05001-23-33-000-2016-01581-01 — Consejo de Estado

RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN / INCLUSIÓN DE LA BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS EN CUANTÍA SUPERIOR A LA SEÑALADA POR LA LEY / DEVOLUCIÓN DE SUMAS DE DINERO PAGADAS EN EXCESO – Improcedencia / FALTA DE PRUEBA DE LA MALA FE DEL PARTICULAR De acuerdo con los antecedentes administrativos que obran en el expediente se encuentra que a través de la Resolución 46604 de 11 de septiembre de 2008 CAJANAL, en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, reliquidó la pensión de vejez del demandado, incluyendo el 100% de lo devengado por concepto de bonificación por servicios (ff.918-924).

De la lectura del acto administrativo en cita, se observa que fue quebrantado el precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado, pues como ya se vio, la bonificación por servicios prestados constituye un factor salarial «que se paga siempre que el empleado cumpla un año de servicios en forma continua en la misma entidad oficial», motivo por el cual para efectos de la inclusión del referido emolumento en la liquidación de la pensión debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100%, habida cuenta de que este se recibe de manera anual.

(…). Considera la Sala que no se logró acreditar una acción temeraria o de mala fe en la actuación administrativa que permitiera acceder al reintegro de las prestaciones pagadas como consecuencia de la reliquidación pensional, razón por la cual se atendió a lo dispuesto en el numeral 1.º literal c) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 303 / DECRETO 1042 DE 1978 – ARTÍCULO 45 / DECRETO 1042 DE 1978 – ARTÍCULO 46 / DECRETO 717 DE 1978 – ARTÍCULO 12 / DECRETO 247 DE 1997 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 136 CONDENA EN COSTAS EN ACCIÓN DE LESIVIDAD – Improcedencia No es viable en estos casos condenar en costas en ninguna de las instancias, pues en este tipo de eventos en los cuales se ventilan intereses públicos, como lo es el patrimonio estatal, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte «vencida» en el litigio, aun cuando resulte afectado con la decisión. Teniendo en cuenta que en el sub judice la UGPP demandó la nulidad del acto administrativo, por medio del cual reliquidó la pensión de jubilación a favor del señor Gómez Vallejo, él no tiene la obligación de pagar costas de que trata el artículo 365 del Código General del Proceso, y por tal razón se revocará la condena impuesta por el tribunal.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 05001-23-33-000-2016-01581-01(0866-19) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: FRANCISCO JOEL GÓMEZ VALLEJO sentencia segunda instancia Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por las partes, contra la sentencia proferida el 10 de octubre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. 1.

Antecedentes 1. La demanda 1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la UGPP formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones:1) 46604 de 11 de septiembre de 2008, expedida por el gerente general de la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, a través del cual en cumplimiento de un fallo de tutela, reajustó la pensión de jubilación del señor Francisco Joel Gómez Vallejo teniendo en cuenta el 100% de la bonificación por servicios prestados; ii) UGM 41917 de 9 de abril de 2012, por el cual el gerente liquidador de CAJANAL adicionó la anterior decisión en el sentido de descontar de las mesadas a que tiene derecho el demandado, los valores por concepto de aportes a pensión; y iii) RDP 052776 de 15 de noviembre de 2013, expedida por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a través de la cual modificó la parte pertinente de la Resolución 46604 de 11 de septiembre de 2008 a efectos de no aplicar la figura de la prescripción trienal allí ordenada y elevó la cuantía de la prestación a $1.622.892.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que al demandado no le asiste el derecho a que su pensión sea reliquidada en los términos ordenados por vía constitucional y, por lo tanto, debe reintegrar todas las sumas pagadas en exceso; ii) ordenar el pago de la condena en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011; iii) cancelar los intereses comerciales y moratorios a que hace referencia el artículo 195 ibídem; y iv) condenar al demandado en costas y agencias en derecho. 2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) La Subdirección de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de la Resolución 006985 de 16 de junio de 1999 reconoció una pensión de jubilación a favor del señor Francisco Joel Gómez Vallejo, por haber laborado por más de 20 años al servicio de la rama judicial y en cuantía equivalente al 75% «del promedio de lo devengado en el tiempo que le hacía falta para adquirir el derecho», de acuerdo a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. ii) A través de la Resolución 0026038 de 24 de diciembre de 2003, CAJANAL le reliquidó la pensión de jubilación a partir del 31 de octubre de 1999 y elevó la cuantía a la suma de $1.185.915. iii) La parte demandada interpuso una acción de tutela con el fin de que se reliquidara su pensión de jubilación, la cual fue tramitada y fallada por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales el 30 de mayo de 2008.

En dicha providencia, se ordenó la reliquidación pensional incluyendo el 100% de la bonificación por servicios prestados y el pago indexado de las sumas dejadas de percibir desde la fecha en que adquirió el estatus pensional. iv) En cumplimiento de la anterior decisión, CAJANAL profirió la Resolución 46604 de 11 de septiembre de 2008, en la que dispuso la reliquidación de la pensión en cuantía de $1.622.892 a partir del 31 de octubre de 1999, con efectos fiscales a partir del 19 de mayo de 2005, por prescripción trienal. v) A través de la Resolución UGM 041917 de 9 de abril de 2012, CAJANAL adicionó la anterior decisión en el sentido de descontar de las mesadas atrasadas la suma de $924.918 por concepto de aportes para pensión. vi) Mediante la Resolución 052776 de 15 de noviembre de 2013, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, modificó la parte pertinente de la Resolución 46604 de 11 de septiembre de 2008 en el sentido de precisar que no hay lugar a aplicar la figura de la prescripción trienal y, en consecuencia, elevó la cuantía de la prestación a la suma de $1.622.892 con efectividad a partir del 31 de octubre de 1999. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de la violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 6, 121, 128 y 209 de la Constitución Política; 6, 7 y 8 del Decreto 546 de 1971; y, 34 y 36 de la Ley 100 de 1993. Al desarrollar el concepto de la violación, el apoderado de la demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación:[1] La jurisprudencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa, ha sido constante en señalar que el factor «bonificación por servicios» se reconoce y paga al empleado cada vez que cumple un año continuo de labor en una misma entidad oficial y, por lo tanto, el cálculo de ese factor para efectos de determinar la cuantía de la pensión, debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100% como de manera errada se ordenó en el fallo de tutela proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales.

El hecho de haber comprometido recursos públicos en una causa ilegítima pone en riesgo a los funcionarios de la entidad de verse inmersos en investigaciones penales, fiscales y disciplinarias conforme a lo dispuesto en el artículo 6 de la Constitución Política, al paso que dichos recursos podrían servir para sufragar otras pensiones, con lo cual se omiten los mandatos de la función administrativa, en lo concerniente a la moralidad administrativa y a la igualdad.

En razón a lo expuesto, solicitó decretar la suspensión provisional de los actos acusados. 1.2. Mediante providencia del 16 de mayo de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó la suspensión provisional de los actos acusados. Luego de efectuar un análisis jurídico y jurisprudencial frente al contenido de los artículos 6, 7 y 8 del Decreto 546 de 1971, consideró la existencia de una «evidente contradicción» de dichos preceptos jurídicos al ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación del demandado, teniendo en cuenta el 100% de la bonificación por servicios, pues es claro que la tesis vigente es la aplicación en una doceava parte.[2] 3.

Contestación de la demanda El señor Francisco Joel Gómez Vallejo, actuando por intermedio de apoderado, solicitó se denieguen las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos:[3] El acto administrativo que se cuestiona en el sub lite no es demandable, por tratarse de un acto de ejecución que fue expedido en cumplimiento de una providencia judicial proferida por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, el cual constituye cosa juzgada constitucional.

La jurisprudencia del Consejo de Estado y de los Tribunales Administrativos ha sido constante en precisar que la bonificación por servicios prestados no puede ser fraccionada por el tiempo de servicios, es decir, en una doceava parte, sino por la totalidad, toda vez que se causa por cada año de servicios. Es improcedente la devolución de las sumas recibidas en exceso, por tratarse de unos emolumentos que fueron percibidos de buena fe.

Ello en razón a que el error al aplicar el reajuste a la reliquidación pensional no es atribuible a la parte demandada sino a las múltiples interpretaciones que se hicieron de la norma que establece la bonificación por servicios en favor de los pensionados. Propuso como excepciones legalidad de falta de legitimación por activa, cosa juzgada y seguridad jurídica, y buena fe. 4.

Audiencia Inicial En la audiencia inicial consagrada en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el magistrado Ponente declaró imprósperas las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa y cosa juzgada, en los siguientes términos:[4] […] respecto de las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa y cosa juzgada se advierte que si bien es cierto el artículo 180 numeral 6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé la falta de legitimación en la causa como una de las excepciones que debe ser resuelta en la audiencia inicial, advierte el despacho que los argumentos que fundamental la ausencia de legitimación, nada tienen que ver con dicha excepción, en tanto para apoyar la misma argumentó que la sentencia de tutela que dio lugar al reconocimiento pensional que hoy se discute no fue impugnada ni revisada por la Corte Constitucional adquiriendo el carácter de cosa juzgada y en razón a ello la parte demandante carece de personería para actuar en esta causa.

Sobre la falta de legitimación en la causa, se debe precisar que es la facultad que surge del derecho sustancial y que deben tener determinas personas para formular o contradecir respecto de determinado derecho subjetivo sustancial sobre el cual versa la pretensión que es objeto del proceso. Las partes en un proceso pueden estar legitimadas para la causa, tengan o no el derecho o la obligación sustancial, según se trate del demandante o del demandado, es decir, que no significa que quien no tenga el derecho sustancial no este legitimado para hacer parte del proceso[….].

Debe señalarse que en diferentes casos que presentan idénticas circunstancias fácticas y jurídicas al caso que se estudia, el Consejo de Estado ha advertido que los actos administrativos mediante los cuales la entidad accionante dio cumplimiento a las ordenes proferidas por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales en sentencia del 30 de mayo de 2008, son susceptibles de control jurisdiccional.

Acto seguido, precisó que el problema jurídico se circunscribe a determinar «si el señor Francisco Joel Gómez Vallejo tiene o no derecho a que su pensión de vejez sea reliquidada teniendo en cuenta el 100% de lo percibido por concepto de bonificación por servicios prestados». 1.5. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia del 10 de octubre de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda con sustento en las siguientes consideraciones:[5] La jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la bonificación por servicios, creada por el Decreto 247 de 1997, se reconoce cada vez que el empleado cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial, razón por la cual el cómputo de este factor para efectos de determinar la cuantía, debe realizarse en una doceava parte y no sobre el 100%, en consideración a que su pago se hace de manera anual.

Respecto de la pretensión de reintegro, explicó que al tenor de lo establecido en el literal c) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no tiene vocación de prosperidad, toda vez que la parte actora no logró acreditar una acción temeraria o de mala fe en la actuación administrativa que permitiera acceder al reintegro de las prestaciones pagadas como consecuencia de la reliquidación pensional, razón por la cual se atendió a lo dispuesto en el numeral 1.º literal c) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.

En virtud de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 365 del Código General del Proceso, condenó en costas al demandado. 1.6. La apelación 1.6.1. Parte demandada El señor Francisco Joel Gómez Vallejo, actuando por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación que sustentó con los siguientes planteamientos:[6] i) El reconocimiento de la bonificación por servicios se presentó en virtud de una orden constitucional de obligatorio e inexcusable cumplimiento, la cual no debe ser desvirtuada posteriormente en un proceso judicial, al encontrarse investido de legitimidad, legalidad y constituye cosa juzgada constitucional respecto de las partes involucradas en la contienda.

De acuerdo a lo anterior, insistió en la prosperidad de la excepción de cosa juzgada, en aras de salvaguardar los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la seguridad jurídica y al principio de confianza legítima que le asiste a los actores de las acciones judiciales para mantener incólumes las decisiones favorables dentro de un proceso constitucional. ii) Se deben atender las consideraciones expuestas en el fallo proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, toda vez que aceptar el fraccionamiento de la bonificación por servicios, desvirtúa el carácter de dicha prestación y desconoce los precedentes jurisprudenciales que predominaron en la época en que solicitó el reconocimiento. iii) Solicitó se revoque la condena en costas, al encontrase acreditado que el trámite administrativo y judicial se rigió por el principio de la buena fe, pues no se probaron acciones temerarias o dilatorias que hubieren dificultado el curso normal de las diferentes etapas del proceso. 1.6.2.

Parte demandante La UGPP, actuando por intermedio de apoderado especial, solicitó se acceda a la pretensión de reintegro de las sumas pagadas por virtud de las decisiones administrativas que reliquidaron la pensión del demandado.[7] Señaló que debe presumirse la mala fe del pensionado al vulnerar las reglas de procedibilidad de la acción de tutela, en la medida en que existían otros mecanismos de protección judicial para elevar la reclamación prestacional, adicional al hecho de que la solicitud de devolución de dineros encuentra plena armonía con el principio de «sostenibilidad del sistema general de seguridad social con destinación específica», el cual se encuentra destinado a proteger el patrimonio de la entidad y los recursos del Estado. 1.7.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes guardaron silencio 1.8. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto. La Sala decide, previas las siguientes 1. Consideraciones 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[8], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2.

Problemas jurídicos Corresponde a la Sala determinar lo siguiente: i) ¿El acto administrativo que ordenó la reliquidación de la pensión de la demandada, en virtud de una orden de tutela, constituye cosa juzgada constitucional no susceptible de ser cuestionada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo? ii) ¿La nulidad de la Resoluciones 66604 de 11 de septiembre de 2008, 41917 de 9 de abril de 2012 y RDP 052776 de 15 de noviembre de 2013, decretadas por el a quo, se ajusta al precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado según el cual la bonificación por servicios prestados debe ser incluida como factor salarial para efectos pensionales en 1/12 parte? iii) ¿Procede el reintegro de los dineros percibidos por el demandado por concepto del reconocimiento pensional efectuado a través del acto administrativo acusado? 2.3.

Análisis probatorio Dentro del expediente se encuentra el siguiente material probatorio: i) Por medio de la Resolución 6985 de 16 de junio de 1999, el subdirector general de prestaciones económicas de la Caja Nacional de Previsión Social reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a favor del señor Francisco Joel Gómez Vallejo, con base en el 75% de lo devengado sobre el salario promedio de «5 años y 1 mes», conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en cuantía de $1.030.174.[9] ii) A través de la Resolución 0026038 de 24 de diciembre de 2003, CAJANAL le reliquidó la pensión de vejez teniendo en cuenta el 75% de la asignación más alta devengada durante el último año de servicios, incluyendo el salario básico, prima de antigüedad, prima de alimentación y las doceavas partes de la bonificación por servicios, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad, con efectividad a partir del 31 de octubre de 1999. iii) El Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales mediante providencia del 30 de mayo de 2008, amparó los derechos fundamentales del demandado y de otros 95 pensionados, al debido proceso, a la seguridad social en conexidad con la vida en condiciones dignas y, en consecuencia, ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social reliquidar la pensión de jubilación incluyendo el 100% de lo devengado por concepto de bonificación por servicios.[10] iv) Por medio de la Resolución 46604 de 11 de septiembre de 2008, CAJANAL reliquidó la pensión de jubilación del demandado, incluyendo el 100% de la bonificación por servicios, en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales.[11] v) A través de la Resolución UGM 041917 de 9 de abril de 2012, CAJANAL adicionó la anterior decisión en el sentido de descontar de las mesadas atrasadas la suma de $924.918 por concepto de aportes para pensión. vi) Mediante la Resolución 052776 de 15 de noviembre de 2013, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, modificó la parte pertinente de la Resolución 46604 de 11 de septiembre de 2008 en el sentido de precisar que no hay lugar a aplicar la figura de la prescripción trienal y en consecuencia elevó la cuantía de la prestación a la suma de $1.622.892, con efectividad a partir del 31 de octubre de 1999. 2.4.

Marco normativo y jurisprudencial Para efectos de desarrollar el problema jurídico sometido a consideración de la Sala, se seguirá el siguiente derrotero: 2.4.1. Cosa Juzgada. Según lo dispuesto en el artículo 303 del Código General del Proceso «la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes».

La importancia de este atributo de las sentencias judiciales, proviene de su propia finalidad, entre las cuales están las de conferir estabilidad, firmeza y certeza a las decisiones judiciales, evitando que el mismo asunto pueda ser debatido indefinidamente ante la jurisdicción. En materia de acciones de tutela, la Corte Constitucional ha señalado que «decidido un caso por la Corte Constitucional[12] o terminado el proceso de selección para revisión y precluido el lapso establecido para insistir en la selección de un proceso de tutela para revisión, opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional» Sobre este punto, esta Corporación[13] ha señalado que la cosa juzgada constitucional o inmutabilidad del fallo de tutela «se predica respecto de los derechos constitucionales fundamentales amparados por la autoridad judicial», lo que implica que esta figura no cobija la legalidad de los actos administrativos expedidos en virtud de este mecanismo de defensa, pues precisamente existe un ordenamiento especial que otorga a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la facultad de juzgarlos.

Lo contrario sería como desconocer la competencia otorgada tanto por el legislador como por la Carta Política (artículos 236 a 238) a los jueces de lo contencioso administrativo, para que a través de los medios de control previstos en los artículos 135 y siguientes del CPACA decidan acerca de la legalidad de los diferentes actos que expide la Administración, incluidos, por supuesto, los que profiera en cumplimiento de una orden constitucional de tutela. 2.4.2.

Bonificación por servicios: normatividad y precedente jurisprudencial. Por medio del Decreto 1042 de 1978[14] se creó la bonificación por servicios prestados para los empleados públicos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, en los siguientes términos: Artículo 45.- A partir de la expedición de este Decreto, créase una bonificación por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1º.

Esta bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial. Sin embargo, cuando un funcionario pase de un organismo a otro de los enumerados en el artículo 1º de este decreto, el tiempo laborado en el primero se tendrá en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la bonificación, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio.

Se entenderá que no hay solución de continuidad si entre el retiro y la fecha de la nueva posesión no transcurrieren más de quince días hábiles. La bonificación de que trata el presente artículo es independiente de la asignación básica y no será acumulativa. Artículo 46.- La bonificación por servicios prestados a que tienen derecho los empleados que trabajan en las entidades a que se refiere el artículo 1º de este decreto, será equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor conjunto de la asignación básica, los incrementos por antigüedad y los gastos de representación que correspondan al funcionario en la fecha en que se cause el derecho a percibirla, siempre que no devengue una remuneración mensual por concepto de asignación básica y gastos de representación superior a cien mil setecientos cincuenta pesos ($100.750).

Para los demás empleados la bonificación por servicios prestados será equivalente al treinta y cinco por ciento (35%) del valor conjunto de los tres (3) factores de salario señalados en el inciso anterior. Tal derecho se causará cada vez que el empleado cumpla un año de servicio. Por su parte, el Decreto 247 de 1997, creó la bonificación por servicios para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial en los siguientes términos: Artículo 1.

Créase la bonificación por servicios prestados para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial (Tribunales, Juzgados, Fiscalía General de la Nación, Direcciones Ejecutivas de la Administración Judicial, Consejos Seccionales de la Judicatura y empleados de las altas Corporaciones) y la Justicia Penal Militar, en los mismos términos establecidos en los artículos 45 y siguientes del Decreto-ley 1042 de 1978 y las demás normas que lo modifiquen o adicionen, la cual será exigible a partir del 1º de enero de 1997.

La Bonificación por Servicios Prestados constituirá factor salarial para efectos de determinar la prima de servicio, prima de navidad, vacaciones y prima de vacaciones, auxilio de cesantía y pensiones. De lo anterior, se desprende que la bonificación por servicios prestados, fijada, en principio, para los trabajadores del orden nacional, fue creada para los servidores de la Rama Judicial mediante el Decreto 247 de 1997, como un factor salarial al que estos tendrían derecho cumplido un año continuo de labores y que debía tenerse en cuenta para efectos pensionales.

Sobre el particular, esta corporación, en sentencia de 29 de junio de 2006,[15] al resolver un recurso de apelación en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de una pensión de jubilación de un servidor de la Rama Judicial contra Cajanal, dijo: El Decreto 247 de 1997, (en el art 1°), para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Justicia Penal Militar, señala que esta bonificación es exigible a partir del 1º de enero de 1997 […].

Esta prima es computable para efectos pensionales y por consiguiente, se debe cotizar por ella; ahora, como es una prima anual, se debe tener en cuenta su doceava parte para la liquidación pensional. […] Conforme al ordenamiento jurídico estas primas son anuales, pues se pagan una vez por año, cuando se cumplen los requisitos; también se reconocen y pagan ‘proporcionalmente’ cuando el servidor no labora para la época normal de su pago.

Por ello, para efectos pensionales, se las ha tenido en cuenta en una doceava parte de su valor. Para el cálculo de la bonificación en comento, al tenor de lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978[16] ha de entenderse que su inclusión en la liquidación de la pensión de jubilación no puede ser por el monto total de lo recibido en el año, sino por lo que corresponde a una mesada, o sea, una doceava (1/12) parte, ya que su pago se realiza anualmente, como lo ha dicho recientemente esta corporación en distintas decisiones, y, entre ellas, la del 7 de febrero de 2013,[17] en la que expresó lo siguiente: […] Sea la oportunidad para mencionar, que el factor de bonificación por servicios se reconoce y paga al empleado cada vez que cumple un año continuo de labor en una misma entidad oficial, es decir que el derecho a su reconocimiento se causa cada vez que aquél cumple un año de servicios y, por lo tanto, el cómputo de este factor para efectos de determinar la cuantía de la pensión debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100%, en consideración a que su pago se hace de manera anual.[18] […] En virtud de lo expuesto, se encuentra claramente establecido que la bonificación por servicios para efectos del cálculo de la pensión debe incluirse en una doceava parte y no sobre el 100% del valor percibido por ese concepto, en consideración a que su pago se hace de manera anual y la mesada pensional se calcula con la proporción mensual de todos los factores salariales devengados en el último año, conforme lo señala el artículo 12 del Decreto 717 de 1978. 2.5.

Caso Concreto. 2.5.1. De conformidad con los presupuestos expuestos en los capítulos anteriores, se tiene que la cosa juzgada constitucional o inmutabilidad del fallo de tutela se predica respecto de los derechos constitucionales fundamentales amparados por la autoridad judicial, lo que implica que esta figura no cobija la legalidad de los actos administrativos expedidos en virtud de este mecanismo de defensa, pues precisamente existe un ordenamiento especial que otorga a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la facultad de juzgarlos.

En ese orden, las resoluciones acusadas por las cuales «se da cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, Caldas» y en las que se dispuso la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Francisco Joel Gómez Vallejo con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados, son claramente susceptibles de ser cuestionadas ante esta jurisdicción por tratarse de una competencia otorgada tanto por el legislador como por la Constitución Política (artículos 236 a 238) a los jueces de lo contencioso administrativo, para que a través de los medios de control previstos en los artículos 135 y siguientes del CPACA decidan acerca de la legalidad de los diferentes actos que expide la Administración, incluidos, por supuesto, los que profiera en cumplimiento de una orden constitucional de tutela. 2.5.2.

De acuerdo con los antecedentes administrativos que obran en el expediente se encuentra que a través de la Resolución 46604 de 11 de septiembre de 2008 CAJANAL, en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, reliquidó la pensión de vejez del señor Francisco Joel Gómez Vallejo, incluyendo el 100% de lo devengado por concepto de bonificación por servicios (ff.918-924).

Lo anterior, por cuanto independientemente de que la bonificación por servicios se haya devengado como una contraprestación por haber cumplido un año de servicio y haya servido como factor a incluir al momento de liquidar la pensión de jubilación, no hay norma que consagre que aquello que se recibió de manera integral, no pueda ser fraccionado para efectos de liquidar la pensión de jubilación. 2.5.3.

La UGPP, a través de apoderado judicial solicitó se revoque parcialmente la sentencia del Tribunal, con el fin de que se ordene la devolución de los dineros percibidos por el demandado, al encontrarse claramente desvirtuado el principio de la buena fe. Sobre el particular, esta Corporación[19] ha señalado que el principio de la buena fe es un postulado que «tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía», pues no puede analizarse de manera separada sino en conexidad con el ordenamiento constitucional vigente puesto que cumple una función esencial en la interpretación jurídica.

En razón de lo anterior, se tiene que el inciso 2.° numeral 2.° del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 según el cual «los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones a particulares de buena fe» tiene como finalidad amparar a aquellas personas que han percibido prestaciones periódicas como consecuencia de decisiones tomadas de manera errónea por la administración. Del análisis de las actuaciones adelantadas en sede administrativa y judicial, se puede inferir que la presunción de la buena fe no ha sido desvirtuada, en razón a lo siguiente: i) Los argumentos expuestos por el señor Gómez Vallejo en el escrito de tutela y que fueron acogidos por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, tuvieron como fundamento antecedentes jurisprudenciales en los cuales se sostuvo que la bonificación por servicios prestados no podía ser fraccionada por el tiempo de servicios, es decir, en una doceava parte, sino por la totalidad, toda vez que se causaba por cada año de servicios. ii) Durante el trámite que se ha surtido en sede contenciosa, el accionado en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación ante esta Corporación, ha mantenido su postura sobre el reconocimiento de la bonificación por servicios sobre el 100%, en atención a los antecedentes jurisprudenciales que fueron allegados desde el escrito de tutela ante los Juzgados Penales del Circuito de Manizales, aspectos que delimitan que ha actuado con el convencimiento de la prosperidad de sus pretensiones.

En vista de lo anterior, considera la Sala que no se logró acreditar una acción temeraria o de mala fe en la actuación administrativa que permitiera acceder al reintegro de las prestaciones pagadas como consecuencia de la reliquidación pensional, razón por la cual se atendió a lo dispuesto en el numeral 1.º literal c) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 2.5.4.

Por último, respecto del otro motivo de inconformidad manifestado por el apoderado de la parte demandada, relacionado con la condena en costas impuesta, debe decir la Sala que esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016[20], respecto de dicha carga en vigencia del cpaca, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo-valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso. Valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas; que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia; y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. No obstante, cuando es la entidad pública la que demanda su propio acto en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, esta corporación, en armonía con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, definió la siguiente regla en materia de costas[21]: En este caso tenemos que debido a la naturaleza del medio de control ejercido, que es el de nulidad y restablecimiento del derecho pero en la modalidad de lesividad, en tanto la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación ataca sus propios actos administrativos mediante los cuales reconoció y reliquidó una pensión gracia, es decir, la entidad pública propende por anular unos actos administrativos que, no obstante su contenido particular, dada su ilegalidad afectan igualmente intereses públicos, en la medida en que reconocen y ordenan el pago de sumas a las que el beneficiario no tiene derecho, y ello deriva en una afectación patrimonial, no sólo de la Institución pública que cometió el yerro respectivo, sino de todos los ciudadanos que aportan al sistema pensional Colombiano, es el interés superior público patrimonial el que está en juego.

Así las cosas, no es posible afirmar que la titular de la prestación que se debate sea la parte “vencida” en el litigio –como lo exige la norma-, y por ello la señora Álvarez Ponce no tiene la obligación de pagar costas en el proceso. En tal sentido, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño. Así las cosas, no es viable en estos casos condenar en costas en ninguna de las instancias, pues en este tipo de eventos en los cuales se ventilan intereses públicos, como lo es el patrimonio estatal, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte «vencida» en el litigio, aun cuando resulte afectado con la decisión[22].

Teniendo en cuenta que en el sub judice la UGPP demandó la nulidad del acto administrativo, por medio del cual reliquidó la pensión de jubilación a favor del señor Gómez Vallejo, él no tiene la obligación de pagar costas de que trata el artículo 365 del Código General del Proceso, y por tal razón se revocará la condena impuesta por el tribunal.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del diez (10) de octubre de dos mil dieciocho (2018), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso instaurado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra el señor Francisco Joel Gómez Vallejo, EXCEPTO el numeral tercero que se REVOCA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático «SAMAI». Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 4 vto a 16 [2] Folios 324 a 331 [3] Folios 319 a 322 [4] Folios 393 a 399 [5] Folios 383 a 394 [6] Folios 399 a 401 [7] Folios 402 a 403 [8] Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. [9] Folios 129 a 130 [10] Folios 209 a 221 [11] Folios 164 a 166 [12] Corte Constitucional, Sentencia SU-1219 de 2001 [13] Consejo de Estado, Sección Segunda Expediente 2400-14 Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter [14] Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones. [15] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, sentencia de 29 de junio de 2006, expediente 15001-23-31-000-2000- 02396-01(7559-05), demandante: Caja Nacional de Previsión Social, demandada: Sara Julia Camacho Pineda, consejero ponente: Tarsicio Cáceres Toro. [16] Artículo 12.

De otros factores de salario. Además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios. Son factores de salario: a) Los gastos de representación b) La prima de antigüedad c) El auxilio de transporte d) La prima de capacitación e) La prima ascensional f) La prima semestral g) Los viáticos percibidos por los funcionarios y empleados en comisión en desarrollo de comisiones de servicio. [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo sección segunda, Consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, sentencia de 7 de febrero de 2013, radicación: 05001-23-31-000-2010-00323-01(2117-12), Actor: Martha Lucía López Mora. [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, Consejero ponente: Alberto Arango Mantilla, sentencia de 8 de febrero de 2007, radicación: 25000-23-25-000-2003-06486-01(1306-06), Actor: Gema Neila Acevedo González. [19] Expediente 3130-13 actor: Caja Nacional de Previsión Social, Consejero ponente: Gustavo Gómez Aranguren [20] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33- 000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. [21] Sentencia de 21 de abril de 2016, Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero, expediente: 3400-2013, Actor: Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en Liquidación, demandado: Ligia Eugenia Álvarez Ponce. [22] No aplica cuando se haya demostrado mala fe en las actuaciones administrativas y judiciales del beneficiario de la prestación.