ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Las providencias que se citan como desconocidas no guardan identidad fáctica y jurídica con el caso concreto / REQUISITOS PARA EL RECONOCIMIENTO DE PRIMA TÉCNICA – A funcionario de la Universidad Surcolombiana / PRIMA TÉCNICA PARA QUIENES NO OCUPAN CARGOS DE LOS NIVELES DIRECTIVO, ASESOR, EJECUTIVO O EQUIVALENTES / EXPERIENCIA ALTAMENTE CALIFICADA – No se acreditó Sobre las decisiones presuntamente desconocidas, la Sala considera que estas no están fijando una regla de derecho de obligatorio cumplimiento para los demás jueces y no parten de los mismos supuestos fácticos y jurídicos ya que se tratan de funcionarios de diferentes entidades que se rigen por diferentes normas especiales.

(…) Una vez verificadas las decisiones consideradas desconocidas por la parte demandante, se pudo constatar que las mismas se refieren a la aplicación del régimen de transición consagrado en el Decreto 1724 de 1994, y en dicha jurisprudencia se precisó que el reconocimiento de la prima técnica para quienes no ocupaban cargos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o sus equivalentes bajo esa norma, dependía de que tuvieran derecho al reconocimiento de esta, es decir, que cumplieran los requisitos y hubieran efectuado la respectiva reclamación. (…) Al revisar el fallo atacado, se evidenció que este no era el problema jurídico que debía resolverse, pues en el caso de la señora Pava Marín no se encontró acreditado el cumplimiento del requisito de experiencia altamente calificada, lo que no tiene relación con el nivel en el que estaba vinculada con la Universidad Surcolombiana.

(…) En relación con la providencia del 10 de noviembre de 2010, al revisar su contenido se constató que esta se refiere a la prima técnica por evaluación de desempeño de una funcionaria del Departamento Administrativo de la Función Pública -D.A.F.P.-, supuestos fácticos y normativos que no se asimilan a los expuestos en la sentencia del 18 de noviembre de 2020, objeto del presente pronunciamiento.

AUSENCIA DE DEFECTO POR ERROR INDUCIDO – No hay yerros que incidan en la decisión de fondo / AUSENCIA DE DEFECTO POR VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / INCUMPLIMIENTO DE REQUISITOS PARA EL RECONOCIMIENTO DE PRIMA TÉCNICA – A funcionario de la Universidad Surcolombiana / EXPERIENCIA ALTAMENTE CALIFICADA – No se acreditó Al revisar la decisión atacada, la Sala considera que no se presenta el defecto de error inducido alegado por la señora Pava Marín, puesto que no es cierto que el problema jurídico estudiado fuera si la demandante, al haber ostentado un cargo del nivel profesional, tuviera o no derecho a la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, pues lo que se analizó en el caso en estudio fue si esta reunía los requisitos establecidos en los Decretos 1661 y 2164 de 1991 y 1724 de 1997 y se concluyó que, en efecto, no acreditó la experiencia altamente calificada, tal y como se ha explicado a lo largo de esta ponencia. (…) Al revisar la sentencia atacada se evidencia que no se incurrió en la violación directa de la Constitución por la no aplicación de los principios de favorabilidad laboral, cosa juzgada, irretroactividad por situaciones jurídicas consolidadas y derechos adquiridos porque en el caso en estudio se determinó, con base en las normas especiales aplicables al caso en estudio, que la demandante debía haber acreditado 3 años de experiencia altamente calificada, la cual ha sido definida por el Consejo de Estado como la adquisición de destrezas o conocimientos técnicos y especializados destacables por la realización de funciones diferentes a las propias del cargo, o por actividades y cursos que hubiesen consolidado su perfil, por lo que no era posible tener en cuenta la experiencia profesional específica o relacionada.

(…) Sobre los derechos adquiridos, para la Sala es claro que en el caso en estudio dicha situación jurídica debía ser modificada teniendo en cuenta que la Universidad Surcolombiana en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho demostró que el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada se hizo con violación a la ley, ya que la señora [M.B.P.M] no acreditó el cumplimiento de los requisitos exigidos en las normas aplicables para ser beneficiaria de dicho emolumento.

(…) Por consiguiente, la Sala concluye que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con la sentencia proferida el 18 de noviembre de 2020, no vulneró los derechos fundamentales de la demandante, pues no se encontraron acreditados los defectos invocados y, en consecuencia, se negará el amparo solicitado. FUENTE FORMAL: DECRETO 1661 DE 1991 / DECRETO 2164 DE 1991 / DECRETO 1724 DE 1997.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00471-00(AC) Actor: MARÍA BEATRIZ PAVA MARÍN Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Decide la Sala en primera instancia la acción de tutela promovida por la señora María Beatriz Pava Marín contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1º del numeral 2º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017.

I.

ANTECEDENTES 1. La petición de amparo La señora María Beatriz Pava Marín, en nombre propio, ejerció acción de tutela[1] con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, los cuales estimó vulnerados con ocasión de la providencia proferida el 18 de noviembre de 2020 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual confirmó parcialmente la sentencia emitida el 16 de diciembre de 2016 por el Tribunal Administrativo del Huila, autoridad judicial que accedió a las pretensiones de la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el número de radicado 41001-2333-000-2012-00085-02, promovido por la Universidad Surcolombiana contra la hoy demandante.

En consecuencia, la actora solicitó: “PRIMERA: El amparo o protección de mis derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad conexos con la cosa Juzgada, la seguridad–estabilidad–coherencia jurídica, la correcta administración de justicia afín con el cumplimiento de las situaciones jurídicas resueltas por jueces constitucionales, la ultraactividad y la irretroactividad de la ley -aplicabilidad del imperio de la ley en el tiempo-, de la favorabilidad -pro operario- y del derecho adquirido (que también fueron alegados en los memoriales de apelación y de alegatos de conclusión dentro del proceso de lesividad Rad. 41001233300020120008502 -1002-2017- [A.D.3 y A.D.4]), vulnerados por la providencia judicial demandada al cometer irregularidades o defectos fáctico, sustantivo, inducido y desconocimiento de jurisprudencia; con un efecto determinante en la decisión del conflicto al aplicar con extremo rigor unas situaciones jurídicas o normas procesales, omitiendo y/o desconociendo un análisis ponderado de otras normas y jurisprudencias que son sustanciales, trascendentes y necesarias para efectuar una interpretación sistemática; las cuales fueron precisadas por l (sic) apoderado en el recurso de apelación contra el Proveído del 21 de junio (sic) de 2016 del Tribunal Administrativo del Huila -Primera Instancia- [A.D.3] y en los Alegatos de Conclusión presentados ante la Segunda Instancia [A.D.4], sin que fueran consideradas por el AD QUEM.

SEGUNDA: Y, en consecuencia, para que cese la vulneración o amenaza de esos derechos fundamentales, disponer: II.1 Dejar sin valor y sin efecto jurídico la Sentencia del 18/11/2020 proferida, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 41001233300020120008502 (1002-2017), por la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO del CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A”, C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández.

II.2 Ordenar a la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO del CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”, C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández, que, en los 15 días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una nueva: II.2.1 En la que tenga en cuenta las situaciones de facto de la verdad objetiva de los sustentos y de las pruebas idóneas puestas bajo su escrutinio, respecto al ordenamiento vigente aplicable a Julio 2 de 1991, momento de adquirido el derecho a la prima técnica, y a las jurisprudencias del mismo Consejo de Estado que resolvieron situaciones jurídicas análogas o similares a mi caso.

II.2.2 En la que revoque el numeral PRIMERO de la sentencia de 16 de diciembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila Rad. 410012333 000 2012 00085 00 – M.P. Jorge Alirio Cortés Soto, por medio del cual DECRETÓ la nulidad de las Resoluciones No. 004689 de diciembre 15 de 1999 y S00664 de marzo 17 de 2000 emanadas de la Universidad Surcolombiana, y en su lugar disponer DENEGAR las súplicas de la demanda; y II.2.3 En la que Revoque el numeral TERCERO de la sentencia del 16/12/2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio del cual CONDENÓ “en costas a la señora María Beatriz Pava Marín, y a favor de la autoridad demandante.

Para tal efecto, fijase como agencias en derecho el valor equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Por Secretaría liquídense” y en su lugar disponer “CONDENAR en costas a la demandante a favor del demandado y para tal efecto se fijan como agencias en derecho dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigente a la fecha de ejecutoria de esta decisión. Por Secretaría liquídense”. 2.

Hechos De conformidad con lo planteado en el escrito de tutela y lo evidenciado en el expediente en préstamo allegado al proceso de la referencia se pueden extraer los siguientes hechos: La demandante fue nombrada desde el 22 de septiembre de 1987 en el cargo de profesional universitario código 3020 grado 15 que exigía como requisito el título de especialización y un año de experiencia profesional, siendo actualizada su inscripción en la carrera administrativa mediante la Resolución 3334 de 1987.

La Universidad Surcolombiana expidió la Resolución 4689 del 15 de diciembre de 1999, mediante la cual le reconoció la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada a partir del 19 de diciembre de 1999, decisión que posteriormente fue modificada por la Resolución S000664 del 17 de marzo de 2000 en el sentido de ordenar el reconocimiento de la referida prestación a partir del 2 de junio de 1991.

La Universidad Surcolombiana interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, contra la señora María Beatriz Pava Marín en procura de obtener la nulidad de las Resoluciones 4689 del 15 de diciembre de 1999 y S00664 del 17 de marzo de 2000, por medio de las cuales dicho ente universitario le reconoció a la tutelante la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada a partir del 2 de junio de 1991.

Además, a título de restablecimiento, solicitó que se ordenara a la señora Pava Marín restituir lo pagado por exceso por el factor salarial aludido. La demanda en mención fue tramitada bajo el número de radicación 41001233300020120008500 por el Tribunal Administrativo del Huila, autoridad judicial que el 16 de diciembre de 2016 dictó sentencia y resolvió declarar la nulidad de las Resoluciones 4689 de 1999 y S000664 de 2000, al constatar que para el momento en el que la tutelante fue nombrada en el cargo de profesional especializado, código 2028, grado 13, no acreditaba el título de formación avanzada o postgrado en área relacionada con el cargo, además se graduó como especialista en proyectos de inversión 16 meses después, esto es, el 19 de diciembre de 1997.

Se explicó que la señora Pava Marín no cumplía los requisitos para desempeñar el mencionado empleo cuando entró a regir el Decreto 1661 de 1991, por tanto, no le asistía el derecho a acceder a la prima técnica y, además, tampoco acreditaba el título de estudios de formación avanzada y de experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionada con las funciones propias del cargo durante un término no menor de 3 años.

Se aclaró que, si bien la formación avanzada podía reemplazarse o convalidarse por experiencia altamente calificada certificada por el jefe de la entidad, dicha prueba no se aportó al expediente. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Huila concluyó que los actos administrativos demandados fueron expedidos sin que la señora Pava Marín cumpliera los requisitos necesarios para ser beneficiaria de la prima técnica.

La parte demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso el recurso de apelación procedente, el cual fue tramitado y decidido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, autoridad judicial que mediante sentencia del 18 de noviembre de 2020 decidió revocar el numeral 3 de la sentencia de primera instancia, en el cual se condenó en costas a la parte demandada y, en su lugar, se abstuvo de condenar en costas; en lo demás, confirmó la decisión recurrida.

En la sentencia mencionada, la autoridad judicial demandada consideró que en el caso de la señora Pava Marín no era procedente el reconocimiento de la prima técnica en la medida en que la demandada no acreditó los presupuestos de los Decretos 1661 y 2164 de 1991 en concordancia con el Acuerdo 005 de 1994, puesto que no demostró el título de formación avanzada y la experiencia altamente calificada antes del 11 de julio de 1997 y, por tanto, no era beneficiaria del régimen de transición del Decreto 1724 de 1997 que permitía a los empleados del nivel profesional ser titulares de ese derecho prestacional ante su actual supresión de la lista de cargos susceptibles de obtenerlo. 3.

Sustento de la petición A juicio de la parte actora, la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria de las Certificaciones de los jefes de personal de la Universidad Surcolombiana del 14 de abril de 1994 y 9 de septiembre de 2012 y de los actos administrativos demandados, puesto que de estos elementos se podía constatar el cumplimiento de los requisitos para acceder a la prima técnica y comprueban la verificación por parte del jefe de personal de la USCO del cumplimiento de los requisitos previstos en el Decreto 1661 de 1991.

Señaló que, además, al plenario se allegó el certificado de personal 2216 de 2012, del cual emerge con claridad que la experiencia adquirida en el IDEHUILA está relacionada con las funciones del cargo de profesional universitario 3020-06 para junio de 1991. Sostuvo que si en los medios de prueba del expediente no existe una certificación expedida por el rector donde se describa la experiencia como altamente calificada se debe a un error del ente universitario y, por tanto, nadie puede alegar a su favor su propio dolo, error o culpa.

Precisó que, además, se incurrió en un defecto sustantivo toda vez que la autoridad judicial demandada desconoció lo establecido en el Decreto 1661 del 27 de junio de 1991, norma que estaba vigente al momento en que cumplió con los requisitos para acceder al reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, por lo que no se le podían aplicar las regulaciones que se expidieron con posterioridad a esa fecha, esto es, sustentó su decisión en los Decretos 2164 de 1991 y 1724 de1997, pese a que su aplicación no podía ser retroactiva a hechos acaecidos el 2 de julio de 1991.

Aclaró que las normas que regulan la prima técnica no establecen la obligación de allegar la existencia de un documento en el cual el rector de la Universidad Surcolombiana hubiera calificado la experiencia descrita como altamente calificada. Afirmó que se presentó el desconocimiento del precedente contenido en los siguientes fallos: - Sentencias de tutela dictadas por el Juzgado Segundo Laboral y la Sala Civil, Familia y Laboral del Tribunal Superior de Neiva, las cuales fueron proferidas el 11 de noviembre y 13 de diciembre de 1999 y que se encuentran debidamente ejecutoriadas. - Sentencias del Consejo de Estado del 22 de mayo de 2014, dictada con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y del 27 de junio de 2013 proferida con ponencia del doctor Gerardo Arenas Monsalve en las cuales se determinó que la experiencia altamente calificada es aquella que puede haberse conseguido o completado en el ejercicio del cargo sobre el cual se está solicitando su reconocimiento o también en otros empleos públicos o privados. - Fallos del Consejo de Estado, relacionados con el cumplimiento de criterios de asignación de la prima técnica en los cuales se aplicaron los lineamientos del Acuerdo 005 de 1994 y del Decreto 1661 de 1991, proferidos con ponencias de los magistrados Bertha Lucía Ramírez de Páez y Alfonso Vargas Rincón de fechas 23 de junio de 2011 y 17 de mayo de 2012, respectivamente. - Decisión del Consejo de Estado dictada el 10 de noviembre de 2010 con ponencia del magistrado Gustavo Gómez Aranguren en el que se explicó que ninguno de los límites consagrados en el Decreto 1661 de 1991 es óbice para que, una vez configurados los requisitos para su otorgamiento, es decir, cumplidos cada uno de los elementos definidos por la norma para la asignación de la prima técnica, no se reconozca dicha prestación periódica.

Explicó que también se incurrió en un error inducido porque la autoridad judicial fue influenciada por la USCO para negar el derecho a la prima técnica con base en que, si bien para el 10 de julio de 1997 ya había culminado sus estudios de especialización, no obtuvo su título antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997 y ese requisito solo podía validarse con experiencia altamente calificada, la cual fue conseguida en otros empleos al 2 de julio de 1991 en el ejercicio del cargo profesional 3020-06 sobre el cual solicitó reconocimiento.

Afirmó que, con esto, se abre nuevamente el debate relacionado con el cumplimiento de los requisitos establecidos en los Decretos 1661 y 2164 de 1991 y 1724 de 1997 por parte de los funcionarios del nivel profesional, controversia que ya había sido dirimida en el año 1999 por la jurisdicción constitucional. Manifestó que la providencia atacada incurrió en violación directa a la Constitución porque se omitió la aplicación de los principios de favorabilidad laboral, irretroactividad por situaciones jurídicas consolidadas y derechos adquiridos y el principio de cosa juzgada constitucional. 4.

Actuación procesal en primera instancia Mediante auto del 9 de febrero de 2021, se admitió la solicitud de amparo y se ordenó notificar esta decisión a los magistrados que integran la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, como parte demandada. Además, por tener interés en el resultado de la presente tutela se dispuso la vinculación del Tribunal Administrativo del Huila, autoridad que profirió la decisión de primera instancia, y del rector de la Universidad Surcolombiana, como terceros con interés. 5.

Contestaciones e intervenciones 5.1. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Por secretaría de la Subsección se remitió el expediente número 41001233300020120008502, correspondiente a la demanda interpuesta por la Universidad Surcolombiana contra la señora María Beatriz Pava Marín, pero la autoridad judicial demandada no rindió el concepto solicitado. 5.2.

Tribunal Administrativo del Huila y Universidad Surcolombiana Pese a haberse surtido las notificaciones en debida forma guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991[2] y el numeral 2° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015[3], modificado por el Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017 y el Acuerdo 080 de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.

Problema jurídico En el asunto bajo estudio, corresponde a la Sala determinar si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad invocados por la demandante, al haber confirmado la decisión de primera instancia que declaró la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales se le había reconocido la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente relacionada, decisión que, a juicio de la señora Pava Marín incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente, error inducido y violación directa a la Constitución. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; ii) estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 2.3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012[4], unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[5], y en ella concluyó: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”[6] (Negrilla fuera de texto) Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[7] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.

En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; iii) inmediatez y iv) relevancia constitucional.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 2.4.1. No se trata de una tutela contra decisión de igual naturaleza, puesto que la providencia que censura la parte actora fue proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la Universidad Surcolombiana contra la señora María Beatriz Pava Marín, identificado con el radicado 410012333201200085. 2.4.2.

De igual manera, en el presente asunto se cumple con el requisito de inmediatez pues la acción de tutela pretende cuestionar el fallo proferido el 18 de noviembre de 2020 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, notificada el 22 de enero de 2021[8], y la solicitud de amparo fue radicada el 5 de febrero de 2021, por lo que sin lugar a determinar la fecha en que la providencia atacada cobró ejecutoria, se advierte que la misma fue presentada en un tiempo que esta Sala ha considerado razonable para el uso del mecanismo excepcional, es decir menos de 6 meses. 2.4.3.

Frente a la relevancia constitucional es del caso advertir que los reparos contra la providencia cuestionada pretenden poner de presente las irregularidades en que incurrió la autoridad judicial demandada al dictarla, en tanto comprometen garantías de orden superior, más allá del debate legal surtido en las instancias ordinarias, por lo que el asunto es relevante desde el punto de vista constitucional. 2.4.4.

Respecto a la subsidiariedad, la Sala encuentra que la parte demandante no dispone de otro medio de defensa judicial, ordinario o extraordinario, para censurar el proveído proferido por la autoridad judicial demandada, pues lo que manifiesta no se ajusta a las causales taxativas contempladas en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, para que proceda el recurso extraordinario de revisión, ni al requisito del artículo 258 del CPACA para que proceda el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el caso en concreto, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales. 2.5.

Caso concreto De acuerdo con lo expuesto, se tiene que la parte actora considera que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la providencia objeto de reproche, vulneró los derechos fundamentales invocados, toda vez que declaró la nulidad de los actos administrativos que le otorgaban el derecho a percibir la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada.

Sostuvo que tales garantías le fueron vulneradas puesto que la sentencia del 18 de noviembre de 2020 que dirimió de manera definitiva el conflicto suscitado entre la Universidad Surcolombiana y la señora María Beatriz Pava Marín incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, error inducido, desconocimiento del precedente y violación directa a la Constitución. Para resolver el problema jurídico planteado se tendrá en cuenta lo siguiente: 2.5.1.

Sentencia atacada La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia el 18 de noviembre de 2020 en la cual confirmó la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 4689 de 1999 y S000664 del 17 de marzo de 2000, por encontrar que el reconocimiento y pago de la prima técnica reconocida en favor de la señora María Beatriz Pava Marín se efectuó sin que esta hubiera acreditado el cumplimiento de todos los requisitos establecidos en la ley para el efecto.

La decisión se basó en el siguiente análisis: “(…) 4.2. Análisis sustancial De acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial expuesto y del análisis del acervo probatorio, se considera lo siguiente: 4.2.1. ¿La señora María Beatriz Pava Marín acreditó los requisitos para tener derecho al reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada conforme a los Decretos 1661 de 1991 y 1724 de 1997, en concordancia con el Acuerdo 005 de 1994 expedido por la Universidad Surcolombiana? (i).

En primer lugar, conforme a lo considerado por esta Sala al resolver problemas jurídicos similares, los Decretos 1661 de 1991, 2164 de 1991 y 1724 de 1997 que regularon el reconocimiento de la prima técnica, son aplicables tanto para los empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público como para los funcionarios de las entidades que no hacen parte de él, como lo es, entre otras, la Universidad Surcolombiana.

Lo anterior en concordancia con el inciso 2º del artículo 1° del Decreto reglamentario 2164 de 1991 que reguló lo siguiente: «[…] También tendrán derecho los empleados de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados. […]». Normas estas que permiten advertir que los empleados o funcionarios de la Universidad Surcolombiana, podían acceder a tal beneficio siempre y cuando acreditaran los requisitos legales.

(ii). En segunda medida, deberá validarse el cumplimiento de los requisitos para asignar la prima técnica que le fue reconocida a la señora María Beatriz Pava Marín, conforme lo prevé el Decreto 1661 de 1991, reglamentado por el Decreto 2164 de la misma anualidad, que en su artículo 4, dispuso: «ARTÍCULO 4º De la prima técnica por formación avanzada y experiencia. Por este criterio tendrán derecho a prima técnica los empleados que desempeñen, en propiedad, cargos de los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, que sean susceptibles de asignación de prima técnica de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7º del presente Decreto y que acrediten título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años.

El título de estudios de formación avanzada podrá compensarse por tres (3) años de experiencia en los términos señalados en el inciso anterior, siempre y cuando se acredite la terminación de estudios en la respectiva formación.

PARAGRAFO. La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe del organismo, con base en la documentación que el empleado acredite.» De la norma citada se desprende claramente que «los requisitos que excedan los mínimos exigidos para el respectivo cargo», son: (a). Ser empleado nombrado en propiedad. (b). Desempeñar un cargo de los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo.

(c). Acreditar título de formación avanzada o terminación de los estudios en dicha modalidad, más 3 años de experiencia altamente calificada. (d). Experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años, la cual será calificada por el jefe del organismo.

(e). El título de formación avanzada podrá ser compensado por tres años de experiencia altamente calificada, siempre y cuando se acredite la terminación de los estudios en la respectiva formación. (…)” Al analizar cada uno de los requisitos respecto de la señora Pava Marín, explicó que de acuerdo con los hechos probados la demandante se vinculó desde el 12 de septiembre de 1987 en el cargo de profesional universitario, código 3020, grado 06, en la Universidad Surcolombiana, siendo inscrita en carrera administrativa a través de la Resolución 702 de 1° de marzo de 1999, es decir, laboró alrededor de 9 años.

Igualmente, se constató que, inscrita en la carrera administrativa, ejerció de manera permanente el cargo de profesional especializado, código 3010, grado 15 a partir del 1 de agosto de 1996, por lo que concluyó que la exigencia de estar nombrada en un cargo en propiedad del nivel profesional, ejecutivo, asesor o director se encontraba satisfecha.

Respecto de la acreditación del título de formación avanzada o terminación de los estudios en dicha modalidad, más los tres años de experiencia calificada, la autoridad judicial demandada evidenció que obtuvo el título de especialista en proyectos de inversión en la Universidad Surcolombiana el 19 de diciembre de 1997, es decir, que para el momento en que se le reconoció la prima técnica, esto es, el 1 de julio de 1991, en vigencia de los Decretos 2164 de 1991 y con posterioridad al 11 de julio de 1997, no se acreditó el título de formación avanzada antes de que el nivel profesional fuera exceptuado de los eventos en los cuales se reconocía la prima técnica.

Sin embargo, aclaró que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 del inciso 2 del Decreto 2164 de 1991, ante la ausencia del título de posgrado la beneficiaria podía suplirlo con la demostración de la terminación de materias de la respectiva especialización y 3 años de experiencia altamente calificada, que en concepto de la autoridad judicial, implicaba la suma de conocimientos, acontecimientos y resultados de excelencia, precisión y distinción en el desarrollo de las actividades de un empleado, fundados en estudios adicionales, talentos o habilidades adquiridas por funciones o logros adicionales, relevantes o demasiado técnico.

Conforme a ese contexto, en el caso en estudio, la autoridad judicial demandada estimó que la experiencia que pretendía acreditar la señora Pava Marín como calificativa para adquirir el derecho a la prima técnica, solo es profesional y no altamente calificada, pues no demostró que en el ejercicio de los cargos del nivel profesional hubiera adquirido destrezas o conocimientos técnicos y especializados destacables por la realización de funciones diferentes a las propias del cargo, o por actividades y cursos que hubiesen consolidado su perfil en uno más calificado respecto del que ostentaba al momento de su vinculación. Precisó que, con todo, no allegó el documento mediante el cual el rector de la Universidad Surcolombiana hubiera determinado o considerado la experiencia descrita como altamente calificada, tal y como se establece en el artículo 4 del Decreto 2164 de 1991.

En relación con la experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor a tres años tampoco se acreditó puesto que, como ya se indicó la experiencia comprobada por la señora Pava Marín no cumple los estándares jurisprudenciales para ser definida como altamente calificada y que, además, los 3 años de experiencia aludidos debieron acreditarse antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, ello con el fin de tener cumplida esta exigencia previamente a que el nivel profesional fuera excluido de los cargos susceptibles del reconocimiento del derecho a la prima técnica.

Destacó que aunque la demandante terminó los estudios de especialización no obtuvo el título antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997 y ese requisito solo podía validarse con la experiencia altamente calificada que tampoco acreditó para esa fecha. Finalmente se refirió a la condena en costas de primera instancia para concluir que para proferir esta se requiere una valoración objetiva que excluye, como criterio de decisión, la mala fe o la temeridad de las partes, tal como dicha Subsección ha considerado en otras oportunidades. 2.5.2.

Defecto fáctico La parte demandante afirma que la providencia atacada incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración de las pruebas allegadas al proceso, especialmente las certificaciones de los jefes de personal de USCO del 14 de abril de 1994 y del 9 de septiembre de 2012 en las cuales se constata el cumplimiento de los requisitos para acceder a la prima técnica, además que comprueba la verificación de los requisitos previstos en el Decreto 1661 de 1991, por parte del jefe de personal de la universidad, quien era el competente para ello.

Indicó que también se presenta un defecto fáctico puesto que el fallo afirmó que no se probó la existencia de un documento por medio del cual el rector de la USCO hubiera determinado o considerado la experiencia descrita como altamente calificada, sin tener en cuenta que este requisito no debía ser satisfecho por la señora Pava Marín sino por la Universidad Surcolombiana, pues era el rector de la entidad universitaria quien debía calificar la experiencia a que se refiere el parágrafo 2 del artículo 2 del Decreto 1661 de 1991.

Esta Sala de Decisión[9], en varios pronunciamientos, ha precisado los alcances y requisitos que deben cumplirse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, para concluir que este se configura cuando: i) existe una omisión por parte de la autoridad judicial al decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) se desconoce el acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) se realiza una valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) se profiere sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso.

La sentencia atacada explicó que para acceder a la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada debían acreditarse los siguientes requisitos: a) Ser empleado nombrado en propiedad. b) Desempeñar un cargo de los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo. c) Acreditar título de formación avanzada o terminación de los estudios en dicha modalidad, más 3 años de experiencia altamente calificada. d) Experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años, la cual será calificada por el jefe del organismo. e) El título de formación avanzada podrá ser compensado por tres años de experiencia altamente calificada, siempre y cuando se acredite la terminación de los estudios en la respectiva formación. Al revisar las pruebas aportadas al proceso, la autoridad judicial demandada encontró que la señora Pava Marín sí acredito su nombramiento en propiedad y el desempeño de cargos de nivel profesional, esto es, el cargo de profesional universitario, código 3020, grado 06, desde el 12 de septiembre de 1987 y el de profesional especializado, código 3010, grado 15 a partir del 1° de agosto de 1996.

Sin embargo, para la fecha en la que se le reconoció la prima técnica, esto es, el 1° de julio de 1991, no acreditó el título de formación avanzada (especialización, maestría o doctorado). Dicho requisito podía suplirse, en vigencia del Decreto 1724 de 1997, con la terminación de las materias de la respectiva especialización y con la acreditación de 3 años de experiencia altamente calificada, la cual ha sido definida por el Consejo de Estado como la suma de conocimientos, acontecimientos y resultados de excelencia, precisión y distinción en el desarrollo de las actividades de un empleado, las cuales se fundamentan en estudios adicionales, talentos o habilidades adquiridas por funciones o logros adicionales, relevantes o demasiado técnicos.

Para la autoridad judicial demandada, en el caso de la señora María Beatriz Pava Marín se acreditó una experiencia profesional, pero esta no podía ser considerada como altamente calificada puesto que no demostró que en el ejercicio de sus funciones se hubiese adquirido una destreza o un conocimiento técnico o especializado que fuera destacable.

La parte demandante afirma que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado no tuvo en cuenta las certificaciones expedidas el 14 de abril de 1994 y el 9 de septiembre de 2012, en las cuales el jefe de la División de Personal y el profesional de Gestión Institucional del Área de Personal de la Universidad Surcolombiana indicaron que la señora Pava Marín reunía los requisitos para acceder a la prima técnica y la calificación obtenida por esta en las evaluaciones de desempeño. Sin embargo, al revisar los documentos allegados con la demanda de acción de tutela, la Sala pudo constatar que si bien en estos se afirma que la señora Pava Marín cumplía con los requisitos para acceder a la prima técnica, lo cierto es que no demuestran que esta cumplía con los 3 años de experiencia profesional altamente calificada, condición que no encontró probada la autoridad judicial demandada, lo que llevó consigo que se decidiera declarar la nulidad de los actos administrativos que le habían concedido tal emolumento ante la falta de otros medios probatorios que sí permitieran corroborar que la tutelante acreditó la experiencia puntual exigida para el reconocimiento de la citada prestación. Dicho de otro modo, la interpretación del juez natural respecto de los citados documentos no se aleja de la sana crítica que se exige al operador judicial, pues la Corporación accionada, en ejercicio de su autonomía, estimó que sin perjuicio de lo señalado en tales pruebas frente al cumplimiento de los requisitos para acceder a la prima técnica, lo cierto es que estas no reflejaban ni demostraban el cumplimiento de los tres años de experiencia profesional altamente calificada en el caso de la tutelante, lo que le impedía inferir que ella sí tenía, en efecto, derecho a la prestación, tesis que la Sala encuentra razonada y frente a la cual se descarta una valoración caprichosa o arbitraria de la prueba.

Por tal razón, más que existir una indebida valoración de las pruebas indicadas por la accionante, lo que se evidencia es un análisis objetivo respaldado por facultades propias de la labor evaluadora del juez de conocimiento, circunstancia que no implica de manera alguna que se hayan desconocido los derechos fundamentales invocados pues, contrario a ello, es claro que la providencia cuestionada fue proferida en respeto de las garantías de las partes involucradas en la controversia.

Distinto es que la actora se encuentre en desacuerdo con la conclusión a la que se llegó en la providencia objeto de reproche y pretenda desconocer tal decisión imponiendo su propio criterio, únicamente por ser contraria a sus intereses. Proceder de tal manera se traduciría en un desconocimiento de la autonomía de la que gozan los jueces en sus providencias, cuya decisión en este caso no se vislumbra abiertamente arbitraria ni contradictoria de los postulados que rigen el estudio de la responsabilidad estatal.

Además de lo anterior, la actora afirmó que también se incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria porque la autoridad judicial demandada invirtió la carga de la prueba respecto de la certificación de la experiencia altamente calificada pues consideró que era la demandante quien debía aportar un documento en el cual el rector acreditara la calidad de la experiencia, sin tener en cuenta que este requisito no debía ser satisfecho por la señora Pava Marín sino por la Universidad Surcolombiana, en tanto era el rector de la entidad universitaria quien debía calificar la experiencia a que se refiere el parágrafo 2 del artículo 2 del Decreto 1661 de 1991.

Frente a esta afirmación, este juez constitucional considera que quien debió aportar el documento para acreditar el cumplimiento de los 3 años de experiencia altamente calificada era la señora Pava Marín y no la Universidad Surcolombiana, pues fue la hoy demandante la que manifestó, en la contestación de la demanda presentada en el proceso ordinario, que sí cumplía los requisitos para acceder a la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, tal y como se constata en los folios 9 y siguientes del escrito mediante el cual se pronunció sobre los hechos de la demanda interpuesta por la USCO.

En atención a lo anterior, es claro que quien alega un hecho dentro de un proceso judicial tiene la carga de sustentar su afirmación a través de diferentes medios probatorios y, en consecuencia, si la señora Pava Marín manifestó cumplir con el requisito de la experiencia altamente calificada debía aportar al expediente el documento con el cual demostrara esta aseveración. Por todo lo expuesto, la Sala concluye que no existió el defecto fáctico alegado. 2.5.3.

Defecto sustantivo Para la demandante, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado interpretó en forma indebida los Decretos 1661 de 1991, 2164 de 1991 y 1724 de 1997, puesto que la norma vigente al momento en el cual adquirió el derecho a acceder a la prima técnica era el Decreto 1661 de 1991 y, en consecuencia, no podían exigírsele el cumplimiento de los requisitos establecidos en las normas posteriores.

La Corte Constitucional en sentencia reciente[10] reiteró que el defecto sustantivo es: “(…) un yerro producto de la irregular interpretación o aplicación de normas jurídicas a un caso sometido a conocimiento del juez. Si bien las autoridades judiciales son autónomas e independientes para establecer cuál es la norma que fundamenta la solución del caso puesto bajo su conocimiento -y para interpretarlas y aplicarlas-, estas facultades no son absolutas, por lo que excepcionalmente el juez de tutela debe intervenir para garantizar la vigencia de los derechos fundamentales y de la Constitución, sin que ello implique señalar la interpretación correcta o conveniente en un caso específico por encima del juez natural.

Así pues, con el fin de no transgredir la competencia del juez natural, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que: “no cualquier divergencia frente al criterio interpretativo en una decisión judicial configura un defecto sustantivo, solo aquellas que resultan irrazonables, desproporcionadas, arbitrarias y caprichosas, de lo contrario no sería procedente la acción de tutela.[11] Por tanto, se debe tratar de una irregularidad de tal entidad que haya llevado a proferir una decisión que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales.[12] De esta manera, se ha señalado que pueden existir vías jurídicas distintas para resolver un caso concreto, admisibles en la medida que sean compatibles con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales.”[13] (…)” (Negrillas fuera de texto).

De acuerdo con lo reseñado en la sentencia enjuiciada, la señora Pava Marín no cumplió los requisitos establecidos en los Decretos 1661 y 2164 de 1991 para ser beneficiaria de la prima técnica, puesto que no acreditó el título de formación avanzada o terminación de los estudios en dicha modalidad, más los 3 años de experiencia altamente calificada ni la homologación de este último requisito, esto es, la investigación técnica o científica en las áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante el término no menor a 3 años.

En la sentencia atacada se explicó que el Decreto 1661 de 1991 estableció textualmente, en el artículo 17, que empezaba a regir a partir del 1º de julio de 1991 y el Decreto 2164 del mismo año precisó su vigencia empezaba a regir a partir del 17 de septiembre de 1991. De conformidad con las Resoluciones 004689 del 15 de diciembre de 1999 y S000664 del 17 de marzo de 2000, a la señora María Beatriz Pava Marín se le reconoció la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada a partir del 2 de junio de 1991.

La sentencia atacada explicó que para el caso de la Universidad Surcolombiana, en ejercicio de la facultad consagrada en el Decreto 2164 de 1991, el Consejo Superior de institución universitaria expidió el Acuerdo 080 de 1992 por el cual se autorizó al rector para que concediera y reconociera la prima técnica y este, a su vez, expidió el Acuerdo 0005 del 27 de enero de 1994 en el cual se estableció que dicho reconocimiento debía acreditarse: i) Los empleos susceptibles del reconocimiento de la prima técnica eran los del nivel profesional, ejecutivo, asesor o directivo de todas las dependencias de la Universidad Surcolombiana, siempre y cuando fueran desempeñados en propiedad. ii) Para su otorgamiento se requería acreditar título de formación avanzada y 3 años de experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, la cual debía ser calificada por el jefe inmediato. iii) Se determinó una equivalencia para dicho reconocimiento, siendo necesario para ello tener experiencia profesional altamente calificada o en la investigación técnica o científica durante un término no menor de 6 años. iv) Los requisitos para acceder al beneficio son adicionales a los exigidos para el cargo que se ocupa.

Posteriormente, el Consejo Superior de la Universidad Surcolombiana profirió el Acuerdo 007 de 2001, en el cual se señaló que de conformidad con lo establecido por el Decreto 1724 de 1997, aquel beneficio solo podría reconocerse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estuvieran nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles directivo, asesor o ejecutivo o su equivalente en los diferentes órganos de la Rama Ejecutiva del poder público.

De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado no incurrió en el defecto sustantivo alegado, puesto que los requisitos que se estudiaron en la providencia atacada eran los establecidos en las normas y los acuerdos que regían la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, en la que se especificó que en caso de contar con el requisito del título de formación avanzada, podría acreditarse la experiencia profesional altamente calificada, lo cual, como ya se indicó cuando se desarrollo el cargo del defecto fáctico, no se demostró. Esta Sección no encuentra una aplicación indebida de las normas sustento de la decisión atacada ni se evidencia una interpretación irrazonable, desproporcionada, arbitraria y caprichosa, por lo que se concluye que no existió el defecto sustantivo invocado. 2.5.4.

Desconocimiento del precedente La parte demandante afirmó que la sentencia dictada por la autoridad judicial demandada desconoció los siguientes pronunciamientos: - Sentencias de tutela dictadas por el Juzgado Segundo Laboral y la Sala Civil, Familia y Laboral del Tribunal Superior de Neiva, las cuales fueron proferidas el 11 de noviembre y 13 de diciembre de 1999 y que se encuentran debidamente ejecutoriadas. - Sentencias del Consejo de Estado de 22 de mayo de 2014, dictada con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y del 27 de junio de 2013 proferida con ponencia del doctor Gerardo Arenas Monsalve en las cuales se determinó que la experiencia altamente calificada es aquella que puede haberse conseguido o completado en el ejercicio del cargo sobre el cual se está solicitando su reconocimiento o también en otros empleos públicos o privados. - Fallos del Consejo de Estado, relacionados con el cumplimiento de criterios de asignación de la prima técnica en los cuales se aplicaron los lineamientos del Acuerdo 005 de 1994 y del Decreto 1661 de 1991, proferidos con ponencias de los magistrados Bertha Lucía Ramírez de Páez y Alfonso Vargas Rincón de fechas 23 de junio de 2011 y 17 de mayo de 2012, respectivamente. - Decisión del Consejo de Estado, dictada el 10 de noviembre de 2010 con ponencia del magistrado Gustavo Gómez Aranguren, en el que se explicó que ninguno de los límites consagrados en el Decreto 1661 de 1991 es óbice para que, una vez configurados los requisitos para su otorgamiento, es decir, cumplidos cada uno de los elementos definidos por la norma para la asignación de la prima técnica, no se reconozca dicha prestación periódica.

Para esta Sala[14] el precedente es aquella regla creada por una alta corte y órgano de cierre de la jurisdicción correspondiente para solucionar un determinado conflicto, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que dicha regla sea considerada como tal. Lo anterior en ejercicio de la actividad creadora del derecho, ya sea para definir la interpretación de la norma aplicable o la forma en que debe dársele la mejor solución jurídica a los asuntos en estudio, en caso de vacíos normativos, siempre a la luz de los preceptos constitucionales.

Dicha labor busca brindar mayor seguridad jurídica a los usuarios y operadores judiciales y constituye la creación del derecho, al definir directrices que permiten resolver la controversia y que la misma pueda aplicarse a otros asuntos con supuestos jurídicos y fácticos similares, bajo la primacía de la Constitución. Esta Sección ha considerado que la parte que invoca el desconocimiento de un precedente judicial debe cumplir con la carga mínima de i) identificar la decisión que considera desatendida, ii) la ratio de la misma aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior, y iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. 2.5.4.1.

Sentencias de tutela Para esta Sección los fallos dictados por el Juzgado Segundo Laboral y la Sala Civil, Familia y Laboral del Tribunal Superior de Neiva, del 11 de noviembre y 13 de diciembre de 1999, respectivamente, no se consideran precedente ya que no fueron dictados por el órgano de cierre en materia constitucional. 2.5.4.2. Decisiones del Consejo de Estado a. Sobre la definición de experiencia altamente calificada Sostuvo la parte actora que la autoridad judicial demandada desconoció lo dispuesto por el Consejo de Estado en las sentencias del 22 de mayo de 2014, dictada con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (número interno 3824-2013) y del 27 de junio de 2013 proferida con ponencia del doctor Gerardo Arenas Monsalve (número interno 1880-2012) en las cuales se determinó que la experiencia altamente calificada es aquella que puede haberse conseguido o completado en el ejercicio del cargo sobre el cual se está solicitando su reconocimiento o también en otros empleos públicos o privados.

La decisión del 22 de mayo de 2014 con radicado número 54001-23-33-000-2012- 00151-01(3824-13) se refiere a una funcionaria de la DIAN y, en este caso, se accedió a conceder el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada por cuanto se consideró que en el caso en estudio sí se cumplían los requisitos establecidos en las normas correspondientes, esto es, los decretos generales y aquellos actos administrativos dictados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Por su parte, respecto del fallo del 27 de junio de 2013, con radicado 25000-23-25-000-2010-00187-01(1880-12), la Sala pudo constatar que en el caso en estudio no se accedió al reconocimiento de la prima técnica del demandante como funcionario del Ministerio de Transporte, pues no acreditó los 3 años de experiencia altamente calificada. Sobre las decisiones presuntamente desconocidas, la Sala considera que estas no están fijando una regla de derecho de obligatorio cumplimiento para los demás jueces y no parten de los mismos supuestos fácticos y jurídicos ya que se tratan de funcionarios de diferentes entidades que se rigen por diferentes normas especiales. b. Relacionadas con funcionarios de la USCO La parte demandante advirtió que la decisión enjuiciada desconoció las sentencias proferidas con ponencias de los magistrados Bertha Lucía Ramírez de Páez y Alfonso Vargas Rincón de fechas 23 de junio de 2011 y 17 de mayo de 2012, respectivamente, en las cuales se indicó que no se podía insistir en el debate relacionado con que si los funcionarios del nivel profesional cumplían los requisitos establecidos en los Decretos 1661 y 2164 de 1991 y 1724 de 1997.

Igualmente precisó que la decisión dictada el 10 de noviembre de 2010 con ponencia del magistrado Gustavo Gómez Aranguren, fue desconocida, pues en esta se explicó que ninguno de los límites consagrados en el Decreto 1661 de 1991 es óbice para que, una vez configurados los requisitos para su otorgamiento, es decir, cumplidos cada uno de los elementos definidos por la norma para la asignación de la prima técnica, no se reconozca dicha prestación periódica.

Una vez verificadas las decisiones consideradas desconocidas por la parte demandante, se pudo constatar que las mismas se refieren a la aplicación del régimen de transición consagrado en el Decreto 1724 de 1994, y en dicha jurisprudencia se precisó que el reconocimiento de la prima técnica para quienes no ocupaban cargos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o sus equivalentes bajo esa norma, dependía de que tuvieran derecho al reconocimiento de esta, es decir, que cumplieran los requisitos y hubieran efectuado la respectiva reclamación. Al revisar el fallo atacado, se evidenció que este no era el problema jurídico que debía resolverse, pues en el caso de la señora Pava Marín no se encontró acreditado el cumplimiento del requisito de experiencia altamente calificada, lo que no tiene relación con el nivel en el que estaba vinculada con la Universidad Surcolombiana.

En relación con la providencia del 10 de noviembre de 2010, al revisar su contenido se constató que esta se refiere a la prima técnica por evaluación de desempeño de una funcionaria del Departamento Administrativo de la Función Pública -D.A.F.P.-, supuestos fácticos y normativos que no se asimilan a los expuestos en la sentencia del 18 de noviembre de 2020, objeto del presente pronunciamiento.

En conclusión, la Sala considera que en el caso en estudio no se presentó el desconocimiento del precedente invocado por la señora Pava Marín. 5.4.5. Error inducido Para la demandante en la sentencia atacada se incurrió en un error inducido porque la autoridad judicial fue influenciada por la USCO para negar el derecho a la prima técnica con base en que, si bien para el 10 de julio de 1997 ya había culminado sus estudios de especialización, no obtuvo su título antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997 y ese requisito solo podía validarse con experiencia altamente calificada conseguida en otros empleos al 2 de julio de 1991 en el ejercicio del cargo profesional 3020-06 sobre el cual solicitó reconocimiento.

Afirmó que, con esto, se abre nuevamente el debate relacionado con el cumplimiento de los requisitos establecidos en los Decretos 1661 y 2164 de 1991 y 1724 de 1997 por parte de los funcionarios del nivel profesional, controversia que ya había sido dirimida en el año 1999 por la jurisdicción constitucional. Sobre las características de este defecto la Corte Constitucional[15] ha indicado que se presenta “cuando la autoridad judicial ha sido engañada por parte de terceros y ese engaño lo ha llevado a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales”.

Es decir, se presenta cuando el juez la providencia judicial es dictada de manera razonada y en apego al ordenamiento jurídico, pero ella involucra un yerro oculto, pues “se juzga verdadero lo que es falso porque la situación fáctica o jurídica planteada dentro del proceso no corresponde a la realidad como consecuencia del engaño, la manipulación de la información o el suministro fraccionado de la misma al juez”.

Al revisar la decisión atacada, la Sala considera que no se presenta el defecto de error inducido alegado por la señora Pava Marín, puesto que no es cierto que el problema jurídico estudiado fuera si la demandante, al haber ostentado un cargo del nivel profesional, tuviera o no derecho a la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, pues lo que se analizó en el caso en estudio fue si esta reunía los requisitos establecidos en los Decretos 1661 y 2164 de 1991 y 1724 de 1997 y se concluyó que, en efecto, no acreditó la experiencia altamente calificada, tal y como se ha explicado a lo largo de esta ponencia. 5.4.6.

Violación directa de la Constitución La parte actora manifestó que la providencia atacada incurrió en la violación directa de la Constitución porque omitió la aplicación de los principios de favorabilidad laboral, cosa juzgada, irretroactividad por situaciones jurídicas consolidadas y derechos adquiridos, esto en relación con el reemplazo de estudios de formación avanzada, que no tenía para el 2 de julio de 1991, por la experiencia relacionada en los Decretos 643 de 1992 y 590 de 1993.

La Corte Constitucional, en sentencia SU-069 del 21 de junio de 2018, con ponencia del magistrado José Fernando Reyes Cuartas, indicó sobre el defecto examinado, lo siguiente: “(…) 32. El fundamento de esta causal es el modelo actual del ordenamiento constitucional, puesto que a los preceptos contenidos en la Carta de 1991 se les ha reconocido valor normativo, de manera que pueden ser aplicados directamente por las autoridades y los particulares en algunos casos.

En ese sentido, es posible discutir las decisiones judiciales por medio de la acción de tutela en los eventos donde los jueces omiten o no aplican debidamente los principios superiores. (…) 33. El desconocimiento de la Constitución puede producirse por diferentes hipótesis. Así, se ha sostenido que esta figura se estructura cuando el juez en la decisión desconoce la Carta.

Ello puede ocurrir, primero, porque no se aplica una norma fundamental al caso en estudio, lo cual se presenta porque: (a) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; (b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (c) en las decisiones se vulneraron derechos fundamentales y no se tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. En segundo lugar, porque se aplica la ley al margen de los preceptos consagrados en la Constitución. En este caso, se ha señalado que los jueces, en sus fallos, deben tener en cuenta la excepción de inconstitucionalidad contenida en el artículo 4º Superior, en tanto la Carta es norma de normas y, cuando existe incompatibilidad con las disposiciones legales, debe aplicarse de preferencia las constitucionales. 34.

En suma, esta causal de procedencia específica de la acción de tutela se genera a partir del desconocimiento de los jueces de aplicar la Constitución, conforme con el mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. (…)” (Negrillas fuera de texto). Al revisar la sentencia atacada se evidencia que no se incurrió en la violación directa de la Constitución por la no aplicación de los principios de favorabilidad laboral, cosa juzgada, irretroactividad por situaciones jurídicas consolidadas y derechos adquiridos porque en el caso en estudio se determinó, con base en las normas especiales aplicables al caso en estudio, que la demandante debía haber acreditado 3 años de experiencia altamente calificada, la cual ha sido definida por el Consejo de Estado como la adquisición de destrezas o conocimientos técnicos y especializados destacables por la realización de funciones diferentes a las propias del cargo, o por actividades y cursos que hubiesen consolidado su perfil, por lo que no era posible tener en cuenta la experiencia profesional específica o relacionada.

Sobre los derechos adquiridos, para la Sala es claro que en el caso en estudio dicha situación jurídica debía ser modificada teniendo en cuenta que la Universidad Surcolombiana en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho demostró que el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada se hizo con violación a la ley, ya que la señora María Beatriz Pava Marín no acreditó el cumplimiento de los requisitos exigidos en las normas aplicables para ser beneficiaria de dicho emolumento.

Por consiguiente, la Sala concluye que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con la sentencia proferida el 18 de noviembre de 2020, no vulneró los derechos fundamentales de la demandante, pues no se encontraron acreditados los defectos invocados y, en consecuencia, se negará el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Niégase la solicitud de tutela elevada por la señora María Beatriz Pava Marín, conforme a lo señalado en las consideraciones de este proveído.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] La acción de tutela se presentó el 5 de febrero de 2021 a través de la ventanilla virtual con solicitud 1114. [2] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.” [3] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho.” [4] Sala Plena del Consejo de Estado.

Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. M.P. María Elizabeth García González. [5] El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [6] Ibídem. [7] Entre otras en las T-949 del 16 de octubre de 2003, T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [8] La notificación del fallo de segunda instancia puede verificarse digitando los 23 números del radicado en este vínculo electrónico: https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/NumeroRadicacion. [9] Revisar, entre otros, la providencia proferida el 12 de noviembre de 2015, en el proceso No. 11001-03-15-000-2015-01471-01, actor Jaime Rodríguez Forero.

Consejera Ponente Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez o la sentencia del 13 de febrero de 2020, expediente 11001-03-15-000-2020- 00073-00, con ponencia del Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio. [10] Sentencia SU-238 del 30 de mayo de 2019. Magistrada Ponente Dra. Diana Fajardo Rivera. [11] Sentencias T-118A de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo; y SU-490 de 2016.

M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [12] Sentencias SU-241 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-432 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa; y SU-427 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [13] Sentencia T-416 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. [14] Frente a este aspecto puede revisarse, entre otras, la sentencia del 27 de junio de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-03784-01, con ponencia del Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio y la providencia del 27 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-15-000-201904312-00 con ponencia de la magistrada Rocío Araújo Oñate. [15] Sentencia T-487 del 14 de diciembre de 2018, con ponencia del magistrado Alejandro Linares Cantillo.