11001-03-24-000-2019-00179-00 — Consejo de Estado

11001-03-24-000-2019-00179-00Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERAAuto2021-03-05

Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Claudia Patricia Vinueza Rivero Y José Luis Cantillo Quiroga·Demandado: Nación – Ministerio De Ambiente Y Desarrollo Sostenible – Minambiente, Departamento Administrativo Distrital Del Medio Ambiente – Dadma (Hoy Departamento Distrital Para La Sostenibilidad Ambiental – Dadsa), Corporación Autónoma Regional Del Magdalena – Corpamag, Autoridad Nacional De Licencias Ambientales – Anla, Agencia Nacional De Infraestructura – Ani Y Sociedad Portuaria Las Américas S.A

De qué trata

Síntesis: El apoderado judicial de la ANI manifiesta que, en tanto dicha entidad no expidió los actos administrativos acusados, no tiene capacidad para ser parte dentro del proceso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 159 del CPACA y, que, el hecho de ser la administradora del Contrato de Concesión Portuaria No. 003 de 2015, suscrito con la SPLA S.A., no le confiere tal capacidad. […] Para resolver, el Despacho pone de presente que la legitimación en la causa es la idoneidad jurídica que tiene una persona para discutir el objeto sobre que versa un litigio. En tal sentido, puede ser entendida como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial que se plantea en el proceso y respecto de la cual gira la controversia. En el presente asunto la ANI, aunque ciertamente no expidió lo actos acusados, si tiene la capacidad para controvertir las pretensiones de la demanda, como lo indica el mismo apoderado al proponer la exceptiva, cuando manifiesta que la demanda «[…] se centra en la legalidad de la modificación de la licencia ambiental concedida a la Sociedad Portuaria Las Américas, en el marco del Contrato de Concesión No. 003 de 2015 […]». Significa lo anterior que, aun cuando la ANI no profirió las resoluciones demandadas, de declararse la nulidad de las mismas, se modificaría su situación jurídica respecto del citado contrato y sus modificaciones, por lo que le asiste interés en que los actos administrativos acusados se declaren ajustados a derecho. En ese orden de ideas, se declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la ANI, pero se mantendrá su vinculación como tercero interesado en las resultas del proceso.DECISIÓN DE EXCEPCIONES / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Formulada con sustento en que la Corporación Autónoma Regional del Magdalena CORPAMAG no suscribió las normas demandadas / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - No probada por haber intervenido en la actuación administrativaPor su parte, el apoderado judicial de Corpamag manifiesta que no tiene legitimación en la causa por pasiva, al no haber proferido las resoluciones demandadas y, para el efecto señala que: «[…] los mismos fueron expedidos en forma independiente y autónoma por el ANLA, sin que para el trámite de estos haya intervenido en forma alguna COPRAMAG (sic) […]» […] En relación con lo afirmado por el apoderado judicial de Corpamag, el Despacho pone de relieve que, en la parte considerativa del acto principal demandando, esto es, la Resolución No. 0178 de 12 de febrero de 2018, se indica lo siguiente:«[…] Que mediante oficio con radicación 2017077183-2-000 del 19 de septiembre de 2017, reiterado mediante radicación 2017109558-2-000 del 12 de diciembre de 2017, esta Autoridad solicitó a la Corporación Autónoma Regional del Magdalena - CORPAMAG, pronunciamiento sobre los ecosistemas sensibles tales como lagunas costeras, manglares, praderas de fanerógamas, arrecifes rocosos y coralinos, zonas de surgencia y fondos sedimentarios, entre otros; que se puedan presentar dentro del área de influencia, respecto al trámite de modificación de la Licencia ambiental del proyecto “Construcción y operación de un atracadero para insumos líquidos en Punta Voladero”. […] Así las cosas, para el Despacho es clara la participación de Corpamag en la expedición de los actos acusados, lo cual es ratificado por el apoderado de dicha entidad al proponer la exceptiva cuando manifiesta que: «[…] la intervención de CORPAMAG en la expedición de los actos demandados fue mínima y se dio únicamente en relación con la expedición de conceptos sobre la presencia de áreas protegidas en la zona de influencia del proyecto, así como el acompañamiento a la visita técnica en el lugar del proyecto […]». En este contexto, aun cuando la participación de Corpamag en la expedición de los actos acusados fuese “mínima”, lo cierto es que sí intervino en la actuación administrativa que culminó con la expedición de los actos acusados; razón por la cual, se declarará como no probada la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta por dicha entidad.DECISIÓN DE EXCEPCIONES / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA E INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL - Formulada con sustento en que la parte demandante pretende a través del medio de control de nulidad obtener un restablecimiento de derechos / ACTO QUE OTORGA, MODIFICA O CANCELA UN PERMISO, AUTORIZACIÓN, CONCESIÓN O LICENCIA AMBIENTAL - Es susceptible de control judicial a través de la acción de nulidad especial. Artículo 73 de la Ley 99 de 1993 / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - No constituye excepción previa, se estudiará al momento de proferir decisión de fondo / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA E INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL - No probada porque aun cuando se derive o no un restablecimiento de derechos en favor del demandante o de terceros la demanda se debe tramitar como de nulidad especialEl Despacho pone de presente que comoquiera que la excepción de inepta demanda propuesta por Corpamag, así como la de indebida escogencia del medio de control invocada por la SPLA S.A., se sustentan en que, de la eventual nulidad de los actos acusados, la parte actora pretende un restablecimiento de derechos en favor suyo, las mismas se resolverán de manera conjunta. […] Así las cosas, cabe poner de relieve que la parte actora depreca la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales la ANLA modificó la Resolución No. 028 de 26 de enero de 2007 a través de la cual se otorgó Licencia Ambiental para el Proyecto “Construcción y operación de un atracadero para insumos líquidos en Punta Voladero”, localizado en el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, departamento del Magdalena. Por ende, cabe traer a colación lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley 99 de 1993 “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”, norma del siguiente tenor: «[…] Articulo 73. De la conducencia de la Acción de Nulidad. La acción de nulidad procede contra los actos administrativos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o Licencia Ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente […]» […] En este contexto, para el Despacho es claro que cuando se pretende la nulidad de actos administrativos a través de los cuales se modifica una licencia ambiental, como ocurre en el presente asunto, el medio de control procedente para resolver la controversia, es el de nulidad especial de que trata el citado artículo 73 de la Ley 99 de 1993. Ahora bien, respecto al argumento consistente en que «[…] los demandantes persiguen un restablecimiento del derecho pero no lo demuestran […]», el Despacho pone de presente que se trata de un asunto que atañe al fondo del asunto, esto es, el mismo no constituye una excepción previa de conformidad con lo dispuesto en el artículo 100 del CGP, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA. Así pues, al momento de proferir decisión de fondo la Sala de Decisión de la Sección Primera se pronunciará sobre dicho argumento. Con fundamento en la anterior premisa, aun cuando de la nulidad de tales actos administrativos, se derive o no un restablecimiento de derechos en favor de los demandantes o de terceros, lo cierto es que la demanda se debe tramitar conforme a la normativa antes referida; razón por la cual, las excepciones de inepta demanda propuesta por Corpamag, así como la de indebida escogencia del medio de control invocada por la SPLA S.A., no están llamadas a prosperar.DECISIÓN DE EXCEPCIONES / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA POR FALTA DE REQUISITOS FORMALES - Formulada con fundamento en que solo se desarrolla el cargo de nulidad contra un acto demandado y omite hacer referencia a los demás actos administrativos / DEMANDA EN FORMA / CONTENIDO DE LA DEMANDA - Requisitos: Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad / CONTENIDO DE LA DEMANDA - Requisitos: Deben indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación / ACTO QUE RESUELVE RECURSOS - Se entiende demandado junto con el principal / EXCEPCIÓN PREVIA DE INEPTA DEMANDA POR AUSENCIA DE LOS REQUISITOS FORMALES - No probada porque los demandantes sí señalaron en forma precisa y clara lo que pretendían y desarrollaron el concepto de violación del acto principalEl apoderado judicial de la SPLA S.A., manifiesta que la parte actora demanda cuatro (4) actos administrativos, pero que solo desarrolla los cargos de nulidad respecto de uno solo, esto es, la Resolución No. 0178 de 2018, y que omite hacer referencia a las Resoluciones 0442 de 2 de abril, 0602 de 27 de abril y 2313 de 12 de diciembre, todas de 2018. Así las cosas, cabe poner de relieve que la “demanda en forma” se encuentra regulada en los numerales 2º y 4º del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 el cual dispone que toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y debe contener los requisitos allí dispuestos, entre los cuales, se encuentran “lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad”, indicando las normas violadas y explicando el concepto de violación. En el caso de autos y una vez revisado el plenario, el Despacho advierte que la demanda cumple con el referido requisito por cuanto la parte actora individualizó con toda precisión los actos administrativos cuya nulidad pretende y señaló con claridad y certeza el concepto de violación que pretende hacer valer. En efecto, en primer lugar, el Despacho observa que la parte actora dirige su demanda en contra de las Resoluciones Nos. 00178 de 12 de febrero “Por la cual se modifica la Licencia Ambiental otorgada mediante la Resolución 028 del 26 de enero de 2007”; 00442 de 2 de abril “Por la cual se rechazan unos recursos de reposición interpuestos contra la Resolución 178 de 12 de febrero de 2018”; 00602 de 27 de abril “Por la cual se ajusta vía seguimiento la Resolución 00178 del 12 de febrero del 2018”, y 02313 de 12 de diciembre “Por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 178 del 12 de febrero de 2018, en cumplimiento a una orden judicial”, todas de 2018, actos administrativos proferidos por el Director General de ANLA de la época, por lo que sí dio a conocer frente a cual manifestación de voluntad incoa la demanda. En segundo lugar y en lo atinente a los cargos de nulidad planteados […] Para el Despacho, contrario a lo manifestado por el apoderado de la SPLA S.A. al proponer la exceptiva, la demanda sí está formulada en forma completa y se dirige a desvirtuar la presunción de legalidad que ampara el acto administrativo demandado principal, esto es, la Resolución No. 00178 de 12 de febrero de 2018. Lo anterior, aunado al hecho consistente en que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 163 del CPACA, al demandarse el acto principal -Resolución No. 00178 de 2018-, se entenderán demandados los actos que resolvieron los recursos interpuestos en contra de aquel -Resoluciones Nos. 0442 de 2 de abril, 0602 de 27 de abril y 2313 de 12 de diciembre, todas de 2018-. Corolario de lo anterior, NO se declara como probada la excepción de ineptitud de la demanda formulada por el apoderado judicial de la SPLA S.A.DECISIÓN DE EXCEPCIONES / EXCEPCIÓN DE INCAPACIDAD O INDEBIDA REPRESENTACIÓN DEL DEMANDANTE - Formulada al considerar que los demandantes actúan en nombre de una sociedad sin tener facultades de representación legal de la misma / EXCEPCIÓN DE INCAPACIDAD O INDEBIDA REPRESENTACIÓN DEL DEMANDANTE - No probada porque la parte demandante no manifiesta actuar en representación de la sociedad Taganga AzulAhora bien, respecto de la excepción propuesta por el DADSA denominada incapacidad o indebida representación del demandante, es preciso señalar que la misma se sustenta en que al considerar que la parte actora actúa en nombre de la Corporación Ambientalista Taganga Azul, sin tener facultades de representación legal de la misma, aunado al hecho de que la demanda fue presentada en papel membrete de la Corporación. Para el Despacho, tal excepción no tiene vocación de prosperidad, en tanto que los señores José Luis Cantillo Quiroga y Claudia Patricia Vinueza Rivero, si bien indican ser «[…] MIEMBROS DE LA CORPORACIÓN AMBIENTALISTA TAGANGA AZUL […]», lo cierto es que no manifiestan actuar en representación de la misma.LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA EN EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD ESPECIAL - La tiene cualquier persona[C]abe precisar que el presente asunto se tramita a través del medio de control de nulidad especial de que trata el artículo 73 de la Ley 99 de 1993, lo que significa que nos hallamos frente a una acción pública en la que cualquier persona puede deprecar la nulidad de actos administrativos mediante los cuales se modificó la licencia ambiental otorgada para el Proyecto “Construcción y operación de un atracadero para insumos líquidos en Punta Voladero”, localizado en el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, departamento del Magdalena.NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Primera de 6 de noviembre de 2020, Radicación 73001 - 23-00-000-2011-00807-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.

AMBIENTAL – Licencias, permisos, concesiones / DECISIÓN DE EXCEPCIONES - Procede en aplicación del Decreto 806 de 2020 / EXCEPCIONES PREVIAS - En aplicación del Decreto 806 de 2020 procede su estudio por cuanto no se ha celebrado audiencia inicial y para resolver no se requiere de la práctica de pruebas / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Formulada con sustento en que la Agencia Nacional de Infraestructura ANI no suscribió las normas demandadas / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Concepto / AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA ANI – Aun cuando no profirió las resoluciones demandadas, le asiste interés en la legalidad de las mismas por haberse expedido en el marco de un contrato de concesión portuaria del que se encarga / VINCULACIÓN DE TERCERO CON INTERÉS EN LAS RESULTAS DEL PROCESO - Procede respecto de la Agencia Nacional de Infraestructura ANI porque de declararse la nulidad de los actos demandados se modificaría su situación jurídica respecto de un contrato de concesión portuaria / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Probada El apoderado judicial de la ANI manifiesta que, en tanto dicha entidad no expidió los actos administrativos acusados, no tiene capacidad para ser parte dentro del proceso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 159 del CPACA y, que, el hecho de ser la administradora del Contrato de Concesión Portuaria No. 003 de 2015, suscrito con la SPLA S.A., no le confiere tal capacidad. […] Para resolver, el Despacho pone de presente que la legitimación en la causa es la idoneidad jurídica que tiene una persona para discutir el objeto sobre que versa un litigio.

En tal sentido, puede ser entendida como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial que se plantea en el proceso y respecto de la cual gira la controversia. En el presente asunto la ANI, aunque ciertamente no expidió lo actos acusados, si tiene la capacidad para controvertir las pretensiones de la demanda, como lo indica el mismo apoderado al proponer la exceptiva, cuando manifiesta que la demanda «[…] se centra en la legalidad de la modificación de la licencia ambiental concedida a la Sociedad Portuaria Las Américas, en el marco del Contrato de Concesión No. 003 de 2015 […]».

Significa lo anterior que, aun cuando la ANI no profirió las resoluciones demandadas, de declararse la nulidad de las mismas, se modificaría su situación jurídica respecto del citado contrato y sus modificaciones, por lo que le asiste interés en que los actos administrativos acusados se declaren ajustados a derecho. En ese orden de ideas, se declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la ANI, pero se mantendrá su vinculación como tercero interesado en las resultas del proceso.

DECISIÓN DE EXCEPCIONES / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Formulada con sustento en que la Corporación Autónoma Regional del Magdalena CORPAMAG no suscribió las normas demandadas / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – No probada por haber intervenido en la actuación administrativa Por su parte, el apoderado judicial de Corpamag manifiesta que no tiene legitimación en la causa por pasiva, al no haber proferido las resoluciones demandadas y, para el efecto señala que: «[…] los mismos fueron expedidos en forma independiente y autónoma por el ANLA, sin que para el trámite de estos haya intervenido en forma alguna COPRAMAG (sic) […]» […] En relación con lo afirmado por el apoderado judicial de Corpamag, el Despacho pone de relieve que, en la parte considerativa del acto principal demandando, esto es, la Resolución No. 0178 de 12 de febrero de 2018, se indica lo siguiente:«[…] Que mediante oficio con radicación 2017077183-2-000 del 19 de septiembre de 2017, reiterado mediante radicación 2017109558-2-000 del 12 de diciembre de 2017, esta Autoridad solicitó a la Corporación Autónoma Regional del Magdalena – CORPAMAG, pronunciamiento sobre los ecosistemas sensibles tales como lagunas costeras, manglares, praderas de fanerógamas, arrecifes rocosos y coralinos, zonas de surgencia y fondos sedimentarios, entre otros; que se puedan presentar dentro del área de influencia, respecto al trámite de modificación de la Licencia ambiental del proyecto “Construcción y operación de un atracadero para insumos líquidos en Punta Voladero”. […] Así las cosas, para el Despacho es clara la participación de Corpamag en la expedición de los actos acusados, lo cual es ratificado por el apoderado de dicha entidad al proponer la exceptiva cuando manifiesta que: «[…] la intervención de CORPAMAG en la expedición de los actos demandados fue mínima y se dio únicamente en relación con la expedición de conceptos sobre la presencia de áreas protegidas en la zona de influencia del proyecto, así como el acompañamiento a la visita técnica en el lugar del proyecto […]».

En este contexto, aun cuando la participación de Corpamag en la expedición de los actos acusados fuese “mínima”, lo cierto es que sí intervino en la actuación administrativa que culminó con la expedición de los actos acusados; razón por la cual, se declarará como no probada la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta por dicha entidad.

DECISIÓN DE EXCEPCIONES / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA E INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL – Formulada con sustento en que la parte demandante pretende a través del medio de control de nulidad obtener un restablecimiento de derechos / ACTO QUE OTORGA, MODIFICA O CANCELA UN PERMISO, AUTORIZACIÓN, CONCESIÓN O LICENCIA AMBIENTAL - Es susceptible de control judicial a través de la acción de nulidad especial.

Artículo 73 de la Ley 99 de 1993 / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – No constituye excepción previa, se estudiará al momento de proferir decisión de fondo / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA E INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL – No probada porque aun cuando se derive o no un restablecimiento de derechos en favor del demandante o de terceros la demanda se debe tramitar como de nulidad especial El Despacho pone de presente que comoquiera que la excepción de inepta demanda propuesta por Corpamag, así como la de indebida escogencia del medio de control invocada por la SPLA S.A., se sustentan en que, de la eventual nulidad de los actos acusados, la parte actora pretende un restablecimiento de derechos en favor suyo, las mismas se resolverán de manera conjunta. […] Así las cosas, cabe poner de relieve que la parte actora depreca la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales la ANLA modificó la Resolución No. 028 de 26 de enero de 2007 a través de la cual se otorgó Licencia Ambiental para el Proyecto “Construcción y operación de un atracadero para insumos líquidos en Punta Voladero”, localizado en el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, departamento del Magdalena.

Por ende, cabe traer a colación lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley 99 de 1993 “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”, norma del siguiente tenor: «[…] Articulo 73.

Ahora bien, respecto al argumento consistente en que «[…] los demandantes persiguen un restablecimiento del derecho pero no lo demuestran […]», el Despacho pone de presente que se trata de un asunto que atañe al fondo del asunto, esto es, el mismo no constituye una excepción previa de conformidad con lo dispuesto en el artículo 100 del CGP, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA.

Así pues, al momento de proferir decisión de fondo la Sala de Decisión de la Sección Primera se pronunciará sobre dicho argumento. Con fundamento en la anterior premisa, aun cuando de la nulidad de tales actos administrativos, se derive o no un restablecimiento de derechos en favor de los demandantes o de terceros, lo cierto es que la demanda se debe tramitar conforme a la normativa antes referida; razón por la cual, las excepciones de inepta demanda propuesta por Corpamag, así como la de indebida escogencia del medio de control invocada por la SPLA S.A., no están llamadas a prosperar.

DECISIÓN DE EXCEPCIONES / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA POR FALTA DE REQUISITOS FORMALES – Formulada con fundamento en que solo se desarrolla el cargo de nulidad contra un acto demandado y omite hacer referencia a los demás actos administrativos / DEMANDA EN FORMA / CONTENIDO DE LA DEMANDA - Requisitos: Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad / CONTENIDO DE LA DEMANDA - Requisitos: Deben indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación / ACTO QUE RESUELVE RECURSOS - Se entiende demandado junto con el principal / EXCEPCIÓN PREVIA DE INEPTA DEMANDA POR AUSENCIA DE LOS REQUISITOS FORMALES - No probada porque los demandantes sí señalaron en forma precisa y clara lo que pretendían y desarrollaron el concepto de violación del acto principal El apoderado judicial de la SPLA S.A., manifiesta que la parte actora demanda cuatro (4) actos administrativos, pero que solo desarrolla los cargos de nulidad respecto de uno solo, esto es, la Resolución No. 0178 de 2018, y que omite hacer referencia a las Resoluciones 0442 de 2 de abril, 0602 de 27 de abril y 2313 de 12 de diciembre, todas de 2018.

Así las cosas, cabe poner de relieve que la “demanda en forma” se encuentra regulada en los numerales 2º y 4º del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 el cual dispone que toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y debe contener los requisitos allí dispuestos, entre los cuales, se encuentran “lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad”, indicando las normas violadas y explicando el concepto de violación. En el caso de autos y una vez revisado el plenario, el Despacho advierte que la demanda cumple con el referido requisito por cuanto la parte actora individualizó con toda precisión los actos administrativos cuya nulidad pretende y señaló con claridad y certeza el concepto de violación que pretende hacer valer.

En efecto, en primer lugar, el Despacho observa que la parte actora dirige su demanda en contra de las Resoluciones Nos. 00178 de 12 de febrero “Por la cual se modifica la Licencia Ambiental otorgada mediante la Resolución 028 del 26 de enero de 2007”; 00442 de 2 de abril “Por la cual se rechazan unos recursos de reposición interpuestos contra la Resolución 178 de 12 de febrero de 2018”; 00602 de 27 de abril “Por la cual se ajusta vía seguimiento la Resolución 00178 del 12 de febrero del 2018”, y 02313 de 12 de diciembre “Por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 178 del 12 de febrero de 2018, en cumplimiento a una orden judicial”, todas de 2018, actos administrativos proferidos por el Director General de ANLA de la época, por lo que sí dio a conocer frente a cual manifestación de voluntad incoa la demanda.

En segundo lugar y en lo atinente a los cargos de nulidad planteados […] Para el Despacho, contrario a lo manifestado por el apoderado de la SPLA S.A. al proponer la exceptiva, la demanda sí está formulada en forma completa y se dirige a desvirtuar la presunción de legalidad que ampara el acto administrativo demandado principal, esto es, la Resolución No. 00178 de 12 de febrero de 2018.

Lo anterior, aunado al hecho consistente en que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 163 del CPACA, al demandarse el acto principal -Resolución No. 00178 de 2018-, se entenderán demandados los actos que resolvieron los recursos interpuestos en contra de aquel -Resoluciones Nos. 0442 de 2 de abril, 0602 de 27 de abril y 2313 de 12 de diciembre, todas de 2018-.

Corolario de lo anterior, NO se declara como probada la excepción de ineptitud de la demanda formulada por el apoderado judicial de la SPLA S.A. DECISIÓN DE EXCEPCIONES / EXCEPCIÓN DE INCAPACIDAD O INDEBIDA REPRESENTACIÓN DEL DEMANDANTE – Formulada al considerar que los demandantes actúan en nombre de una sociedad sin tener facultades de representación legal de la misma / EXCEPCIÓN DE INCAPACIDAD O INDEBIDA REPRESENTACIÓN DEL DEMANDANTE – No probada porque la parte demandante no manifiesta actuar en representación de la sociedad Taganga Azul Ahora bien, respecto de la excepción propuesta por el DADSA denominada incapacidad o indebida representación del demandante, es preciso señalar que la misma se sustenta en que al considerar que la parte actora actúa en nombre de la Corporación Ambientalista Taganga Azul, sin tener facultades de representación legal de la misma, aunado al hecho de que la demanda fue presentada en papel membrete de la Corporación. Para el Despacho, tal excepción no tiene vocación de prosperidad, en tanto que los señores José Luis Cantillo Quiroga y Claudia Patricia Vinueza Rivero, si bien indican ser «[…] MIEMBROS DE LA CORPORACIÓN AMBIENTALISTA TAGANGA AZUL […]», lo cierto es que no manifiestan actuar en representación de la misma.

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA EN EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD ESPECIAL - La tiene cualquier persona [C]abe precisar que el presente asunto se tramita a través del medio de control de nulidad especial de que trata el artículo 73 de la Ley 99 de 1993, lo que significa que nos hallamos frente a una acción pública en la que cualquier persona puede deprecar la nulidad de actos administrativos mediante los cuales se modificó la licencia ambiental otorgada para el Proyecto “Construcción y operación de un atracadero para insumos líquidos en Punta Voladero”, localizado en el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, departamento del Magdalena.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Primera de 6 de noviembre de 2020, Radicación 73001-23-00-000-2011-00807-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 73 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 NUMERAL 4 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 100 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., cinco (5) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00179-00 Actor: CLAUDIA PATRICIA VINUEZA RIVERO Y JOSÉ LUIS CANTILLO QUIROGA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE – MINAMBIENTE, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DISTRITAL DEL MEDIO AMBIENTE – DADMA (HOY DEPARTAMENTO DISTRITAL PARA LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL – DADSA), CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL MAGDALENA – CORPAMAG, AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES – ANLA, AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI Y SOCIEDAD PORTUARIA LAS AMÉRICAS S.A Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Auto que resuelve excepciones Estando pendiente de fijarse la fecha para la celebración de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, el Despacho advierte que, en el presente asunto, se dan los supuestos de que trata el artículo 12[1] del Decreto 806 del 4 de junio de 2020, “Por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, para resolver las excepciones[2] previas propuestas por las entidades demandadas dentro del proceso de la referencia. Ello en la medida en que: i) no se ha celebrado audiencia inicial, y ii) dado que para resolver las exceptivas no se requiere la práctica de pruebas.

I. Antecedentes 1. Los señores José Luis Cantillo Quiroga y Claudia Patricia Vinueza Rivero, quienes manifiestan ser miembros de la Corporación Ambientalista Taganga Azul, en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, consagrado en el artículo 135 del CPACA, el 9 de abril de 2019[3] presentaron demanda en contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, del Departamento Distrital para la Sostenibilidad Ambiental de Santa Marta – en adelante DADSA, de la Corporación Autónoma Regional del Magdalena – en adelante CORPAMAG, de la Agencia Nacional de Infraestructura – en adelante ANI, de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – en adelante ANLA, y de la Sociedad Portuaria Las Américas S.A. en adelante SPLA S.A., en la que elevaron las siguientes pretensiones: «[…] PRIMERA: SE ORDENE la nulidad de la RESOLUCIÓN N° 00178 del 12 de febrero de 2018, “Por la cual se modifica la Licencia Ambiental otorgada mediante la Resolución 028 del 26 de enero de 2007” que otorgaba licencia ambiental para el Proyecto “Construcción y operación de un atracadero para insumos líquidos en Punta Voladero”, localizado en el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta; la RESOLUCIÓN N° 00442 (02 de abril de 2018) “Por la cual se rechaza (sic) unos recursos de reposición interpuestos contra la Resolución 178 del 12 de febrero de 2018”; la RESOLUCIÓN N° 02313 (12 de diciembre de 2018) ”Por la cual se ratifica la Resolución 178 del 12 de febrero de 2018” y la RESOLUCIÓN N° 00602 (27 de abril de 2018) “Por la cual se ajusta vía seguimiento la Resolución 00178 del 12 de febrero de 2018”.

SEGUNDA: Se ordene al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – MADS, a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, a la Corporación Autónoma Regional del Magdalena – Corpamag y a las demás autoridades que se consideren competentes, así como a la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA Y LA SOCIEDAD PORTUARIA LAS AMÉRCIAS S.A. realizar una nueva caracterización socio-económica y un nuevo censo a toda la población afectada por el proyecto de “construcción MUELLE PARA CARGAR GRÁNELES LÍQUIDOS, de acuerdo a los estándares jurídicos internacionales y nacionales, permitiendo a la comunidad Taganga y a la CORPORACIÓN AMBIENTALISTA TAGANGA AZUL, seleccionar la entidad idónea e imparcial encargada de realizarlo de acuerdo al procedimiento legal adecuado.

TERCERA: Se ordene a las entidades demandadas y a las demás que se consideren competentes, a diseñar de manera conjunta, equitativa y con igual número de personas de parte del Estado, empresa, Comunidad de Taganga afectadas y la CORPORACIÓN AMBIENTALISTA TAGANGA AZUL, una ruta de participación de la comunidad Taganga en el proyecto de “construcción MUELLE PARA CARGAR GRÁNELES LÍQUIDOS”, en el que haya capacidad de toma de decisiones institucionales de alto nivel y de carácter económico en el marco de políticas públicas tendientes a materializar el derecho a la participación efectiva de las comunidades afectadas en los términos expuestos a lo largo de esta demanda [destaca el Despacho] (sic) […]».

(negrillas originales) 2. Este Despacho, mediante auto de 17 de mayo de 2019[4] inadmitió la demanda, con miras a que la parte actora: i) determinara las partes y sus representantes; ii) precisara el medio de control a incoar, y iii) allegara copia de las constancias de comunicación, publicación, notificación o ejecución de los actos administrativos acusados. 3.

Una vez subsanada la demanda, a través de auto de 18 de diciembre de 2019[5] se admitió la demanda, que se interpretó como de nulidad, y se ordenó la notificación de dicha providencia al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Director de la ANLA, al Presidente de la ANI, al Director del DADSA, y al Director de CORPAMAG, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Así mismo, al representante legal de la SPLA S.A., en su condición de tercera interesada en las resultas del proceso. II. Contestación de la demanda 4. La ANLA, a través de apoderado judicial[6], contestó la demanda, sin proponer excepciones. 5. Por su parte, la ANI contestó la demanda[7] y, en el escrito de la contestación, propuso como excepción previa la que denominó «Falta de legitimación de la Agencia Nacional de Infraestructura», que fue sustentada en los siguientes términos: «[…] cuando se demanda un acto administrativo, el legitimado para comparecer al proceso como demandado es, únicamente, la entidad que lo expidió, a través de la persona de mayor jerarquía en la entidad que profirió el acto.

Para el caso en particular, a través de las Resoluciones No. 00178 del 12 de febrero de 2018, Resolución No. 00442 del 2 de abril de 2018, Resolución No. 02313 del 12 de diciembre de 2018 y Resolución No. 00602 del 27 de abril de 2018, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA modificó el permiso ambiental otorgado a la Sociedad Portuaria Las Américas, dentro de la Resolución 028 de 26 de enero de 2007, para la construcción y operación del Terminal Portuario de Gráneles Líquidos, localizado en el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta – Magdalena. […] Estos actos administrativos fueron expedidos por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, en ejercicio de sus facultades conferidas en la Ley 99 de 1993 y en ejercicio de las funciones asignadas en los Decretos 3573 del 27 de septiembre de 2011, las competencias establecidas en el Decreto 1076 de 26 de mayo de 2015, las Resoluciones 0182 del 20 de febrero de 2017, 0267 del 13 de marzo de 2017 y 0843 del 8 de mayo de 2017 […]. […] En cumplimiento de esas funciones, los días 19, 20 y 21 de septiembre de 2017, el grupo de evaluación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales realizó la respectiva visita de evaluación al mencionado proyecto.

Además la ANLA solicitó conceptos, frente a la modificación de la licencia ambiental otorgada a la Sociedad Portuaria Las Américas, para la construcción y operación de un atracadero para insumos líquidos en punta Voladero […] a los siguientes: Dirección de Asuntos Marinos, Costeros y Recursos Acuáticos, Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras, Corporación Autónoma Regional de Magdalena, Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca, Departamento Administrativo Distrital para la Sostenibilidad Ambiental.

Lo anterior, es para señalar que la ANLA es la única Autoridad legitimada para discutir u oponerse a las pretensiones de nulidad elevadas por la parte demandante, dado que es dicha Entidad la competente en dar permisos ambientales, para la ejecución de obras y/o actividades en la zona descrita en las diferentes resoluciones, objeto de la presente demanda.

Ahora bien, debe señalarse que con la creación del Instituto Nacional de Concesiones INCO, mediante Decreto 1800 de 2003, hoy ANI, se pasó a dicha Entidad las funciones de planeación, estructuración, contratación, ejecución y administración de las concesiones portuarias, entre ellas la administración del Contrato de Concesión Portuaria No. 003 de 2015, suscrito entre la Entidad que represento y la Sociedad Portuaria Las Américas.

Y en el marco de este Contrato, dentro de las obligaciones establecidas para el Concesionario, se señalaron las siguientes. […]. De ahí que se encuentra probado que la Agencia Nacional de Infraestructura no tiene legitimación en la causa para actuar como demandada, y que, pese a ser la Entidad que se encarga de la administración del Contrato de Concesión Portuaria, se reitera, no llevó a cabo el proceso administrativo que dio como resultado la modificación de la licencia ambiental, la cual fue estudiada por la ANLA […]». 6.

De otro lado, CORPAMAG contestó la demanda[8] y, dentro del escrito de contestación propuso como excepciones las que denominó: «INEPTA DEMANDA POR FALTA DE REQUISITOS FORMALES», y «FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA», las cuales fueron sustentadas con los siguientes argumentos: 6.1. Inepta demanda por falta de requisitos formales «[…] Es necesario advertir al Despacho que la demanda presentada por la parte accionante, según lo aclarado en la subsanación, atiende al medio de control de nulidad simple y en razón a lo anterior le fue dado impulso procesal, sin embargo, revisadas las pretensiones SEGUNDA y TERCERA de la subsanación, se observa que los demandantes solicitaron pretensiones encaminadas a obtener el restablecimiento de sus derechos […] las anteriores dos pretensiones, por su contenido, no buscan la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, sino el restablecimiento automático de un derecho, circunstancia que según el parágrafo del artículo 137 del CPACA hace que el medio de control adecuado sea el de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual, como es sabido, por su naturaleza conlleva unos requisitos procesales que deben ser evacuados, tales son: el estudio de la caducidad del medio de control y el cumplimiento del requisito de procedibilidad consistente en conciliación prejudicial.

Bajo este entendido, es evidente que frente a las pretensiones SEGUNDA Y TERCERA de la demanda -las cuales son las únicas que podrían llegar a identificarse preliminarmente como encaminadas contra mi representada-, debía cumplirse con el requisito de conciliación prejudicial previsto en la normativa procesal, de acuerdo a los artículos 161 del CPACA y 613 del Código General del Proceso […].

En virtud de lo anterior, solicito al Despacho se declare la prosperidad de la excepción previa consagrada en el numeral 5 del artículo 100 del Código General del Proceso, por falta de requisitos formales de la demanda frente a las pretensiones SEGUNDA y TERCERA, pues en el presente caso no se pueden adelantar mediante este medio de control pretensiones encaminadas al restablecimiento de un derecho, y en consecuencia, se desvincule de la actuación a la Corporación Autónoma Regional del Magdalena – CORPOMAG, pues la pretensión de declarar la nulidad simple de los actos administrativos señalados no está formulada contra esta Corporación […]». 6.2.

Falta de legitimación en la causa por pasiva «[…] Como se dijo, en la presente Litis se configura una falta de legitimación en la causa por pasiva de mi representada frente las pretensiones de nulidad simple de los actos administrativos demandados, toda vez que es presupuesto esencial para la procedencia de este medio de control que la autoridad pública demandada sea quien expidió los actos administrativos.

Primero, como se puede observar con el simple escrito de demanda, en el caso bajo estudio se está solicitando la declaratoria de nulidad de las Resoluciones N° 178, 442, 2313 y 602 de 2018, todas expedidas por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, en ejercicio de la facultad de otorgar o negar licencias, permisos y trámites ambientales de competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, contemplada en el numeral 1º del artículo 3º del Decreto N° 3573 de 2011.

Segundo, del texto de dichos actos administrativos se logra observar que los mismos fueron expedidos en forma independiente y autónoma por el ANLA, sin que para el trámite de estos haya intervenido en forma alguna CORPAMAG, máxime si se tiene en cuenta que, por un lado, a esta entidad únicamente se le consultó sobre la presencia de áreas protegidas en la zona de influencia del proyecto licenciado, de la misma forma que se consultó a otras autoridades ambientales tanto en el orden nacional como territorial; y de otro lado, en la parte resolutiva de los actos administrativos demandados, simplemente se consagró la obligación a cargo de la Sociedad Portuaria Las Américas de informar a mi representada del inicio de las actividades del proyecto y se ordenó comunicar el contenido del presente acto a esta entidad, evidenciándose de esta forma que la intervención de CORPAMAG en la expedición de los actos demandados fue mínima y se dio únicamente en relación con la expedición de conceptos sobre la presencia de áreas protegidas en la zona de influencia del proyecto, así como en el acompañamiento a la visita técnica en el lugar del proyecto, sin que ninguna de estas actuaciones haya comprometido en forma alguna una capacidad decisoria en la expedición de los actos administrativos demandados.

Y tercero, como bien lo advierte la parte demandante en su libelo genitor, el proyecto de construcción y operación de un atracadero para insumos líquidos en Punta Voladero en la ciudad de Santa Marta, se está ejecutando con sustento en el Contrato de Concesión Portuaria N° 003 de 2015, suscrito entre la ANI y la sociedad Portuaria Las Américas S.A., sin que dentro de dicha relación contractual sea parte CORPAMAG [ ]». 7.

Por su parte, el DADSA contestó la demanda[9] y, dentro del escrito de contestación propuso como excepción la que denominó: «INCAPACIDAD O INDEBIDA REPRESENTACIÓN DEL DEMANDANTE», sustentada en los siguientes términos: «[…] Observa el suscrito, que los demandantes, se identifican como miembros de la CORPORACIÓN TAGANGA AZUL e impetran la demanda en representación de esta Entidad Sin Ánimo de Lucro, presentando como pretensiones la declaratoria de nulidad de actos Administrativos.

Realizando un estudio al Certificado de Existencia y Representación Legal aportado como anexo de la demanda se observa quien funge como representante legal: Presidente ejecutivo – DENYS AMALFI RODRÍGUEZ HERNÁNDEZ. Que las funciones del presidente Ejecutivo son las siguientes: […]. Los señores CLAUDIA PATRICIA VINUEZA RIVERO Y JOSÉ LUIS CANTILLO QUIROGA hacen para (sic) de la Junta Directiva de la Corporación, más no fungen como representantes Legales, al revisar las funciones de la Junta Directiva, no figura la presentación de demandas en nombre de la Corporación. Si observamos el cuerpo de la demanda se vislumbra la utilización de los logos que identifican la Corporación al igual que el Nit, como membrete de la demanda.

Revisado lo anterior su señoría, los aquí demandantes no estarían legitimados para actuar en nombre de la Corporación Taganga Azul pues no ostentan la calidad de representantes legales. Si bien el artículo 137 del CPACA determina que “Toda persona podrá solicitar por si, o por intermedio de representante la Nulidad de los actos administrativos…” los aquí demandantes están actuando en nombre de una Corporación sin la debida legitimidad y representación para hacerlo. [ ]». 8.

Finalmente, la SPLA S.A. contestó la demanda[10] y, dentro del escrito de contestación propuso como excepciones las que denominó: «Inepta demanda» e «Indebida escogencia del medio de control», sustentadas en los siguientes términos: 8.1. Inepta demanda «[…] De la lectura de la demanda se advierte que los demandantes pretenden la nulidad de cuatro resoluciones expedidas por la ANLA, pero como “fundamento fáctico”: (i) no acreditan ningún hecho que afecte la legalidad de tales resoluciones;

(ii) se limitan a señalar la existencia de una de las resoluciones atacadas, la 178 de 2018, sin indicar cuál o cuáles hechos afectan su legalidad; (iii) ni siquiera menciona las otras resoluciones que pretenden sean anuladas, esto es, las resoluciones 442 del 2 de abril, 02313 del 12 de diciembre y 0602 del 27 de abril, todas ellas de 2018; y (iv) ocupa la mayor parte de ese capítulo a referir hechos y actos administrativos vinculados a un proyecto diferente, que no está a cargo de la SPLA y que son totalmente ajenos a las resoluciones demandadas.

Lo que si logra advertirse de las pretensiones, es el conveniente interés de los demandantes para que el H. Consejo de Estado anule las resoluciones y ordene a las autoridades ambientales y a la SPLA “realizar una nueva caracterización socio-económica y un nuevo censo a toda la población afectada con el proyecto de construcción MUELLE PARA CARGAR GRANELES LÍQUIDOS…), (sic) para cuyo efecto pretenden que la sentencia les confiera atribuciones a lo que denominan (…) la comunidad de Taganga y la CORPORACIÓN AMBIENTALISTA TAGANGA AZUL”, para “seleccionar la entidad idónea e imparcial encargada de realizarlo” y que la denominada CORPORACIÓN AMBIENTALISTA TAGANGA AZUL, por orden judicial, tenga atribuciones en el diseño de la ruta de participación de la comunidad de Taganga en el proyecto portuario referido, con capacidad de decisión. En consecuencia, la demanda adolece de falta de correspondencia de las pretensiones con los hechos, lo que deviene en su ineptitud […]». 8.2.

Indebida escogencia del medio de control «[…] Las pretensiones de la demanda se enfocan en la declaratoria de nulidad de cuatro actos administrativos de carácter particular y concreto, pero no con el único fin de obtener la protección del ordenamiento jurídico. No se limita a ello toda vez que en forma clara, concreta y puntual se persigue el restablecimiento de un derecho que reclaman los demandantes como “MIEMBROS DE LA CORPORACIÓN AMBIENTALISTA TAGANGA AZUL”, evidencia de ello se halla contenida en las pretensiones segunda y tercera, así: […].

Luego, del contenido de la demanda se desprende que los demandantes persiguen el restablecimiento de unos derechos que afirman, pero no demuestran, habérseles conculcado con los actos administrativos atacados. En consecuencia, el medio de control que debían intentar era el de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y no del de nulidad simple que aquí nos ocupa […]» III.

Traslado de las excepciones 9. El Secretario de la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 del Código General del Proceso – CGP, norma aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, corrió el respectivo traslado de las excepciones propuestas por las entidades demandadas[11]. 10. El mismo funcionario, el 18 de enero de 2021 le informa al Despacho que de las excepciones propuestas se corrió el respectivo traslado «[…] DURANTE EL CUAL NO HUBO MANIFESTACIÓN […][12]».

IV. Consideraciones del Despacho IV.1. Excepciones de falta de legitimación en la causa invocadas tanto por la ANI como por CORPAMAG 11. El apoderado judicial de la ANI manifiesta que, en tanto dicha entidad no expidió los actos administrativos acusados, no tiene capacidad para ser parte dentro del proceso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 159 del CPACA y, que, el hecho de ser la administradora del Contrato de Concesión Portuaria No. 003 de 2015, suscrito con la SPLA S.A., no le confiere tal capacidad. 12.

Por su parte, el apoderado judicial de Corpamag manifiesta que no tiene legitimación en la causa por pasiva, al no haber proferido las resoluciones demandadas y, para el efecto señala que: «[…] los mismos fueron expedidos en forma independiente y autónoma por el ANLA, sin que para el trámite de estos haya intervenido en forma alguna COPRAMAG (sic) […]» 13.

Para resolver, el Despacho pone de presente que la legitimación en la causa es la idoneidad jurídica que tiene una persona para discutir el objeto sobre que versa un litigio. En tal sentido, puede ser entendida como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial que se plantea en el proceso y respecto de la cual gira la controversia. 14.

En el presente asunto la ANI, aunque ciertamente no expidió lo actos acusados, si tiene la capacidad para controvertir las pretensiones de la demanda, como lo indica el mismo apoderado al proponer la exceptiva, cuando manifiesta que la demanda «[…] se centra en la legalidad de la modificación de la licencia ambiental concedida a la Sociedad Portuaria Las Américas, en el marco del Contrato de Concesión No. 003 de 2015 […]». 15.

Significa lo anterior que, aun cuando la ANI no profirió las resoluciones demandadas, de declararse la nulidad de las mismas, se modificaría su situación jurídica respecto del citado contrato y sus modificaciones, por lo que le asiste interés en que los actos administrativos acusados se declaren ajustados a derecho. 16. En ese orden de ideas, se declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la ANI, pero se mantendrá su vinculación como tercero interesado en las resultas del proceso. 17.

En relación con lo afirmado por el apoderado judicial de Corpamag, el Despacho pone de relieve que, en la parte considerativa del acto principal demandando, esto es, la Resolución No. 0178 de 12 de febrero de 2018, se indica lo siguiente: «[…] Que mediante oficio con radicación 2017077183-2-000 del 19 de septiembre de 2017, reiterado mediante radicación 2017109558-2-000 del 12 de diciembre de 2017, esta Autoridad solicitó a la Corporación Autónoma Regional del Magdalena – CORPAMAG, pronunciamiento sobre los ecosistemas sensibles tales como lagunas costeras, manglares, praderas de fanerógamas, arrecifes rocosos y coralinos, zonas de surgencia y fondos sedimentarios, entre otros; que se puedan presentar dentro del área de influencia, respecto al trámite de modificación de la Licencia ambiental del proyecto “Construcción y operación de un atracadero para insumos líquidos en Punta Voladero”.

Que mediante Auto No. 4734 del 23 de octubre de 2017, notificado el 7 de noviembre 2017 y publicado el 18 de diciembre de 2017, se aclaró la parte considerativa del Auto 3773 del 30 de agosto de 2017, en el sentido de señalar que obra en el expediente la constancia de la presentación del complemento del Estudio Ambiental presentado ante la Corporación Autónoma Regional del Magdalena -CORPAMAG de fecha 30 de agosto de 2017, correspondiente a un requisito de inicio para su trámite.

Asimismo, se aclaró el Artículo Primero del Auto 3773 del 30 de agosto de 2017, precisando el objeto del trámite de modificación. […]». 18. Así las cosas, para el Despacho es clara la participación de Corpamag en la expedición de los actos acusados, lo cual es ratificado por el apoderado de dicha entidad al proponer la exceptiva cuando manifiesta que: «[…] la intervención de CORPAMAG en la expedición de los actos demandados fue mínima y se dio únicamente en relación con la expedición de conceptos sobre la presencia de áreas protegidas en la zona de influencia del proyecto, así como el acompañamiento a la visita técnica en el lugar del proyecto […]». 19.

IV.2. Excepciones de inepta demanda invocada por Corpamag, e indebida escogencia del medio de control propuesta por la SPLA S.A. 20. El Despacho pone de presente que comoquiera que la excepción de inepta demanda propuesta por Corpamag, así como la de indebida escogencia del medio de control invocada por la SPLA S.A., se sustentan en que, de la eventual nulidad de los actos acusados, la parte actora pretende un restablecimiento de derechos en favor suyo, las mismas se resolverán de manera conjunta. 21.

Así las cosas, cabe poner de relieve que la parte actora depreca la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales la ANLA modificó la Resolución No. 028 de 26 de enero de 2007 a través de la cual se otorgó Licencia Ambiental para el Proyecto “Construcción y operación de un atracadero para insumos líquidos en Punta Voladero”, localizado en el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, departamento del Magdalena. 22.

De la conducencia de la Acción de Nulidad. La acción de nulidad procede contra los actos administrativos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o Licencia Ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente […]» (resalta el Despacho) 23. En relación con el medio de control idóneo para cuestionar la legalidad de actos administrativos por medio de los cuales se modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o licencia ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente, la Sección Primera de esta corporación judicial ha señalado lo siguiente[13]: «[…] Es importante destacar que poseen una naturaleza mixta (refiriéndose a los actos administrativos que modifican o cancelan un permiso, autorización, concesión o licencia ambiental), con un contenido particular en lo atinente a la autorización para el desarrollo una actividad económica; y general, por las repercusiones de orden público, social, ambiental y ecológico propias de la actividad permitida.

Lo anterior significa que frente a los actos reglados por el supuesto del artículo 73 ibidem procede tanto la acción de nulidad allí prevista, como el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho reglado en el artículo 85 del CCA, cuando el actor pretenda el restablecimiento de un derecho subjetivo conculcado por dicho acto, además de cuestionar su legalidad.

(…) En ese orden de ideas, es una realidad que el acto administrativo que expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o licencia ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente en estudio, es pasible de la acción especial de nulidad por expresa disposición legal, sin perjuicio de los instrumentos procesales de impugnación dispuestos en el ordenamiento jurídico cuando el demandante también busca el restablecimiento de un derecho subjetivo[14]. […]» (Negrillas fuera del texto). 24.

En este contexto, para el Despacho es claro que cuando se pretende la nulidad de actos administrativos a través de los cuales se modifica una licencia ambiental, como ocurre en el presente asunto, el medio de control procedente para resolver la controversia, es el de nulidad especial de que trata el citado artículo 73 de la Ley 99 de 1993. 25.

Así pues, al momento de proferir decisión de fondo la Sala de Decisión de la Sección Primera se pronunciará sobre dicho argumento. 26. Con fundamento en la anterior premisa, aun cuando de la nulidad de tales actos administrativos, se derive o no un restablecimiento de derechos en favor de los demandantes o de terceros, lo cierto es que la demanda se debe tramitar conforme a la normativa antes referida; razón por la cual, las excepciones de inepta demanda propuesta por Corpamag, así como la de indebida escogencia del medio de control invocada por la SPLA S.A., no están llamadas a prosperar.

IV.3. Excepción de inepta demanda invocada por la SPLA S.A. 27. El apoderado judicial de la SPLA S.A., manifiesta que la parte actora demanda cuatro (4) actos administrativos, pero que solo desarrolla los cargos de nulidad respecto de uno solo, esto es, la Resolución No. 0178 de 2018, y que omite hacer referencia a las Resoluciones 0442 de 2 de abril, 0602 de 27 de abril y 2313 de 12 de diciembre, todas de 2018. 28.

En el caso de autos y una vez revisado el plenario, el Despacho advierte que la demanda cumple con el referido requisito por cuanto la parte actora individualizó con toda precisión los actos administrativos cuya nulidad pretende y señaló con claridad y certeza el concepto de violación que pretende hacer valer. 30. En efecto, en primer lugar, el Despacho observa que la parte actora dirige su demanda en contra de las Resoluciones Nos. 00178 de 12 de febrero “Por la cual se modifica la Licencia Ambiental otorgada mediante la Resolución 028 del 26 de enero de 2007”; 00442 de 2 de abril “Por la cual se rechazan unos recursos de reposición interpuestos contra la Resolución 178 de 12 de febrero de 2018”; 00602 de 27 de abril “Por la cual se ajusta vía seguimiento la Resolución 00178 del 12 de febrero del 2018”, y 02313 de 12 de diciembre “Por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 178 del 12 de febrero de 2018, en cumplimiento a una orden judicial”, todas de 2018, actos administrativos proferidos por el Director General de ANLA de la época, por lo que sí dio a conocer frente a cual manifestación de voluntad incoa la demanda. 31.

En segundo lugar y en lo atinente a los cargos de nulidad planteados, el Despacho advierte que el actor manifestó lo siguiente: «[…] El primer cargo de nulidad de la RESOLUCIÓN Nº 00178 del 12 de febrero de 2018, “se fundamenta en su expedición mediante Falta de competencia de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales: Que dentro de las funciones otorgadas a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales en el Decreto 3573 de 2011 no se encuentra la de expedir actos administrativos en materia ambiental […]. […] El segundo cargo de nulidad se fundamenta en su expedición mediante FALSA MOTIVACIÓN. La AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES -ANLA-, al expedir la RESOLUCIÓN Nº 00178 del 12 de febrero de 2018, que autoriza la “Construcción y operación del Terminal Portuario de Gráneles Líquidos”, localizado en el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta (Magdalena). al no ordenar mediante Acto Administrativo la realización de dicho estudio de carácter obligatorio, previo, vinculante y preparatorio dentro del trámite de licenciamiento ambiental del proyecto. […] El tercer cargo de nulidad está sustentado en la EXPEDICIÓN IRREGULAR por parte de la ANLA de la Licencia Ambiental que autoriza la “Construcción y operación del Terminal Portuario de Gráneles Líquidos”, localizado en el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta (Magdalena). en la zona de amortiguación del Parque Nacional Natural Tayrona. […] El cuarto cargo se sustenta en la infracción de las normas en que ésta debió fundarse.

RESOLUCIÓN Nº 00178 del 12 de febrero de 2018, modificada y adicionada por los actos administrativos a través de la cual (sic) el ANLA autoriza la “Construcción y operación del Terminal Portuario de Gráneles Líquidos”, localizado en el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta (Magdalena). lo anterior rompió con el principio de legalidad al realizarse una Interpretación Errónea de las siguientes disposiciones normativas de carácter constitucional, legal y reglamentario: […]. […]».

(negrillas y subrayas del texto original) 32. En este contexto, para el Despacho, contrario a lo manifestado por el apoderado de la SPLA S.A. al proponer la exceptiva, la demanda sí está formulada en forma completa y se dirige a desvirtuar la presunción de legalidad que ampara el acto administrativo demandado principal, esto es, la Resolución No. 00178 de 12 de febrero de 2018. 33.

Lo anterior, aunado al hecho consistente en que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 163 del CPACA[15], al demandarse el acto principal -Resolución No. 00178 de 2018-, se entenderán demandados los actos que resolvieron los recursos interpuestos en contra de aquel -Resoluciones Nos. 0442 de 2 de abril, 0602 de 27 de abril y 2313 de 12 de diciembre, todas de 2018-. 34.

Corolario de lo anterior, NO se declara como probada la excepción de ineptitud de la demanda formulada por el apoderado judicial de la SPLA S.A. IV.4. Excepción de incapacidad o indebida representación del demandante, propuesta por el DADSA 35. Ahora bien, respecto de la excepción propuesta por el DADSA denominada incapacidad o indebida representación del demandante, es preciso señalar que la misma se sustenta en que al considerar que la parte actora actúa en nombre de la Corporación Ambientalista Taganga Azul, sin tener facultades de representación legal de la misma, aunado al hecho de que la demanda fue presentada en papel membrete de la Corporación. 36.

Para el Despacho, tal excepción no tiene vocación de prosperidad, en tanto que los señores José Luis Cantillo Quiroga y Claudia Patricia Vinueza Rivero, si bien indican ser «[…] MIEMBROS DE LA CORPORACIÓN AMBIENTALISTA TAGANGA AZUL […]», lo cierto es que no manifiestan actuar en representación de la misma. 37. De otro lado, cabe precisar que el presente asunto se tramita a través del medio de control de nulidad especial de que trata el artículo 73 de la Ley 99 de 1993, lo que significa que nos hallamos frente a una acción pública en la que cualquier persona puede deprecar la nulidad de actos administrativos mediante los cuales se modificó la licencia ambiental otorgada para el Proyecto “Construcción y operación de un atracadero para insumos líquidos en Punta Voladero”, localizado en el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, departamento del Magdalena.

Por lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el apoderado judicial de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, pero se TENDRÁ a dicha entidad como tercera interesada en las resultas del proceso, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el apoderado judicial de la Corporación Autónoma Regional del Magdalena – CORPAMAG, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. TERCERO DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de inepta demanda, propuestas tanto por el apoderado judicial de CORPAMAG, como de la Sociedad Portuaria Las Américas S.A. – SPLA S.A., de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de indebida escogencia del medio de control invocada por la SPLA S.A., conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

QUINTO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de incapacidad o indebida representación del demandante, planteada por el Departamento Distrital para la Sostenibilidad Ambiental de Santa Marta – DADSA, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEXTO: En firme esta decisión, regrese el expediente al Despacho, para continuar con el trámite correspondiente, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (10) ----------------------- [1] Artículo 12. Resolución de excepciones en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De las excepciones presentadas se correrá traslado por el término de tres (3) días en la forma regulada en el artículo 110 del Código General del Proceso, o el que lo sustituya.

En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre ellas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en las excepciones previas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los articulas 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juzgador las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. se tramitarán y decidirán en los términos señalados anteriormente.

La providencia que resuelva las excepciones mencionadas deberá ser adoptada en primera instancia por el juez. subsección, sección o sala de conocimiento. Contra esta decisión procederá el recurso apelación, el cual será resuelto por la subsección, sección o sala del tribunal o Consejo de Estado. Cuando esta decisión se profiera en única instancia por los tribunales y Consejo de Estado se decidirá por el magistrado ponente y será suplicable. [2] Expediente sube a Despacho el 18 de enero de 2021 [3] Folio 2. [4] Folios 70-71. [5] Folios 91-93. [6] Folios 129-139. [7] Folios 144-154. [8] Folios 157-167. [9] Folios 170-175. [10] Folios 193-199. [11] Folio 206. [12] Folios 209-210. [13] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 6 de noviembre de 2020. Expediente 73001-23-00-000- 2011-00807-00. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 1997, Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ, Actor: ROSANA SOLANO DE TÉLLEZ [15] Artículo 163.

Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo éste se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la Administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron […].