RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que declara no probada la excepción previa de falta de integración del litisconsorte necesario / ADMINISTRADORA DE RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD ADRES – Creación y funciones / ADMINISTRADORA DE RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD ADRES – Asumió los derechos y obligaciones a cargo del Fondo de Solidaridad y Garantías Fosyga / ADMINISTRADORA DE RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD ADRES – Ostenta la calidad de litisconsorte necesario en la parte pasiva, al ser la titular de una relación sustancial derivada de los actos demandados / EXCEPCIÓN PREVIA DE FALTA DE INTEGRACIÓN DEL LITISCONSORTE NECESARIO – Probada / ADMINISTRADORA DE RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD ADRES – Se ordena su vinculación Revisado el expediente se observa que la entidad accionante pretende que se declare la nulidad de las Resoluciones 001821 de 29 de junio de 2016 y 00832 de 8 de mayo de 2017, por medio de las cuales la Superintendencia Nacional de Salud ordena a la Caja Santandereana de Subsidio Familiar - CAJASAN, el reintegro de unos recursos al Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA. […] Nótese que la ADRES tiene como uno de sus objetivos administrar los recursos que hacen parte del FOSYGA.

Dicha norma, dispone que el FOSYGA será suprimido una vez entre en operación la ADRES. Por su parte, el artículo 27 del Decreto 1429 del 1° de septiembre de 2016, “Por el cual se modifica la estructura de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES – y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social, dispuso que todos los derechos y obligaciones a cargo del FOSYGA pasarían a la ADRES. […]Ahora bien, la parte demandante solicita que, a título de restablecimiento del derecho «[…] se ordene a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD el reintegro de la suma que se llegare a cancelar por la CAJA SANTANDEREANA DE SUBSIDIO FAMILIAR – CAJASAN o el PROGRAMA DE LA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EPSS DE LA CAJA SANTANDEREANA DE SUBSIDIO FAMILIAR – CAJASAN […]», lo que equivaldría a que se le exonere de realizar el reintegro de las sumas de dinero ordenadas mediante las resoluciones demandadas al Fondo de Solidaridad y Garantías – FOSYGA (hoy ADRES).

En este orden de ideas, y comoquiera que los derechos y obligaciones del FOSYGA fueron asumidos por la ADRES, dicha pretensión de restablecimiento vincula a la ADRES, dada su condición de administradora de los recursos del SGSS. A lo anterior debe sumarse el hecho consistente en que la parte resolutiva de los actos acusados se ordena el reintegro de unas sumas de dinero a favor del FOSYGA (hoy ADRES).

Cabe poner de relieve que, aunque es un hecho cierto que el FOSYGA (hoy ADRES) no suscribió los actos administrativos demandados, la realidad es que dicha entidad participó dentro en la actuación administrativa que culminó con la expedición de los mismos, ya que, tal como lo puso de presente la parte recurrente, proporcionó la información para que la Superintendencia Nacional de Salud expidiera las resoluciones que ahora son acusadas de ilegalidad. […] Con fundamento en lo anteriormente expuesto, es claro que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 61 del CGP, la ADRES ostenta la calidad de litisconsorte necesario en la parte pasiva, al ser la titular de una relación sustancial derivada de los actos demandados, en tanto que participó en la actuación administrativa que culminó con la expedición de dichas resoluciones, las cuales ordenan el reintegro de unas sumas de dinero al ADRES (antes FOSYGA), es decir que los efectos de la sentencia se harán extensivos a dicha entidad, lo que implica que no sea posible decidir la controversia sin su comparecencia en el proceso.

Adicionalmente, cabe resaltar que la sentencia que decida la controversia ha de ser, en cuanto a su contenido, idéntica y uniforme para todos los litisconsortes, razón por la cual, si alguno de los sujetos de dicha relación jurídico material no se encuentra presente en el proceso, la conducta procesal que debe observar el juzgador que advierta oportunamente dicha anomalía, es la de proceder a integrar el contradictorio, previa citación del sujeto ausente, como condición para fallar de fondo el respectivo proceso.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1753 DE 2015 – ARTÍCULO 66 / DECRETO 1429 DE 2016 – ARTÍCULO 27 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 61 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., diez (10) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 68001-23-33-000-2017-01569-02 Actor: CAJA SANTANDEREANA DE SUBSIDIO FAMILIAR – CAJASAN Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – SUPERSALUD Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: APELACIÓN DE PROVIDENCIA QUE DECLARA NO PROBADA LA EXCEPCIÓN PREVIA DE FALTA DE INTEGRACIÓN DEL LITISCONSORCIO Auto que resuelve recurso de apelación Se decide el recurso de apelación[1] oportunamente interpuesto por el apoderado judicial de la Superintendencia Nacional de Salud en contra del auto proferido por la doctora Claudia Patricia Peñuela Arce, Magistrada del Tribunal Administrativo de Santander, el 5 de agosto de 2020, en el sentido de declarar no probada la excepción previa de falta de integración del litisconsorte necesario propuesta por dicha entidad.

I. Antecedentes 1. Mediante escrito de fecha 13 de diciembre de 2017, radicado ante la Dirección Seccional de Administración Judicial de Santander, la Caja Santandereana de Subsidio Familiar – en adelante Cajasan, a través de apoderado judicial, y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, presentó demanda en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, en la que elevó las siguientes pretensiones: «[…] 1.

Que se declare la nulidad de la Resolución No. 001821 del 29 de junio de 2016, emanada de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, por medio de la cual se ordenó a la CAJA SANTANDEREANA DE SUBSIDIO FAMILIAR – CAJASAN EPS-S EN LIQUIDACIÓN, el reintegro de la suma de OCHOCIENTOS SETENTA MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y CINCO PESOS CON NOVENTA Y CINCO CENTAVOS ($870.964.875), más los intereses moratorios que se causen desde el primero (1) de febrero de 2016, hasta el día en que se realice el reintegro, a favor del Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA. 2.

Que se declare la nulidad de la Resolución No. 00832 del 8 de mayo de 2017, proferida por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, por medio de la cual se confirmó la orden de reintegro dada a través de la Resolución No. 001821 del 29 de junio de 2016, y se modificó el sujeto pasivo de la sanción, toda vez que en esta oportunidad se ordenó el reintegro del dinero a la CAJA SANTANDEREANA DE SUBSIDIO FAMILIAR - PROGRAMA DE LA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EPSS LIQUIDADO, así como el valor de la suma a reintegrar, fijándose ahora en la suma de CIENTO SETENTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA Y OCHO MIL VEINTE PESOS CON DIECIOCHO CENTAVOS ($176.888.020,18) por concepto de capital y CIENTO SESENTA Y UN MILLONES SETECIENTOS OCHO MIL TRESCIENTOS DIECISÉIS PESOS CON VEINTICUATRO CENTAVOS ($161.708.316,24) por concepto de intereses, liquidados con corte al 30 de noviembre de 2016, mas el valor de los intereses moratorios que se causen sobre el capital desde el 1º de diciembre de 2016, hasta la fecha en la cual se realice el giro. 3.

Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho se ordene a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD el reintegro de la suma que se llegare a cancelar por la CAJA SANTANDEREANA DE SUBSIDIO FAMILIAR – CAJASAN o el PROGRAMA DE LA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EPSS DE LA CAJA SANTANDEREANA DE SUBSIDIO FAMILIAR – CAJASAN actualmente liquidado. 4.

Que se ordene el cumplimiento de la Sentencia dentro del término establecido por el artículo 192 del CPACA. 5. Se condene a la demandada al pago de las costas y gastos del proceso. […]». 2. El conocimiento del asunto le correspondió a la doctora Francy del Pilar Pinilla Pedraza, Magistrada del Tribunal Administrativo de Santander, quien mediante providencia de 9 de abril de 2018[2], admitió la demanda.

La Superintendencia Nacional de Salud[3], en el escrito de contestación presentado por su apoderado judicial, propuso como excepción previa la que denominó “SOLICITUD DE VINCULACIÓN DE LA ADRES – CONFORMACIÓN DEL LITIS CONSORTE NECESARIO”, la cual fue sustentada con los siguientes argumentos: «[…] Es de señalar que mediante la Ley 1753 de 2015 por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, en el artículo 66 crea la Entidad Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS (ADRES por sus iniciales) con el fin de garantizar el adecuado flujo de los recursos y los respectivos controles.

La Entidad hará parte del SGSSS, estará adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente. […] De conformidad con lo establecido por el artículo 21 del Decreto 1429 de 20161 (sic) modificado por el artículo 1 del Decreto 5546 de 2017, la ADRES entró en operación el primero (01) de agosto de 2017, y a partir de ese momento, se suprimió la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social – DAFPS, dependencia del Ministerio de Salud y Protección Social y con ella, el Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA, tal como lo señala el artículo 5 del Decreto 1432 de 2016 modificado por el artículo 1 del Decreto 547 de 2017 y cualquier referencia hecha a dicho Fondo o a las subcuentas que lo conformaban o a la referida Dirección se entenderá a nombre de la nueva entidad. […] Frente a lo expuesto anteriormente, se debe interpretar que las competencias que por ley fueron asignadas a la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social, se escindieron de dicha cartera para radicarse éstas en la nueva entidad, razón por la cual las competencias relacionadas con la administración de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ya no son atribuidas por el ordenamiento jurídico al Ministerio de Salud y Protección Social sino que hacen parte de la órbita funcional de ADRES. […] Por tanto, como consecuencia de la creación de ADRES, la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social fue suprimida, con el objetivo de evitar duplicidad de funciones, situación particular que en el ordenamiento jurídico colombiano configura una sucesión procesal, tal como lo ha considerado la jurisdicción que estudia los asuntos de entidades públicas como lo son el Ministerio de Salud y Protección social y ADRES.

En consecuencia, se solicita al despacho que con el fin de verificar las actuaciones adelantadas por el Consorcio SAYP 2011, sea vinculada a la ADRES como sucesor procesal de la entidad en mención […]». 3. Al descorrer el traslado de las excepciones, el apoderado judicial de la parte actora, manifestó lo siguiente: «[…] considero improcedente la vinculación de ADRES, teniendo en cuenta que los actos administrativos demandados fueron expedidos por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD sin el lleno de los requisitos legales como se precisó en la demanda y, la vinculación del CONSORCIO SAYP 2011 sería para que explicará (sic) los motivos por los cuales no se hizo parte oportunamente en el proceso liquidatorio del PROGRAMA DE LA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EPSS DE LA CAJA SANTANDEREANA DE SUBSIDIO FAMILIAR – CAJASAN, hecho que se encuentra probado y no fue desvirtuado por la demandada Superintendencia, aunado a que se ataca la decisión de reintegro por su improcedencia o ilegalidad, fruto de una indebida interpretación normativa que realiza la Superintendencia, en donde en nada incidiría el ADRES.

Además, se tiene que el artículo 61 del Código General del Proceso nos preceptúa que es procedente la integración del litisconsorcio “…cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos…”, lo cual no se configura en el presente asunto, por cuanto la decisión a tomar sobre la nulidad de los actos administrativos no requiere de la comparecencia de ADRES como sucesor procesal del CONSORCIO SAYP 2011, al no hacer este parte de la relación demandada o haber intervenido en la expedición de los actos […]».

II. La providencia apelada 4. La doctora Claudia Patricia Peñuela Arce, Magistrada del Tribunal Administrativo de Santander, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto 806 de 2020[4], a través de auto de 5 de agosto de 2020, resolvió la excepción previa propuesta por la Superintendencia Nacional de Salud, en los siguientes términos: «[…] pretende la entidad demandante que se declare la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud mediante los cuales ordenó el reintegro de unos valores que no fueron reconocidos en el proceso liquidatorio del PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EPSS DE LA CAJA SANTANDEREANA DE SUBSIDIO FAMILIAR – CAJASAN EN LIQUIDACIÓN, valores que según CAJASAN fueron reclamados extemporáneamente por el administrador fiduciario de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA, en aquel entonces CONSORCIO SAYP 2011 hoy ADRES.

Atendiendo a la solicitud de vinculación hecha por la demandada respecto de este último en calidad de Litis consorte necesario, es del caso señalar que, el artículo 61 del C.G.P. dispone […] Del aparte normativo citado, observa el despacho que para que se dé la figura del litisconsorcio necesario es indispensable, que la relación jurídico material que se alega sea única e indivisible y que por consiguiente la decisión que se adopte debe ser uniforme para todos los sujetos que por activa o pasiva integren la parte correspondiente, lo que quiere decir que sin la concurrencia de dichos sujetos no podría resolverse de fondo el litigio.

Ahora bien, con vista en la solicitud elevada por la entidad demandada como fundamento de la excepción que se estudia, es posible concluir que la misma no está llamada a prosperar, debido a que lo pretendido por la parte actora con el ejercicio del presente medio de control es la declaratoria de nulidad de los actos administrativos proferidos por la Superintendencia en razón a que presuntamente los mismos fueron expedidos con falsa motivación e indebida interpretación normativa, situación que excluye al ADRES mediante esta figura y, más aún cuando no se vislumbra una relación jurídico material única e indivisible que impida resolver el mérito del presente asunto sin su comparecencia. Por lo procedente, resultado (sic) inoportuna la vinculación bajo el Litis consorcio necesario del ADRES dado que, como se dijo, no hace parte de la relación jurídica planteada y ni siquiera intervino en la creación de los actos administrativos demandados.

En atención a lo expuesto, no prospera la excepción propuesta por la entidad demandada. […]». III. Fundamentos del recurso de apelación 5. El apoderado judicial de la Superintendencia Nacional de Salud interpuso recurso de apelación en contra de la decisión adoptada en torno a la excepción de falta de integración del litisconsorcio necesario, el cual fue sustentado en los siguientes términos: «[…] la vinculación de la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social – ADRES, resulta indispensable y necesaria, por cuanto los actos administrativos objeto de medio de control si bien son expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud, estos son de ejecución de una información que suministra FOSYGA hoy ADRES, por lo que la fundamentación de los mismos nace en otra Entidad a la cual finalmente se le debe realizar el reintegro.

Es decir, que sí le afecta directamente a ADRES la decisión que en derecho adopte el Despacho, porque es a ella a quien se le debe realizar el reintegro o no de recursos […] el proceso de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, debe ser entendido en dos etapas, la primera, que se desarrolla por los participantes en el flujo de caja, esto es entre el Administrador Fiduciario del Fosyga o cualquier entidad o autoridad pública y el destinatario de los recursos; y, la segunda, correspondiente al reintegro de los recursos que no fueran restituidos de conformidad con el cobro establecido en la primera etapa, proceso que adelantó la Superintendencia Nacional de Salud. […] En ese orden de ideas, si bien cada una de las etapas previstas en el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002 tiene por objeto el reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, también lo es que cada una de ellas constituyen actuaciones administrativas diferentes, ante organismos diferentes, por tanto, la legalidad de los actos proferidos en las mencionadas etapas, deberá estudiarse por separado, atendiendo a competencia asignada a cada uno de los sujetos responsables del proceso de reintegro.

Resulta importante destacar que la competencia de la Superintendencia se circunscribe entonces a verificar la existencia de los soportes documentales que den cuenta del hallazgo, y verificado ello proceder a ordenar el reintegro inmediato de los recursos previamente solicitados a la entidad requerida y no devueltos por esta, es decir que la ley no ha facultado a la Superintendencia Nacional de Salud para dirimir diferencias entre la entidad que solicita la aclaración o restitución de los recursos y el sujeto requerido, en tanto estas diferencias debieron quedar resueltas en la primera etapa del proceso ante la entidad que inicialmente solicita la aclaración o reintegro de recursos, constituyéndose la restitución de recursos y el informe que (sic) del análisis realizado, en verdaderas actuaciones administrativas que crean modifican o extinguen derechos u obligaciones respecto de la persona natural o jurídica requerida, ante las cuales pudo el demandante interponer los recursos procedentes, correspondiendo este aspecto a la primera etapa, anteriormente comentada, ello sin perjuicio de las facultades sancionatorias y las competencias que tenga el organismo de control en la segunda etapa. […] El desarrollo de cada una de las etapas del proceso de restitución de recursos, tienen vocación de lograr el recaudo de los valores apropiados o reconocidos sin justa causa, ya sea que se materialice con la sola reclamación efectuada por el Administrador Fiduciario del Fosyga o cualquier entidad o autoridad pública, o posteriormente mediante la orden de reintegro de recursos ordenada por la Superintendencia. […] Es así, que para el presente caso es clara la configuración del litisconsorcio necesario con ADRES, toda vez que cualquier decisión que se tome dentro de este medio de control, puede perjudicar o beneficiar a todos […]».

(negrillas y subrayas originales) IV. Consideraciones del Despacho 6. El apoderado judicial de la Superintendencia Nacional de Salud, en el escrito de contestación de la demanda impetrada por la Caja Santandereana de Subsidio Familiar - CAJASAN, propuso como excepción previa la que denominó: “SOLICITUD DE VINCULACIÓN DE LA ADRES – CONFORMACIÓN DEL LITIS CONSORTE NECESARIO”, al considerar que las resoluciones demandadas fueron proferidas con fundamento en la información suministrada por la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, respecto de las sumas de dinero que se ordena reintegrar en dichos actos administrativos. 7.

Dicha excepción fue resuelta desfavorablemente por la doctora Claudia Patricia Peñuela Arce, Magistrada del Tribunal Administrativo Santander, mediante auto de 5 de agosto de 2020, al considerar que la nulidad de las resoluciones demandadas, se fundamenta en una presunta falsa motivación e indebida interpretación normativa, lo que implica que la ADRES no esté legitimada en la causa por pasiva, al no vislumbrarse una relación jurídica material que impida resolver el asunto sin su comparecencia. 8.

Por tal razón, el apoderado judicial de la entidad demandada, interpuso recurso de apelación en contra de dicha decisión, señalando que la vinculación al proceso de la ADRES «[…] resulta indispensable y necesaria, por cuanto los actos administrativos objeto de medio de control si bien son expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud, estos son de ejecución de una información que suministra FOSYGA hoy ADRES […]». 9.

Así las cosas, la controversia se centra en el hecho consistente en que, para la Superintendencia Nacional de Salud, resulta necesario vincular a la ADRES, como litisconsorte necesario dentro del presente asunto. 10. Para resolver, cabe poner de relieve que son parte o integrantes de una de ellas los litisconsortes necesarios, cuasinecesarios y facultativos y son consideradas como intervenciones de parte la intervención excluyente, el llamamiento en garantía y el llamamiento del verdadero poseedor o tenedor, como se advierte del contenido de los artículos 60 a 67 del Código General del Proceso – CGP. 11.

Así las cosas, la condición de parte, como lo indica la doctrina especializada, “[…] no depende de que el actor la incluya en la demanda, ni de la etapa en la que concurra, sino de su vínculo con la pretensión que en aquel se examina […]”[5] y, en lo atinente a los terceros, se ha indicado que “[…] se cataloga como tercero sólo a quien interviene en el debate por iniciativa propia, o que es llamado a intervenir por decisión del juez, siempre en defensa de un interés suyo pero sin ser sujeto de ninguna de las pretensiones que se discuten en el respectivo pleito […]”[6]. 5.2.

Caso concreto 12. Revisado el expediente se observa que la entidad accionante pretende que se declare la nulidad de las Resoluciones 001821 de 29 de junio de 2016 y 00832 de 8 de mayo de 2017, por medio de las cuales la Superintendencia Nacional de Salud ordena a la Caja Santandereana de Subsidio Familiar - CAJASAN, el reintegro de unos recursos al Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA. 13.

La parte resolutiva de la Resolución 001821 de 29 de junio de 2016, es del siguiente tenor: «[…]

ARTÍCULO PRIMERO. ORDENAR a la CAJA SANTANDERINA DE SUBSIDIO FAMILIAR – CAJASAN EPS-S EN LIQUIDACIÓN, identificada con el NIT 890.200.106-1, reintegrar al Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA, la suma de OCHOCIENTOS SETENTA MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y CINCO PESOS CON NOVENTA Y CINCO CENTAVOS MCTE ($870.964.875,95), por las razones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo, más el valor de los intereses moratorios que se causen sobre el capital involucrado, desde el 1 de febrero hasta la fecha en la cual se realice el giro.

PARÁGRAFO: La liquidación de los intereses moratorios deberá ser calculada con base en la tasa establecida para los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), hasta el día en que se realice el reintegro de los recursos, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo.

ARTÍCULO SEGUNDO: Los recursos de que trata el artículo anterior, deberán ser consignados a favor del Fondo de Solidaridad y Garantías FOSYGA, en la cuenta corriente No. 03183503321 de Bancolombia, denominada Consorcio SAYP MECANISMO ÚNICO DE RECAUDO Y GIRO NIT 900.462.447-5. Copia del respectivo recibo de consignación deberá enviarse y radicarse en la Superintendencia Nacional de Salud […]».

(Subrayas y negrita fuera del texto original) 14. Por su parte, la Resolución No. 00832 de 8 de mayo de 2007, al resolver el recurso de reposición interpuesto por CAJASAN, en contra de la Resolución No. 001821 de 2016, en la parte resolutiva, dispuso: «[…]

ARTÍCULO 1. MODIFICAR el ARTÍCULO PRIMERO de la parte resolutiva de la Resolución N° 001821 de 29 de junio de 2016, mediante la cual se ordenó a la CAJA SANTANDEREANA DE SUBSIDIO FAMILIAR – CAJASAN identificada con el NIT 890.200.106-1, el reintegro de unos recursos a favor del FOSYGA de conformidad con los planteamientos señalados en la parte motiva de la presente Resolución, el cual quedará así: “ARTÍCULO PRIMERO. ORDENAR a la CAJA SANTANDERINA DE SUBSIDIO FAMILIAR -PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EPSS LIQUIDADO- identificada con el NIT 890.200.106-1, reintegrar al Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA, las siguientes sumas: i) CIENTO SETENTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA Y OCHO MIL VEINTE PESOS CON DIECIOCHO CENTAVOS M/CTE ($176.888.020,18), por concepto de capital involucrado; y ii) CIENTO SESENTA Y UN MILLONES SETECIENTOS OCHO MIL TRESCIENTOS DIECISÉIS PESOS CON VEINTICUATRO CENTAVOS ($161.708.316,24), por concepto de intereses, liquidados con corte al 30 de noviembre de 2016, más el valor de los intereses moratorios que se causen sobre el capital involucrado, desde el 1º de diciembre de 2016, hasta la fecha en la cual se realice el giro”. […]». 15.

Ahora bien, cabe poner de relieve que a través del artículo 66 de la Ley 1753 de 9 de junio de 2015 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”», se creó la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en los siguientes términos: «[…]

ARTÍCULO 66. Del manejo unificado de los recursos destinados a la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). Con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, créase una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado del orden nacional asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado que se denominará Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS).

La Entidad hará parte del SGSSS y estará adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente. […] La Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); los cuales confluirán en la Entidad.

En ningún caso la Entidad asumirá las funciones asignadas a las Entidades Promotoras de Salud […]». (negrilla fuera de texto) 16. Nótese que la ADRES tiene como uno de sus objetivos administrar los recursos que hacen parte del FOSYGA. Dicha norma, dispone que el FOSYGA será suprimido una vez entre en operación la ADRES[7]. 17. Por su parte, el artículo 27 del Decreto 1429 del 1° de septiembre de 2016, “Por el cual se modifica la estructura de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES – y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social, dispuso que todos los derechos y obligaciones a cargo del FOSYGA pasarían a la ADRES.

La norma es del siguiente tenor literal: «[…]

ARTÍCULO

27. TRANSFERENCIA DE DERECHOS Y OBLIGACIONES. Todos los derechos y obligaciones que hayan sido adquiridos por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía, (Fosyga) y del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), se entienden transferidos a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES).

Todos los derechos y obligaciones a cargo del Fosyga pasarán a la Administradora de los Recursos del SGSSS (ADRES) una vez sean entregados por el Administrador Fiduciario de conformidad con lo establecido en el contrato de encargo fiduciario con este celebrado […]». (subrayas fuera de texto) 18. Ahora bien, la parte demandante solicita que, a título de restablecimiento del derecho «[…] se ordene a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD el reintegro de la suma que se llegare a cancelar por la CAJA SANTANDEREANA DE SUBSIDIO FAMILIAR – CAJASAN o el PROGRAMA DE LA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EPSS DE LA CAJA SANTANDEREANA DE SUBSIDIO FAMILIAR – CAJASAN […]», lo que equivaldría a que se le exonere de realizar el reintegro de las sumas de dinero ordenadas mediante las resoluciones demandadas al Fondo de Solidaridad y Garantías – FOSYGA (hoy ADRES). 19.

En este orden de ideas, y comoquiera que los derechos y obligaciones del FOSYGA fueron asumidos por la ADRES, dicha pretensión de restablecimiento vincula a la ADRES, dada su condición de administradora de los recursos del SGSS. A lo anterior debe sumarse el hecho consistente en que la parte resolutiva de los actos acusados se ordena el reintegro de unas sumas de dinero a favor del FOSYGA (hoy ADRES). 20.

Cabe poner de relieve que, aunque es un hecho cierto que el FOSYGA (hoy ADRES) no suscribió los actos administrativos demandados, la realidad es que dicha entidad participó dentro en la actuación administrativa que culminó con la expedición de los mismos, ya que, tal como lo puso de presente la parte recurrente, proporcionó la información para que la Superintendencia Nacional de Salud expidiera las resoluciones que ahora son acusadas de ilegalidad. 21.

En efecto, en la parte motiva de la Resolución No. 1821 de 29 de junio de 2016, acto demandado, explícitamente se indica que «[…] De acuerdo con la información remitida a la Superintendencia Nacional de Salud por el Administrador Fiduciario del FOSYGA- Consorcio SAYP 2011, se observa que la CAJA SANTANDEREANA DE SUBSIDIO FAMILIAR – CAJASAN EPS-S EN LIQUIDACIÓN […] prestó sus servicios como EPS del Régimen Subsidiado hasta el 29 de febrero de 2012 […] con soporte en la documentación recibida, el saldo a favor del FOSYGA […] a cargo de la CAJA SANTANDEREANA DE SUBSIDIO FAMILIAR – CAJASAN EPS-S EN LIQUIDACIÓN asciende a […]». 22.

Con fundamento en lo anteriormente expuesto, es claro que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 61 del CGP[8], la ADRES ostenta la calidad de litisconsorte necesario en la parte pasiva, al ser la titular de una relación sustancial derivada de los actos demandados, en tanto que participó en la actuación administrativa que culminó con la expedición de dichas resoluciones, las cuales ordenan el reintegro de unas sumas de dinero al ADRES (antes FOSYGA), es decir que los efectos de la sentencia se harán extensivos a dicha entidad, lo que implica que no sea posible decidir la controversia sin su comparecencia en el proceso. 23.

Adicionalmente, cabe resaltar que la sentencia que decida la controversia ha de ser, en cuanto a su contenido, idéntica y uniforme para todos los litisconsortes, razón por la cual, si alguno de los sujetos de dicha relación jurídico material no se encuentra presente en el proceso, la conducta procesal que debe observar el juzgador que advierta oportunamente dicha anomalía, es la de proceder a integrar el contradictorio, previa citación del sujeto ausente, como condición para fallar de fondo el respectivo proceso. 24.

En un asunto similar, el doctor Oswaldo Giraldo López, Magistrado de la Sección Primera de esta Corporación[9], manifestó lo siguiente: «[…] a partir del 1 de agosto de 2017, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, asumió legalmente la defensa judicial de los procesos en los que fuese parte la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social y subrogó en los derechos y obligaciones del Fondo de Solidaridad y Garantías – Fosyga.

Así las cosas, comoquiera que con la demanda se pretende la nulidad de unas resoluciones que ordenaron el reintegro de una sumas de dinero al Fondo de Solidaridad y Garantías – FOSYGA y a título de restablecimiento el reembolso del dinero cancelado, quienes están legitimados en la causa por pasiva para concurrir al proceso son la Superintendencia Nacional de Salud, que profirió los actos acusados, y la actual Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES […]». 25.

Así las cosas, se revocará el auto de 5 de agosto de 2020, por medio del cual la doctora Claudia Patricia Peñuela Arce, Magistrada del Tribunal Administrativo de Santander, declaró no probada la excepción de falta de integración del litisconsorte necesario propuesta por la Superintendencia Nacional de Salud, para, en su lugar, declarar probada la misma.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, R E S U E L V E: PRIMERO.- REVOCAR el auto de 5 de agosto de 2020, por medio del cual la doctora Claudia Patricia Peñuela Arce, Magistrada del Tribunal Administrativo de Santander, declaró no probada la excepción de falta de integración del litisconsorte necesario propuesta por la Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con lo expuesta en la parte motiva de esta decisión. SEGUNDO.- DECLARAR PROBADA la excepción de falta de integración del litisconsorte necesario propuesta por la Superintendencia Nacional de Salud; en consecuencia vincúlese como tal, a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. TERCERO.- En firme esta decisión devuélvase al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P(10) ----------------------- [1] Expediente asignado por reparto el 20 de noviembre de 2020 [2] Folios 376 [3] Folios 386 a 471 [4] Por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [5] Miguel Enrique Rojas Gómez;

Lecciones de derecho procesal – Tomo II Procedimiento Civil; quinta edición; Bogotá; Escuela de Actualización Jurídica; 2013; página 63. [6] Miguel Enrique Rojas Gómez; Lecciones de derecho procesal – Tomo II Procedimiento Civil; quinta edición; Bogotá; Escuela de Actualización Jurídica; 2013; página 64. [7] “[…] El Gobierno Nacional determinará el régimen de transición respecto del inicio de las funciones de la Entidad y las diferentes operaciones que realiza el Fosyga.

En el periodo de transición se podrán utilizar los excedentes de las diferentes Subcuentas del Fosyga para la garantía del aseguramiento en salud. Una vez entre en operación la Entidad a que hace referencia este artículo, se suprimirá el Fosyga. || PARÁGRAFO 1o. El Gobierno Nacional establecerá las condiciones generales de operación y estructura interna de la Entidad y adoptará la planta de personal necesaria para el cumplimiento de su objeto y funciones. […]” (Resaltado fuera del texto original) [8] Artículo 61.

Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.

En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término. Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas.

Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos. Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Oswaldo Giraldo López, 25 de febrero de 2020, Radicación número: 25000-23-41-000-2017-01963-01, Actor: Caja de Compensación Familiar – CAFAM, Demandado: Superintendencia Nacional de Salud, Ministerio de Salud y Protección Social.

Ver también. Expediente 25000-23-41-000-2018-0303-01. Oswaldo Giraldo López. 13 de diciembre de 2019. Demandante EMDISALUD E.S.S. E.P.S.