.

En estas declaraciones harán constar el contenido de las obras a que se refieren, el establecimiento o los establecimientos educativos en donde se hayan adoptado, el tiempo durante el cual hayan servido para la enseñanza, el número de páginas del libro o de los libros, en caso de ser varios, y las razones que tenga para haberles dado aprobación o para recomendarlos.

Artículo 2º. La aprobación o recomendación pueden estar a cargo de dos rectores o directores de escuelas, colegios, universidades, institutos de especialización o de enseñanza diversificada, oficiales o privados, o de los decanos de las facultades, con el visto bueno del rector. En ese caso bastará la certificación correspondiente. Artículo 3º.

Cada libro adoptado y recomendado conforme indican las anteriores disposiciones, equivaldrán a dos años de servicio público, para los efectos exclusivos de la pensión de jubilación a que tiene derecho el autor, cualquiera que fuere el número de tomos publicados. Son requisitos para hacer el reconocimiento por parte de la entidad asistencial respectiva: a. Que el libro o libros sean impresos y su propiedad registrada. b. Que expresen el nombre del autor, el pie de imprenta y el año de edición. c. Que en el caso de ser varios tomos de una misma obra, cada uno de ellos no tenga menos de doscientas páginas, con dimensión no menor de 20 x 15cms. [Declarado nulo en fallo de 15 de marzo de 1979 del Consejo de Estado[11]]. d. Que si se trata de obra escrita y publicada en un solo tomo, éste no tenga menos de 200 páginas de la dimensión mínima precedente. [Declarado nulo en fallo de 15 de marzo de 1979 del Consejo de Estado].

En todo caso se acompañará un ejemplar y éste se conservará en la biblioteca de la entidad que hace el reconocimiento. Artículo 4º. En ningún caso podrán reconocerse más de dos (2) obras, para los efectos a que se contrae el artículo anterior. [Declarado nulo mediante sentencia del Consejo de Estado de 19 de junio de 1974[12]]. Nótese que para acceder al aludido beneficio por la elaboración de obras de enseñanza, la Ley 50 de 1886 preceptuó que el texto de enseñanza fuese aprobado por dos institutores o profesores, así como la publicación durante un año de un periódico pedagógico o didáctico, y que el autor no haya recibido prebenda por ello proveniente del erario, mientras que el Decreto 753 de 1974 además de regular lo atinente a los requisitos que deben colmar las respectivas aprobaciones o recomendaciones, dispuso que el libro o libros deben (i) estar impreso(s), (ii) su propiedad registrada y (iii) expresar el nombre del autor, el pie de imprenta y el año de edición, y a la respectiva petición de equivalencia por tiempo de servicio público se deberá aportar un ejemplar, para que se conserve en la biblioteca de la entidad que hace el reconocimiento.

Respecto del requisito consistente en la inscripción de la propiedad del libro, se precisa que si bien es cierto que la creación intelectual en principio no requiere registro, también lo es que este comporta una formalidad «[…] para la mayor seguridad jurídica de los titulares de los derechos que se protegen»[13], que al mismo tiempo propende por (i) «[d]ar publicidad al derecho de los titulares y a los actos y contratos que transfieran o cambien ese dominio amparado por la ley» y (ii) «[d]ar garantía de autenticidad y seguridad a los títulos de propiedad intelectual y a los actos y documentos que a ella se refieren»[14].

Igualmente, resulta oportuno anotar que realizado el registro, se expide un certificado al interesado que da cuenta de «[…] la fecha en que se ha verificado la inscripción; el libro o libros y el folio o folios en que se ha hecho el registro; el título de la obra registrada y demás circunstancias que en su caso contribuyan a hacerla conocer perfectamente y sirvan para identificarla en cualquier momento; el nombre, apellido, identificación y domicilio del titular a cuyo nombre hayan sido inscritos los derechos intelectuales»[15].

En este orden de ideas, se infiere que el ejecutivo al reglamentar los requisitos para acreditar la homologación de dos años de tiempo de servicios para fines pensionales con libros de enseñanza, en particular con la exigencia del registro de su propiedad, no hizo otra cosa que garantizar la comprobación de la autenticidad de la obra al momento de su reconocimiento, pues la correspondiente entidad de previsión social debe tener certeza de la propiedad intelectual del servidor estatal respecto del texto para así hacer efectiva la equivalencia de esta por tiempo laborado, máxime cuando constituye una dádiva prevista por el legislador para fomentar la producción intelectual en pro de la enseñanza, que tiene repercusiones en el patrimonio estatal.

Por lo tanto, el registro de la propiedad intelectual del texto de enseñanza comporta una exigencia que expresamente prevé el artículo 3° del Decreto 753 de 1974 para determinar la procedencia de su equivalencia con dos años de servicio público, por lo que su finalidad es diferente a la de la Ley 23 de 1982, que consiste en proteger la creación intelectual.

En el sub lite se tiene que, según los actos acusados, el demandado satisfizo el requisito de los 20 años de servicios para obtener la pensión de jubilación conforme al régimen especial de congresistas, con la homologación de dos obras de su autoría por un total de cuatro años trabajados, puesto que en el sector oficial solo laboró un total de 17 años, 8 meses y 13 días, tal como lo reconoció el Fonprecón en la Resolución 1223 de 16 de diciembre de 1993, en la que se le tuvo en cuenta (i) su libro «El hombre y el medio ambiente» cuya propiedad fue registrada el 15 de marzo de 1993 y respecto del cual se aportaron dos certificaciones de rectores de sendas instituciones educativas, que dan cuenta de que sirve de texto de enseñanza en diferentes áreas según los programas académicos; y (ii) el «Periódico didáctico educativo» presentado ante la dirección general de capacitación del Ministerio de Educación Nacional, según certificación de 3 de octubre de 1992.

No obstante, no puede olvidarse la regla legal establecida en el artículo 13 de la Ley 100 de 1993 (letra i), según la cual «en ningún caso a partir de la vigencia de esta ley, podrán sustituirse semanas de cotización o abonarse semanas cotizadas o tiempo de servicios con el cumplimiento de otros requisitos distintos a cotizaciones efectivamente realizadas o tiempo de servicios efectivamente prestados antes del reconocimiento de la pensión […]», norma que resulta aplicable al accionado, en la medida en que, si bien su régimen es el previsto en la Ley 33 de 1985 (por cumplir los requisitos de transición), lo cierto es que el inciso segundo del artículo 36 de dicha Ley 100 es claro al disponer que «[l]as demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley» y, por ende, no puede desconocerse lo contemplado en la primera de esas disposiciones.

Además de ello, recuérdese, tal como lo expuso el a quo, que el trámite y presentación de la obra literaria se realizó con posterioridad al retiro del servicio del demandado, lo que evidencia que para ese momento no cumplía requisitos para acceder a la pensión. Por último, lejos de lo expuesto en la alzada, esta Sala no encuentra, por una parte, que haya existido en cabeza del accionado algún tipo de abuso del derecho, pero ello no obsta para que los actos demandados permanezcan incólumes en el ordenamiento jurídico, pues, como se ha explicado a lo largo de esta providencia, existen razones de hecho y de derecho con las que se desvirtuó la presunción de legalidad con la que estaban amparados; por otra, no se evidencia ninguna vía de hecho en el pronunciamiento cuestionado, sino que, por el contrario, este fue el resultado del acatamiento de las reglas legales y jurisprudenciales que cobijan la materia.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará el fallo de primera instancia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.

Niégase la solicitud de nulidad procesal formulada por el accionado, de acuerdo con las consideraciones. 2°. Confírmase la sentencia de 7 de febrero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecón) contra el señor Juan Hernández González, conforme a la parte motiva. 3°.

Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Sección primera, expediente 25000-23-24-000-2006-00115-01. [2] La exequibilidad de la norma se condicionó a los siguientes aspectos: «1.

Las expresiones ‘por todo concepto’ usadas en el texto del artículo 17 y en su parágrafo, no pueden entenderse en el sentido de que cualquier ingreso del Congresista -aun aquéllos que no tienen por objeto la remuneración de su actividad, que primordialmente es de representación política, como ya se dijo- sea considerado dentro de la base sobre la cual se calcula el monto de la pensión.// La Corte Constitucional estima que sólo pueden tener tal carácter los factores que conforman la "asignación" del Congresista, a la que se refiere expresamente el artículo 187 de la Constitución. […] //2.

Tanto en el texto del artículo 17, que establece el mínimo de la pensión, como en su parágrafo, relativo a la liquidación de pensiones, reajustes y sustituciones, se alude a la base del ingreso mensual promedio que durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva.// Aunque, a juicio de la Corporación, esas reglas no se oponen a los mandatos constitucionales ni rompen el principio de igualdad, como lo afirma el actor, pues, en su carácter especial, resultan adecuadas a las condiciones dentro de las cuales se ejerce la actividad legislativa, debe precisarse que una cosa es el último año de ingresos como punto de referencia para la liquidación de las cuantías de pensiones, reajustes y sustituciones -lo que se aviene a la Carta- y otra muy distinta entender que el concepto de ingreso mensual promedio pueda referirse a la totalidad de los rubros que, de manera general y abstracta, han cobijado a todos los miembros del Congreso […] //3.

En el presente proceso se encuentra en tela de juicio, a partir de las demandas, apenas una de las disposiciones legales que conforman el conjunto del régimen pensional de los congresistas. Por tanto, no es el momento de establecer si los demás preceptos que lo componen se ajustan a la Carta, y no hay lugar a la unidad de materia.//Pero la Corte, por razones de pedagogía constitucional, y sobre la base de que, como arriba se destaca, de la propia Carta Política surge un régimen de características especiales, relacionadas con la típica actividad encomendada a los miembros del Congreso, tanto el legislador, al expedir las pautas generales y los criterios en los cuales estará fundado dicho régimen, como el Presidente de la República, al desarrollar esas directrices, deben procurar la integración de un sistema normativo armónico y coherente que, en su conjunto, promueva los valores de la igualdad, la solidaridad y la responsabilidad, que sea económicamente viable, relacionadas las distintas variables que inciden en la carga pensional que, respecto de los congresistas, habrá de asumir el Estado». [3] M. P. José Gregorio Hernández Galindo. [4] M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [5] Fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993. [6] Cuento entró a regir la Ley 4ª de 1992. [7] Artículos 273 de la Ley 100 de 1993 y 1º (letra b) del Decreto 691 de 1994. [8] Sic, por lo que se deduce que la fecha correcta es 20 de diciembre de 1989. [9] Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 21 de mayo de 2020, expediente 25000-23-42-000-2015-02313-01 (1037-2019). [10] «Por el cual se reglamenta el inciso segundo del artículo 13 de la Ley 50 de 1886». [11] Sección segunda, sentencia de 15 de marzo de 1979, actor: Alfredo Porras Rojas, C. P. Álvaro Orejuela Gómez, que declaró la nulidad de las letras c y d del artículo 3° del Decreto 753 de 1974, por extralimitación de la potestad reglamentaria conferida al presidente de la República. [12] Sección segunda, sentencia de 19 de junio de 1974, actor: Gustavo Humberto Rodríguez, C. P. Eduardo Aguilar Vélez, que declaró la nulidad del artículo 4º del Decreto 753 de 1974, por exceso de facultad reglamentaria. [13] Artículo 9 del Decreto 753 de 1974. [14] Artículo 193 de la Ley 23 de 1982, «sobre derechos de autor». [15] Artículo 205 ibidem. ----------------------- Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01 Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1