IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Medio idóneo para controvertir la indebida notificación de actos administrativos dictados en el marco del proceso administrativo de cobro coactivo [C]omo quiera que la accionante, en la presente acción, cuestiona precisamente la indebida notificación de los distintos actos administrativos dictados en el interior del cobro coactivo (…) para la Sala resulta procedente concluir que el medio de control de nulidad y restablecimiento es el mecanismo idóneo y eficaz para plantear la referida discusión. (…) cabe resaltar que en la presente oportunidad no se alega ni se demostró por parte de la accionante, la posible configuración de un perjuicio irremediable que justifique la adopción de medidas transitorias por parte del juez de tutela.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 88-001-23-33-000-2021-00003-01(AC) Actor: AIN ZULEMA CONNOLY QUINN Demandado: RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la señora Ain Zulema Connoly Quinn en contra de la sentencia de 5 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. I. LA SOLICITUD DE TUTELA La señora Ain Zulema Connoly Quinn presentó acción de tutela con miras a obtener el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y a la defensa, cuya vulneración le atribuye a la falta de notificación de los actos administrativos proferidos por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en el marco del proceso administrativo de cobro coactivo número 11001079000020150057100.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por el extremo accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 1. Refiere que se desempeñó en calidad de asesora de la oficina jurídica de gobernación del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en los siguientes periodos: |Fecha de inicio |Fecha de | | |finalización | |13 de agosto de 2005 |2 de enero de 2008 | |2 de febrero de 2013 |31 de diciembre de | | |2015 | |11 de noviembre de |8 de octubre de 2018| |2016 | | 2.

Indica que en el año 2015 interpuso un recurso de casación en el interior del proceso ordinario laboral número 88001310500120120007800/01. Sin embargo, la Corte Suprema de Justicia, mediante auto de 9 de septiembre de 2010, declaró desierto el recurso de casación y le impuso multa por la suma de diez salarios mínimos mensuales vigentes. 3.

Señala que, mediante oficio No. 14652 de 2 de octubre de 2015, la Corte Suprema de Justicia remitió a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial copia de la providencia que impuso sanción de multa a la apoderada judicial. 4. Relata que el 10 de septiembre de 2020 solicitó el certificado de libertad y tradición del inmueble con folio de matrícula inmobiliaria No. 450-23492, de su propiedad, y advirtió que el bien había sido objeto de una medida de embargo dictada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y que había sido decretada en la Resolución No. DAJGCC20-2080 de 20 de marzo de 2020. 5.

Comenta que no fue notificada correctamente de los actos administrativos proferidos en el marco del proceso de cobro coactivo, porque la publicidad de los mismos se realizó por aviso publicado en la página web www.ramajudicial.gov.co ante la imposibilidad de notificar a la accionante las direcciones registradas en el Registro Nacional de Abogado. 6.

Sostiene que solicitó la nulidad del procedimiento administrativo, razón y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante la Resolución DEAJGCC20-9076 de 5 de noviembre de 2020, negó la aludida solicitud. Contra tal decisión promovió recurso de apelación el cual también fue resuelto negativamente. 7. Indica que al no haber sido notificados correctamente los actos administrativos proferidos en el proceso administrativo de cobro coactivo se vulneraron las garantías fundamentales enunciadas.

III. PRETENSIONES La parte actora formuló, en su demanda de tutela, las siguientes pretensiones: […] solicito al Honorable Tribunal amparar mis derechos Constitucionales al Debido Proceso, Contradicción y Defensa, que campean también en los procesos ejecutivos, ordenando al Director Ejecutivo de Administración Judicial y/o Abogada ejecutora, del CONSEJO SUPERIOR DE LA JURICATURA – RAMA JUDICIAL, surtir en debida forma la notificación de las actuaciones proferidas dentro del proceso ejecutivo seguido en mi contra dentro del Exp.

No. 1100107900020150057100, a partir del oficio persuasivo de cobro coactivo. En consecuencia, se levanten las medidas cautelares que pesan sobre el inmueble distinguido bajo el número 450-23492 […]. IV. TRÁMITE DE LA TUTELA El Tribunal Administrativo Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, a través de la magistrada a cargo de la sustanciación del proceso y mediante el auto de 26 de enero de 2021, admitió la presente acción de tutela en contra de la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

V. INTERVENCIONES Realizadas las comunicaciones a la autoridad accionada, esta optó por guardar silencio. VI. EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante sentencia de 5 de febrero de 2021, declaró improcedente la acción de tutela por desconocer el requisito atinente a la subsidiariedad.

Como fundamento de lo anterior señaló: […] Así las cosas, se debe advertir que las actuaciones procesales que se reprochan dentro del relato de amparo ocurrieron dentro del marco de un proceso de cobro coactivo dentro del cual ya existe providencia que ordena seguir adelante con la ejecución fechada el 26 de abril de 2019, la cual es un acto definitivo susceptible de impugnación ante los jueces ordinarios, para que así decidan sobre su legalidad.

Al respecto, la Sala considera conveniente advertir que en el procedimiento judicial el demandante puede impugnar el acto administrativo que resolvió las excepciones propuestas y ordena seguir con la ejecución (inclusive aquel que liquida el crédito, las costas y la aprobación del remate) y solicitar las medidas cautelares correspondientes, que pueden ser tan o más efectivas que el amparo de tutela.

No puede olvidarse que precisamente todos los procedimientos ordinarios previstos por la ley están diseñados para la garantía y efectividad de los derechos, incluso los que tienen carácter fundamental. La Sala reitera que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para lograr las pretensiones de la accionante, pues antes debió agotar los mecanismos judiciales correspondientes.

Aunado a lo anterior, se tiene que en el expediente no obran medios de convicción que demuestren la configuración de un perjuicio irremediable, específicamente en lo atinente a la urgencia o inminencia de dicho perjuicio, pues al respecto la accionante se limita a señalar el avanzado estado de la ejecución y la materialización del gravamen sobre un bien inmueble de su propiedad sin que se señale fecha cierta para ello, además que el remate o adjudicación del bien referido es tan solo una probabilidad o forma de extinción de la obligación, teniendo en todo momento la facultad de realizar el pago de distinta manera en aras de salvaguardar el derecho real que recae sobre el bien inmueble […].

VII.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La señora Ain Zulema Connoly Quinn, mediante escrito radicado el 11 de febrero de 2021, impugnó la sentencia de 5 de febrero de 2021. En su escrito de impuganción señaló que el juez de primera instancia desvió la discusión planteada, porque ella no controvierte la legalidad de la sanción, sino la violación del derecho a la defensa y al debido proceso por no ser notificada de los actos adminstrativos proferidos en el proceso de cobro coactivo.

Al respecto expone: [ ] Debo apartarme de las anteriores consideraciones, toda vez que en mi sentir, el Juez de Tutela no fue garantista y obvió en su análisis la razón verdadera de la acción incoada. En efecto, solicité se me ampare mi derecho fundamental al debido proceso, vulnerado por las irregularidades de la notificación de las actuaciones proferidas dentro del proceso de cobro coactivo seguido en mi contra por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial-Rama Judicial.

En el mismo escrito, también manifesté que no estaba discutiendo la legalidad de la sanción, pero sí la ausencia de oportunidad para ejercer mis derechos fundamentales, elevados a rango constitucional (Debido proceso: derecho a la defensa y contradicción). ( ) Contrario a lo expuesto por el Tribunal Contencioso Administrativo a estas alturas del proceso de cobro coactivo, si bien “ existe providencia que ordena seguir adelante con la ejecución fechada el 2 de abril de 2019, la cual es un acto definitivo susceptible de impugnación ante los jueces ordinarios ” ésta NO resulta hoy eficaz, toda vez, del 26 de abril de 2019, hasta el mes de septiembre de 2020, fecha en la que tuve conocimiento del proceso en mi contra, como lo desarrollé en los escritos que obran en el plenario, por lejos, ya habían pasado cuatro meses, término dentro del cual debía intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

( ) Junto con la solicitud de Tutela, anexé los escritos dirigidos a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Rama Judicial en los que se demuestra que efectivamente agoté los mecanismos a mi alcance una vez tuve conocimiento sobre el proceso que en mi contra se sigue; solicité la nulidad de lo actuado por falta de notificación personal, amparándome en el precedente judicial y ante la negativa del despacho, presenté, dentro del término, recurso contra la decisión, que fuera también resuelto negativamente [ ].

VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala Esta Sala de Decisión es competente para conocer la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia de 5 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991[1], en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015[2], modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017[3].

VIII.2. Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado carece de fundamento[4], la Sala debe establecer: a) Si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia de la acción de amparo en contra de actos administrativos de contenido particular y concreto.

En caso de resolverse afirmativamente, establecer: b) Si la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial vulneró los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y a la defensa del accionante, con ocasión de la presunta indebida notificación de los actos administrativos proferidos en el interior del proceso administrativo de cobro coactivo con número de radicado 11001079000020150057100.

Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos, para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.

VIII.3. Procedencia de la acción de tutela De acuerdo con los artículos 5° y 6 del Decreto Ley 2591 de 1991, la acción de tutela procede: […] contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley. También procede contra acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III de este Decreto.

La procedencia de la tutela en ningún caso está sujeta a que la acción de la autoridad o del particular se haya manifestado en un acto jurídico escrito […]”. A su vez, la referida norma señala que este medio amparo deviene en improcedente en las siguientes circunstancias: […] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política.

Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5.

Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto […]. En ese sentido, esta Sala de Decisión ha señalado que, de acuerdo con las normas citadas, quien sienta amenazado o vulnerado un derecho fundamental puede acudir ante un juez de la República, para obtener la protección judicial de las garantías constitucionales conculcadas o amenazadas.

Esta acción constitucional puede ser ejercida directamente o, también, a través de un representante de la víctima. Así las cosas, se ha establecido como requisitos de procedencia de la acción de tutela la legitimación en la causa, la inmediatez y la subsidiaridad. VIII.4. El caso concreto La señora Ain Zulema Connoly Quinn presentó acción de tutela con miras a obtener el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y a la defensa, cuya vulneración le atribuye a la falta de notificación de los actos administrativos proferidos por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en el marco del proceso de cobro coactivo número 11001079000020150057100.

El Tribunal Administrativo Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante sentencia de 5 de febrero de 2021, declaró la improcedencia de la acción de amparo por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, habida cuenta de que la accionante contaba con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, aunado a lo anterior, no se encontraba acreditado un perjuicio irremediable.

VIII.4.1. Del incumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso concreto La Sala advierte que, de conformidad con lo establecido por el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, relativo a la subsidiaridad de la acción de tutela, por regla general, ésta no procede para controvertir actos administrativos de carácter particular y concreto, toda vez que el legislador previó como mecanismo de defensa judicial para desvirtuar su legalidad, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En ese sentido, la jurisprudencia[5] de la Corte Constitucional ha sido reiterativa en expresar que: […] En principio, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para proteger derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos de contenido particular y concreto, ya que para controvertir estos actos el juez natural es la jurisdicción contenciosa administrativa, instancia en la cual los afectados pueden hacer uso de dos mecanismos de defensa.

De un lado, en ejercicio del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, se puede interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, según el artículo 152, numeral 2° del mismo código, en caso de que sea manifiesta la infracción de una de las disposiciones invocadas, también se puede solicitar la suspensión provisional del acto administrativo demandado.

De otro lado, el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo dispone que toda persona podrá solicitar que se declare la nulidad de los actos administrativos cuando quebranten las normas en que deberían fundarse, hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió […].

Sin embargo, la jurisprudencia ha reconocido que, circunstancias especiales, procede la acción de tutela contra actos administrativos de carácter particular cuando se esté en presencia de la vulneración de un derecho fundamental y exista peligro de configurarse un perjuicio irremediable, por lo que la acción de amparo procedería como mecanismo transitorio.

En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido: […] no es la acción de tutela la adecuada para discutirlos. Son más apropiados los procedimientos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En principio, es la jurisdicción contenciosa la llamada a estudiar y resolver los conflictos que se originen con ocasión de la expedición de un acto administrativo.

Así, por regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que puedan ser vulnerados con ocasión de la expedición de un acto administrativo, toda vez que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para buscar su defensa. No obstante, esta Corporación ha indicado que este no resulta un principio absoluto y, por tanto, ha creado excepciones claras y específicas, en las cuales procede la tutela como mecanismo transitorio, a saber: (i) si las vías ordinarias no resultan eficaces para restablecer el derecho, (ii) si se hace necesaria la intervención inmediata del juez constitucional para evitar el acaecimiento de un perjuicio irremediable […].

En el presente caso, la accionante aduce, en su escrito de impugnación, que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es ineficaz porque, si bien el artículo 101 del CPACA prevé que son objeto de control jurisdiccional «los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito», lo cierto es que la notificación indebida del acto administrativo que ordenó seguir adelante con la ejecución en el proceso coactivo número 11001079000020150057100, se surtió el 26 de abril de 2019, por lo que en septiembre de 2020, cuando tuvo conocimiento del proceso de cobro coactivo, ya había caducado el medio de control.

En cuanto a la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el literal d del numeral 2° del artículo 164 del CPACA prevé: «[c]uando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales».

Ahora bien, conforme con los artículos 138 y 137 del CPACA se puede solicitar la nulidad de un acto administrativo «cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió».

En tal contexto cabe resaltar que la nulidad de una actuación administrativa puede originarse en el desconocimiento o vulneración del derecho de audiencia y defensa, lo cual puede ocurrir cuando los actos administrativos proferidos por la administración no son notificados o se notifican defectuosamente al administrado. Lo anterior permite concluir que, en efecto, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo instituido por el legislador para controvertir los actos administrativos proferidos en el interior del proceso cobro coactivo número 11001079000020150057100.

En ese sentido, el cargo que sustenta la presente acción de tutela se enmarca dentro de una de las causales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como lo es haberse proferido el acto con desconocimiento o vulneración del derecho de audiencia y defensa, habida cuenta de que la señora Ain Zulema Connoly Quinn sostiene que se vulneraron sus derechos a la defensa y al debido proceso porque no fue notificada correctamente de las decisiones proferidas en el proceso de cobro coactivo, impidiéndose que la actora presentara las excepciones y los recursos en contra de las decisiones administrativas.

En cuanto al argumento de la actora, relacionado con que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es ineficaz porque cuando tuvo conocimiento del procedimiento administrativo de cobro coactivo, ya habían transcurrido los 4 meses previstos en la Ley procesal para demandar el acto administrativo. La Sala pone de presente que tal argumento no tiene vocación de prosperidad, en tanto que aquellos casos en los que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se sustenta en el desconocimiento o vulneración del derecho de audiencia y defensa, como consecuencia de la indebida notificación administrativa, la Corporación ha sostenido que se deberá admitir el medio de control y resolver en la sentencia el cargo.

Al respecto ha indicado la jurisprudencia de esta Sección: […] De la norma transcrita [la cita hace referencia al literal de del numeral 2º del artículo 164 del CPACA] se colige que el término de caducidad sólo puede contabilizarse a partir del momento en el que la Administración ha dado a conocer el acto, a través de su comunicación, notificación, ejecución o publicación. A menos de que en la demanda se controvierta, precisamente, el procedimiento de notificación, caso en el cual deberá tramitarse el proceso, para que en la sentencia se defina si la demanda se presentó de manera oportuna.

En este último evento, ha señalado la Jurisprudencia de esta Corporación que es necesario que exista duda razonable frente a la caducidad de la acción, en los siguientes términos: “En esos casos, habrá de preferirse la admisión y no el rechazo de la demanda, pero siempre que en la demanda se cuestione objetivamente, no caprichosamente, no subjetivamente, la falta o indebida notificación de los actos administrativos.

Así, por ejemplo, puede ocurrir que haya serias dudas sobre la fecha de notificación del acto definitivo. En ese caso, estaría en discusión la fecha en que opera la caducidad y, por ende, deberá admitirse la demanda […]. Así las cosas y como quiera que la accionante, en la presente acción, cuestiona precisamente la indebida notificación de los distintos actos administrativos dictados en el interior del cobro coactivo número 11001079000020150057100, para la Sala resulta procedente concluir que el medio de control de nulidad y restablecimiento es el mecanismo idóneo y eficaz para plantear la referida discusión. Aunado a lo anterior, cabe resaltar que en la presente oportunidad no se alega ni se demostró por parte de la accionante, la posible configuración de un perjuicio irremediable que justifique la adopción de medidas transitorias por parte del juez de tutela.

Por tanto, la Sala de Decisión confirmará la sentencia de tutela objeto de impugnación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 5 de febrero de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ | |Consejero de Estado |Consejero de Estado | |Presidente | | | | | | | | | | | | | | |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | |Consejera de Estado |Consejero de Estado | P(15) ----------------------- [1] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". [2] "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". [3] “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [4] Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. [5] Corte Constitucional.

Sentencia T-956 de 2011. M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio.