ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPUGNACIÓN – Se puede estudiar así no haya sido sustentada / CARÁCTER INFORMAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO DE APELACIÓN EN PROCESO EJECUTIVO CONTRA AUTO QUE NEGÓ EL INCIDENTE DE DESEMBARGO – Medio de defensa judicial pendiente de resolución / PERJUICIO IRREMEDIABLE – No acreditado Previo a efectuar dicho análisis, la Sala considera pertinente aclarar que, acorde con lo dispuesto por la Corte Constitucional, a pesar de que el accionante no allegó el escrito de sustentación de la impugnación contra la referida sentencia de primera instancia, en aras de proteger el derecho fundamental al debido proceso, es imperioso analizar lo decidido por el juez de primera instancia. En la acción de tutela, la posibilidad de impugnar la decisión adoptada por el juez de primera instancia se encuentra establecida en los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991.

De acuerdo con las normas en mención, la parte que se encuentre inconforme con el fallo puede impugnarlo dentro de los tres días siguientes a la notificación de la providencia respectiva. (…) De conformidad con lo anterior, la Corte Constitucional señala que, si el recurrente se limita a expresar que impugna la decisión de instancia sin acompañar a esa simple manifestación la expresión de los motivos de inconformidad con lo decidido en primera instancia, “el operador jurídico debe considerar la solicitud inicial y los demás elementos que aparezcan en el expediente para basar en ellos su decisión”.

Este criterio ha sido adoptado por el Consejo de Estado, tal como se refleja, entre otras, en la sentencia del 14 de abril de 2016, proferida por la Sección Primera, en el expediente identificado con el radicado (…), decisión judicial en la que se indicó que la jurisprudencia constitucional ha sido unánime y reiterada en el carácter informal de la acción de tutela y la falta de necesidad de sustentar la impugnación contra el fallo de segunda instancia (…) Así las cosas, ab initio se advierte que la acción de tutela presentada por la señora [V.P.P.] contra el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta es improcedente, toda vez que tiene un sustrato netamente económico, pues las pretensiones están direccionadas a que se ordene a la parte demandada dar cumplimiento a lo dispuesto en providencia del 29 de octubre de 2020, que dispuso “la entrega de los depósitos judiciales (…) Tal como se expuso previamente, la acción de tutela es improcedente para dirimir conflictos de naturaleza económica o contractual que no tengan trascendencia iusfundamental.

Siendo así, no puede desconocerse que, pese a que la accionante alegó la vulneración del derecho al acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la vida en conexidad con la salud, lo que pretende es que se revise una serie de actuaciones que tienen que ver con una cuestión netamente económica -entrega de depósitos judiciales a su favor- situación que, a juicio de la Sala, desdibuja la finalidad de la acción de tutela (…) Aunado a lo anterior, no se avizora un perjuicio irremediable que amerite la intervención del juez constitucional, así sea de forma transitoria, pues sin duda el aspecto que se trae a consideración esta judicatura está desprovisto de toda connotación y relevancia constitucional, en tanto se relaciona con la efectividad de un derecho de crédito, pues únicamente aportó parte de la historia clínica en la cual se reflejan ciertas patologías clínicas que están siendo debidamente atendidas por los médicos tratantes, es decir, no se evidenció del material probatorio aportado con la acción de tutela, que en efecto, los derechos a la salud y vida de la señora Polo Paz se vean afectados de forma alguna.

Con esta determinación, no quiere soslayar la Sala la importancia de los derechos de crédito y la inversión de los dineros que reciba por tal concepto su beneficiaria en la atención de sus necesidades, pues de lo que se trata es de afianzar el adecuado uso de la acción de tutela en tanto de por medio se encuentre comprometido la vigencia y respeto de un derecho fundamental, aspecto que va más allá de la dimensión constitucional del as de derechos y garantías civiles y políticas de los asociados, y en tanto y cuanto para su protección, por mandato constitucional, se han estatuido autoridades civiles y judiciales encargadas de la realización efectiva de sus postulados.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 47001-23-33-000-2020-00748-01 (AC) Actor: VIVIAN POLO PAZ Demandado: JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SANTA MARTA Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) Temas: ACCIÓN DE TUTELA – IMPROCEDENTE / naturaleza económica / PERJUICIO IRREMEDIABLE – No se probó la ocurrencia de un perjuicio irremediable en el caso concreto.

Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la señora Vivian Polo Paz, por intermedio de apoderado judicial, en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 10 de diciembre de 2020, por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual se declaró improcedente el amparo solicitado. I. A N T E C E D E N T E S 1.

La demanda El 25 de noviembre de 2020, la señora Vivian Polo Paz, mediante apoderado judicial, presentó demanda de tutela, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, contra el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta, con el propósito de proteger sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la vida en conexidad con el derecho a la salud, junto con los principios de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal y seguridad jurídica, presuntamente vulnerados por la autoridad accionada, al abstenerse a dar cumplimiento a lo dispuesto en providencia de 29 de octubre de 2020, dentro del proceso ejecutivo (radicado No. 47001333300720130023500) que adelantó contra el Municipio de Ciénaga.

En consecuencia, formuló la siguiente pretensión (se transcribe literal): “…Ruego al H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA amparar los derechos fundamentales de la señora VIVIAN POLO y de su apoderado, al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, a la VIDA Y SALUD Y SEGURIDAD JURIDICA, ordenando a la Juez Séptimo Administrativo de Santa Marta y a la funcionaria encargada de efectuar y materializar la entrega del título judicial ordenada mediante providencia de fecha 29 de octubre de 2020 debidamente en firme y ejecutoriada; en consecuencia el amparo de determina a que por parte del despacho judicial accionado se dé estricto cumplimiento a la providencia fecha 29-10-2020 como garantía de los derechos fundamentales invocados ya referidos como base de la seguridad jurídica que en un estado social de derecho caracteriza las decisiones judiciales, en especial la proferida por ese despacho con las plenas garantías del derecho de defensa y debido proceso de las partes y que hoy se pretende conculcar por ese respetado despacho judicial, de manera injustificada y atentatoria de claros y determinados derechos constitucionales fundamentales de quienes invocan la presente acción y teniendo en cuenta que la solicitud de desembargo presentada por el municipio de Ciénaga es perversa, dilatoria, malintencionada, torticera y salida del contexto jurídico actual como ha quedado demostrado, configura así mismo una conducta punible de fraude a resolución judicial al incumplir la sentencia base del recaudo ejecutivo durante tantos años, a más de que se le esta y seguirá causando un detrimento patrimonial injustificable al ente territorial”1.

Según narra la demanda, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta, en sentencia del 1° de noviembre de 2006, declaró la nulidad de los artículos 6° y 7° del Decreto 053 del 16 de marzo de 2001 “Por el cual se adopta la estructura y las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos de la administración municipal, y se modifican los Decretos 216 y 217 del año 2000”, proferido por el Alcalde Municipal de Ciénaga, Magdalena, en atención a que no se mantuvo dentro de la estructura de la administración municipal, el cargo de Coordinador de la Red de Solidaridad, Código 502, Grado 08, que ocupaba la accionante.

Igualmente, se declaró nulo el oficio del 16 de abril de 2001, por medio del cual le fue comunicada la supresión del cargo a la señora Polo Paz. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho se ordenó al municipio de Ciénaga reintegrar a la demandante en el cargo que venía ocupando y pagar “los salarios adeudados, primas (semestrales y de servicio), bonificaciones, prestaciones y demás factores salariales”2 desde la fecha de su desvinculación laboral hasta su efectivo reintegro, sin solución de continuidad y de forma indexada.

Tras requerir en múltiples oportunidades a la entidad territorial3 para que diera cumplimiento a la referida decisión judicial, el 19 de diciembre 2012, la parte actora presentó demanda ejecutiva con el propósito de que se librara mandamiento de pago a su favor por el valor de $895.952.8524, correspondiente al monto adeudado hasta dicha fecha, acorde con lo dispuesto en la sentencia del 1 de noviembre de 2006.

El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta5, que en sentencia del 30 de agosto de 2013, libró mandamiento ejecutivo contra el municipio de Ciénaga y a favor de la accionante, por el valor de “la suma íntegra de la sentencia del día 1 de diciembre de 2006, ejecutoriada desde el 15 de diciembre de 2006, proferida por esta dependencia judicial, dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, cuya radicación es 47-001-3331- 003-2001-00697-00.”6.

Al respecto, se reliquidó el valor del crédito en $318.265.900, toda vez que, a juicio del a quo, la liquidación de la suma adeudada hecha en la demanda no siguió los parámetros que para tal fin se establecieron en el fallo administrativo de nulidad y restablecimiento del derecho7. Frente a esta decisión, el apoderado de la accionante presentó recurso de reposición y en subsidio apelación, al considerar que el valor por el cual se libró mandamiento de pago no correspondió a la realidad probatoria y al verdadero monto de la deuda.

Por ende, solicitó revocar la providencia del 30 de agosto de 2013 y emitir nuevo título ejecutivo por valor de $933.729.060, cifra que incluye intereses moratorios. Mediante auto de 28 de noviembre de 2013, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta declaró improcedente el recurso de reposición, en atención a que, el artículo 497 del Código de Procedimiento Civil establecía que contra el auto que libra mandamiento de pago solo procede el recurso de reposición por la inobservancia de los requisitos formales del título8.

No obstante, concedió el recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo del Magdalena, instancia judicial que, en providencia del 20 de mayo de 2014, ofició al municipio de Ciénaga para que aportara certificación en la que constara el monto de los salarios y factores salariales asignados para el cargo que ocupaba la señora Polo Paz9.

Posteriormente, con base en la respuesta dada por la Alcaldía Municipal de Ciénaga, el Ad Quem, en proveído de 18 de noviembre de 2014, revocó la decisión adoptada el 30 de agosto de 2013 y ordenó al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta, tener en cuenta los montos certificados por el alcalde municipal al momento de liquidar el valor del mandamiento de pago10.

De conformidad con lo anterior, a través de fallo del 27 de agosto de 2015, el juzgado demandado libró mandamiento ejecutivo por valor de $268.231.670, decisión que fue objeto de recurso de reposición por el apoderado de la parte actora, quien solicitó adicionar a dicho monto, la actualización hasta la fecha en que se produjese el pago, junto con las agencias en derecho y los gastos del proceso.

En respuesta a dicha solicitud, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta, en providencia de 18 de febrero de 2016 libró nuevo mandamiento de pago por $306.516.21211. El 3 de octubre de 201612 el apoderado del municipio de Ciénaga contestó la demanda ejecutiva solicitando denegar las pretensiones de la demanda por carecer de fundamento jurídico y formuló las siguientes excepciones de mérito, que denominó: compensación13, mala fe14 y aplicación de la sentencia SU-556 del 201415.

El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta corrió traslado de dicha contestación a la parte actora, que en escrito remitido el 2 de diciembre de 2016, solicitó declarar no probadas dichas excepciones y dictar sentencia de ejecución16. Es así como, acorde con lo dispuesto en el artículo 472 del CGP, el juzgado accionado celebró audiencia especial el 31 de agosto de 2017 en la que ordenó varias pruebas, entre ellas, que el municipio de Ciénaga certificara si había proferido acto administrativo dando cumplimiento a lo ordenado en la sentencia de 1° de noviembre de 2006 y si en su planta de personal se encontraba el cargo de Coordinadora de la Red de Solidaridad Social, Código 502, Grado 98, ocupado previamente por la actora y en caso de que así fuere, informara quién lo ostentaba actualmente.

A su vez, solicitó a la Secretaria de Educación Departamental del Magdalena, informar la fecha en que fue vinculada la accionante como docente del departamento y si actualmente ejercía dicho cargo, para verificar si en efecto, tal como lo alegó el municipio en su contestación de la demanda, la accionante había laborado para el Estado desde el año 2006.

El 2 de febrero de 2018 se dio continuación a la audiencia especial, se declaró cerrada la etapa probatoria y al estudiarse de fondo las excepciones formuladas por el apoderado del municipio de Ciénaga, estas fueron desestimadas por las siguientes razones: i) con respecto a la denominada “compensación” y aplicación de la sentencia SU-556 de 2014, el juez aclaró que esta forma de extinguir las obligaciones se presenta cuando dos personas son deudoras la una de la otra, circunstancia que en este caso no se da, sumado a que, de las pruebas recaudadas en el proceso, se advierte que la accionante no fue reintegrada al cargo que ocupaba en la administración local y tampoco este fue nuevamente incorporado en el Decreto No. 077 del 1 de abril de 2009, que estableció la nueva planta de personal municipal.

No obstante, de acuerdo al material probatorio, estimó que, si bien fue desvinculada desde el 18 de abril de 2001, fue nombrada como docente en carrera administrativa el 6 de febrero de 2006 hasta la fecha de la audiencia, por lo que, ordenó modificar el mandamiento de pago, en el entendido de que el municipio solo debía pagar los salarios y las prestaciones sociales dejadas de percibir desde su desvinculación hasta el día en que fue nombrada como docente en el Departamento del Magdalena; y, ii) sobre la “mala fe” en el actuar de la accionante, el despacho consideró que no se probó actuación temeraria alguna dentro del proceso17.

El apoderado de la demandante presentó recurso de apelación parcial el cual fue concedido en el efecto suspensivo, ordenándose por secretaría remitir de forma inmediata el expediente al Tribunal Administrativo del Magdalena. En sentencia del 19 de septiembre de 201818, el Ad Quem modificó la parte resolutiva del fallo de primera instancia, ordenando cambiar el monto del mandamiento de pago para que se contara la deuda desde el 18 de abril de 2001, día en que fue desvinculada la actora hasta el 1 de abril de 2009, fecha en la que se suprimió el cargo de la planta global de personal del municipio.

Además, indicó que entre el 6° de febrero de 2006 (fecha de nombramiento de la señora Polo Paz en el cargo de docente del Departamento del Magdalena) hasta el 1° de abril de 2009 (fecha de supresión del cargo de Coordinadora de la red de solidaridad, código 502, grado 8 del Municipio de Ciénaga), la liquidación de la condena por pago de salarios y demás prestaciones sociales, debía corresponder únicamente a las diferencias que resultasen de comparar en dicho período, lo percibido por la ejecutante como docente y lo que hubiese percibido en el cargo suprimido19.

Por lo anterior, en providencia del 14 de noviembre de 2019, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta, determinó que el monto del mandamiento de pago a favor de la accionante era de $615.724.21820. Concomitantemente, se decretó el embargo de las sumas de dinero que se hallaren depositadas en las cuentas bancarias de propiedad del municipio de Ciénaga, comunicándose dicha decisión el 22 de noviembre del mismo año21 a los gerentes de las siguientes entidades financieras: “Banco Agrario, Banco Popular, Bancolombia, Banco AV Villas, Banco BBVA, Banco Sudameris, Banco de Bogotá, Banco Caja Social, Banco Davivienda, Banco de Occidente y Banco Colpatria”.22 En respuesta, el Banco de Occidente, el Banco Sudameris, el Banco Davivienda, el Banco Caja Social, el Banco Colpatria, el Banco Agrario y Bancolombia, adujeron que, por falta de identificación del nombre y número de identificación de la parte demandada, no fue posible registrar y aplicar la medida cautelar decretada23.

El 16 de diciembre de dicho año, el Juzgado volvió a comunicar la orden de embargo a las entidades bancarias, y el Banco de Bogotá en respuesta del 13 de enero de 2020 aseveró que los recursos que figuran bajo la titularidad del municipio son de carácter inembargable24. A su vez, el 16 de enero de 2020, el Banco Agrario registró la orden de embargo y aclaró que esta no generó título judicial, “debido a que el demandado no cuenta con recursos, adicionalmente existen otros embargos aplicados con anterioridad por lo tanto, la orden de embargo continúa vigente en el sistema del Banco y en la medida que la cuenta disponga de recursos se estarán generando títulos a favor de esa entidad”25.

Finalmente, el Banco Caja Social, el Banco AV Villas reiteraron que no se pudo efectuar el registro del embargo por falta de identificación de la parte demandada. Por lo anterior, en providencia del 20 de febrero de 2020, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Oral de Santa Marta, sostuvo que contrario a lo que sostiene el Banco de Bogotá, acorde con lo dicho por el Consejo de Estado, los dineros del municipio son embargables, en atención a que el título base de recaudo ejecutivo lo constituyen las sentencias judiciales, en las que se impuso a la administración local, condena dineraria a favor de la demandante, por lo que, insistió en el decreto de la medida cautelar.

En lo referente a las demás entidades bancarias, dispuso reiterar a los gerentes proceder de manera inmediata con el embargo establecido en providencia del 14 de noviembre de 201926.Esta solicitud fue reiterada el 12 de marzo de 202027. Frente a los requerimientos hechos, el Banco de Occidente28 se mantuvo en la posición que no era posible aplicar la medida de embargo ya que los dineros de la cuenta del municipio de Ciénaga correspondían a recursos inembargables acorde con lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 594 del CGP.

De otro lado, el Banco de Bogotá informó que la medida de embargo quedó en turno de aplicación ya que previamente están registradas otras órdenes de embargos29. El 16 de julio de 2020, ante la reticencia de las entidades bancarias, el juzgado demandado reiteró la orden de embargo y dispuso iniciar trámite sancionatorio contra el gestor de embargos -UCC de la Vicepresidencia de Mercadeo Personas del Banco de Occidente y al jefe del Centro de Embargos de la Gerencia de Convenios y Operaciones Electrónicas del Banco de Bogotá, por el incumplimiento reiterado de la medida cautelar decretada en el respectivo proceso ejecutivo30.

Seguidamente, en providencia de 17 de septiembre de 2020, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta, impuso sanción por desacato al Gestor de Embargos del Banco de Occidente y al Gerente del Banco de Bogotá, así como multa dineraria y ordenó compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación para que se investigara su conducta.

Sobre este punto, se señala que, conminadas por las sanciones impuestas, las entidades bancarias procedieron a depositar los dineros embargados y ponerlos a disposición del despacho judicial. Luego, en auto del 29 de octubre de 2020, el despacho judicial resolvió dejar sin efectos la sanción por desacato y la compulsa de copias ordenada contra los funcionarios mencionados de cada una de las dos entidades bancarias reticentes, se indicó un nuevo límite de embargo de $38.168.374, correspondiente al saldo de abono a capital pendiente junto con el costo de las agencias en derecho.

Finalmente, ordenó proceder a “la entrega de los depósitos judiciales consignados a órdenes de la presente ejecución por valor de SEISCIENTOS QUINCE MILLONES SETECIENTOS VEINTICUATRO MIL DOSCIENTOS DIECIOCHO PESOS CON TREINTA Y OCHO CENTAVOS M/L ($615.724.218.38) a favor del extremo ejecutante…”. Sin embargo, señaló la parte actora que, luego de la ejecutoria de esta providencia, la funcionaria encargada de hacer la entrega del título “de manera perversa, injustificada y omisiva no obstante los requerimientos de la señora Juez y del abogado de la parte demandante para que procediera en cumplimiento a esa decisión judicial, la omitió causándole graves perjuicios al demandante, sin razón alguna válida que justificara esa conducta omisiva”, lo que a su juicio, permitió que los apoderados del municipio de Ciénaga presentaran incidentes de desembargo, “siendo tal solicitud temeraria, injustificable y con la cual se está causando no solo daño a la demandante sino al propio ente territorial a quien no quede duda se le viene y seguirá causando un injustificado detrimento patrimonial”31.

Sumado a lo anterior, se expuso que, contra la negativa del juzgado a tales peticiones de desembargo, el municipio de Ciénaga interpuso recursos de reposición y de apelación, “que no queda duda son temerarios, dilatorios y causantes de un detrimento patrimonial, respecto de los cuales el Juzgado no se ha pronunciado a la fecha sobre su concesión o no”32.

Por lo anterior, resaltó que, a través de varios escritos el apoderado de la accionante ha reiterado al despacho judicial dar cumplimiento a lo dispuesto en auto del 29 de octubre de 2020, pues en la etapa procesal respectiva, los representantes de la entidad territorial guardaron silencio y no interpusieron recurso procesal alguno. Finalmente, se hizo énfasis en que la accionante tiene 59 años y “está profundamente enferma” tal como se refleja en su historia clínica, al tener el siguiente diagnóstico: “Cuadro de edema en miembro inferior derecho, en uso de soporte elástico pycnogenol, troxerritina, ha disminuido.

Edema en miembro afectado. Actualmente cursa con dolo lumbar y de mid. Le dificulta caminar. Al examen físico presenta dolor a la elevación e Hiper extensoipon en mid edema moderado en dicho miembro”. ¨Remitida por cirugía de mano para evaluación por dolor. Refiere la paciente síntomas de varios meses de evolución de dolor en miembros superiores.

Hombros, región posterior del cuello. De intensidad 9/10. Asociado a rigidez matinal. Tiene alteración del patrón sueño. Sueño no reparador. Tiene antecedentes de síndrome del túnel carpiano bilateral. Lifedema miembro inferior derecho”33. Con todo, la parte actora pone de presente que luego de haber trascurrido tanto tiempo, y de que el Tribunal Administrativo del Magdalena conociera en más de dos oportunidades el proceso ejecutivo, la señora Polo Paz “cuenta con la esperanza que estos recursos producto del proceso ordinario y ejecutivo ya cancelados en parte con los títulos retenidos pueda resolver en parte su salud, practicándose una intervención quirúrgica que requiere con carácter urgente, como base fundamental de los derechos a la salud y vida”34. 2.

Intervención de las autoridades El Tribunal Administrativo del Magdalena -despacho de primera instancia-, mediante auto de 26 de noviembre de 202035, admitió la demanda de la referencia, ordenó notificar a las partes y vinculó al Municipio de Ciénaga como tercero con interés dentro del proceso. A su turno, requirió al Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta para que allegara copia del expediente digital del proceso ejecutivo con radicado 47001-3333-007-2013-00235-00. 2.1 El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta36, hizo un breve recuento de los hechos y el trámite surtido dentro del proceso ejecutivo incoado por la señora Vivian Polo Paz, aclarando que, en efecto, mediante providencia del 29 de octubre de 2020 se ordenó la entrega de los depósitos judiciales consignados a favor de la parte actora, para proceder con el pago respectivo de la obligación, decisión frente a la cual “ninguno de los sujetos procesales presentó recurso alguno” quedando ejecutoriada el 5 de noviembre de 2020.

Por lo anterior, el 6 de noviembre de 2020, se dispusieron “las órdenes e instrucciones verbales del caso para que por Secretaría… se realizaran las labores administrativas tendientes a la preparación y elaboración del título judicial consignado a órdenes del proceso, entre las cuales se encontraba la activación de las claves del portal del Banco Agrario que caducan cada bimestre, la asociación de los depósitos judiciales al proceso, y la generación de la orden de pago”37.

En concreto, manifestó que dicha orden de pago fue elaborada el 12 de noviembre de 2020, disponiéndose la entrega del depósito judicial aludido previamente. Sin embargo, en esa misma fecha, exactamente a las 4:34pm, el Municipio de Ciénaga, actuando mediante apoderado judicial38, a través de correo electrónico, solicitó el desembargo de los dineros afectados en el curso del proceso ejecutivo, en virtud de las medidas cautelares que fueron decretadas mediante providencia 14 de noviembre de 2019.

Por ende, “Ante dicha solicitud, este despacho judicial se abstuvo de efectuar la entrega de los depósitos judiciales hasta tanto dar atención y resolver la solicitud de desembargo pretendida”. Posteriormente, la instancia judicial demandada expuso que, el 18 de noviembre de 2020, otro apoderado del Municipio de Ciénaga39, “actuando de forma simultánea y temeraria”, formuló un segundo incidente de desembargo dentro del referido asunto, solicitando la desafectación de los dineros embargados por cuenta del presente proceso.

El Juzgado mediante providencia del 19 de noviembre de 2020 decidió rechazar por “improcedentes, temerarias y dilatorias las solicitudes de desembargo incoadas por el extremo pasivo de la litis”, y ordenó compulsar copias de lo actuado a los entes disciplinarios y de control fiscal pertinentes, puesto que consideró que, la actuación simultánea de dos o más apoderados de una misma parte se encuentra proscrita por el ordenamiento procesal.

Sumado a lo anterior, en dicha decisión judicial, se reiteró la orden de entrega de los depósitos judiciales a favor de la accionante. Seguidamente, refirió que contra el auto del 19 de noviembre de 2020, nuevamente los apoderados del Municipio de Ciénaga, formularon de forma simultánea recurso de apelación y paralelamente, el apoderado de la señora Polo Paz solicitó reposición y/o adición de dicha decisión, en lo que atañe a la resolución de la solicitud de compulsa de copias en contra de la Secretaría de dicha instancia judicial, con el propósito de indagar sobre “su conducta en la no elaboración de los títulos judiciales al término de la ejecutoria de la providencia del 29 de octubre de 2020”.

Sumado a lo anterior, uno de los apoderados judiciales formuló incidente de sostenibilidad fiscal el 25 de noviembre de 2020. Sobre este punto, el juzgado explicó que de dichos recursos “se surtió por Secretaría el traslado en lista respectivo, datado del 30 de noviembre de 2020”, traslado el cual fenecía el 2 de diciembre de 2020, fecha en la cual, se dio respuesta al escrito de tutela, por lo que se indicó que “una vez finalice, deberá ingresar al despacho para adoptar la decisión que en derecho corresponda sobre el particular”.

A continuación, mencionó que la parte actora en su escrito de tutela asevera que hubo mora de parte del despacho en la elaboración del depósito judicial, y a ello atribuye la vulneración de sus garantías fundamentales porque dicho lapso que transcurrió desde el 6 de noviembre hasta el 12 de noviembre de la anualidad que avanza sirvió para que la entidad accionada formulase los mencionados incidentes.

Sin embargo, en este punto aclara que, dando respuesta al escrito de tutela, se pudo constatar que “la orden de pago DJ04 fue elaborada en fecha del 12 de noviembre de 2012, esto quiere decir, dentro de los 5 días siguientes a la ejecutoria de la decisión, tiempo que, a juicio de esta funcionaria, no constituye una mora desproporcionada, máxime si se tiene en cuenta la congestión que actualmente padece este despacho con más de 1.100 procesos activos a cargo aproximadamente”40.

En consecuencia, sostuvo que el despacho no es responsable de la “actitud temeraria y dilatoria” asumida por los profesionales del derecho que representan los intereses del municipio demandado. De acuerdo con lo anterior, afirma que quien ha desconocido la ejecutoriedad de las providencias y las excepciones a la regla de inembargabilidad de los recursos cautelados ha sido el Municipio de Ciénaga, que hasta con la interposición de un incidente de sostenibilidad fiscal, el cual solo procede contra las decisiones de las Altas Cortes, “quiere impedir a toda costa que se materialice la entrega de los depósitos judiciales cautelados, cuando evidentemente el proceso de la señora Vivian Polo Paz cumple con dos de los criterios excepcionales que legitiman la procedencia del embargo de los dineros del SGP, esto es que su obligación está contenida en una condena judicial, y que además dicha obligación deviene del incumplimiento de prestaciones de carácter laboral”.41 Con todo, el despacho sostiene que, a pesar de que hubo una providencia que ordenó la entrega de depósitos judiciales que se encuentra en firme y debidamente ejecutoriada, la situación posterior relacionada con los incidentes de desembargo propuestos por la entidad ejecutada, su rechazo de plano y la apelación de dicha decisión, impide proceder a la entrega de dichos depósitos judiciales a favor del extremo ejecutante, “en tanto considera que una vez sea resuelto por el Tribunal Administrativo del Magdalena el recurso de apelación sobre el rechazo de plano del incidente en cuestión, será el momento oportuno para poder liberar los depósitos judiciales a favor del extremo ejecutante, en caso de que sea confirmada la decisión, o su devolución a la entidad accionada, en caso que la decisión acoja los criterios expuestos por la ejecutada”42.

Así las cosas, solicitó declarar que el juzgado no ha desconocido derecho fundamental alguno de la parte actora. 2.2 El apoderado judicial del municipio de Ciénaga refirió que, acorde con lo expuesto en el incidente de sostenibilidad que formuló la entidad territorial, el despacho judicial accionado resolvió entregar el título ejecutivo por medida cautelar con monto de $615.724.218, aun cuando en los archivos de tesorería aparece el límite de embargo por valor de $38.168.374, emitido por el propio Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta.

En consecuencia, afirmó que, acorde con lo dispuesto en el artículo 579 del CGP al producirse un embargo, como en este caso, que afecte la sostenibilidad fiscal del ente territorial, estaba facultado para solicitar el levantamiento de la medida cautelar y proteger los recursos que son inembargables43. 3. La sentencia impugnada Mediante sentencia de 10 de diciembre de 2020, el Tribunal Administrativo del Magdalena declaró improcedente la solicitud de amparo, al considerar que no cumplía con el requisito de subsidiariedad.

Esta Corporación, después de hacer un análisis y recuento de todo el material probatorio allegado al proceso, encontró que, en el trámite del proceso ejecutivo no se había decidido el recurso de apelación en contra del auto que negó el incidente de desembargo y nulidad formulado por el apoderado judicial del municipio de Ciénaga, de lo cual depende la entrega del título judicial en favor de la actora conforme la orden contenida en el auto del 29 de octubre de 2020.

Sumado a que no se logró demostrar la ocurrencia de un perjuicio irremediable que justificara la intervención transitoria del juez constitucional en el caso concreto. No obstante lo anterior, exhortó al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta para que impartiera de manera urgente el trámite procesal que corresponda respecto del recurso pendiente de resolver en el proceso ejecutivo seguido por la señora Vivian Polo en contra del municipio de Ciénaga. 4.

La impugnación En desacuerdo con lo anterior, dentro del término legal, la accionante manifestó que presentaba impugnación. No obstante, señaló que presentaría los respectivos argumentos de sustentación del recurso, “el primer día hábil del mes de enero del año 2021”. Revisado el expediente de tutela remitido digitalmente a esta Corporación por el Tribunal Administrativo del Magdalena, se advierte que dicho memorial no fue allegado.

II. C O N S I D E R A C I O N E S De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al cual puede acudir toda persona para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos que señale la ley.

La Tutela es un mecanismo preferente, cuya procedencia se encuentra condicionada a que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial salvo que se utilice como mecanismo transitorio, a fin de evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En consideración a lo anterior, la Corte Constitucional ha entendido como regla general que el único objeto de la acción de tutela es la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos fundamentales.

Es así que para esa Corporación tal acción constitucional resulta improcedente para dirimir conflictos de naturaleza económica o contractual que no tengan trascendencia iusfundamental, partiendo de la base que la finalidad del amparo constitucional es servir de instrumento de salvaguarda de los derechos fundamentales y no de estirpe contractual y económico, pues para ello existen en el ordenamiento jurídico las respectivas acciones y recursos judiciales que se pueden adelantar ante la jurisdicción ordinaria.

Excepcionalmente la acción de tutela puede llegar a desatar pretensiones y conflictos de tipo económico o contractual, cuando con ello concurre la defensa de una garantía fundamental de manera que, para lograr su efectiva protección, el juez de tutela debe resolver aquellas controversias. En este sentido, en la sentencia T-470 de 199844 la Corte dijo: “Las controversias por elementos puramente económicos, que dependen de la aplicación al caso concreto de las normas legales–no constitucionales–reguladoras de la materia, exceden ampliamente el campo propio de la acción de tutela, cuyo único objeto, por mandato del artículo 86 de la Constitución y según consolidada jurisprudencia de esta Corte, radica en la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos constitucionales fundamentales, ante actos u omisiones que los vulneren o amenacen.

En consecuencia, el rechazo de la acción de tutela por improcedente, respecto de la pretensión de orden económico, es lo que impone la Carta Política (C.P., art. 86), en la medida en que no se trata de la vulneración de un derecho fundamental y dado que el interesado cuenta con la acción y los recursos ordinarios necesarios”. Posteriormente, dicha Corporación precisó que toda controversia económica es ajena a la jurisdicción constitucional, pues las discusiones de orden legal de este tipo se encuentran fuera del radio de acción del juez constitucional: "Constituye regla general en materia del amparo tutelar, que la jurisdicción constitucional debe pronunciarse sobre controversias de orden estrictamente constitucional; por lo tanto, resultan ajenas a la misma las discusiones que surjan respecto del derecho, cuando el mismo es de índole económica, en tanto que las discusiones de orden legal escapan a ese radio de acción de garantías superiores, pues las mismas presentan unos instrumentos procesales propios para su trámite y resolución. A lo anterior debe añadirse que uno de los presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela lo constituye, precisamente, la amenaza o vulneración de derechos fundamentales de las personas, cuyos efectos pretenden contrarrestarse con las respectivas órdenes de inmediato cumplimiento proferidas por los jueces de tutela, en razón a la primacía de los mismos (…)”45.

En consecuencia, se concluye que, en materia de tutela, el juez debe pronunciarse sobre controversias de orden estrictamente constitucional; por lo tanto, resultan ajenas a la misma discusiones de carácter económico, las cuales, presentan instrumentos procesales propios para su trámite y resolución46. 2. Análisis de la Sala Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido el 10 de diciembre de 2020 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante el cual declaró improcedente la presente acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.

Previo a efectuar dicho análisis, la Sala considera pertinente aclarar que, acorde con lo dispuesto por la Corte Constitucional, a pesar de que el accionante no allegó el escrito de sustentación de la impugnación contra la referida sentencia de primera instancia, en aras de proteger el derecho fundamental al debido proceso, es imperioso analizar lo decidido por el juez de primera instancia. En la acción de tutela, la posibilidad de impugnar la decisión adoptada por el juez de primera instancia se encuentra establecida en los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991.

De acuerdo con las normas en mención, la parte que se encuentre inconforme con el fallo puede impugnarlo dentro de los tres días siguientes a la notificación de la providencia respectiva. En aplicación del principio de informalidad que rige a la acción de tutela y con fundamento en la normatividad antes señalada, la Corte Constitucional en sentencia T-538 de 201747, señaló que “el aludido término de tres días es, en realidad, el único requisito que debe observarse para su presentación, sin que sea exigible ningún otro tipo de formalidad, como por ejemplo la sustentación del recurso”.

En consecuencia, el juez de tutela debe verificar si la impugnación fue presentada en el término de rigor y, de ser así, deberá darle el trámite que corresponde. Igualmente, en la referida providencia, se indicó que, en relación con el carácter informal de la acción de tutela respecto de la impugnación, bien puede afirmarse la existencia de una línea pacífica y consolidada desde los albores de la Corte Constitucional, pues desde la Sentencia T-501 de 1992 se dijó: “Como puede apreciarse, ninguna norma constitucional ni legal exige que quien impugne sustente la impugnación. La expresión ‘debidamente’, utilizada por el artículo 32 que se acaba de citar, debe entenderse referida al término para impugnar, único requisito de índole formal previsto en el Decreto 2591 de 1991, al lado del relativo a la competencia del juez, establecido por la propia Constitución. Este carácter simple de la impugnación es concordante con la naturaleza preferente y sumaria que la Constitución atribuye a la acción de tutela y con la informalidad que, en consecuencia, subraya el artículo 14 del Decreto 2591 para la presentación de la solicitud, cuando establece inclusive que al ejercitar la acción ‘no será indispensable citar la norma constitucional infringida, siempre que se determine claramente el derecho violado o amenazado’.

“En este orden de ideas, no es posible equiparar la impugnación del fallo de tutela con los demás recursos consagrados en otras leyes, pues ellos tienen fines distintos y diferente régimen, menos aún con el objeto de impedir su ejercicio haciéndole extensivos ‘por analogía’ requisitos expresamente indicados para los recursos ordinarios o extraordinarios (…)”.

De conformidad con lo anterior, la Corte Constitucional señala que, si el recurrente se limita a expresar que impugna la decisión de instancia sin acompañar a esa simple manifestación la expresión de los motivos de inconformidad con lo decidido en primera instancia, “el operador jurídico debe considerar la solicitud inicial y los demás elementos que aparezcan en el expediente para basar en ellos su decisión”48.

Este criterio ha sido adoptado por el Consejo de Estado, tal como se refleja, entre otras, en la sentencia del 14 de abril de 2016, proferida por la Sección Primera, en el expediente identificado con el radicado No. 81001-23-33-000-2016-00002-0149, decisión judicial en la que se indicó que la jurisprudencia constitucional ha sido unánime y reiterada en el carácter informal de la acción de tutela y la falta de necesidad de sustentar la impugnación contra el fallo de segunda instancia, en los siguientes términos: “La jurisprudencia constitucional ha sido unánime y reiterada al establecer que la impugnación es un derecho reconocido por la Carta Política a las partes que intervienen dentro del trámite de la acción de amparo y, por lo tanto, los jueces de la República están obligados a conocer de ella pese a no haber sido sustentada, pues no existe norma constitucional o legal que exija al interesado expresar los motivos de su inconformidad como requisito necesario para impartir el respectivo trámite.

Bajo este entendido, el juez de tutela no puede impedir el ejercicio del derecho a impugnar el fallo de tutela al exigir más requisitos de aquellos expresamente establecidos”. Por lo anterior, a pesar de que la parte actora en este asunto no justificó en forma alguna las razones por las cuales impugnó el fallo de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en atención a lo dispuesto por la Corte Constitucional y en salvaguarda del derecho fundamental al debido proceso de la parte actora, se revisará dicha decisión judicial.

Así las cosas, ab initio se advierte que la acción de tutela presentada por la señora Vivian Polo Paz contra el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta es improcedente, toda vez que tiene un sustrato netamente económico, pues las pretensiones están direccionadas a que se ordene a la parte demandada dar cumplimiento a lo dispuesto en providencia del 29 de octubre de 2020, que dispuso “la entrega de los depósitos judiciales consignados a órdenes de la presente ejecución por valor de SEISCIENTOS QUINCE MILLONES SETECIENTOS VEINTICUATRO MIL DOSCIENTOS DIECIOCHO PESOS CON TREINTA Y OCHO CENTAVOS M/L ($615.724.218.38) ($615.724.218.38) a favor del extremo ejecutante…”.

Tal como se expuso previamente, la acción de tutela es improcedente para dirimir conflictos de naturaleza económica o contractual que no tengan trascendencia iusfundamental. Siendo así, no puede desconocerse que, pese a que la accionante alegó la vulneración del derecho al acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la vida en conexidad con la salud, lo que pretende es que se revise una serie de actuaciones que tienen que ver con una cuestión netamente económica -entrega de depósitos judiciales a su favor- situación que, a juicio de la Sala, desdibuja la finalidad de la acción de tutela, tal como lo ha sostenido esta Corporación, así: “… de acuerdo con el contexto del caso, se puede inferir que se trata de una controversia de orden económico, aspecto que también hace improcedente la acción de tutela, pues como lo ha manifestado la misma Corte Constitucional, la finalidad del amparo constitucional ‘es servir de instrumento de salvaguarda iusfundamental, más no como mecanismo encaminado a resolver controversias de estirpe contractual y económico.

Así, la Corte ha estimado que el amparo deviene improcedente frente a reclamaciones estrictamente económicas, pues el diseño constitucional de la acción de tutela permite colegir que ella no está prevista como medio paralelo y supletorio de los mecanismos legales ordinarios’50. “En este orden de ideas, las discusiones de índole económica resultan ajenas a la jurisdicción constitucional, pues el ordenamiento jurídico prevé mecanismos propios para su resolución, so pena de desconocer los principios de legalidad y juez natural, que aseguran que cada controversia sea decidida por un juez especializado”51.

En el mismo sentido, en sentencia de 6 de marzo de 2019, esta Corporación precisó: “Como puede verse, la controversia planteada por Ecopetrol gira en torno al pago de unas sumas de dinero en un proceso ejecutivo, para lo que no fue instituida la acción de tutela, pues se trata de una controversia de contenido económico que no evidencia la vulneración del algún derecho fundamental y que debe ser resuelta en el mecanismo idóneo para el efecto, como en efecto ya ocurrió. “Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que, como regla general, el: ‘(…) único objeto de la acción de tutela es la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos fundamentales.

De esta manera, se ha entendido que el presente mecanismo es improcedente para dirimir conflictos de naturaleza económica que no tengan trascendencia iusfundamental, pues la finalidad del amparo constitucional es servir de instrumento de salvaguarda iusfundamental, más no como mecanismo encaminado a resolver controversias de estirpe contractual y económico, por cuanto para esta clase de contiendas, existen en el ordenamiento jurídico las respectivas acciones y recursos judiciales previstos por fuera de la jurisdicción constitucional.

Los únicos casos en que excepcionalmente la acción de tutela pueda llegar a desatar pretensiones y conflictos de tipo económico o contractual, es porque consecuencialmente concurre la defensa de una garantía fundamental, de manera que, para lograr su efectiva protección, el juez de tutela debe definir aquellas controversias’. “Por lo expuesto, la Sala declarara improcedente la acción de tutela interpuesta por Ecopetrol contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado”52.

Aunado a lo anterior, no se avizora un perjuicio irremediable que amerite la intervención del juez constitucional, así sea de forma transitoria, pues sin duda el aspecto que se trae a consideración esta judicatura está desprovisto de toda connotación y relevancia constitucional, en tanto se relaciona con la efectividad de un derecho de crédito, pues únicamente aportó parte de la historia clínica en la cual se reflejan ciertas patologías clínicas que están siendo debidamente atendidas por los médicos tratantes, es decir, no se evidenció del material probatorio aportado con la acción de tutela, que en efecto, los derechos a la salud y vida de la señora Polo Paz se vean afectados de forma alguna.

Con esta determinación, no quiere soslayar la Sala la importancia de los derechos de crédito y la inversión de los dineros que reciba por tal concepto su beneficiaria en la atención de sus necesidades, pues de lo que se trata es de afianzar el adecuado uso de la acción de tutela en tanto de por medio se encuentre comprometido la vigencia y respeto de un derecho fundamental, aspecto que va más allá de la dimensión constitucional del as de derechos y garantías civiles y políticas de los asociados, y en tanto y cuanto para su protección, por mandato constitucional, se han estatuido autoridades civiles y judiciales encargadas de la realización efectiva de sus postulados.

En consecuencia, se confirmará la decisión adoptada el 10 de diciembre de 2020, por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en el sentido de declarar improcedente la solicitud de amparo, pero, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 10 de diciembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE53 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ