25000-23-42-000-2016-02670-01 — Consejo de Estado

RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL DE LOS SERVIDORES DE LA RAMA JUDICIAL – Reglas / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL- Sentencia de 11 de junio de 2020 / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD - Aplicación [L]a actora como beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la ley 100 de 1993 preserva de su régimen anterior (Decreto 546 de 1971) los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto (tasa de reemplazo).

Sin embargo, en cuanto al ingreso base de liquidación (periodo de liquidación) se aplican las reglas previstas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. Y, los factores son los contemplados en “el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público, siempre que respecto de ellos se hubieren realizado las cotizaciones respectivas”.

Por lo tanto, impera negar las pretensiones de la demanda, dado que la actora no tiene derecho a la liquidación de la mesada pensional con la asignación más elevada del último año de servicios, incluyendo todos los factores salariales devengados. En tanto, el IBL de la pensión de la accionante es el previsto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, ya que al 1 de abril de 1994 (fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones) todavía le faltaban más de 10 años para adquirir su estatus pensional (23 de abril de 2007); y los factores para liquidar la pensión solo pueden ser sobre los que realizó las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, en aplicación del inciso sexto del Acto Legislativo 01 de 2005.(…) Así las cosas, por favorabilidad es más benéfico para la actora el cálculo del ingreso base de liquidación realizado por Colpensiones en los actos demandados, ya que acudió a los factores sobre los cuáles efectuó cotizaciones en el último año de servicios, enero de 2013 a 2014, en lugar de aplicar el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

NOTA DE RELATORÍA: Referente a al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971- funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público-cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E., Sección Segunda sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020, Rad. 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.

Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, Rad. 52001-23-33-000-2012- 00143-01 (4403-2013) (IJ), M.P.César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / DECRETO 546 DE 1971 / DECRETO 717 DE 1978 – ARTÍCULO 12 / DECRETO 911 DE 1978 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 1158 DE1993 / LEY 4 DE 1992 – ARTÍCULO 14 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 25000-23-42-000-2016-02670-01(2860-18) Actor: NURY DEL CARMEN VALENCIA VALENCIA Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho- Ley 1437 de 2011 Tema: Pensión de jubilación régimen de la Rama Judicial. Decreto 546 de 1971. Aplicación precedente vinculante del 11 de junio de 2020.

IBL beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por Colpensiones contra la sentencia del 19 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1 Pretensiones La señora Nury del Carmen Valencia Valencia, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad parcial de los siguientes actos administrativos, expedidos por Colpensiones: -Resolución GNR 347559 del 9 de diciembre de 2013, que le reconoció una pensión de vejez en cuantía de $4.263.497. -Resolución GNR 159056 del 28 de mayo de 2015, que reliquidó la pensión de vejez, efectiva desde el 3 de enero de 2014, fecha de retiro del servicio de la actora. -Resolución VPB 74486 del 11 de diciembre de 2015, que confirmó la Resolución 159056 del 28 de mayo de 2015.

Igualmente, pidió la nulidad de la Resolución GNR 424033 del 14 de diciembre de 2014, que le ordenó a la accionante el reintegro de unas sumas de dinero pagadas como mesada pensional. A título de restablecimiento del derecho la parte actora solicitó que se condene a la entidad accionada a liquidar y pagar la pensión, en el monto del 75% de la asignación más elevada percibida en el último año de servicios en la Fiscalía Seccional de Bogotá, aplicando en su totalidad el artículo 6 del Decreto 546 de 1971.

Pidió la inclusión de todas las sumas que habitual y periódicamente recibió como contraprestación de sus servicios en el empleo de Fiscal Delegada ante los Jueces del Circuito de la Subdirección Seccional de Fiscalías y de Seguridad Ciudadana de Bogotá, es decir, el sueldo básico mensual, gastos de representación, Decreto 1251, bonificación judicial, bonificación por actividad judicial, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación por servicios y los demás emolumentos que se acrediten en el proceso.

Adicionalmente, requirió que se ordene la indexación de las sumas adeudadas; que se condene en costas a la parte accionada; y que la sentencia se cumpla en los términos de los artículos 187, 188, 189, 192 (incisos 2 y 3) y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[1]. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: La señora Nury del Carmen Valencia Valencia solicitó el reconocimiento de la pensión de jubilación del régimen especial de la Rama Judicial, regulada en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971.

La demandante nació el 23 de abril de 1957 y laboró durante 28 años y 7 meses para la Fiscalía General de la Nación, pues se retiró del servicio el 3 de enero de 2014, cuando se desempeñaba como Fiscal Seccional. La actora es beneficiaria del régimen de transición, previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por ello, su reconocimiento pensional se realizó con fundamento en el régimen especial de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, establecido en los artículos 6 del Decreto 546 de 1971 y 12 del Decreto 717 de 1978 (modificado por el artículo 4 del Decreto 911 de 1978). 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 11, 12, 16, 25, 39, 46, 48, 53, 55 y 56.

Del Decreto 546 de 1971, el artículo 6. Del Decreto 717 de 1978, el artículo 12 modificado por el artículo 4 del Decreto 911 de 1978. La parte demandante sostuvo que los actos administrativos acusados no aplicaron integralmente los artículos 6 del Decreto 546 de 1971 y 12 del Decreto 717 de 1978, ya que “en el momento de conceder la pensión se dijo que era sobre el 75% de lo que devenga mi mandante de manera mensual y anual, pero cuando se liquidó esta suma no correspondió a la norma señalada”.

Expresó que los servidores de la Rama Judicial disfrutan de un régimen especial de pensiones, regulado en el Decreto 546 de 1971. Bajo esta norma se tiene derecho a una pensión vitalicia de jubilación al cumplir 55 años de edad si son hombres o 50 si son mujeres, y acreditar 20 años de servicios continuos o discontinuos, de los cuales 10 años debieron ser prestados exclusivamente a la Rama Judicial o al Ministerio Público.

La liquidación corresponde al 75% de la asignación mensual más elevada que hubieren devengado en el último año de servicios. Relató que el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, modificado por el artículo 4 del Decreto 911 de 1978, indica que son factores salariales la asignación básica mensual y todas “las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios”.

Precisó que la señora Nury del Carmen Valencia Valencia solicitó el reconocimiento pensional al acreditar todos los requisitos del Decreto 546 de 1971. Explicó que Colpensiones, en la Resolución GNR 159056 del 28 de mayo de 2015, le concedió a la actora la pensión, con una mesada equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada, en aplicación del Decreto 546 de 1971 y el artículo 12 del Decreto 717 de 1978; sin embargo, “en el momento de liquidarla no lo hizo con el ingreso base de liquidación del último año de salarios que ganaba mi representada en ese momento, pese a que se habían (sic) aportado los soportes del mismo y que así se la habían (sic) concedido”.

Manifestó que la accionante tiene derecho a que su pensión se liquide incluyendo todos los factores que devengó del 2 de enero de 2013 al 3 de enero de 2014, a saber, asignación básica mensual, sueldo de vacaciones, gastos de representación, prima de vacaciones, bonificación por servicios, bonificación por actividad judicial y prima de navidad, entre otros.

Indicó que, según el régimen de transición regulado en el inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, las condiciones de reconocimiento pensional en cuanto a la edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, se regirían por la normativa anterior de la cual eran beneficiarios. 2. Contestación de la demanda Colpensiones se opuso a las pretensiones de la demanda[2].

Explicó que, conforme la sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, el ingreso base de liquidación no forma parte del régimen de transición, ya que el legislador solo incluyó la edad, tiempo de servicios y el monto (entendido como la tasa de remplazo), como aspectos a tener en cuenta del régimen anterior. Por ello, para las pensiones del régimen de transición el ingreso base de liquidación se calcula con los últimos 10 años de servicios o el tiempo que hiciere falta para completar los 20 años de servicios y los factores taxativos regulados en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994.

Anotó que el pago de intereses moratorios solo es viable cuando existe retardo en la cancelación de las mesadas pensionales ya reconocidas mediante un acto administrativo, caso contrario al sub lite, ya que Colpensiones reconoció el derecho pensional a la demandante, pagando puntualmente las mesadas. Precisó que la Corte Constitucional reiteró este mismo criterio en la sentencia C-258 de 2013, explicando que si bien se mantienen algunos conceptos del régimen anterior (edad, tiempo y monto), en todo caso el ingreso base de liquidación se sujeta a la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores sobre los que se hayan realizado las cotizaciones en la vida laboral, en atención a lo previsto en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005.

Propuso las excepciones que denominó cobro de lo no debido, prescripción, buena fe e inexistencia del derecho reclamado. 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en la sentencia del 19 de octubre de 2017 decidió[3]: (i) Declarar la nulidad parcial de las Resoluciones GNR 347559 del 9 de diciembre de 2013, GNR 159056 del 28 de mayo de 2015 y VPB del 11 de diciembre de 2015; y la nulidad de la Resolución GNR424033 del 14 de diciembre de 2014.

(ii) Ordenar a Colpensiones reliquidar y pagar la pensión de jubilación de la actora, a partir del 4 de enero de 2014, en cuantía del 75% de la asignación más elevada que hubiere devengado en su último año de servicios prestados, es decir, junio de 2013 incluyendo en su ingreso base de liquidación todos los factores salariales percibidos en el último año de servicio, que son: sueldo básico, gastos de representación, bonificación por servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, bonificación actividad judicial y bonificación judicial.

(iii) Ordenar a Colpensiones a pagarle a la actora las diferencias de las mesadas pensionales resultantes entre los valores que le reconoció y los que debe cancelar, a partir del 4 de enero de 2014. Explicó que la demandante acreditó 29 años y 10 meses de servicios en la Rama Judicial, la Fiscalía Seccional de Medellín y la Fiscalía Seccional de Bogotá, y que cuando entró en vigencia la Ley 100 de 1993 tenía más de 35 años, motivo por el cual es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 ídem.

Aseveró que la actora cumple con los requisitos contenidos en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, pues laboró con la Rama Judicial 29 años y 10 meses, y cumplió más de 50 años de edad. Por consiguiente, destacó que “tiene derecho a que se le reliquide la pensión de jubilación con el 75% de la asignación mensual más elevada del último año de servicio y con inclusión de todos los factores que devengaba, ya que el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, determina que constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios y que cuando relaciona algunos factores que constituyen salario, lo hace de manera enunciativa y no taxativa”.

En este orden de ideas, consideró que la actora tiene derecho a la reliquidación de la pensión con el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en su último año de servicio con la inclusión del sueldo básico, gastos de representación, bonificación por servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, bonificación actividad judicial y bonificación judicial.

En cuanto a la sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional precisó que “para los regímenes especiales como el fijado para los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público en el Decreto 546 de 1971, debe darse prelación a las disposiciones allí contenidas, habida cuenta que estos regímenes tienen consagrados factores que no se encuentran contemplados en el Decreto 1158 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993”. 4.

El recurso de apelación Colpensiones solicita que se revoque la sentencia de primera instancia[4]. Estimó que en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador creó el régimen de transición para proteger las expectativas de las personas que cotizaron 15 años o más, o que tenían más de 35 años (mujeres) o 40 (hombres), para el 1 de abril de 1994.

Señaló que para establecer el ingreso base de liquidación de quienes les faltaban menos de 10 años para adquirir su derecho pensional al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, se acude a las reglas del inciso 3 del artículo 36 ídem, y para quienes les faltaren más de 10 años, se aplica el artículo 21 ídem. Precisó que el beneficio de la transición consiste en que el afiliado preserva los requisitos de su régimen anterior a la Ley 100 de 1993, en cuanto a edad, tiempo de servicios y monto, pero, que en lo atinente al ingreso base de liquidación se aplica la Ley 100 de 1993.

Resaltó así que “la pensión, cuyo estatus se adquiera en vigencia de la Ley 100 de 1993, se debe liquidar sobre los factores de salario devengados y consagrados en el Decreto 1158 de 1994, en consonancia con el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal y como lo hizo la entidad, al calcular la cuantía jubilatoria o ingreso base de liquidación”.

Advirtió que el ingreso base de liquidación de la mesada pensional de los beneficiarios del régimen de transición, contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no se rige por las normas anteriores, sino por la nueva reglamentación contenida en la citada ley. Reprochó que el Tribunal no tuvo en cuenta las sentencias SU-230 de 2015 y C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, que establecieron la interpretación válida respecto de la aplicación del régimen de transición. Adujo que, conforme la sentencia del 25 de agosto de 2016 de la Sección Segunda de esta Corporación[5], los aportes para obtener la pensión no prescriben, por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento; en este sentido, advirtió que “se deben efectuar los aportes sobre el todo el tiempo laborado con el último empleador, de conformidad con lo establecido en el artículo 99 del decreto 1848 de 1969”. 5.

Alegatos de conclusión 5.1 Colpensiones indicó que, según la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, contenida en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018, para la liquidación de las pensiones beneficiadas por la transición se debe tomar el ingreso base de liquidación contenido en la Ley 100 de 1993[6].

Precisó que el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018[7], “reconoce y establece la corriente jurisprudencial de que las pensiones de los servidores públicos cobijados por el régimen de transición deben ser liquidadas teniendo en cuenta la legislación anterior únicamente en lo que se refiere a la edad, tiempo de servicio y monto (entendido como tasa de remplazo o porcentaje en palabras de la Corte Suprema de Justicia), pero, el IBL, es decir, el tiempo a tomar para calcular el valor de la mesada pensional, será el establecido por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993”. 5.2 La parte demandante afirmó que la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional no se aplica a las pensiones regidas por el Decreto 546 de 1971, pues dicha providencia comprendió las pensiones de Congresistas, y por extensión legal a los Magistrados de Altas Cortes, caso que no corresponde al de la actora.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. 2. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si en los términos del recurso de apelación presentado por Colpensiones, procede revocar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda.

Para el efecto, se analizará si se debe negar la nulidad de los actos administrativos demandados, comoquiera que la pensión de jubilación de la accionante, quien es beneficiaria del Decreto 546 de 1971 en virtud de la transición dispuesta por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se debe calcular con el ingreso base de liquidación de esta ley.

Con el fin de abordar el problema jurídico se tratarán los siguientes aspectos: 2.1) Ingreso base de liquidación de los servidores o ex servidores de la Rama Judicial beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; 2.2) Hechos Relevantes Probados y 2.3) Caso Concreto. 2.1. Ingreso base de liquidación para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

Régimen especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público. Sentencia de unificación del 11 de junio de 2020. La Sección Segunda de esta Corporación, en providencia del 11 de junio de 2020, fijó las reglas sobre el ingreso base de liquidación, en el régimen especial de jubilación de la Rama Judicial y el Ministerio Público, beneficiarios de transición normativa de la Ley 100 de 1993[8].

Así, el servidor o ex servidor de la Rama Judicial o del Ministerio Público beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 adquiere el derecho a la pensión, siempre que: i) Para el 1.º de abril de 1994, cuando cobró vigencia la Ley 100 de 1993 en el ámbito nacional o para el 30 de junio de 1995 cuando empezó a regir en el ámbito territorial, tenga: a) 40 años de edad si hombre, 35 años de edad si es mujer o; b) 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. ii) Reúna además los requerimientos propios del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público estipulados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 para consolidar el estatus pensional que son: a) el cumplimiento la edad de 50 años si es mujer o 55 años si es hombre; b) el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, que tuvo lugar el 16 de julio de 1971;[9] c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades.

En cuyo caso, el reconocimiento de su pensión se efectuará de la siguiente manera: iii) Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.

El fallo de unificación del 11 de junio de 2020 se remitió a las reglas y subreglas fijadas en la providencia del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que trató el ingreso base de liquidación para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, que se pensionaron según la Ley 33 de 1985.

“El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93. Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94.

La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.

La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 97. Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho. […] 99.

La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.

A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.

La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos se debe limitar dicha base. 102.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. 103.

Por el contrario, con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado; (ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema”[10]. 2.2 Hechos relevantes probados Remuneración del último año de servicios De conformidad con el certificado de la Subdirección Seccional de Apoyo a la Gestión de Bogotá, la remuneración mensual de la actora de enero de 2013 a enero de 2014 correspondió a[11]: -Sueldo y vacaciones -Gastos de representación -Prima de vacaciones -Bonificación por servicios -Decreto 1251 -Prima de vacaciones -Bonificación por actividad judicial -Bonificación judicial -Prima de navidad Ingreso base de cotización del último año de servicios (2003-2004) Según el certificado de salarios mes a mes para la liquidación de pensiones, expedido por la Fiscalía General de la Nación, la actora cotizó en el año 2013 sobre los siguientes factores[12]: -Asignación básica (sueldo y vacaciones) -Gastos de representación -Bonificación por servicios -Decreto 1251 -Bonificación por actividad judicial -Bonificación judicial Tiempos de servicios, edad y estatus pensional La demandante nació el 23 de abril de 1957, como consta en el registro civil 570423[13].

De modo que cumplió la edad de 50 años el 23 de abril de 2007. En cuanto al tiempo de servicios, Colpensiones en la Resolución GNR 159056 del 28 de mayo de 2015 determinó que acreditó 1494 semanas laboradas a la Rama Judicial, la Fiscalía Seccional de Medellín y la Fiscalía Seccional de Bogotá, hasta su fecha de retiro el 3 de enero de 2014.

Se tomaron 1494 semanas cotizadas, sobre un ingreso base de liquidación de $6.470.000, al cual se le aplicó una tasa de reemplazo de 75%. Para calcular el ingreso base de liquidación “se tomó (sic) en cuenta las cotizaciones efectuadas durante el último año de servicio, tomados desde enero de 2013 y hasta enero de 2014 y el factor salarial tenido en cuenta fue el IBC reportado por el empleador en la historia laboral del asegurado”[14]. 2.3 Caso concreto La accionante es beneficiaria del Decreto 546 de 1971, que regula las pensiones para los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio Público, el cual se le aplica por la transición dispuesta en el inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, hechos sobre los que no hay discusión. Sin embargo, la actora solicita la nulidad parcial de los actos administrativos que le reconocieron y liquidaron la mesada pensional, para que ésta sea liquidada con el ingreso base de liquidación del Decreto 546 de 1971, a saber, el 75 % de la asignación mensual más elevada del último año de servicios con todas las sumas que percibió habitual y periódicamente, según lo indica el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, modificado por el artículo 4 del Decreto 911 de 1978.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados y ordenó la reliquidación de la pensión desde el 4 de enero de 2014, en cuantía del 75% de la asignación más elevada del último año de servicios, que correspondió al mes de junio de 2013, con la inclusión de todos los factores devengados.

Inconforme con esta decisión, Colpensiones solicita que se revoque la decisión de primera instancia, porque acorde con la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional el ingreso base de liquidación de las pensiones cobijadas por la transición dispuesta en la Ley 100 de 1993, no es un aspecto sometido a la transición, la cual solo comprende de la norma anterior la edad, tiempo de servicios y el monto (tasa de reemplazo).

Visto lo anterior, se tiene que la actora es beneficiaria del régimen de transición, y por lo tanto, se le aplica el Decreto 546 de 1971, normativa anterior a la Ley 100 de 1993 que la regía. Dicho decreto prevé los siguientes requisitos para el reconocimiento pensional: “ARTÍCULO 6o. Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas”.

Igualmente, está probado que Colpensiones, en las Resoluciones GNR 159056 del 28 de mayo de 2015 y VPB 74486 del 11 de diciembre de 2015, le reconoció una pensión de vejez a la demandante con fundamento en el precitado artículo 6 del Decreto 546 de 1971, efectiva a partir de su fecha de retiro, el 3 de enero de 2014, con la tasa de remplazo del 75% sobre el ingreso base de cotización/liquidación de $6.470.000, reconociéndole una pensión por el valor de $5.030.102, para el año 2015.

Ahora bien, el objeto del recurso presentado por Colpensiones concierne solamente al ingreso base de liquidación de la pensión de la accionante, como beneficiaria del Decreto 546 de 1971. Para la entidad recurrente el Tribunal no tuvo en cuenta las sentencias SU-230 de 2015 y C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, donde se determinó que el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición se rige por los artículos 36 o 21 de la Ley 100 de 1993.

Para dar respuesta al problema jurídico planteado, la Subsección acudirá a la regla jurisprudencial fijada por la sentencia de unificación de la Sección Segunda del 11 de junio de 2020, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales[15]. La misma Sección precisó que la sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos “respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado”.

Precisado lo anterior, se tiene que la actora como beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la ley 100 de 1993 preserva de su régimen anterior (Decreto 546 de 1971) los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto (tasa de reemplazo). Sin embargo, en cuanto al ingreso base de liquidación (periodo de liquidación) se aplican las reglas previstas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.

Y, los factores son los contemplados en “el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público, siempre que respecto de ellos se hubieren realizado las cotizaciones respectivas”.

Hechas las anteriores consideraciones, se revocará la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió a las pretensiones de la accionante, y en su lugar, se negará la nulidad de los actos administrativos acusados, expedidos por Colpensiones. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA REVOCAR la sentencia de primera instancia, proferida el 19 de octubre de 2017, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió a las pretensiones de la demanda.

En su lugar: PRIMERO.- NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ----------------------- [1] Folios 100-120 [2] Folios 134-148 [3] Folios 113-125 [4] Folios 131-142 [5] Proceso con número de radicación 23001-23-33-000-2013-0026-01 SU 005-16 [6] Folios 165-168 [7] Proceso con número de radicación 52001-23-33-000-2012-00143-01 [8] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación CE-SUJ-S2- 021-20 del 11 de junio de 2020, proceso con radicado 15001233300020160063001 (4083-2017). [9] Al respecto se anota que el artículo 37 de este decreto dispone que «regirá 30 días después de su publicación en el Diario Oficial […]», y fue publicado en el Diario Oficial No. 33.339 16 de junio de 1971. [10] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo del 28 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 52001-23-33-000-2012- 00143-01 [11] Folios 95-97 [12] Folio 29 [13] Folio 20 [14] Folios 191-192 [15] La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: “[…] sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones […]”. [16] “ARTÍCULO

21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”. [17] Folios 95-97 [18] Folio 29