RECONOCIMIENTO DE INTERESES MORATORIOS EN EL PAGO DE RETROACTIVO SALARIAL DENTRO DE PROCESO DE HOMOLOGACIÓN A PERSONAL ADMINISTRATIVO AL SERVICIO DE LOS ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS – Improcedencia / INTERESES MORATORIOS POR EL NO PAGO INMEDIATO DEL VALOR CORRESPONDIENTE A LA HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN – No se pagan cuando ha transcurrido un plazo razonable en las etapas del trámite de cancelación / INTERES MORATORIO PARA PAGOS DE RETROACTIVOS POR HOMOLOGACIÓN DE CARGOS Y NIVELACIÓN SALARIAL – Debe estar autorizado por una norma o en el documento que reconoce el derecho [L]os intereses moratorios son los que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora y que cesan solo en el momento de pagar la obligación contraída.
(…) Este tipo de intereses que se paga para el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida. La mora genera que se hagan correr en contra del deudor los daños y perjuicios llamados moratorios que representan el perjuicio causado al acreedor por el retraso en la ejecución de la obligación. (…) los intereses moratorios deben estar consagrados en una disposición que los autorice expresamente y que faculte su cobro para los casos de pagos de retroactivos por homologación de cargos y nivelación salarial, o estar incluidos en el documento que reconoce el derecho, dado su carácter sancionatorio.(…) [T]eniendo en cuenta que en el sub examine el pago de la nivelación salarial se efectuó el 6 de mayo de 2014, tal como se indicó en la certificación de la entidad accionada, y que la Resolución 448 que reconoció y ordenó el pago de la nivelación data del 11 de abril de 2014, se evidencia que transcurrió un término razonable (25 días), de modo que no es procedente la condena por el pago de intereses moratorios, puesto que se considera un plazo prudencial, tal como se indicó en los antecedentes jurisprudenciales previamente citados; razón para negar el recurso vertical interpuesto por la parte actora.
NOTA DE RELATORIA: En relación con el procedimiento y criterios para tener en cuenta en el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrative al servicio de los establecimientos educativos, ver: C. de E. Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 9 de diciembre de 2004, Num. 1607. En cuanto al pago de los intereses m moratorios en los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, ver: C. de E, Sección segunda, sentencia del 7 de diciembre de 2017, Rad. 73001-23-33-000-2014-00311-01(0905-15).
M.P. William Hernández Gómez. En el mismo sentido, ver: C. de E, Sección segunda, sentencia de 23 de agosto de 2018, Rad. 73001-23-33-000-2014-00403- 01(4589-15). M.P. César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 60 DE 1993 – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 151 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 288 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 356 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 357 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 167 / Ley 43 de 1975 / LEY 715 DE 2001 ARTÍCULO 34 / LEY 715 DE 2001 ARTÍCULO 38 / DECRETO 0338 DE 2012 / DECRETO 083 DE 2008 / INDEXACIÓN SOBRE EL VALOR PAGADO A TÍTULO DE RETROACTIVO – Improcedente por no transcurrir tiempo razonable que cause devaluación de la moneda La Sala precisa que la indexación es una figura por medio de la cual se actualiza la moneda que ha perdido su valor por el paso del tiempo.
Al respecto, nótese que en el presente caso no es aplicable tal instrumento, toda vez que es notorio que entre la fecha de ejecutoria de la Resolución 448 del 11 de abril de 2014 y el pago de la obligación, la cual se produjo el 6 de mayo de 2014, no transcurrió suficiente tiempo para que genere la devaluación de la suma reconocida por concepto del retroactivo, por lo que, no había lugar a su reconocimiento y en tal sentido se revocará la providencia acusada en ese aspecto.
NOTA DE RELATORIA: Referente a la improcedencia de indexar el valor pagado a título de retroactivo por no transcurrir un plazo considerable para efectuar el pago, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 11 de mayo de 2020, Rad. 170012333000-2016-00649-01(3194-2019), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez FUENTE FORMAL: LEY 60 DE 1993 / LEY 715 DE 2001 / LEY 57 DE 1887 – ARTÍCULO 1617 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 192 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 195 / DECRETO 410 DE 1971 – ARTÍCULO 884 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 17001-23-33-000-2016-00883-01(1595-19) Actor: LUIS ALBERTO AVILA CUENCA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y OTRO Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reclamación de intereses moratorios con ocasión de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia del 10 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que declaró fundada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el municipio de Manizales, no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción y genérica propuesta por el Ministerio de Educación Nacional; reconoció por “razones de equidad y justicia, que por parte de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, se le reconozca al actor una indexación teniendo como base la suma de $55.400.870, y como límites temporales para la liquidación el 1 de enero de 2012 hasta el 5 de mayo de 2014” y, negó las pretensiones de la demanda frente al reconocimiento y pago de los intereses moratorios.” I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Pretensiones El señor Luis Alberto Ávila Cuenca, a través de apoderado, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio SEM – UAF – 2063 del 16 de julio de 2016, expedido por el Secretario de Educación de Manizales, a través del cual negó el pago de los intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío de la homologación y nivelación salarial.
A título de restablecimiento del derecho pidió que se condene a la Secretaría de Educación del municipio de Manizales y/o la Nación, Ministerio de Educación Nacional al reconocimiento y pago de los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación, esto es, desde el 1 de enero de 2003 al año 2011, y en adelante hasta el día en que se hizo efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, es decir, el mes de mayo de 2014.
De la misma forma, solicitó el pago de los intereses moratorios a los que tiene derecho, liquidados con base al interés bancario corriente desde la fecha de causación hasta la fecha efectiva de pago; en consideración a que el pago de la nivelación salarial debe hacerse al igual que el salario, por períodos de 30 días, por tanto, una vez ocurrió dicho vencimiento, su no pago genera automáticamente la obligación de cancelar los intereses aludidos.
De la misma forma, peticionó se ordene liquidar y pagar los intereses reclamados con base al capital neto cancelado, es decir, sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se reconoció. También requirió que el fallo se cumpla en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA; se ordene el pago de los intereses moratorios; y que se condene en costas a la entidad demandada. 1.2.
Hechos Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda (ff. 2 - 11), en síntesis, son los siguientes: Afirmó que el señor Luis Alberto Ávila Cuenca prestó sus servicios a la Secretaría de Educación del municipio de Manizales, en calidad de personal administrativo. Adujo que, el Ministerio de Educación Nacional a través de la Resolución 2451 del 29 de octubre de 2002, en cumplimiento a lo preceptuado por la Ley 715 de 2001, certificó al ente territorial para la prestación del servicio educativo, lo anterior fue realizado a través del Decreto 011 del 20 de enero de 2004, a través del cual el municipio de Manizales adoptó la planta de cargos y personal que laboraba en el Departamento de Caldas, a la planta central de la administración municipal a partir del 1 de enero de 2003, con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones.
Afirmó que la incorporación referida se llevó a cabo sin que se homologaran y nivelaran salarialmente los cargos y salarios, generándose con ello, una situación de desigualdad para los funcionarios pagados con los recursos del Sistema General de Participaciones, respecto de los funcionarios pertenecientes a la planta central del municipio, como quiera que a pesar de existir igualdad de funciones y responsabilidades, aquellos incorporados al nivel departamental y no municipal, devengaban una asignación salarial inferior.
Refirió que el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil mediante concepto No. 1607 del 9 de diciembre de 2004 indicó que las entidades territoriales dentro del proceso de descentralización del servicio educativo, debía previa homologación, efectuar la correspondiente nivelación salarial, dejando establecido que el mayor valor del nivel salarial debería ser cubierto por la Nación. Con fundamento en lo anterior, el municipio de Manizales (Secretaria de Educación) mediante el Decreto 083 del 11 de marzo de 2008, homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaria de Educación, financiados con recursos del Sistema General de Participaciones.
En atención a la Directiva Ministerial 10 de 2005 y a la Resolución 2171 del 17 de mayo de 2006, emanada del Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría de Educación municipal radicó una propuesta de ajuste a la homologación y nivelación salarial, la cual fue aprobada a través del Oficio 2012EE50479 del 28 de agosto de 2012. En el oficio anterior se definió que el Ministerio debía adelantar los trámites para hacer efectiva la homologación de cargos y realizar la posesión sin solución de continuidad a favor de las personas beneficiarias de ese proceso; también se definió que la autoridad territorial no contaba con excedentes del Sistema General de Participaciones para pagar el costo de los retroactivos por nivelación salarial, de modo que la Nación asumiría tal responsabilidad, de acuerdo con lo previsto en el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011.
Por medio del Decreto 0388 del 12 de octubre de 2012, el municipio modificó la homologación y nivelación salarial aprobada, inicialmente, a través del Decreto 083 de 2008, para lo cual tuvo como parámetro los salarios del departamento de Caldas con corte a 31 de diciembre de 2002 y aplicando los incrementos salariales efectuados por parte del municipio de Manizales entre 2003 y 2012.
Mediante la Resolución 448 del 11 de abril de 2014, el Ministerio de Educación Nacional a través de la Secretaria de Educación Municipal pagó, a favor del demandante, el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial y, en él, precisó las fechas en que se constituyó la obligación, esto es, entre el 1 de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2011; por ende, la obligación de pagar tal homologación inició el 1 de enero de 2003.
El pago solo se efectuó en el mes de mayo de 2014. Por lo anterior, mediante petición radicada en la Secretaria de Educación del municipio de Manizales, el 24 de julio de 2015, se solicitó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito a la Secretaría de Educación, interrumpiendo cualquier prescripción de conformidad con el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.
Además, los días subsiguientes el apoderado de la demandante radicó solicitud de una multiplicidad de servidores que estaban en igual situación y pretendían idéntico reconocimiento. La Secretaría de Educación Municipal mediante Oficio SE – UAF – 2040 del 31 de julio de 2015, da respuesta en los cuales comunica que, por la magnitud de las pretensiones, realizaría consulta ante el Ministerio de Educación Nacional con el fin de decidir acerca de la viabilidad o no, de lo pretendido.
El 21 de octubre de 2015, se radica nueva petición, y mediante el Oficio SE – UAF – 3067 del 4 de diciembre de 2015, se niega el reconocimiento y pago de los intereses solicitados, haciendo referencia a la comunicación 2015-EE- 137289 del 24 de noviembre de 2015, mediante la cual el Ministerio de Educación Nacional emite concepto no favorable para el pago de intereses moratorios, al no existir mora en el pago de las obligaciones laborales.
La respuesta a la solicitud formulada por el actor, finalmente, fue emitida a través del Oficio SEM-UAF-2063 de 18 de julio de 2016, en el cual se negó lo pretendido y ese acto quedó en firme el día de su notificación, comoquiera que en él no se informó sobre la procedencia de recursos. 1.3. Normas violadas En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes: artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política, artículo 1608 numerales 1° y 2° del Código Civil, artículo 177 del Decreto 01 de 1984 y la sentencia C-367 del 16 de agosto de 1995 de la Corte Constitucional. 2.
Contestación de la demanda 2.1. El municipio de Manizales Mediante memorial visible a folios 70 a 86 del expediente, el municipio de Manizales se opuso a las pretensiones de la demanda. Relató que cuando se produjo la homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito a la planta, todo el proceso se realizó en estricto acatamiento y observancia de los criterios e instrucciones definidos por el Ministerio de Educación Nacional y la fiduciaria que realizó el desembolso de los conceptos que resultaron de ello.
Precisó que “(…) en el 2012 lo que se efectuó fue un ajuste al proceso de homologación del 2008, en virtud del ejercicio que el Departamento de Caldas realizó al modificar el estudio técnico de homologación y nivelación salarial de su planta de cargos ADMNINISTRATIVOS financiada con recursos del Sistema General de Participaciones -SGP-, la cual fue APROBADA por el MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL en el 2009 y que fue adoptada mediante decreto departamental 0337 del 02 de diciembre de 2010.
Con fundamento en lo anterior y mediante oficio 2012EE12353 del 17 de marzo de 2011, el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL le informa a la Secretaría de Educación de Manizales que la homologación y nivelación que se llevó a cabo por el Departamento de Caldas “puede afectar algunos de los funcionarios que en virtud de los procesos de descentralización recibió el municipio”.
Agregando que el municipio deberá presentar ante el Ministerio para su análisis, el estudio técnico en el que se incluya única y exclusivamente la información del personal administrativo cuya situación se modificó con el ejercicio adelantado por el Departamento, para establecer la viabilidad de un (sic) eventual modificación e incluir, de ser necesario, el diferencial de salarios en el cálculo de recursos complementarios.” Refirió que el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo recibido por el Municipio de Manizales del Departamento de Caldas, como consecuencia de la certificación a la entidad territorial del orden municipal para administrar dentro de su jurisdicción la prestación del servicio público educativo, se efectuó en el 2008.
Por lo tanto, el ajuste efectuado en el 2012 a dicha homologación tuvo origen en el efectuado por la Gobernación de Caldas al personal administrativo, que en virtud de lo considerado por el Ministerio de Educación Nacional, afectó a los servidores sujetos de la homologación en el año 2008. Alegó que la Homologación de cargos y nivelación salarial se produjo debidamente en el 2007-2008, y el ajuste a dicha homologación en virtud del ejercicio realizado por el Departamento de Caldas se efectuó en el 2012, en donde todas y cada una de las sumas fueron liquidadas con la debida indexación, así que no es cierto que se haya generado el pago de intereses moratorios establecido en los artículos 1608, 1217 y 1649 del Código Civil, al no estar frente a rentas, cánones, ni pensiones.
Manifestó que el demandante deberá probar que el proceso de homologación de cargos y nivelación salarial tiene en virtud del marco jurídico vigente, un plazo determinado para realizarse y que permita determinar si el mismo fue o no cancelado tardíamente; “y en todo caso lo que sí está probado, es que las sumas adeudadas en virtud de este proceso fueron debidamente liquidadas con la indexación correspondiente”.
Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación con fundamento en la ley e inaplicabilidad de los intereses moratorios y falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.2. Nación, Ministerio de Educación Nacional La Nación, Ministerio de Educación Nacional mediante escrito visible a folios 90 a 108 del expediente, manifestó que las pretensiones de la parte actora resultan infundadas teniendo en cuenta que no es el titular de las obligaciones pretendidas por vía de restablecimiento del derecho, adicionalmente alegó que no fue quien emitió los actos administrativos demandados.
Señaló que los artículos 34 y 38 de la Ley 715 establecieron el procedimiento para incorporar las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones a las plantas de personal de las entidades del orden territorial y, en el caso bajo análisis, tal procedimiento se cumplió mediante la incorporación y homologación de cargos, lo que generó los costos derivados del estudio técnico.
Luego, en el Acto Legislativo 01 de 2005 se dispuso que los recursos de participación para la educación serían destinados para financiar la prestación del servicio educativo y el pago del personal docente y administrativo de las instituciones públicas. Y a través de la Directiva Ministerial 10 de 30 de junio de 2005 se establecieron las directrices orientadas a que se produjera la homologación, así como los criterios y procedimiento necesarios para el efecto; además, se impuso en las entidades territoriales, la obligación de ajustar sus plantas de personal y todo ese proceso se siguió en el caso analizado, sin que ello dé lugar al reconocimiento de los intereses pretendidos.
Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción e ineptitud de la demanda. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 10 de diciembre de 2018 (ff. 168 – 175 reverso, declaró fundada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el municipio de Manizales, declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción y la genérica, propuestas por el Ministerio de Educación Nacional.
Sin embargo, reconoció “POR RAZONES DE EQUIDAD Y JUSTICIA, que por parte de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, se le reconozca al actor una indexación teniendo como base la suma de $55.400.870, y como límites temporales para la liquidación el 1 de enero de 2012 hasta el 5 de mayo de 2014.”; y negó las demás pretensiones de la demanda.
Luego de realizar un análisis normativo del proceso de homologación y nivelación salarial para los empleados del área administrativa de los establecimientos educativos oficiales, para concluir que con ocasión del proceso de descentralización, los cargos al servicio de la educación que estaban adscritos a la Nación debieron ser asumidos por las entidades territoriales, quienes fueron las responsables de la educación pública, quienes debía ajustarlos a las plantas de personal (homologación de cargos), incluso salarial y prestacionalmente, lo que derivó en el reconocimiento económico de las diferencias (nivelación salarial).
Y en relación con el reconocimiento de los intereses moratorios, encontró que no son acumulables con la indexación, en cuanto que inician con la mora en el crédito u obligación, en tanto el período de la indexación está dado entre la fecha del crédito, capital y obligación y la fecha en que se quiere actualizar, no siendo relevante la existencia de la mora.
El municipio de Manizales a través del Decreto 083 de 2008, atendiendo las directrices del Ministerio de Educación Nacional, homologó y niveló los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos de la Secretaría de Educación de Manizales, pagada con recursos del Sistema General de Participaciones, el cual fue modificado por el Decreto 0388 del 12 de octubre de 2012.
Al revisar, la situación planteada, al demandante le fue liquidado y reconocido el pago por homologación y nivelación salarial del período comprendido a partir del 1 de enero de 2003 al 31 de diciembre de 2011, a través de la Resolución 488 del 11 de abril de 2014, reconociendo la indexación del año 2003 al 2011. Por lo tanto, la indexación a que tuviera derecho la parte actora se liquidaría del 1 de enero de 2012 al 5 de marzo de 2014, teniendo en cuenta la base el valor de $55.400.870. 4.
Fundamento del recurso de apelación Por su parte, la Nación, Ministerio de Educación Nacional presentó recurso de apelación[1] en el que solicitó revocar la sentencia a través de la cual se condenó al pago de una indexación teniendo como límites temporales del 1 de enero de 202 al 5 de mayo de 2014, y como consecuencia, exonerarla del pago de la indexación monetaria por la tardanza en la cancelación del retroactivo por parte de la administración. Sostuvo que los “mayores costos por proceso de homologación no se generaron, ya que tal procedimiento (descentralización y homologación) se realizó a entera satisfacción como se puede vislumbrar del acervo probatorio, si se generó un costo que, señala el a quo, es una indexación monetaria por el retardo por parte del municipio de Manizales en el pago del retroactivo ya reconocido, dicho costo excesivo no es atribuible a mi mandataria (sic) pues no estaba en manos de ella realizar el pago como su en la del ente territorial, quien era la encargada de realizar el desembolso y fue quien demoró en la cancelación del retroactivo e indexación ya avalados por el Ministerio de Educación Nacional, generando así una pérdida del valor adquisitivo del dinero.” En relación con la falta de legitimación en la causa por pasiva sostuvo que quien suscribió los actos administrativos demandados fue la Secretaría de Educación del municipio de Manizales, y el Ministerio de Educación Nacional no es el titular de la obligación que se demanda, al no tener injerencia en los hechos que generaron la demanda ni en los trámites administrativos para el reconocimiento y pago de obligaciones.
El apoderado de la parte actora solicita que se revoque la sentencia de primera instancia, así[2]: Alegó que en el año 2003 el personal administrativo fue transferido de una planta de personal a otra, pero tuvo que esperar hasta el 2014 para recibir el pago del retroactivo adeudado por homologación y nivelación salarial, circunstancia que demuestra la mora en la implementación y pago oportuno de las acreencias laborales, situación que es imputable única y exclusivamente a la administración, pues era un deber legal que debió ser asumido desde el momento en que se dio el traslado del personal y no 11 años después. Afirmó que las demandadas debían reconocer sobre las sumas liquidadas, no indexación, sino intereses de mora, en cuanto no se trata del cumplimiento de un fallo judicial, sino incurrió en mora en el pago oportuno de las obligaciones salariales y prestacionales Sostuvo que, no es posible que ahora el operado judicial exija una norma que regule el pago de intereses de mora para los retroactivos que se cancelen por homologación y nivelación salarial, cuando la ley no ha regulado la materia; sin bien no hay norma que contenga el pago de retroactivos por este concepto, también lo es que por esta sola razón, el trabajador no tenga derecho a reclamar el pago cumplido y completo en condiciones de igualdad y equidad.
Manifestó que con el presente proceso se pretende que se declare que el demandante tiene derecho al pago de los intereses moratorios sobre el retroactivo por homologación por resultar estos más favorables que la indexación ya cancelada. No se hace con la intención de que se paguen sobre la misma obligación, indexación e intereses moratorios por los mismos espacios de tiempo o que se paguen intereses sobre la indexación, como lo consideró el a quo. 5.
Alegatos de conclusión 5.1. Por la parte demandante Mediante escrito visible a folios 223 a 241 del expediente, el apoderado del demandante descorrió el traslado para alegar conclusión, reiterando los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Afirmó que “corresponde a la ley y reglamentos señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de planta de personal, por tanto la omisión por parte del legislador o la autoridad competente para expedirlas en tiempo oportuno, es una situación de la cual se hace responsable única y exclusivamente el Estado, por tanto, si dicha omisión, se generan daños y perjuicios a los administrados, es su deber reparar, como en el presente caso ocurrió, al ordenar el año 1997 el traslado e incorporación del personal a una entidad territorial, sin contar con una norma o reglamento que definiera de forma clara y concreta los criterios, régimen y reglas para la organización de dicho personal; tarea que empezó a realizarse solamente a partir del año 2005 con la expedición de la directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, por la cual se dispuso el procedimiento de homologación y nivelación salarial del personal administrativo docente.” Refirió que la incorporación a las plantas de persona que cada entidad territorial adoptaba no podía dar en un ambiente de inequidad y desigualdad laboral, y esta se dio en 1996, cuando los funcionarios estaban con un código y grado diferente al establecido en la entidad territorial, lo cual generó un desequilibrio laboral.
Alegó que en el año 2003 el personal administrativo fue trasferido de una planta de personal a otra (departamento a municipio), pero tuvo que esperar hasta el 2014 para recibir el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial, circunstancia que demuestra la mora en la implementación y pago oportuno de las acreencias laborales, situación que es imputable a la administración. Sostuvo que la homologación y nivelación salarial debía desarrollarse previo al traslado e incorporación del personal, imputándose este retraso única y exclusivamente a la administración. Reiteró la procedencia en el reconocimiento de los intereses moratorios solicitados, los cuales deben liquidarse sobre el capital neto sin incluir la indexación y descontando la misma, dado que, al no solicitarse el pago de intereses puros, si no corrientes, estos satisfacen el componente sancionatorio e indemnizatorio, como el inflacionario, necesario para cubrir la devaluación de la moneda y resarcir los perjuicios económicos causados. 5.2.
Por las entidades demandadas y el Agente del Ministerio Público Vencido el término para presentar alegatos de conclusión en el curso de la segunda instancia, las entidades demandas y el Ministerio Público omitieron realizar pronunciamiento alguno. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, le corresponde al Consejo de Estado conocer en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos.
En el presente caso, ambas partes presentaron recurso de apelación, por lo que se resolverá sin limitación. 2.2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por las partes, la Sala debe decidir si el demandante tiene derecho al reconocimiento de los intereses moratorios por el pago tardío del valor del retroactivo correspondiente a la homologación y nivelación de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del municipio de Manizales.
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado la Sala abordará los siguientes temas: i) homologación del personal administrativo y proceso de descentralización del servicio educativo; ii) de los intereses moratorios y; iii) análisis de caso concreto. 2.3. Análisis de la Sala 2.3.1. Homologación del personal administrativo y proceso de descentralización del servicio educativo.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 7 de diciembre de 2004[3], reseñó el proceso de descentralización del sector educativo, dispuesto en las Leyes 60 de 1993[4] y 715 de 2001[5], en virtud del cual las entidades territoriales (departamentos y municipios) debieron recibir el personal administrativo vinculado previamente con la Nación, mediante un proceso de homologación de los cargos, funciones y salarios, que sirvió de base para su incorporación a las plantas territoriales de personal.
En el marco de dicha explicación, la Sala de Consulta expuso que la Ley 43 de 1975[6] nacionalizó la educación primaria que antes era prestada por los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarias, resaltando que, en consecuencia, los gastos de la prestación del servicio educativo serían a cargo de la Nación. Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 1993, con fundamento en los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, que implementó la descentralización del servicio educativo, y por ende, se desmontó la nacionalización prevista en la Ley 43 de 1975, ordenándose que la Nación entregaría a los departamentos y municipios los bienes, el personal y los establecimientos educativos.
En el numeral 1 del artículo 2 ibidem se dispuso que correspondería a los municipios administrar los recursos cedidos por la Nación para la prestación del servicio de educación, y en su inciso 5 que, en virtud de la incorporación, las plantas de personal serían departamentales, administradas en los términos del artículo 6, según el cual sus escalas salariales serían las de orden departamental, distrital o municipal: “ARTICULO 6o.
Administración del personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales. Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte.
Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute. El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. Las sumas por concepto de provisiones y aportes para la atención del pago de las prestaciones del personal docente del orden territorial, a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán giradas al mismo por las entidades territoriales, de conformidad con las disposiciones de la presente ley.
El valor actuarial del pasivo prestacional de las entidades territoriales, que deberán trasladar al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, se determinará, para estos efectos, con base en la liquidación que se realice con cada una de ellas, y será financiado con sus propios recursos. El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especial, de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen.
Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4a. de 1992. Las funciones de dirección del sistema de salud, se realizará a través de las direcciones locales, distritales y seccionales según las competencias definidas en la presente ley. Las entidades prestadoras de servicios de salud, estarán dotadas de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, en concordancia con el parágrafo 1o del artículo 19 de la ley 10 de 1990, y se les aplicará el régimen de personal previsto en el artículo 26 de dicha ley.
(…)”. El personal administrativo del sector educativo que laboraba para la Nación, también debió trasladarse a los entes territoriales, mediante un proceso de incorporación que para materializarse exigía “de la homologación de cargos (comparación de los requisitos, funciones, clasificación, etc. previstos en la planta de la Nación con los exigidos para desempeñar los de la planta de personal de los departamentos), procedimiento que en el caso del personal administrativo revestía características particulares, pues era el producto de la descentralización del servicio educativo hacia un ente territorial.
Cabe recordar que según el decreto 2400 de 1968 - art. 48 - [7], la incorporación operaba por reorganización de dependencias o el traslado de funciones de una entidad a otra o por la supresión de cargos de carrera y, conforme a la ley 443 de 1998[8], también por la supresión del empleo de carrera o por fusión o supresión de entidades o traslado de una entidad a otra o modificación de planta” [9].
Cabe destacar que la homologación e incorporación de los cargos de quienes venían del nivel nacional requirió de la nivelación de salarios cuando no existían cargos iguales, y el reajuste de la estructura de las entidades territoriales para prestar el servicio educativo, para lo cual debieron tener en cuenta la clasificación, funciones, grado de responsabilidad y requisitos para el ejercicio de los empleos, para así fijar la remuneración. Por medio de la Ley 715 de 2001[10] se determinaron las competencias tanto de la Nación como de las entidades territoriales, en materia de educación[11], y a la primera de ellas se le asignó, entre otras, la de distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones, destinados a la cobertura de ese servicio.
En dicha norma se estableció el procedimiento que se debía seguir a efecto de incorporar las plantas de personal financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, a las entidades territoriales, así: “Artículo 34. Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios.
Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad. Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan.
(…) Artículo 37. Organización de plantas. Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios, en un período máximo de dos años, teniendo en cuenta los criterios establecidos en la presente ley. Artículo 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas.
La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. Los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo.
A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta. Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos fueron renovados en el año 2001, por el municipio o el departamento, indistintamente, serán vinculados de manera provisional durante el año lectivo de 2002.
Mientras ello ocurre, deberán, los departamentos y municipios, renovarles los contratos a más tardar el 1° de febrero de 2002. Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que demuestren que estuvieron vinculados por órdenes de prestación de servicios por los departamentos o municipios, dentro de los dos meses antes y el 1° de noviembre de 2000, demostrando solución de continuidad durante ese período, y que cumplan los requisitos del cargo, serán vinculados de manera provisional durante el año 2002.
Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos no fueron renovados en el 2001, serán vinculados durante el año 2002 de manera provisional, previa identificación y verificación de requisitos, salvo que sus contratos hayan sido suprimidos como resultado del proceso de reorganización del sector educativo o de la entidad territorial.
(…)”. Como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo, las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos, sin detrimento de la autonomía de las entidades territoriales, para determinar la estructura de sus administraciones, fijas las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos, dentro del cual las entidades pudieran ejercer sus competencia según su situación fiscal.
La incorporación conllevaba, por un lado, que las entidades territoriales debían reajustar, atendiendo sus necesidades, su estructura orgánica y funcional para cumplir con los fines del servicio educativo y, de otro, que la inclusión en la nueva planta debía tomar en cuenta no solo el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado, sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio, con sujeción a los manuales específicos respectivos, para de esta manera determinar la remuneración, la cual debió cumplirse dentro del proceso de homologación[12].
Y en relación con el personal administrativo, sus salarios debían ser cubiertos con el situado fiscal, cuando el salario en la entidad territorial fuera superior al que devengaba en la Nación, para lo cual esa diferencia debía asumirla ésta última, en tal razón se imponía la nivelación en las condiciones ya expuestas; pero los recursos propios se comprometían si la incorporación desconoció los parámetros legales analizados o el límite reglamentario de incremento salarial dispuesto por el Gobierno. En el evento de existir mayores costos con ocasión del proceso de homologación en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, sí el proceso se cumplió conforme a derecho y existía disponibilidad, debía asumirlos el Sistema General de Participaciones, si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Sí el respectivo departamento o municipio homologó y e incorporó al personal administrando sin atender lo dispuesto por el ordenamiento jurídico, respondería con sus recursos propios.
De conformidad con lo precedente, se concluye que como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos.[13] Luego, el Ministerio de Educación Nacional profirió la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, con destino a los gobernadores, alcaldes y secretarios de educación, con el propósito de absolver las inquietudes formuladas con relación a la viabilidad de la homologación de los funcionarios administrativos del sector educativo y de la consecuente nivelación salarial que se podía generar en las respectivas entidades territoriales y, para ello, fijó las directrices a tener en cuenta para llevar a cabo ese proceso.
En relación con la retroactividad de la homologación y nivelación salarial, la referida directiva estableció, que para determinar la deuda era necesario que la entidad territorial realizara un listado de las reclamaciones, indicando la fecha de cada una de ellas, y que la retroactividad tan solo se concedería, en la medida en que el derecho no hubiera prescrito, según lo consagrado en los artículos 102 y 103 del Decreto 1848 de 1969 y 151 del Código Procesal Laboral.
También determinó que la homologación e incorporación conllevaría la nivelación salarial, lo cual se asumiría con recursos del Sistema General de Participaciones, previa disponibilidad presupuestal, pero que, si no existía disponibilidad, la Nación se haría cargo; sin embargo, en caso de que la homologación e incorporación se hubiera realizado contrariando el orden jurídico, el respectivo municipio debía responder por ello con sus recursos propios.
Y, en torno a la deuda, definió lo siguiente: “Para el reconocimiento de la deuda por parte de la Nación, la entidad territorial deberá enviar a la Oficina Asesora de Planeación y Finanzas del MEN, la liquidación individual anualizada de la deuda, el estudio técnico que sirvió de base para la nivelación y homologación, realizado de conformidad con lo previsto en el numeral A.1 de la presente Directiva, y los actos administrativos correspondientes mediante los cuales se hacen efectivas, todo lo anterior debidamente certificado por el gobernador o alcalde y secretario de educación respectivos.
En los casos de reconocimiento de deudas por decisiones de homologación que no hayan seguido estrictamente los criterios legales, las entidades territoriales, con la debida diligencia, acudirán al ejercicio de las acciones judiciales y administrativas procedentes en aras de proteger los intereses del Estado (Nación, Departamento, Distrito o Municipio), de lo cual informarán a este Ministerio en la misma oportunidad a la que se refiere el inciso anterior.” 2.3.2.
De los intereses moratorios El interés legal es aquél que se tasa en virtud de la ley, a falta de estipulación concreta de las partes involucradas. El artículo 1617 del Código Civil señala frente al tema lo siguiente: “Artículo 1617. Indemnización por mora en obligaciones de dinero. Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes: 1a.) Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de los intereses corrientes en ciertos casos.
El interés legal se fija en seis por ciento anual. (…)” Por otra parte, el interés corriente bancario es la tasa efectiva anual de referencia que en promedio cobran las entidades financieras sobre los nuevos créditos y que fue regulado por el Código de Comercio en los siguientes términos: “Artículo 884. Límite de intereses y sanción por exceso.
Modificado por el artículo 111 de la Ley 510 de 1999.Cuando en los negocios mercantiles haya de pagarse réditos de un capital, sin que se especifique por convenio el interés, éste será el bancario corriente; si las partes no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y media veces del bancario corriente y en cuanto sobrepase cualquiera de estos montos el acreedor perderá todos los intereses, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 72 de la Ley 45 de 1990.
Se probará el interés bancario corriente con certificado expedido por la Superintendencia Bancaria”. De ahí que los intereses moratorios son los que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora y que cesan solo en el momento de pagar la obligación contraída. Los mismos serán fijados por las partes, pero en caso contrario, el artículo 884 ibidem precisó: “(…) sí las partes no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y media veces del bancario corriente (…)”.
Este tipo de intereses que se paga para el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida. La mora genera que se hagan correr en contra del deudor los daños y perjuicios llamados moratorios que representan el perjuicio causado al acreedor por el retraso en la ejecución de la obligación.[14] Así mismo la Ley 1437 de 2011 reguló, lo referente a los pagos derivados del cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas; destacando que: “Artículo 192.
Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. (…) Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código.
(…) Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, cesará la causación de intereses desde entonces hasta cuando se presente la solicitud” (…) Artículo 195.
Trámite para el pago de condenas o conciliaciones. El trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas: (…) 4. Las sumas de dinero reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación, devengarán intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria.
No obstante, una vez vencido el término de los diez (10) meses de que trata el inciso segundo del artículo 192 de este Código o el de los cinco (5) días establecidos en el numeral anterior, lo que ocurra primero, sin que la entidad obligada hubiese realizado el pago efectivo del crédito judicialmente reconocido, las cantidades líquidas adeudadas causarán un interés moratorio a la tasa comercial.
(…)” En consecuencia, los intereses moratorios deben estar consagrados en una disposición que los autorice expresamente y que faculte su cobro para los casos de pagos de retroactivos por homologación de cargos y nivelación salarial, o estar incluidos en el documento que reconoce el derecho, dado su carácter sancionatorio. 2.4. Caso concreto La controversia gira en torno a determinar si el señor Luis Alberto Ávila Cuenca tiene derecho al reconocimiento de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo correspondiente a la homologación y nivelación de la planta de personal administrativa adscrito al sector educativo del municipio de Manizales.
A través de la sentencia objeto de censura, el a quo negó las pretensiones de la demanda en relación con el reconocimiento de los intereses moratorios, sin embargo, reconoció de oficio y por razones de equidad y justicia un período que no había sido indexado, ordenando la actualización respectiva. De las pruebas obrantes en el expediente, se encuentran acreditados los siguientes hechos: La Secretaria de Hacienda del municipio de Manizales a través de la Resolución 448 del 11 de abril de 2014[15], ordenó el reconocimiento y pago a favor del señor Ávila Cuenca, por concepto de ajuste de la homologación y nivelación salarial del período comprendido a partir del 1 de enero de 2003 al 31 de diciembre de 2011, y en su parte resolutiva se observa, además, un pago por: «Indexación = $18.089.864», en los siguientes términos: “(…) Que en atención a lo dispuesto en la Directiva Ministerial No. 10 de 2005 y en la Resolución 2171 del 17 de mayo de 2006, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, y que en consecuencia la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, elaboró y presentó ante el Ministerio de Educación Nacional el estudio técnico para el correspondiente Ajuste a la Homologación y nivelación salarial antes definida, con base en la modificación presentada por el Departamento de Caldas, mediante Decreto; de acuerdo con el nivel jerárquico y los requisitos exigidos para el desempeño del cargo y el de recomendar el nivel, cargo y grado salarial que se debe asignar.
Que mediante Decreto No. 0388 del 12 de octubre de 2012, el municipio de Manizales modificó el decreto No. 083 de 2008, por medio del cual se Homologan y se Nivelan salarialmente los cargos administrativos de la Secretaría de Educación, financiados con recursos del Sistema General de Participaciones y se dictan otras disposiciones. Que el Ministerio de Educación Nacional mediante el oficio No. 2012EE50479 de 28 de agosto de 2012, aprobó la modificación al estudio técnico de Ajuste a la Homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito a la Secretaría de Educación del municipio de Manizales.
Que la Unidad Administrativa y Financiera de la Secretaría de Educación de Manizales realizó la liquidación y revisión del retroactivo a pagar al personal administrativo financiado con recursos del Sistema General de Participaciones, por el período comprendido a partir del 01 de Enero de 2003 al 31 de diciembre de 2011 que arrojó un valor bruto de (…) (…) Que por lo expuesto, es procedente ordenar el pago de los valores adeudados a personal administrativo de las Instituciones Educativas, por concepto de Ajuste a la Homologación y Nivelación salarial.” Obra a folio 21 del expediente, certificación expedida por la profesional universitaria del Área de Recursos Humanos de la Unidad Administrativa y Financiera de la Secretaría de Educación del municipio de Manizales en la cual consta que los valores reconocidos por concepto de retroactivo de ajuste a la homologación y nivelación salarial reconocidos al demandante a través de la Resolución 448 del 11 de abril de 2014, se pagaron en el mes de mayo de 2014.
En el cuaderno 2, obra respuesta al requerimiento realzado en primera instancia a BBVA Asser Management Sociedad Fiduciaria, en cual se advierte que la homologación y nivelación salarial fue cancelada al actor el día 6 de mayo de 2014, conforme a lo dispuesto en la Resolución 448 del 11 de abril de 2014. El 24 de julio de 2015[16] el demandante por intermedio de apoderado formuló petición ante la Secretaría de Educación de Manizales, con miras a que se reconocieran a su favor los intereses moratorios por el pago tardío de la homologación y nivelación salarial, desde cuando el derecho se hizo exigible hasta cuando se produjo el pago efectivo.
La Secretaría de Educación de Manizales a través del Oficio SEM – UAF – 2063 del 18 de julio de 2016, dio respuesta a la solicitud presentada, en los siguientes términos: “Es importante señalar que el Ministerio de Educación en unos de los apartes en el oficio anexo manifiesta “En el caso que nos ocupa, el cual corresponde al pago del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial del personal administrativo, no resulta razonable la exigencia de intereses moratorios toda vez que no existe mora en el pago de las obligaciones laborales por parte del empleador sino una simple equiparación de cargos como consecuencia de una decisión administrativa del Estado fundamentada en el concepto No. 1607 de 9 de diciembre de 2004 de Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado, la cual tiene un procedimiento legal establecido para determinar el monto a reconocer y para establecer las fuentes de financiación y la asignación de recursos para el pago, por lo tanto no podría hablarse de un retardo injustificado imputable al deudor que lleve la obligación a un estado patológico que justifique el pago de los perjuicios traducidos en intereses moratorios”.
Es importante señalar (sic) que el Ministerio de Educación en oficio 2015-EE-133345 del 17 de noviembre de 2015, ha sido reiterativo en señalar que “…para ejecutar los procesos aprobados, la entidad territorial expidió en su momento, el Decreto general de homologación de cargos, el de incorporación individual y la respectiva posesión sin solución de continuidad, así mismo a momento de ejecutar el pago del retroactivo se expidieron los actos administrativos con los cuales se notificó a los beneficiarios el monto de sus liquidaciones.
Contra los actos administrativos antes mencionados, procedían dentro de los términos legales los recursos de ley, por lo que si estos no fueron debidamente presentados dentro del término legal o se renunció expresamente a ellos, se entiende que se encuentran ejecutoriados y su contenido resulta incontrovertible y se daba por terminado el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo financiado con recursos del SGP en sede administrativa, razón por la cual el Ministerio no revisará, ni validará modificaciones adicionales al estudio aprobado.
Precisado lo anterior, la Sala advierte que en el sub lite no se discute que el demandante, en virtud del proceso de descentralización de la educación, fue incorporado como empleado de la planta administrativa de la Secretaría de Educación del municipio de Manizales, y que mediante la Resolución 448 del 11 de abril de 2014, le fueron reconocidas y pagadas unas sumas de dinero por concepto de retroactivo del proceso de nivelación y homologación, que se causaron de los años 2003 a 2011, y que fueron debidamente indexadas.
Sin embargo, lo reclamado por el demandante es el pago de los intereses moratorios que, en su criterio, se causaron porque transcurrieron más de diez años para que recibiera un salario justo. Sobre el particular se reitera que, con la expedición de la Ley 60 de 1993 se implementó la descentralización del servicio educativo, y, por ende, se desmontó la nacionalización prevista en la Ley 43 de 1975, ordenándose que la Nación entregara a los departamentos y municipios los bienes, el personal y los establecimientos educativos.
Incorporación regulada por los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, que “dictó normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con la Constitución Política y disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación”. Ahora bien, con la expedición del Decreto 0338 del 12 de octubre de 2012, el municipio de Manizales modificó el Decreto 083 de 2008 por medio del cual se homologó y niveló los cargos administrativo de la Secretaría de Educación, financiados con recursos del Sistema General de Participaciones; en consonancia con el concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[17], el cual precisó que “el legislador y el ejecutivo previeron parámetros para la transferencia del personal administrativo del servicio educativo del orden nacional a las entidades territoriales, debiéndose buscar en primer término la equivalencia dentro de la homologación”.
También analizó lo relativo al proceso de homologación aludido y se resolvieron las inquietudes planteadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los siguientes términos: “(…) 1. Las entidades territoriales, como consecuencia del proceso de descentralización del servicio educativo, previa la homologación de los cargos previstos en las plantas de personal nacional y departamentales en lo relacionado con la clasificación, funciones, requisitos, responsabilidades y remuneración, etc. de los empleos, incorporan en iguales o equivalentes condiciones el personal administrativo que reciban en virtud de la certificación. 2.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2001, que modificó el artículo 357 de la Constitución, el Sistema General de Participaciones debió comprender en la base inicial, a 1º de noviembre de 2000, los costos provenientes de la homologación e incorporación del personal administrativo realizada por las entidades territoriales con fundamento en la ley 60 de 1993.
Si así no se hizo y los mayores costos por los conceptos mencionados provienen de homologaciones realizadas conforme a la normatividad aplicable para la adopción de las plantas, la Nación debe asumirlos; de lo contrario, serán de cargo de los departamentos. 3. En el evento de existir mayores costos con ocasión del proceso de homologación en virtud de los dispuesto en la ley 715 de 2001, si el proceso se cumplió conforme a derecho y existe disponibilidad, debe asumirlos el SGP; si no existe disponibilidad, serán de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, responderá con sus recursos propios.” (resaltado fuera de texto) La Sala advierte que, para llevar a cabo el proceso de homologación y nivelación salarial, que dio lugar al pago del retroactivo correspondiente a los años 2003 a 2011, se surtieron diferentes gestiones por parte de la administración, a saber[18]: El Ministerio de Educación Nacional a través de la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, puntualizó un procedimiento y estableció unos criterios para tener en cuenta en el proceso de homologación y nivelación salarial, entre los cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda, en los siguientes términos: “EFECTOS RETROACTIVOS DE LA HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN Para determinar la deuda por concepto de retroactividad de la homologación y nivelación salarial, es preciso que la entidad elabore un listado de las reclamaciones recibidas, indicando en cada caso, la fecha de presentación de esta.
Con base en este listado, debe proceder a determinar el monto de las deudas respectivas. Solo se reconocerá el reconocimiento de la retroactividad de aquellos derechos que no hayan prescrito de conformidad con lo dispuesto en los artículo 102 y 103 del Decreto 1848 de 1969y 151 del Código Procesal Laboral, conforme a las cuales las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible y que el simple reclamo del titular del derecho o prestación debidamente determinado, recibido por el empleador, interrumpe la prescripción por un lapso igual.”.
Con fundamento en lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales, materializaron la homologación y nivelación salarial, lo cual requirió de varios ajustes, en atención a las reclamaciones efectuadas por los funcionarios administrativos, entre las cuales se encuentran: i) El Ministerio de Educación Nacional expidió la Directiva 10 del 30 de junio de 2005, producto del concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en la cual se estableció el procedimiento para hacer efectiva la homologación de cargos. ii) Atendiendo la directiva aludida, mediante el Decreto 083 de 2008 modificado por el Decreto 0388 de 2012, el municipio de Manizales homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación. iii) El municipio de Manizales presentó, ante el Ministerio de Educación Nacional, un estudio técnico de ajuste a la homologación y nivelación salarial, el cual fue aprobado mediante Oficio 2012EE50479 del 28 de agosto de 2012. iv) Para pagar las sumas resultantes del retroactivo del ajuste a la homologación y nivelación salarial, se expidió certificado de disponibilidad presupuestal en abril y diciembre de 2013. v) La Secretaría de Educación del municipio de Manizales expidió la Resolución 448 del 11 de abril de 2014 (f. 18), con el propósito de liquidar y pagar al demandante las sumas correspondientes al ajuste de la homologación y nivelación salarial, con inclusión de la correspondiente indexación. vi) Finalmente, el pago se produjo el 6 de mayo de 2014[19].
De lo anterior se colige que el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo que pasó a ser parte de la Secretaría de Educación del municipio de Manizales, tuvo ocurrencia en el año 2008, con ocasión del Decreto 083. Ahora bien, acreditado está, que producto del estudio técnico presentado por el municipio de Manizales se produjo un ajuste a la homologación y nivelación salarial inicial, y ello se materializó a través del Decreto 388 del 12 de octubre de 2012, previa la aprobación por parte del Ministerio de Educación. Finalmente, el pago que se originó como resultado del ajuste a la homologación y nivelación salarial aludida, se dispuso, a favor del demandante, mediante la Resolución 448 del 11 de abril de 2014 (f. 18), en la cual no solo se ordenó el reconocimiento y pago de la diferencia salarial producto del ajuste al proceso de homologación y nivelación salarial, sino que también se ordenó la indexación de los valores correspondientes y el pago se produjo el 6 de mayo de 2014[20].
Se advierte que en el expediente no obra el Decreto 083 de 2008, por el cual se produjo la homologación y nivelación salarial, a efectos de determinar si se reconocieron intereses moratorios o si se indexó la suma ordenada por concepto de tal procedimiento o si se abstuvo de realizar tales reconocimientos, carga procesal que correspondía a la parte demandante, en aplicación de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 167[21] del Código General del Proceso[22].
Conforme con lo anterior, la controversia gira entorno a determinar si procedía el reconocimiento de los intereses moratorios respecto de las sumas reconocidas por concepto de ajuste de homologación y nivelación salarial, en favor del demandante mediante la Resolución 448 del 11 de abril de 2014. Advierte la Sala, que la petición de la demandante se funda en que el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial realizado desde el 1 de enero de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2011, se ordenó mediante la Resolución 448 del 11 de abril de 2014; sin embargo, la realidad es otro, pues en dicho acto se orden el ajuste de la homologación, en donde también se reconoció lo correspondiente a la indexación, en donde el demandante no se vio afectado por la pérdida del valor adquisitivo de tales diferencias.
Aunado a lo anterior, se observa que entre la fecha de expedición de la Resolución 448 del 11 de abril de 2014 y la fecha en que se materializó el pago de tales diferencias – 6 de mayo de 2014-[23], no se puede considerar que la autoridad incurrió en tardanza para pagar las sumas correspondientes, toda vez que se trató del tiempo razonable durante el cual el acto administrativo cobró firmeza y se realizaron las gestiones tendientes para realizar el desembolso.
Valga aclarar, que siendo este el contexto fáctico y jurídico en el que se dio la nivelación salarial del demandante, se señala que esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la procedencia del pago de intereses moratorios presuntamente causados por razón de la nivelación salarial que se efectuó en el proceso de homologación de los cargos del personal administrativo del sector educativo que dependían de la Nación y pasaron a las entidades territoriales, en desarrollo del proceso de descentralización del referido sector ordenado por la Ley 60 de 1993.
Así pues, en sentencia del 28 de septiembre de 2017, respecto a los intereses moratorios se indicó que: “(…) es dable mencionar que no es procedente el reconocimiento de éstos, pues se establece que entre la fecha en que se expidió el acto administrativo que ordenó el pago y la cancelación de la obligación, es decir, el 22 de marzo de 2013 y el mes de abril de 2013, no transcurrió ni un mes, observándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, dada la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial.
(…) En efecto, ninguna de las entidades accionadas incurrió en mora, puesto que no existe como tal la causación de unas sumas que por lo demás nunca se adeudaron. Ahora bien, la pérdida del poder adquisitivo de la moneda de la que se queja el actor obedece a un criterio mínimo de equidad según el cual quien no cumplió con una obligación oportunamente, no puede beneficiarse cumpliéndola en menor valor o depreciada, pero resulta que en el presente asunto, ni siquiera se ha incurrido en un retraso o incumplimiento, porque tal como se expuso, al actor se le canceló su nivelación y homologación salarial en tiempo”[24].
En el mismo sentido, en providencia del 7 de diciembre de 2017, se indicó que no es procedente acceder al reconocimiento de los intereses moratorios respecto del pago retroactivo de nivelaciones salariales, porque tratándose de derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene su pago, así: “Por otro lado, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido.
Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios. Recordemos que, por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto”[25].
Siguiendo esta línea hermenéutica, en sentencia del 23 de agosto de 2018, se reiteró que no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice dicho reconocimiento[26]. Así las cosas, teniendo en cuenta que en el sub examine el pago de la nivelación salarial se efectuó el 6 de mayo de 2014[27], tal como se indicó en la certificación de la entidad accionada, y que la Resolución 448 que reconoció y ordenó el pago de la nivelación data del 11 de abril de 2014, se evidencia que transcurrió un término razonable (25 días), de modo que no es procedente la condena por el pago de intereses moratorios, puesto que se considera un plazo prudencial, tal como se indicó en los antecedentes jurisprudenciales previamente citados; razón para negar el recurso vertical interpuesto por la parte actora.
Por otro lado, esta Subsección observa que el a quo de oficio condenó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, a pagar al demandante una indexación sobre el valor pagado a título de retroactivo, desde el 1 de enero de 2012 hasta el 5 de mayo de 2014. Frente a este tema el Consejo de Estado al ocuparse de asuntos que guardan simetría con el aquí abordado, ha sostenido que[28]: “(…) Finalmente, se considera que el aquo condenó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional al reconocimiento de una indexación únicamente sobre el valor pagado a título de retroactivo, frente a lo cual, se establece que teniendo en cuenta que jurisprudencialmente la indexación se tiene como la figura por la cual se actualiza la moneda que ha perdido su valor por el paso del tiempo, que entre la fecha en que adquirió ejecutoria la Resolución 1933-6 del 22 de marzo de 2013 y el día anterior al pago de la obligación, el cual tuvo lugar en el mes de abril de 2013, esto es, sin cumplirse un mes, por ende, no transcurrió el suficiente tiempo que en consecuencia generara la depreciación de valor reconocido por concepto del retroactivo, por lo que, no había lugar a su reconocimiento y en tal virtud se revocará la providencia enjuiciada en ese sentido.
(…)” Al tenor del precedente jurisprudencial transcrito, la Sala precisa que la indexación es una figura por medio de la cual se actualiza la moneda que ha perdido su valor por el paso del tiempo. Al respecto, nótese que en el presente caso no es aplicable tal instrumento, toda vez que es notorio que entre la fecha de ejecutoria de la Resolución 448 del 11 de abril de 2014 y el pago de la obligación, la cual se produjo el 6 de mayo de 2014[29], no transcurrió suficiente tiempo para que genere la devaluación de la suma reconocida por concepto del retroactivo, por lo que, no había lugar a su reconocimiento y en tal sentido se revocará la providencia acusada en ese aspecto.
II. DECISIÓN En atención a estas consideraciones, esta Subsección revocará el reconocimiento efectuado por el a quo respecto de la indexación de los dineros pagados al demandante por concepto de retroactivo, y confirmará la sentencia del 10 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en los demás aspectos. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- REVOCAR el numeral tercero de la sentencia del diez (10) de diciembre de dos mil dieciocho (2018) proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- CONFIRMAR en todos los demás aspectos la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda presentada por el señor Luis Alberto Ávila Cuenca contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación. TERCERO.- Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 178 a 187 del expediente [2] Folios 188 a 198 del expediente. [3] Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, actor: Ministerio de Educación Nacional, referencia: Costos de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos.
Entrega del mismo a las entidades territoriales. [4] "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones" [5] “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. [6] “Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones.” [7] Modificado y derogado en lo pertinente, art. 87 ley 443/98. [8] Derogada por la ley 909/04. [9] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, actor: Ministerio de Educación Nacional, referencia: Costos de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos.
Entrega de este a las entidades territoriales. [10] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros [11] Establecidas en los artículos 5 y 6 de la Ley 715 de 2001. [12] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. [13] Ver sentencia que sobre el tema profirió esta Corporación de fecha 13 de agosto de 2020, con ponencia del doctor Gabriel Valbuena Hernández, dentro del expediente con radicación No. 17001-23-33-000-2016-00276-01(3866- 19), demandante: Olga Clemencia Cortés Zapata [14] Sentencia C-604-2012. [15] Folio 18 a 19. [16] Folios 22 a 24. [17] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, actor: Ministerio de Educación Nacional, referencia: Costos de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos.
Entrega de este a las entidades territoriales. [18] Ver consideraciones Resolución 448 del 11 de abril de 2014 (ff. 18 -20) [19] Folio 25 y Cuaderno 2. [20] Según certificación visible en folio 21. [21] Artículo 167.Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. [22] «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen». [23] Conforme a la certificación que obra en folio 21. [24] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, proceso con radicado 73001-33-33-000-2014-00406-01 (2488-15). [25] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, sentencia del 7 de diciembre de 2017, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00311-01 (0905-15). [26] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 73001-23- 33-000-2014-00403-01 (4589-15). [27] Folio 21 [28] Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “B”.
C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Fecha: 11 de mayo de 2020. Rad.: 170012333000-2016- 00649-01(3194-2019) y Rad.: 170012333000-2016-00993-01(5833-2018). [29] Folio 21 del expediente.