54001-23-31-000-2006-00647-03 — Consejo de Estado

54001-23-31-000-2006-00647-03Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN BSentencia2020-08-03

Ponente: Ramiro Pazos Guerrero

Actor: Rafael Núñez Córdoba Y Otros·Demandado: Municipio De Cúcuta Y Otro

De qué trata

Síntesis: [L]a Sala considera que aunque la parte demandante afirme que los efectos del daño han perdurado a través de muchos años y se han manifestado de manera continua, incluso hasta el momento de la presentación de la demanda, no lo es menos que el plazo para accionar debe contabilizarse desde el momento en que los afectados tuvieron conocimiento del mismo y si según ellos “comenzó en el momento en que se firma el contrato con el municipio”, esto es, el 18 de marzo de 1996 […] haciendo una interpretación extensiva de la demanda y entendiéndolo como aspecto diferente a la controversia contractual, lo cierto es que, desde esa época hasta la presentación de la demanda en el año 2006 también se presenta la caducidad de la acción de reparación directa, circunstancia que así será declarada en la parte resolutiva.ACTUACIÓN PROCESAL EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCESOS EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUENTE DEL DAÑOSobre la fuente de dicho daño, vale decir que debido a las múltiples formas en las que se expresa la administración pública, el Código Contencioso Administrativo fijó la extensión del control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de suerte que le otorgó la facultad para juzgar actos administrativos, hechos, omisiones, operaciones administrativas, contratos estatales e inclusive actos políticos y de gobierno. De este modo, la legislación puso a disposición de los administrados mecanismos procesales diversos, con el propósito de plantear ante los jueces los conflictos que se susciten entre ellos y la administración pública; dentro de los que tienen una naturaleza ordinaria se encuentran las acciones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. Se ha considerado que el adecuado empleo de tales acciones no depende de la libre escogencia de quienes acuden a la jurisdicción contenciosa administrativa, sino de la forma como la Administración se haya expresado o dado origen al desmedro o daño que el reclamante alega.INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE COMPRAVENTA DE BIEN INMUEBLE / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / SENTENCIA EJECUTORIADA / COSA JUZGADASe tiene entonces que, aunque por otra vía, lo que en el proceso de reparación directa de persigue a modo de lucro cesante, básicamente es el mismo valor que por la acción de controversias contractuales se buscaba como producto de lo que el demandante […] afirmaba le adeudaba el Instituto de Desarrollo Urbano de Cúcuta, hoy Metrovivienda, por el no pago del precio pactado en el contrato de compraventa del inmueble denominado “Olga Teresa”. De este modo, hasta aquí, la Sala concluye: (i) que hubo una indebida escogencia de la acción en relación con los aspectos puntuales de la demanda que refieren al incumplimiento del contrato de compraventa celebrado entre el señor […] y el IDUC, hoy Metrovivienda, pues frente a ello debió encausarse el proceso mediante la acción de controversias contractuales; y (ii), que bajo ese supuesto, ya se tramitó ante la jurisdicción contenciosa administrativa un proceso, justamente, de controversias contractuales donde figura como demandante el señor […] y como demandado el IDUC, hoy Metrovivienda, que culminó con decisión que rechazó la acción por caducidad, que se encuentra ejecutoriada y respecto de lo cual existe cosa juzgada parcial en lo que se refiere a las partes, causa y objeto antes enunciados, especialmente a la aludida relación contractual, situación que así será declarada en la parte resolutiva de esta providencia.CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTAEn cuanto al plazo para incoar la acción de reparación directa, el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo vigente para la época en que se presentó la demanda, estableció un término de dos años contados a partir del día siguiente de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Ahora bien, de conformidad con lo preceptuado en la norma señalada, se tiene que, si bien la caducidad guarda una estrecha relación con el principio de seguridad jurídica , el cómputo del plazo debe analizarse en cada caso en particular a partir de los hechos que son presentados con el fin también de garantizar el acceso a la administración de justicia, razón por la cual, no necesariamente el computo de dos años debe efectuarse con la realización pura y simple del hecho causante del daño, sino que resulta necesario, dependiendo del caso, que ese hecho hubiera sido conocido por el afectado o hubiera estado en condiciones de conocerlo.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / OCUPACIÓN DE BIEN INMUEBLE / AFECTACIÓN DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN [L]a Sala considera que aunque la parte demandante afirme que los efectos del daño han perdurado a través de muchos años y se han manifestado de manera continua, incluso hasta el momento de la presentación de la demanda, no lo es menos que el plazo para accionar debe contabilizarse desde el momento en que los afectados tuvieron conocimiento del mismo y si según ellos “comenzó en el momento en que se firma el contrato con el municipio”, esto es, el 18 de marzo de 1996 […] haciendo una interpretación extensiva de la demanda y entendiéndolo como aspecto diferente a la controversia contractual, lo cierto es que, desde esa época hasta la presentación de la demanda en el año 2006 también se presenta la caducidad de la acción de reparación directa, circunstancia que así será declarada en la parte resolutiva.

ACTUACIÓN PROCESAL EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCESOS EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUENTE DEL DAÑO Sobre la fuente de dicho daño, vale decir que debido a las múltiples formas en las que se expresa la administración pública, el Código Contencioso Administrativo fijó la extensión del control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de suerte que le otorgó la facultad para juzgar actos administrativos, hechos, omisiones, operaciones administrativas, contratos estatales e inclusive actos políticos y de gobierno. De este modo, la legislación puso a disposición de los administrados mecanismos procesales diversos, con el propósito de plantear ante los jueces los conflictos que se susciten entre ellos y la administración pública; dentro de los que tienen una naturaleza ordinaria se encuentran las acciones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.

Se ha considerado que el adecuado empleo de tales acciones no depende de la libre escogencia de quienes acuden a la jurisdicción contenciosa administrativa, sino de la forma como la Administración se haya expresado o dado origen al desmedro o daño que el reclamante alega. INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE COMPRAVENTA DE BIEN INMUEBLE / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / SENTENCIA EJECUTORIADA / COSA JUZGADA Se tiene entonces que, aunque por otra vía, lo que en el proceso de reparación directa de persigue a modo de lucro cesante, básicamente es el mismo valor que por la acción de controversias contractuales se buscaba como producto de lo que el demandante […] afirmaba le adeudaba el Instituto de Desarrollo Urbano de Cúcuta, hoy Metrovivienda, por el no pago del precio pactado en el contrato de compraventa del inmueble denominado “Olga Teresa”.

De este modo, hasta aquí, la Sala concluye: (i) que hubo una indebida escogencia de la acción en relación con los aspectos puntuales de la demanda que refieren al incumplimiento del contrato de compraventa celebrado entre el señor […] y el IDUC, hoy Metrovivienda, pues frente a ello debió encausarse el proceso mediante la acción de controversias contractuales; y (ii), que bajo ese supuesto, ya se tramitó ante la jurisdicción contenciosa administrativa un proceso, justamente, de controversias contractuales donde figura como demandante el señor […] y como demandado el IDUC, hoy Metrovivienda, que culminó con decisión que rechazó la acción por caducidad, que se encuentra ejecutoriada y respecto de lo cual existe cosa juzgada parcial en lo que se refiere a las partes, causa y objeto antes enunciados, especialmente a la aludida relación contractual, situación que así será declarada en la parte resolutiva de esta providencia. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 332 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 303 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA En cuanto al plazo para incoar la acción de reparación directa, el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo vigente para la época en que se presentó la demanda, estableció un término de dos años contados a partir del día siguiente de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Ahora bien, de conformidad con lo preceptuado en la norma señalada, se tiene que, si bien la caducidad guarda una estrecha relación con el principio de seguridad jurídica, el cómputo del plazo debe analizarse en cada caso en particular a partir de los hechos que son presentados con el fin también de garantizar el acceso a la administración de justicia, razón por la cual, no necesariamente el computo de dos años debe efectuarse con la realización pura y simple del hecho causante del daño, sino que resulta necesario, dependiendo del caso, que ese hecho hubiera sido conocido por el afectado o hubiera estado en condiciones de conocerlo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D. C., tres (3) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 54001-23-31-000-2006-00647-03(44069) Actor: RAFAEL NÚÑEZ CÓRDOBA Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE CÚCUTA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: Acción de reparación directa.

Indebida escogencia de la acción. Cosa juzgada respecto de la acción de controversias contractuales. Caducidad de la acción de reparación directa. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA_________________________________ La Sala procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 9 de febrero de 2012 dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en la que se declaró la caducidad de la acción. SÍNTESIS DEL CASO El señor Rafael Núñez Córdoba demanda junto con su grupo familiar para obtener indemnización de los daños que asevera haber padecido por el comportamiento de los entes demandados, a raíz de una serie de actuaciones y omisiones administrativas que conllevaron a la imposibilidad material de recuperación del inmueble denominado “Olga Teresa” debido a la invasión de este por parte de terceros.

ANTECEDENTES A. Lo que se demanda 1. Mediante escrito presentado el 18 de abril de 2006 ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, los señores Rafael Núñez Córdoba, Mary Castillo Melano, Rafael Núñez Castillo, Olga María Núñez Castillo, Melany Depablos Núñez y Emir Porfirio Depablos Jaimes, presentaron demanda de reparación directa en contra del Departamento de Norte de Santander, el Municipio de San José de Cúcuta y Metrovivienda, por la presunta afectación del derecho de propiedad sobre el inmueble denominado “Olga Teresa”, ubicado en la ciudad de Cúcuta.

En consecuencia, solicitaron: PRIMERA: Que se declare que vienen aparecieron hechos, operaciones, omisiones, administrativas, lo mismo que actuaciones, también administrativas, que desembocan en operaciones, omisiones y hechos administrativos, provenientes de todos los aquí demandados que determinaron la creación de perjuicios día a día, continuos, es decir DE TRACTO- SUCESIVO, a los señores RAFAEL NUÑEZ CORDOBA, MARY CASTILLO MELANO, RAFAEL NUÑEZ CASTILLO, OLGA MARIA NUÑEZ CASTILLO, MELANI DEPABLOS NUÑEZ, EMIR PORFIRIO DEPABLOS, propietarios, hijos, nieta y yerno del mismo.

Del globo de terreno urbano conocido como "OLGA TERESA", caracterizado en esta demanda. SEGUNDA: Que se resuelva que dichos hechos, operaciones y actos, estos últimos desembocados en operaciones, omisiones y hechos también, todos de carácter administrativo y venidos de los demandantes, fueron, son y seguirán siendo, hasta que se suspenda su carácter contralegem, inconsultos con el propietario, inconstitucionales, ilegales, e irreglamentarios, como se probará. TERCERA: Que se declare que dichos hechos, operaciones y actos desembocados en operaciones, omisiones y hechos todos administrativos, repetimos, no han consultado el interés social ni la utilidad pública, desconociendo normas de orden público que se irán exponiendo en el siguiente libelo.

CUARTA: Que se decida que hechos, operaciones, omisiones y actos desembocados en hechos, hacemos hincapié todos de carácter administrativo, provenientes de las instituciones demandadas, son antijurídicos, en los términos que señala el Art.90 de la Constitución Colombiana, adicionando en la decisión que como tales también han causado daño antijurídicos imputables a los aquí demandados, en perjuicio de los Señores RAFAEL NUÑEZ CORDOBA, MARY CASTILLO MELANO, OLGA MARIA NUÑEZ CASTILLO, RAFAEL NUÑEZ CASTILLO, MELANI NUÑEZ DEPABLOS, EMIR PORFIRIO DEPABLOS JAIMES, propietarios, hijos,nieta y yerno del mismo.

QUINTA: Que se declare el desconocimiento por los entes demandados, de la totalidad del artículo 58 de la Constitución Política Nacional Colombiana; que se sigue desconociendo, aumentando el carácter indigno de sobrevivencia a donde llevaron a los Señores RAFAEL NUNEZ CORDOBA, MARY CASTILLO MELANO, OLGA MARIA NUÑEZ CASTILLO, RAFAEL NUÑEZ CASTILLO, MELANI NUÑEZ DEPABLOS, EMIR PORFIRIO DEPABLOS JAIMES, propietarios, hijos, nieta y yerno del mismo, con base en los hechos que se expondrán más adelante.

SEXTA: Que se declare que por las anteriores circunstancias se presenta el daño antijurídico a los Señores RAFAEL NUÑEZ CORDOBA, MARY CASTILLO MELANO, OLGA MARIA NUÑEZ CASTILLO, RAFAEL NUÑEZ CASTILLO, MELANI NUÑEZ CASTILLO, EMIR PORFIRIO DEPABLOS JAIMES, propietarios, hijos, nieta y yerno del mismo, hasta ser indemnizado en su totalidad, de manera equitativa por indexación, desconociendo los entes demandados, múltiples derechos fundamentales a mi poderdante, de manera continua, día a día, de tracto - sucesivo, relacionados con su dominio sobre el predio conocido como "OLGA TERESA".

SEPTIMA: Que se declare responsable de manera SOLIDARIA, al Estado Colombiano, en su carácter unitario, a la Gobernación de Norte de Santander, a la Alcaldía del Municipio de San José de Cúcuta, y al Instituto Metrovivienda (antes IDUC), por los daños y perjuicios que han causado y siguen causando, por sus hechos, omisiones, operaciones, y actos administrativos desembocadas en hechos, omisiones u operaciones.

OCTAVA: Que por tal declaración se ordene el pago indemnizatorio de daños y perjuicios, así: RAFAEL NUÑEZ CORDOBA a) Daños Materiales: 1. Daño Emergente: la suma de DOS MIL QUINIENTOS NOVENTA MIL MILLONES NOVECIENTOS DOS MIL QUINIENTOS ONCE DE PESOS CON VENTIUN CENTAVOS ($2.590.902.511.21), que se probará en este proceso. Avaluó realizado en el año 1996, el cual se debe actualizar mediante peritazgo en la etapa probatoria. 2.

Lucro Cesante: La suma de CIEN MIL MILLONES DE PESOS ($100.000.000.000) que también se probaran en este proceso. Honorarios de abogados Avalúos Maquinaria Vendida para subsistir Gastos de escrituración Procesos ordinarios: Proceso de la DIAN b) Daños Inmateriales Daños Morales: los consideramos en un mínimo de mil (1.000) salarios mínimos legales, como también se probará. Daños a la vida en Relación: los consideramos en un mínimo de cuatro mil (4.000) salarios mínimos legales, como también se probará. ESPOSA: MARY CASTILLO MELANO 1) Daños Inmateriales Daños Morales: los consideramos en un mínimo de mil (1.000) salarios mínimos legales, como también se probará. Daños a la vida en Relación: los consideramos en un mínimo de cuatro mil (4.000) salarios mínimos legales, como también se probará. HIJA: OLGA MARIA NUÑEZ CASTILLO 1) Daños Inmateriales Daños Morales: los consideramos en un mínimo de mil (1.000) salarios mínimos legales, como también se probará. Daños a la vida en Relación: los consideramos en un mínimo de cuatro mil (4.000) salarios mínimos legales, como también se probará. HIJO: RAFAEL NUÑEZ CASTILLO 1) Daños Inmateriales Daños Morales: los consideramos en un mínimo de mil (1.000) salarios mínimos legales, como también se probará. Daños a la vida en Relación: los consideramos en un mínimo de cuatro mil (4.000) salarios mínimos legales, como también se probará. NIETA: MELANI NUÑEZ DEPABLOS 1) Daños Inmateriales Daños Morales: los consideramos en un mínimo de mil (1.000) salarios mínimos legales, como también se probará. Daños a la vida en Relación: los consideramos en un mínimo de cuatro mil (4.000) salarios mínimos legales, como también se probará. YERNO: EMIR PORFIRIO DEPABLOS JAIMES 1) Daños Inmateriales Daños Morales: los consideramos en un mínimo de mil (1.000) salarios mínimos legales, como también se probará. Daños a la vida en Relación: los consideramos en un mínimo de cuatro mil (4.000) salarios mínimos legales, como también se probará. 2.

Los hechos en que se fundaron las pretensiones se resumen así: 2.1. El señor Rafael Núñez Córdoba figura desde el año 1976 como propietario del inmueble “Olga Teresa”, ubicado en inmediaciones de la ciudad de Cúcuta, predio que aparece inscrito bajo matrícula inmobiliaria n.º 260-0183330 y sobre el cual adelantó diferentes obras de urbanismo. 2.2.

El señor Núñez Córdoba fue secuestrado y cuando fue liberado se vio obligado a refugiarse en Venezuela, situación que facilitó que el mencionado predio fuera invadido por un nutrido número de personas que levantaron sus hogares. 2.3. Conocida la invasión, el interesado adelantó proceso policivo, pero la Inspección de Policía respectiva no realizó diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, debido a la ausencia de elementos idóneos para lograr el desalojo.

Debido a esto, el interesado presentó acción de tutela contra el Municipio de Cúcuta, la cual fue concedida por el Tribunal Administrativo de Cúcuta, autoridad que le ordenó al inspector de policía que fijara fecha para la celebración de la audiencia de lanzamiento de los ocupantes, orden que acató la Inspección 1ª Superior Promiscua de Policía, pues fijó la diligencia para el 11 de agosto de 1995. 2.4.

No obstante, con la finalidad de evitar una crisis social, la Alcaldía de Cúcuta, el Instituto de Desarrollo Urbano de Cúcuta - IDUC y el demandante, un día antes de dicha diligencia, suscribieron un acta de compromiso, donde se consignó que se aplazaría el lanzamiento por un término de 60 días, y que, hasta tanto, el gobierno municipal se comprometía a la compra de los terrenos. 2.5.

Una vez practicado el avalúo y proferida la autorización por el IDUC, el 18 de marzo de 1996, ante el Notario 2º del Círculo de Cúcuta, se suscribió la correspondiente escritura pública de compraventa entre el demandante y el IDUC, en la que el primero se obligó a trasferir al segundo el predio denominado urbanización “Olga Teresa” por valor de $2.590.902.511, documento en el que se hizo constar que era de pleno conocimiento del comprador que el predio se hallaba invadido. 2.6.

El IDUC no pagó el valor convenido, de manera que el señor Rafael Núñez Córdoba inició proceso ejecutivo ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, autoridad que el 18 de junio de 1997 libró mandamiento de pago por las sumas no pagadas y los intereses moratorios. Apelada dicha decisión, el Consejo de Estado revocó el mandamiento de pago, providencia contra la que se interpuso acción de tutela que no prosperó. B. Trámite procesal 3.

Surtida la notificación del auto admisorio[1] de la demanda (fl. 82 a 84, c1), los entes accionados presentaron escritos de contestación, en los siguientes términos: 3.1. Metrovivienda – Cúcuta expresó que no tuvo incidencia en el asentamiento de personas en el predio del demandante. Sobre la compraventa, expresó que pese a que esta se suscribió, para la vigencia fiscal de 1996 no existía partida alguna para la compra de dicho predio, tampoco certificado de disponibilidad presupuestal y que está incluía, dentro de lo vendido, bienes de uso público y obras de urbanismo ejecutadas por el Estado, de manera que se trataba de un pacto viciado de nulidad absoluta, de ahí que se abstuviera de proceder al registro y pagar el correspondiente precio.

También propuso como excepción la caducidad de la acción de reparación directa, por cuanto trascurrieron más de nueve años desde el momento en que se presentó el daño que se alega hasta la radicación de la demanda (fl. 94 a 102, c.1). 3.2. El Municipio de Cúcuta dijo que no incurrió en falla del servicio por el hecho de no cumplir lo pactado en la compraventa, pues esta no cumplía con los requisitos de ley, de suerte que nunca se trasfirió el dominio, al punto que dentro del proceso ejecutivo n.º 12671, el Consejo de Estado en segunda instancia revocó el mandamiento de pago que fue emitido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en primera instancia, aspecto que hizo tránsito a cosa juzgada.

Dijo que la propiedad y tenencia del predio siempre estuvieron en cabeza del demandante, quien estaba obligada a realizar las acciones civiles para su recuperación frente a terceros invasores. De igual manera, formuló la excepción de caducidad de la acción de reparación directa (fl. 175 a 188, c.1) 3.3. El Departamento de Norte de Santander formuló como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que no tuvo injerencia en los hechos que se relatan en la demanda, en la que tampoco se precisó qué acciones u omisiones se le endilgaban.

También aludió a la excepción de caducidad de la acción de reparación directa, dado que, si el hecho generador del daño fue el “incumplimiento al acuerdo pactado el día 10 de agosto de 1995 o de las obligaciones nacidas de la convención o contrato de compraventa de fecha de 7 de marzo de 1996”, se trata de una fecha muy anterior a la presentación de la demanda en el año 2006 (fl. 198 a 208, c.1). 4.

Vencido el periodo probatorio y dentro del término para la alegar de conclusión en primera instancia, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante auto del 9 de noviembre de 2011 (fl. 513, c.1A), corrió traslado a las partes por el término de diez días y al agente del Ministerio Público para que emitiera concepto previa solicitud, los cuales intervinieron así: 4.1.

El Municipio de Cúcuta dijo reiterar lo expuesto en la contestación de la demanda, además de expresar que no advertía relación de causalidad entre los supuestos dañosos y las acciones u omisiones en que pudiera incurrir, además que siempre actuó en cumplimiento de sus funciones y sin vulnerar algún derecho de los accionantes, al punto que el señor Rafael Núñez Córdoba aún figuraba como propietario del lote de terreno identificado con la matricula inmobiliaria n.º 260-18330 y no el ente territorial, de manera que nunca hubo trasferencia del dominio a su favor (fl. 514 a 518, c.3). 4.2.

La parte demandante arguyó que el Municipio de Cúcuta contrarió el principio de confianza legítima, pues después de solicitar un acuerdo con el propietario y celebrarse escritura pública para la compra del bien, defraudó tal compromiso, al no cancelar el valor de la compra. Aludió a un “plan terraza” propiciado por varios entes estatales, encaminado a legalizar y legitimar terrenos indebidamente ocupados en desmedro de sus derechos y que llevaron consigo a la “usurpación” del inmueble.

De otra parte, dijo que estaba probado que el avaluó catastral del predio en mención ascendía de $3.562.998.097, de suerte que su valor comercial podría duplicarse. Aclaró que si bien era cierto que en algunos despachos judiciales se tramitaban procesos que guardaban relación con esta controversia, estos tenían una naturaleza distinta (fl. 519 a 533, c.3). 4.3.

El Departamento de Norte de Santander y el Ministerio Público guardaron silencio. 5. El 9 de febrero de 2012, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dictó sentencia de primer grado, mediante la cual declaró la caducidad de la acción y se inhibió para emitir pronunciamiento de fondo, por cuanto: 5.1. Aludió a la regla de caducidad de la acción de reparación directa según el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, cuyo vencimiento se consagra en 2 años a partir de la ocurrencia del hecho, omisión, operación administrativa, ocupación temporal o permanente que provoca el daño. 5.2.

Para el caso concreto consideró que, si se tomaba en consideración cualquiera de los hechos puestos de presente en la demanda, era clara la existencia de caducidad, incluso, el momento en que la Sección Tercera del Consejo de Estado procedió a la revocatoria del mandamiento de pago dictado por el Tribunal Administrativo de Santander el 12 de agosto de 1999, ya que la demanda se presentó en el año 2006. 5.3.

Dijo que, de ahí para atrás, cualquier fecha que se contemplara, ya fuere la de la celebración del contrato de compraventa entre el actor y el IDUC el 18 de marzo de 1996, lo decidido en el proceso policivo por ocupación de hecho que culminó el 11 de agosto de 1995 o la invasión de los predios en el año 1992, daban como resultado la caducidad de la acción de reparación directa. 5.4.

No obstante lo anterior, señaló que comoquiera que en la demanda la parte actora fue enfática en indicar que, en su parecer, no existía caducidad por cuanto se trataba de un daño de “tracto sucesivo”, estimó que no era posible aceptar tal argumento, ya que el daño sí tuvo una fuente concreta, que fue la no cancelación por parte del IDUC de la suma de $2.590.000.000, consistente en el precio de compra acordado en la escritura pública del 18 de marzo de 1996, al punto que el señor Núñez Córdoba dio inicio a un proceso ejecutivo por ese hecho que culminó con sentencia desestimatoria del Consejo de Estado, pues si el proceso ejecutivo hubiere sido favorable al actor, lo probable era que se hubiere obtenido el pago y no hubiere existido razón para la presentación de esta demanda. 5.5.

Dijo de este modo el tribunal, que no era cierto que no hubiera una fecha concreta a partir de la cual empezara a contar la caducidad, porque ello sería como aceptar que hay situaciones en que el correspondiente término nunca iniciaría, lo que llevaría consigo a una indeterminación de las situaciones jurídicas en contra del principio de seguridad jurídica (fl. 565 a 571, c.8). 6.

El 2 de marzo de 2012, los demandantes dijeron interpusieron recurso de “reposición” y en subsidio apelación contra la referida providencia, donde adujeron: 6.1. Insistieron en que el carácter de tracto sucesivo del daño aparecía probado dentro del proceso, de manera que la acción de reparación directa no había caducado. 6.2. Estimaron que la primera instancia incurrió en yerros, tales como el desconocimiento del principio de prevalencia de lo sustancial sobre las formas y la confusión de la fecha del daño con la caducidad de la acción, pues era claro que “el daño comenzó en el momento en que se firma el contrato con el municipio”. 6.3.

Consideró que el carácter sucesivo del daño podía evidenciarse a raíz del “engaño y robo que el municipio hizo y sigue haciendo de los únicos bienes de nuestro mandante y su núcleo familiar”. 6.4. Expresó que, si el tribunal exigía la permanencia de la ocupación, se debía advertir la existencia de gran cantidad de personas que invadieron el predio, cuyo lanzamiento era de imposible cumplimiento aún para la fuerza pública. 6.5.

Insistió en que el daño continuado era aquel que se prolongaba en el tiempo, situación que se hallaba demostrada en este caso, por cuanto el asunto iba “más allá de la simple ocupación de unos terrenos” ya que se trataba del actuar irresponsable, contrario a la buena fe, la seguridad jurídica y defraudación de la confianza legítima de los entes demandados. 6.6.

Refirió a las condiciones de salud del demandante, su exilio en el exterior y la situación de precariedad en el que este permanecía a raíz del daño sufrido (fl. 574 a 579, c.8). 7. De este modo, el 22 de marzo de 2012 el Tribunal Administrativo de Norte de Santander rechazó por improcedente el recurso de reposición, y en su lugar concedió el de apelación en el efecto suspensivo (fl. 582 y 583, c.1), de suerte que del 12 de septiembre de 2012 la impugnación fue admitida por el Consejo de Estado (fl. 631, c.8) y el 6 de septiembre de 2013 corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión en segunda instancia y al Ministerio Público para que remitiera concepto (fl. 772, c.2), termino dentro del cual solo se pronunció la parte demandante que reiteró los expuesto en la demanda, los alegatos de primera instancia y en el recurso de apelación (fl. 773 a 777, c.8).

CONSIDERACIONES I. Jurisdicción y competencia 8. Por ser los demandados entes públicos, el presente asunto es de conocimiento de esta jurisdicción, de acuerdo con el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo. 9. La Sala es competente para resolver el presente asunto iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa, en razón del recurso de apelación presentado por la parte demandante, en un proceso con vocación de segunda instancia, dado que la cuantía de la demanda, determinada por la suma total de las pretensiones[2], supera la exigida por la norma para tal efecto[3].

II. Problema jurídico 10. En vista de que el aspecto principal que se cuestiona en el recurso de apelación, es el desacuerdo del demandante con la declaratoria de caducidad de la acción de reparación directa, la Sala deberá determinar si la demanda fue presentada en tiempo, conforme a las normas del artículo 136 del código contencioso administrativo. 10.1.

No obstante, debido a la cantidad de hechos que se relatan en la demanda y la indefinición del hecho dañoso por parte de los accionantes, para efectos de un adecuado estudio, es preciso dilucidar, en su orden, los siguientes aspectos a saber: (i) hechos probados relevantes, (ii) identificación del daño y su fuente para la determinación de la acción procedente;

(iii) acción de controversias contractuales y cosa juzgada, y (iv) acción de reparación directa y caducidad. III Hechos probados 11. El señor Rafael Núñez Córdoba contaba con el dominio y posesión del predio denominado “Olga Teresa”, identificado con la matrícula inmobiliaria n.º 260-183330 ubicado en la ciudad de Cúcuta, sobre la Avenida de las Américas[4] y sobre el cual se encontraba adelantando planes de urbanización[5]. 11.1.

Los terrenos del demandante fueron ocupados por terceros, de manera que, en el mes de octubre de 1991, a través de apoderado[6], adelantó un proceso de lanzamiento por ocupación conocido por el Inspector 1º Superior Promiscuo de Policía de Cúcuta, cuya diligencia se programó para 28 de febrero de 1992, pero que no se pudo desarrollar aduciendo falta de elementos necesarios para su práctica, de suerte que fue suspendida a fin de señalar nueva hora y fecha[7]. 11.2.

Frente a lo anterior, y con el propósito de que se hiciera efectivo el lanzamiento, el señor Rafael Niñez Córdoba, a través de apoderado, presentó acción de tutela contra el Inspector 1º Superior Promiscuo de Policía de Cúcuta para que la protección del derecho a la propiedad. El proceso fue conocido por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, autoridad que en sentencia del 5 de marzo de 1993 amparó los derechos alegados, de manera que le ordenó a dicho inspector que, en el término de 48 horas siguientes, fijara fecha y hora para la práctica de la diligencia de lanzamiento (fl. 455 a 465, c.3).

Luego de varias actuaciones administrativas, la diligencia fue fijada para el 11 de agosto de 1995[8] 11.3. El alcalde del Municipio de Cúcuta y el Director de Desarrollo Urbano de Cúcuta “IDUC”, adelantaron varias conversaciones para buscar una solución al problema social originado a raíz de dicha invasión y prevenir la alteración del orden público que podía surgir como causa del desalojo[9].

Estos acercamientos concluyeron en un “Acta de Compromiso”, suscrita entre el propietario de los terrenos y el director del “IDUC”, fechada el 10 de agosto de 1995, donde el ente público se obligó a adquirir los terrenos de propiedad del señor Rafael Núñez[10]. 11.4. El 7 de marzo de 1996, la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Urbano de Cúcuta, autorizó al director del IDUC adelantar el proceso de contratación directa para la adquisición del predio “Olga Teresa”, por la suma total de $2.595.146.935 y correspondiente a un área de 258.339,25 Mts2[11]. 11.5.

En consecuencia, el 18 de marzo de 1996, ante la Notaría 2ª del Círculo de Cúcuta, el director del “IDUC” y el señor Rafael Núñez celebraron contrato de compraventa, mediante el cual el último se obligó a transferir al primero “el pleno derecho de dominio, propiedad y posesión” sobre el terreno de mayor extensión denominado “OLGA TERESA”.

El precio de la venta fue por la suma de $2.590.902.511,21. El comprador pagaría la suma de $ 1.727.268.340,80 m/cte el día 26 de marzo de 1996 y $ 863.634.170,40 m/cte el 18 de septiembre de 1996[12] (fl. 35 a 38, c.3), los dineros no fueron cancelados en dichas fechas. 11.6. Posteriormente, mediante Acuerdo del 22 de enero de 1997, el Concejo Municipal de San José de Cúcuta concedió autorización al alcalde municipal para gestionar ante las entidades bancarias un crédito hasta por la suma de $2.590.171.500, cuya destinación especial sería la adquisición de un lote de terreno de $257.916,73 metros cuadrados en la urbanización “Olga Teresa” (fl. 45, c.3). 11.7.

Por la falta de pago, el actor presentó un proceso ejecutivo por la sumas adeudadas ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, autoridad que libró mandamiento de pago el 18 de junio de 1997 en contra del IDUC, decisión que fue modificada parcialmente por vía de reposición mediante auto del 17 de octubre de 1997 (fl. 8 a 17, c.2).

El Instituto de Desarrollo Urbano de Cúcuta apeló tal decisión[13] 11.8 Previo a que se resolviera la mencionada apelación por el Consejo de Estado, según se anuncia en los hechos de la demanda[14] y que se pueden verificar con algunas pruebas recaudadas[15], el 5 de febrero de 1998 se llevó a cabo audiencia de conciliación en la cual el Instituto de Desarrollo Urbano de Cúcuta aceptó pagar la suma de $1.592.659123,63 a título de intereses causados hasta el 26 de diciembre de 1998.

La suma de $21.348.151 a título de reintegro del valor correspondiente a la prima de la póliza judicial. La Suma de 359.439.770, 30 que se encontraban embargadas para imputarlas a título de intereses. La suma de $ 670.422.929 a título de intereses que pagaría el instituto cuando quedara ejecutoriado el auto que aprobara la conciliación y el saldo por la suma de $3.175.047.086,53 por concepto de capital e intereses, dentro de los ocho meses siguientes contados a partir del 28 de diciembre de 1998.

Pese a ello, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 15 de febrero de 1999, improbó el acuerdo conciliatorio[16] 11.9. Volviendo al proceso ejecutivo, el 12 de agosto de 1999, el Consejo de Estado revocó la providencias emitidas por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander del 18 de junio y el 17 de octubre de 1997, de suerte que denegó el mandamiento de pago solicitado y ordenó el levantamiento de los embargos decretados por el a-quo, por cuanto estimó que la escritura pública No.1.132 otorgada el 18 de marzo de 1996 ante la Notaría 2ª del Círculo de Cúcuta, aducida como título ejecutivo, no reunía íntegramente los requisitos señalados en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, concretamente el relacionado con la exigibilidad de la obligación, puesto que el demandante no acreditó el cumplimiento de la prestación que el contrato de compraventa imponía al vendedor (art. 1.880 del Código Civil), es decir, la entrega real y material del bien cuya enajenación adujo, sin lo cual no era posible derivar título de ejecución. Esa decisión fue recurrida por el interesado, recurso que fue resuelto por el mismo Consejo de Estado por auto del 3 de agosto del 2000, donde reiteró: En efecto, la obligación demandada en el presente caso, se originó en el contrato de compraventa del bien inmueble relacionado en la escritura referida, el cual por su naturaleza impone a las partes obligaciones recíprocas, conforme a lo previsto en los artículos 1.880, 1.882, 1.928 y 1.929 del Código Civil.

La obligación principal del vendedor se concreta en la entrega de la cosa vendida, así como salir a su saneamiento por las compras legalmente establecidas, mientras que al comprador le compete pagar el precio convenido, compromisos que, de estar ausentes en este tipo de negocios, desnaturalizan el contrato mismo. En este orden de ideas, para que el vendedor pudiera solicitar ejecutivamente el pago del precio convenido en el contrato de compraventa, debió allegar a la demanda prueba documental de la entrega del bien objeto del contrato porque no debe entenderse, como pretende el recurrente, que ésta se cumplió, por el hecho de haber consignado las partes en la cláusula cuarta de la escritura “que es de pleno conocimiento del comprador y así lo acepta, que el predio se encuentra invadido por personas indeterminadas y que existe una acción de tutela a favor del vendedor para el desalojo de los mismos, pero que en todo caso el vendedor se obliga a salir al saneamiento en los casos de ley”, toda vez que, dicha entrega y cumplimiento del cual depende la exigibilidad de la contraprestación debida (por tratarse del contrato sinalagmático donde cada prestación es causa recíproca de la otra); debe quedar establecido de tal forma que convierta a deudor-comprador en obligado en mora.

De conformidad con lo anterior no es equivocado afirmar que el demandante no ha acreditado su cumplimiento ni la mora del otro, circunstancia que libera a la entidad demandada del pago del precio, hasta tanto no haya recibido el bien, de conformidad con el artículo 1609 del Código Civil (…)[17] 11.10. Inconforme, el 1º de septiembre del 2000 el demandante presentó acción de tutela contra tal determinación, de la cual predicó un defecto sustantivo por basarse esta en una norma inexistente que obligaba a la configuración de un título complejo bajo la exigencia de un acta de entrega y vulneración del debido proceso, atribuido a una mora injustificada del juzgador (fl. 136 a 147, c.2) 11.11.

El 26 de septiembre del 2000, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado emitió fallo de tutela en primera instancia, en el que rechazó el amparo por improcedente al no acreditarse una vía de hecho y porque no estaba autorizado el juez de tutela, en este caso, a pronunciarse sobre la existencia o no de título ejecutivo (fl. 155 a 165, c.2) 11.12.

Aparece dentro del proceso que el señor Rafael Núñez Córdoba, el 2 de julio de 1999 presentó demanda de controversias contractuales contra el Instituto de Desarrollo Urbano de Cúcuta – IDUC en liquidación, donde solicitó: PRIMERA: (…) “se declare (…) rompimiento del equilibrio de la ecuación económica del contrato estatal de compraventa, suscrito entre RAFAEL NUÑEZ CÓRDOBA y el INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO URBANO DE CÚCUTA “IDUC”, actualmente en liquidación, contenido en la escritura pública n.º 1132, otorgada el 18 de marzo de 1996 en la Notaría 2ª del Círculo de Cúcuta, respecto del predio conocido como “Olga Teresa”, ubicado en jurisdicción del Municipio de Cúcuta (…) SEGUNDA: Se ordene el restablecimiento de la ecuación económica del contrato de compraventa pactado entre el señor RAFAEL NUÑEZ CÓRDOBA y el INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO URBANO DE CÚCUTA “IDUC” (…) CUARTA: Que de acuerdo con las peticiones PRIMERA, SEGUNDA y TERCERA, se ordene al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO de CÚCUTA – IDUC, actualmente en liquidación y/o al Municipio de San José de Cúcuta en su caso, pagar la suma concreta que resulte de la actualización de la cantidad de MIL SETECIENTOS VEINTISIETE MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL TRESCIENTOS CUARENTA PESOS CON OCHENTA CENTAVOS ($1.727.268.340,80) moneda legal, desde el veintiséis (26) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996) (…) QUINTA: Que, de acuerdo con las peticiones PRIMERA, SEGUNDA y TERCERA, se ordene al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO de CÚCUTA – IDUC, pagar la suma concreta que resulte de la actualización de la cantidad de OCHOCIENTOS SESENTA Y TRES MILLONES SEISCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL CIENTO SETENTA PESOS CON CUARENTA CENTAVOS ($863.634.170,40) moneda legal, desde el dieciocho (18) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996) (…) DÉCIMA SEGUNDA: Que se decrete el incumplimiento, por hechos no imputables al contratista, del contrato estatal de compraventa suscrito entre RAFAEL NUÑEZ CÓRDOBA y el INSTITUCO COLOMBIANO DE DESARROLLO URBANO DE CÚCUTA – IDUC, actualmente en liquidación, contenida en la Escritura Pública n.º 1132, otorgada el 18 de marzo de 1996 en la Notaría Segunda (2ª) del Círculo de Cúcuta, respecto del predio conocido como “Olga Teresa”, ubicado en jurisdicción del Municipio de Cúcuta (…) (fl. 55 a 72, c.2) 11.13.

Verificado el sistema de consulta de la Rama Judicial[18] y el sitio web de la relatoría del Consejo de Estado[19] se evidenció que esa demanda se tramitó bajo el radicado n. º 54001-23-31-000-1999-00702-00, el cual culminó con decisión del 27 de septiembre del 2000 de la Sección de Tercera del Consejo de Estado, que en vía de apelación, confirmó el auto del 17 de agosto de 1999 del Tribunal Administrativo de Cúcuta que había rechazado la demanda por caducidad de la acción emitido[20].

En la providencia del Consejo de Estado consideró: (…) el vendedor ejecutante, inició la presente acción contractual contra el Instituto de Desarrollo Urbano de Cúcuta y equivocadamente pide declarar “el rompimiento del equilibrio económico del contrato de compraventa”, cuando en realidad debió ejercer la acción prevista en el artículo 1546 del C.C. Curiosamente, la demanda fue presentada únicamente en contra del Instituto de Desarrollo Urbano de Cúcuta por rompimiento del equilibrio económico y no por incumplimiento del contrato, que era lo propio.

Pero, frente al incumplimiento se advierte que, si el comprador estaba obligado a entregar el precio del contrato a más tardar el 18 de septiembre, desde esta fecha comenzaba a computarse el término de caducidad de la acción y en ese sentido le asiste razón al Tribunal al considerar que la acción estaba caducada. Lo anterior permite concluir que operó dicho fenómeno por haber transcurrido más de dos años para el ejercicio de la acción contractual, contados desde el día siguiente del vencimiento de la obligación de pagar el precio del total del contrato.

Ahora, lo que en realidad más llama la atención, es que, en el trámite del recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda, el actor insiste que el desequilibrio económico tiene origen no en la actividad de la administración, sino que este obedece a la decisión adoptada por el Tribunal el 15 de febrero de 1999 que improbó el acuerdo conciliatorio.

El actor, sorpresivamente modificó la causa petendi de la acción en el recurso de apelación, pues, al parecer en esta etapa procesal no solo intenta modificar la demanda sino alterar las partes en conflicto, al señalar como responsable directo al Tribunal de instancia. Si esto es así, la acción contractual no era la adecuada, ni la demanda debió ser entablada contra el IDUC, debido a que la fuente del perjuicio que ahora alega no tiene origen en el contrato sino en una decisión judicial, por lo tanto, los argumentos del recurso no están llamados a prosperar (se destaca).

IV. Identificación del daño alegado. 12. A partir de la lectura de la demanda, la Sala observa que el daño que alega la parte demandante, básicamente, consiste en la afectación de su derecho a la propiedad respecto del bien inmueble denominado “Olga Teresa”, cuya posesión material, aduce el señor Rafael Núñez Córdoba, no detenta por cuanto en la actualidad dicho predio se encuentra ocupado por terceros invasores, al punto que sobre este se erigieron varios barrios en la ciudad de Cúcuta, muy a pesar de que en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria n.º 260-18330 él aún aparece como titular del derecho de dominio. 12.1.

Aparte de eso, también alude perjuicios de orden inmaterial, no solo para el señor Núñez Córdoba, sino también para su familia más cercana, tales como afectaciones morales y daño a la vida de relación. V Fuente del daño 12.2. Sobre la fuente de dicho daño, vale decir que debido a las múltiples formas en las que se expresa la administración pública, el Código Contencioso Administrativo fijó la extensión del control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de suerte que le otorgó la facultad para juzgar actos administrativos, hechos, omisiones, operaciones administrativas, contratos estatales[21] e inclusive actos políticos y de gobierno[22]. 12.3.

De este modo, la legislación puso a disposición de los administrados mecanismos procesales diversos, con el propósito de plantear ante los jueces los conflictos que se susciten entre ellos y la administración pública; dentro de los que tienen una naturaleza ordinaria[23] se encuentran las acciones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales[24]. 12.4.

Se ha considerado que el adecuado empleo de tales acciones no depende de la libre escogencia de quienes acuden a la jurisdicción contenciosa administrativa, sino de la forma como la Administración se haya expresado o dado origen al desmedro o daño que el reclamante alega[25]. 12.5. Así las cosas, la Sala advierte falta de claridad en la demanda en cuanto a los supuestos que en esta se esgrimen, pues se encuentran afirmaciones que aluden a diversas fuentes de daño, a saber: (i) de una parte, a que la fuente del daño deviene del incumplimiento de un contrato celebrado con la administración pública, lo que daría lugar a una acción de controversias contractuales; y de otra, (ii) a hechos u omisiones administrativas que darían pie al ejercicio de la acción de reparación directa, que fue el medio de control que se propuso en este caso. 13.

Sobre lo primero, no existe duda sobre la celebración de un contrato de compraventa entre el señor Rafael Núñez Córdoba y el IDUC el 18 de marzo de 1996 donde se pactó la enajenación y entrega por parte del demandante a favor de la entidad pública del predio “Olga Teresa” por una suma total de $2.590.902.511,21 (v. párr. 11.5), que es valor exacto que se solicita a modo de lucro cesante en el numeral octavo de las pretensiones de la demanda (v. párr. 1) y que se aduce que nunca fue pagada, circunstancia que finalmente se concibe como un incumplimiento contractual, al punto que por esas circunstancias dicho actor no solo dio inicio a un proceso ejecutivo, sino que igualmente a una acción de controversias contractuales donde se rechazó la demanda por caducidad (v. párr. 11.7, 11.9 y 11.12). 13.1.

Ahora, la Sala advierte que, pese a que en el inscrito introductorio la parte accionante intenta desdibujar el incumplimiento contractual como fuente del daño, no puede evitar referirse al tema, conforme se evidencia, por ejemplo, a partir del hecho vigésimo cuarto de la demanda, así: Mi poderdante y/o vendedor hizo entrega real y material del inmueble, a partir de la fecha de la firma de la escritura de la entidad compradora, con el conocimiento y aceptación del IDUC, extensivo al Municipio, al Departamento, al Estado colombiano (Art. 90 C.N.), tal como dice en la cláusula cuarta de la escritura n. º 1132 del dieciocho (18) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996) (…) Este hecho es importante, porque resume la decisión del Concejo Municipal de Cúcuta y de la Junta Directiva del IDUC, asumiendo el caso como un tema de interés social, de utilidad público y de orden público, razones que, como he dicho, le obligaron dar autorización de compra al director del IDUC de los terrenos de mi poderdante (…) Con las actuaciones, hechos, operaciones y omisiones de las entidades aquí demandadas, prosiguen los perjuicios a don Rafael Núñez Córdoba y los enredos burocráticos en los que ha venido siendo engañado (…) 13.2.

Y más adelante, en el hecho trigésimo quinto, afirmó: “El señor Rafael Núñez Córdoba, esperó pacientemente una solución a las obligaciones contenidas en el contrato de compraventa, del que se ha hecho mención, buscando desde el exilio el reconocimiento del fruto de su trabajo (…)” (fl. 21, c1) 13.3. Nótese entonces que en lo que en algunos apartes de la demanda el apoderado refiere a “actuaciones, hechos, operaciones y omisiones” se encuentran estrechamente relacionadas con el incumplimiento de una obligación devenida del referido contrato de compraventa, lo que da pie a la Sala a considerar que en relación con ese preciso aspecto la acción idónea es la de controversias contractuales en los términos del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo. 14.

De otra parte, en lo que concierte al encauce del litigio por la vía de la reparación directa, son múltiples las alusiones que se hacen la demanda que refiere a hechos u omisiones de los entes demandados a saber: 14.1. (i) La omisión de los entes demandados, al permitir la invasión del predio “Olga Teresa”, especialmente cuando se señala que nunca se realizó la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho tramitada ante la Inspección de Policía del Municipio de Cúcuta, pese a que existía de por medio una orden de tutela emitida por la Sala Civil de Tribunal de Cúcuta que ordenaba su adelantamiento (v. párr. 11.1 y 11.2). 14.2.

Según las palabras del actor, aquello consistió en una “usurpación inconstitucional, legal e irreglamentaria (sic) de sus propiedades con la falla y falta del servicio de las autoridades nacionales, departamentales y municipales, para proteger sus derechos, burlando tutelas aún de altos tribunales del país (…)” (fl. 27, c.1) 14.3. (ii) Pese a que la Nación – Rama Judicial no fue demandada, también parece aludir la demanda a un error judicial de la administración de justicia que atribuye al Consejo de Estado por la expedición de los autos del 12 de agosto de 1999 y 3 de agosto del 2000 dentro de un proceso ejecutivo seguido por el demandante contra el IDUC por el incumplimiento del contrato de compraventa del inmueble “Olga Teresa”, donde revocó el mandamiento de pago proferido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander (v. párr. 11.9), por la incursión de un vía de hecho y porque consideró que los consejeros que la profirieron debieron declararse impedidos, por las siguientes razones: Huelga decir que al providencia mediante la cual el H. Consejo de Estado, Sección Tercera – Sala de lo Contencioso Administrativo, revocó la sentencia del H. Tribunal Administrativo de Cúcuta, las dos antes citadas, desconoce lo relacionado en hechos anteriores, dentro de este escrito, en cuanto a la cláusula cuarta de la escritura n. º 1132 del dieciocho (18) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996) (…) La razón de un “título atípico” deducía de los planteamientos del hasta hace poco en ese momento (sic), Consejero de Estado, Doctor Miguel González Rodríguez, y después apoderado del IDUC, junto lo afirmado sin probar por la Doctora Stella Lizarazo, como ya anotamos, no nos permite encontrar piso racional y sí coincidencias de partidos políticos más que política, en los H. Consejeros que tomaron tal decisión y que, respetando su decisión, debieron declararse impedidos para conocer del caso, pues era vox populi los intereses de grupos legales e ilegales, de conformar un cacicazgo electoral con la población invasora, hecho que no podemos negar como interés de los consejeros mayoritarios de aquella sección tercera, en su mayoría norte santandereanos (…) (fl. 21, c1). 14.4.

En la demanda también refiere a la defraudación de la confianza legítima por parte de los entes accionados, por cuanto la administración municipal de Cúcuta “no cumplió con lo pactado”, donde se aludió de manera específica al acta de compromiso firmada el 10 de agosto de 1995 (v. párr. 11.3), no obstante, se trata de un hecho que más bien se relaciona con la controversia contractual, pues ese compromiso posteriormente derivó en celebración del contrato de compraventa. 14.5.

Vale decir que, en los acápites finales de la demanda, se entremezclan varios hechos a los que igualmente alude la causación del daño, que van desde actuaciones engañosas de los demandados, el deber del Municipio de Cúcuta de iniciar un proceso de expropiación, hasta actos que consideró discriminatorios, veamos: En el caso aquí tratado dentro de la narración de los hechos, vimos como el Estado, a través de sus instituciones, le causó lesiones en su entorno familiar y social, su economía y vida al señor RAFAEL NUÉZ CÓRDOBA y de su núcleo familiar; no solo por las actuaciones engañosas para evitar el cumplimiento de una tutela que amparaba sus derechos (lo que se acerca al fraude procesal), sino de disponer de sus propiedades con fines electoreros y sin conocimiento de propietario (…) Pero, además, creemos que, por su gentilicio regional de Guajiro, se le ha venido confundiendo y discriminando en las mismas actuaciones administrativas y judiciales que ha promovido (ojo con acta de autorización del IDUC), con un paramilitar que fue dado de baja hace años (…) Nada, pero nada, ha hecho conmover a los entes demandados para seguir la recomendación del artículo 58 (…) debiendo iniciar, al señor RAFAEL NUÑEZ CÓRDOBA, proceso de expropiación que necesariamente lleve a una indemnización previa (…) (f. 43, c.1) 14.6.

Se trata entonces de múltiples actuaciones que se les achacan a los entes estatales, que tratan de apartarse del mero incumplimiento contractual, por ser algunas de estas anteriores a la celebración del contrato de compraventa del predio invadido, y que, en virtud del derecho de acceso a la administración de justicia, también obligan a la Sala a estudiar la demanda desde el medio de control de reparación directa.

VI Sobre la acción de controversias contractuales – caducidad y cosa juzgada 15. Sobre este aspecto al que se hizo ya alusión en los párrafos que preceden (v. párr. 13.3) la Sala considera que existe una indebida escogencia de la acción en todo lo que se relaciona con el incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de compraventa celebrado entre el señor Rafael Núñez Córdoba con el IDUC, pues bajo ese supuesto, el medio de control idóneo es, ciertamente, el de controversias contractuales. 15.1.

Bajo este entendido, esta Corporación encontró que el señor Núñez Córdoba ya había presentado una demanda de controversias contractuales en contra del IDUC en el 2 de julio de 1999 (v. párr. 11.2), proceso que culminó con decisión proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 27 de septiembre del 2000 que rechazó la demanda por caducidad de dicha acción, conforme al literal a) del numeral 10º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo que prescribe que en los contratos de ejecución instantánea, como el de compraventa, la caducidad es de dos años siguientes a cuando se cumplió o se debió cumplir el objeto del contrato. 15.2.

De este modo, en dicha oportunidad el Consejo de Estado consideró que comoquiera que según las cláusulas del mentado contrato el comprador estaba obligado a entregar el precio de la venta a más tardar el 18 de septiembre de 1996 y la demanda se radicó el 2 de julio de 1999, era clara la ocurrencia del fenómeno de la caducidad (v. párr. 11.13). 15.3.

Bajo tales condiciones, que están probadas, esta Corporación ha considerado que cuando el litigio ha sido objeto de conocimiento en proceso anterior y este ha culminado con la declaración de caducidad, esta decisión, cuando se encuentra ejecutoriada, hace tránsito a cosa juzgada, pese a que no implique un pronunciamiento acerca del fondo del asunto en aras del principio de seguridad jurídica, así: De la lectura de las anteriores posiciones jurisprudenciales se desprende que la existencia de cosa juzgada depende de la ejecutoriedad de una decisión judicial que haya definido la controversia, y si ello es así, es imperioso concluir que la declaración de caducidad hace tránsito a cosa juzgada, pues determina la imposibilidad de acudir al aparato jurisdiccional para ventilar el derecho sustancial que pretende sea reconocido y conduce a la terminación y correspondiente archivo del proceso.

Vale la pena resaltar que, aun cuando el decreto de caducidad de un medio de control no dirime el fondo de la controversia, sí resuelve de manera definitiva la posibilidad de que un juez ordinario pueda avocar conocimiento, y por lo tanto, torna imposible el ejercicio de una nueva demanda en ese mismo sentido[26]. 15.4. Aclarado lo anterior, vale afirmar que, la regla general de la codificación procesal civil establece que “la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes” ─artículo 332 del CPC[27] y 303 del CGP[28]─. 15.5.

De este modo, es posible aseverar que la mencionada decisión del 27 de diciembre del 2000 del Consejo de Estado (v. párr. 11.13) que dio por finalizado el proceso de controversias contractuales n. º 54001-23-31-000- 1999-00702-00, que no contaba con más recursos por ser de segunda instancia, adquirió ejecutoria a partir del 18 de junio de 2000, según consta en el sistema de información de consulta de procesos de la Rama Judicial[29]. 15.6.

Luego, existe similitud entre la causa aducida en el trámite de controversias contractuales y en el presente de reparación directa, especialmente frente al tema de la celebración del contrato de compraventa del inmueble “Olga Teresa” y el aducido incumplimiento por parte del entonces denominado Instituto de Desarrollo Urbano de Cúcuta, hoy Metrovivienda. 15.9.

Acerca de la identidad de objeto, es decir, respecto a lo que se persigue a través de la demanda formulada en cada uno de los procesos, lo cual no solo puede encontrarse en lo expresado en las pretensiones de la demanda, sino en otras partes de su contenido, se observa: | Expediente n.º 2006-00468 |Expediente: 1999-00702 | | | | |OCTAVA: Que por tal declaración |CUARTA: Que de acuerdo con las | |se ordene el pago indemnizatorio |peticiones PRIMERA, SEGUNDA y | |de daños y perjuicios, así: |TERCERA, se ordene al INSTITUTO | | |DE DESARROLLO URBANO de CÚCUTA – | |RAFAEL NUÑEZ CORDOBA |IDUC, actualmente en liquidación | | |y/o al Municipio de San José de | |a) Daños Materiales: |Cúcuta en su caso, pagar la suma | |1.

Se tiene entonces que, aunque por otra vía, lo que en el proceso de reparación directa de persigue a modo de lucro cesante, básicamente es el mismo valor que por la acción de controversias contractuales se buscaba como producto de lo que el demandante Rafael Núñez Córdoba afirmaba le adeudaba el Instituto de Desarrollo Urbano de Cúcuta, hoy Metrovivienda, por el no pago del precio pactado en el contrato de compraventa del inmueble denominado “Olga Teresa”. 15.11.

Para las partes del proceso que son distintas a Rafael Núñez Córdoba y Metrovivienda (antes IDUC), que no participaron en la acción de controversias contractuales a las que se hizo alusión en los párrafos anteriores, igualmente bastaría con la declaración de una indebida escogencia de la acción de reparación directa para adecuarla a la de controversias contractuales y afirmar que respecto del resto de demandantes esta se encuentra caducada, pues en estricto sentido, todos los hechos que en la demanda se anuncian no se pueden considerar más que elementos distractores de la verdadera inconformidad de la parte demandante ante la falta de pago del precio del bien “Olga Teresa” enajenado por escritura pública a favor del entonces denominado Instituto de Desarrollo Urbano IDUC, hoy Metrovivienda, al punto que ésta, en la apelación, textualmente señaló que el tribunal “en el curso de la providencia, confunde innumerablemente la fecha del daño como la caducidad de la acción, teniendo los suscritos claro que el daño comenzó en el momento en que se firma el contrato”. 16.1.

No obstante lo anterior, aparte de que la Sala no puede desconocer que los demás integrantes de esta litis no fueron parte en dicho contrato, igualmente está obligada a resolver todos los puntos expuestos en la alzada, en aras de garantizar el debido proceso, el derecho de acceso a la administración de justicia, y comoquiera que en la demanda se aluden como hechos generadores del daño algunas actuaciones que son anteriores y diferentes del mero incumplimiento contractual, pues radican en otro tipo de acciones u omisiones de la administración, es menester analizar si en el presente caso hay caducidad de la acción de reparación directa respecto de tales acontecimientos. 16.2.

Ya se expresó en acápite anterior que, en los hechos de la demanda se alude como fuente del daño lo siguiente: (i) la omisión de los entes demandados, al permitir la invasión del predio “Olga Teresa, especialmente por la no realización de la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho; y (ii) a un error que se atribuye a la Rama Judicial, específicamente al Consejo de Estado en los autos del 12 de agosto de 1999 y 3 de agosto del 2000, emitidos dentro de un proceso ejecutivo y por medio de los cuales se revocó un mandamiento de pago proferido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander (v. párr. 11.9). 16.3.

De este modo, para el análisis, la Sala destaca que, a fin de garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador estableció la figura de la caducidad como aquel fenómeno que opera cuando determinadas acciones judiciales no se ejercen dentro de un término especifico, por lo cual la parte interesada debe impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley, pues de no hacerlo pierde la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho sustancial. 16.4.

En cuanto al plazo para incoar la acción de reparación directa, el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo vigente para la época en que se presentó la demanda[30], estableció un término de dos años contados a partir del día siguiente de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. 16.5.

Ahora bien, de conformidad con lo preceptuado en la norma señalada, se tiene que, si bien la caducidad guarda una estrecha relación con el principio de seguridad jurídica[31], el cómputo del plazo debe analizarse en cada caso en particular a partir de los hechos que son presentados con el fin también de garantizar el acceso a la administración de justicia, razón por la cual, no necesariamente el computo de dos años debe efectuarse con la realización pura y simple del hecho causante del daño, sino que resulta necesario, dependiendo del caso, que ese hecho hubiera sido conocido por el afectado o hubiera estado en condiciones de conocerlo. 16.6.

Una muestra de lo anterior se encuentra en los casos de las fallas médico asistenciales, en donde esta Corporación ha considerado que el término de caducidad debe contarse a partir de la certeza por parte de la víctima de la irreversibilidad del daño causado[32]; otro ejemplo se encuentra en los casos de los oblitos quirúrgicos, en donde el término de caducidad se ha contado a partir del momento en que la víctima tiene conocimiento del daño, aunque este haya sido causado tiempo atrás. 16.7.

También es del caso detenerse en las diferencias que existen entre los conceptos de daño continuado y daño instantáneo con el fin de determinar con mayor certeza la fecha a partir de la cual se debe iniciar el cómputo de la caducidad en el medio de control de reparación directa, que la jurisprudencia ha precisado así[33]: La identificación de la época en que se configura el daño, ha sido un tema problemático, toda vez que no todos los daños se constatan de la misma forma en relación con el tiempo; en efecto, hay algunos, cuya ocurrencia se verifica en un preciso momento, y otros, que se extienden y se prolongan en el tiempo.

En relación con los últimos, vale la pena llamar la atención a la frecuente confusión entre daño y perjuicio que se suele presentar; de ninguna manera se puede identificar un daño que se proyecta en el tiempo como por ejemplo la fuga constante de una sustancia contaminante en un río, con los perjuicios que, en las más de las veces, se desarrollan e inclusive se amplían en el tiempo, como por ejemplo, los efectos nocivos para la salud que esto puede producir en los pobladores ribereños.

En desarrollo de esto, la doctrina ha diferenciado entre (1) daño instantáneo o inmediato; y (2) daño continuado o de tracto sucesivo; por el primero se entiende entonces, aquél que resulta susceptible de identificarse en un momento preciso de tiempo, y que si bien, produce perjuicios que se pueden proyectar hacia el futuro, él como tal, existe únicamente en el momento en que se produce.

A título de ejemplo, puede citarse la muerte que se le causa a un ser humano, con ocasión de un comportamiento administrativo. En este tipo de daño, vale la pena observar que, sus víctimas pueden constatar su existencia desde el momento mismo en que éste ocurre, como por ejemplo cuando estaban presentes en la muerte de su ser querido; pero también puede acontecer, que ellas se den cuenta de éste, luego de transcurrido algún tiempo, como cuando los familiares encuentran muerto a su ser querido, luego de una larga agonía en que se pensaba que éste estaba tan solo desaparecido; en esta segunda hipótesis, resultaría impropio contabilizar el término de la caducidad desde el momento en que se causó el daño (la muerte en el ejemplo traído), toda vez que las víctimas no sabían de ello, y más bien, como lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación, debe hacerse desde el momento en que se tuvo conocimiento del mismo(…) Finalmente, vale la pena señalar que, no debe confundirse el daño continuado, con la agravación de éste.

En efecto, en algunas oportunidades se constata que una vez consolidado el daño (sea este inmediato o continuado) lo que acontece con posterioridad es que éste se agrava, como por ejemplo el daño estructural de una vivienda que se evidencia con grietas y cimentaciones diferenciadas, y tiempo después se produce la caída de uno de sus muros[34].

En este caso, las reglas sobre el momento desde el cual debe contabilizarse el término de la caducidad no cambian; éste debe contarse, según se dijo, desde el momento en que se configuró el daño o se tuvo noticia de éste, en caso de que estas circunstancias no coincidan. En el ejemplo traído, el término de la caducidad no se contaría desde la caída del muro, sino desde que se evidenció el daño o se tuvo noticia de éste, según se dijo. 16.8.

De igual forma, se ha diferenciado el daño continuado de los daños sucesivos por causa homogénea, esto es, aquellos daños que se generan como efecto de sucesivos hechos u omisiones administrativas, y ha manifestado que en estos últimos eventos el término de caducidad corre de manera independiente para cada uno de estos daños: [H]a reconocido la jurisprudencia que ocurren eventos en los cuales los daños pueden provenir de un acontecimiento de agotamiento instantáneo, pero que también puedan –ocasionalmente– provenir de un hecho que se va produciendo de manera paulatina o progresiva y que esas distintas circunstancias se proyectan, también, en el ámbito de la contabilización del término de caducidad de la acción. En el primer caso no cabe duda en cuanto a que el término para interponer la demanda resarcitoria ha de empezar a contabilizarse a partir del día siguiente a aquel en que se produjo el acontecimiento dañoso (y esta constituye la regla general), pero también puede ocurrir que los efectos del daño se agraven con el tiempo, o que fenómenos sucesivos y homogéneos puedan producir daños continuos.

En eventos como estos últimos, se ha señalado por la jurisprudencia, que ha de tenerse cuidado de no confundir la producción de daños sucesivos con el agravamiento de los efectos de un mismo daño, pues en este último evento el término para ejercitar la acción debe empezar a contarse desde el acaecimiento del hecho que le dio origen, y no así cuando los daños se producen de manera paulatina como efecto de sucesivos hechos u omisiones, o causas dañosas diversas, en cuyo caso el término para reclamar la indemnización de perjuicios corre de manera independiente para cada uno de los daños derivados de esos sucesivos eventos[35] 16.9.

Se reitera entonces que uno de los hechos que la parte accionante identificó como generador del daño fue la pretermisión del Municipio de Cúcuta, respecto de la invasión del predio “Olga Teresa”, acontecimiento que data, por lo menos, desde el 28 de febrero de 1992 cuando el Inspector 1º Superior Promiscuo de Cúcuta intentó llevar a cabo la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho y que no desarrolló por falta de elementos necesarios para su práctica (v. párr. 11.1).

No obstante, si se quiere llevar dicha omisión más adelante en el tiempo, incluso se podría tomar la del 11 de agosto de 1995, día que el actor señala como nueva fecha para el lanzamiento por ocupación de hecho en virtud de una orden dada por el Tribunal Superior de Cúcuta por vía de tutela, y que no se pudo practicar, según el dicho de los demandantes, por petición del entonces alcalde de Cúcuta para evitar problemas de orden público (v. párr. 11.2).

Se trata entonces, de acontecimientos remotos, al punto que cualquiera que se tome, ciertamente da lugar a la caducidad de la acción de reparación directa, habida cuenta que, esta demanda se presentó más de 10 años después, es decir, el 18 de abril de 2006 (fl. 1.c1) 16.10. Ahora, bajo el otro supuesto, es decir, el presunto error judicial que se le atribuye al Consejo de Estado por la expedición de los autos del 12 de agosto de 1999 y 3 de agosto del 2000 dentro de un proceso ejecutivo, mediante los cuales se revocó un mandamiento de pago emitido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, se advierte que la Nación – Rama Judicial no se encuentra dentro de las personas jurídicas públicas convocadas el presente proceso. 16.11.

Lo anterior, de entrada, implica que comoquiera que la Nación – Rama Judicial no fue demandada en este proceso y no son hechos que la parte actora atribuya al Municipio de Cúcuta ni a Metrovivienda (antes IDUC), es claro que se trata de un aspecto frente al cual estas últimas carecen de legitimación en la causa por pasiva, al no ser la entidades que procedieron a la revocatoria el mandamiento de pago emitido en su momento por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, situación que así será declarada en la parte resolutiva. 16.12.

No obstante, para efectos de atender los planteamientos realizados en la apelación, a fin de respetar el principio de congruencia de que trata el artículo 309 del Código de Procedimiento Civil[36], solo en gracia de discusión y con el propósito de otorgar claridad sobre los mismos, ya que el accionante insiste en que no hay caducidad sobre estos hechos, hay que decir que, si se tiene en cuenta que en los eventos de error judicial la caducidad de la acción de reparación directa se cuenta a partir de la ejecutoria de la providencia contentiva del error, es claro que igualmente existiría caducidad en este caso, pues si la última de las decisiones que se cuestionan fue emitida el 3 de agosto del 2000, no hay duda que, desde esa fecha hasta el 18 de abril de 2006 trascurrieron más de dos años. 16.13.

Ahora, la parte accionante trae en el recurso de apelación como argumento la existencia de un daño continuado, por cuanto estima que los daños que se han producido son de tracto sucesivo y aunque estima que “el daño comenzó en el momento en que se firma el contrato con el municipio” (fl. 574, C.8) lo relevante era que aún se encontraba presente el estado de “engaño y robo que el municipio hizo y sigue haciendo con los únicos bienes de nuestra mandante y núcleo familiar” 16.14.

Frente a ello, la Sala considera que aunque la parte demandante afirme que los efectos del daño han perdurado a través de muchos años y se han manifestado de manera continua, incluso hasta el momento de la presentación de la demanda, no lo es menos que el plazo para accionar debe contabilizarse desde el momento en que los afectados tuvieron conocimiento del mismo y si según ellos “comenzó en el momento en que se firma el contrato con el municipio”, esto es, el 18 de marzo de 1996 (v. párr.. 11.4) haciendo una interpretación extensiva de la demanda y entendiéndolo como aspecto diferente a la controversia contractual, lo cierto es que, desde esa época hasta la presentación de la demanda en el año 2006 también se presenta la caducidad de la acción de reparación directa, circunstancia que así será declarada en la parte resolutiva.

VI Costas 17. El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que se condenará en costas a la parte que haya actuado de forma temeraria. En el presente caso, la Sala no observa comportamiento temerario en las actuaciones procesales de las partes, por lo que no condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA MODIFICAR la sentencia del 9 de febrero de 2012, emitida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, cuya parte resolutiva quedará así:

PRIMERO: DECLARAR la indebida escogencia de la acción de reparación directa, respecto a las controversias surgidas del contrato celebrado entre el señor Rafael Núñez Córdoba y Metrovivienda, antes Instituto de Desarrollo Urbano de Cúcuta – IDUC, el 18 de marzo de 1996 ante la Notaría 2ª del Círculo de Cúcuta, relativo a la compraventa del bien inmueble denominado “Olga Teresa”.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, DECLARAR la existencia de cosa juzgada, únicamente con respecto a la controversia contractual surgida entre el señor Rafael Núñez Córdoba y Metrovivienda, antes Instituto de Desarrollo Urbano de Cúcuta – IDUC, a raíz de la celebración del contrato del 18 de marzo de 1996 ante la Notaría 2ª del Círculo de Cúcuta, relativo a la adquisición a la compraventa del inmueble denominado “Olga Teresa”.

TERCERO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva del Municipio de Cúcuta y Metrovivienda, antes Instituto de Desarrollo Urbano de Cúcuta – IDUC, respecto de los hechos concernientes a un presunto error judicial, conforme a la parte considerativa de esta providencia.

CUARTO: DECLARAR la caducidad de la acción de reparación directa, en relación con los demás hechos de la demanda.

QUINTO. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de Subsección MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado ----------------------- [1] La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante auto del 19 de septiembre de 2006 (fl. 79, c.1). [2] En vista de que el recurso de apelación se presentó en vigencia del artículo 3º de la Ley 1395 de 2010, esto es, el 2 de marzo de 2012, para efectos de la determinación de la cuantía se tiene en cuenta “el valor de la suma de todas las pretensiones acumuladas al momento de la presentación de la demanda”. [3] La demanda fue radicada el 18 de abril de 2006.

Pese que para esa fecha ya se había expedido Ley 446 de 1998 que fijó nuevos parámetros de competencia, esta aún no había entrado a regir por disposición propia del parágrafo 1º del artículo 164 que dispuso: “Mientras entran a operar los Juzgados Administrativos continuarán aplicándose las normas de competencia vigentes a la sanción de la presente ley'.

De este modo, dado que abril de 2006 no habían entrado en operación los juzgados administrativos, las normas de competencia vigentes eran las del Decreto 597 de 1988 que en su artículo 2º modificó el artículo 132 del C.C.A., que en su numeral 9º atribuía a los tribunales administrativos el conocimiento en primera instancia de las acciones de reparación directa cuando la cuantía excediera de $800.000.

Así, debido a que para la fecha de la presentación de la demanda la sumatoria de las pretensiones arrojaban un aproximado de $500.000.000.000, es claro que la primera instancia debía ser tramitada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y la segunda por el Consejo de Estado. [4] Esto, conforme al certificado de tradición y libertad emitido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cúcuta, en el que se advierte que dicho predio englobó multiplicidad de propiedades que habían sido adquiridas de tiempo atrás por el señor Núñez Córdoba, aproximadamente desde el año 1966 (fl. 22, c.39. [5] Esta última afirmación se extracta del contenido de la providencia del 5 de marzo de 1993, emitida por la Sala Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cúcuta, donde se afirma: “Este hecho se acredita con el plano y las fotos obrantes a folios 5, 6 y 7, de donde se deduce que las actividades venían desarrollándose antes de la invasión, abriéndose las respectivas calles de conformidad con el plano acompañado con la acción de tutela” (fl. 460, c.3) [6] En memorial de la fecha, el apoderado del señor Rafael Núñez Córdoba expresó: “comedidamente me permito promover ante su despacho querella policiva contra los señores Ismael Cañas, Antonio Zabala y Pedro Lizcano Salas, también mayores y vecinos, para que previo el trámite del proceso correspondiente, se decrete el lanzamiento por ocupación de hecho, sobre un inmueble ubicado en la avenida Libertadores III Etapa, denominado Urbanización Olga Teresa (…)” (fl. 116 a 119, c.2). [7] Sobre este hecho, en el cuerpo de la sentencia del 5 de marzo de 1993, emitida por la Sala Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cúcuta, se manifiesta: “Esta diligencia de lanzamiento se llevó a cabo el 28 de febrero de 1992 y en ella consta que una vez en el sitio materia del lanzamiento no se pudo llevar a cabo la diligencia, por cuanto se requiere “…de una cuadrilla de trabajadores además de varias máquinas y herramientas a saber: tractores, buldóceres y volquetas (trabajadores en número aproximado de 200) teniendo en cuenta además que la función policial se reduce a garantizar la integridad personal de los funcionarios públicos que tienen a su responsabilidad dicho desalojo, en el momento se considera imposible adelantar dicha labor por no contar con la infraestructura anteriormente mencionada” (fl. 461, c.3) [8] Esto, conforme a las propias afirmaciones del demandante, expresadas en escrito de tutela del 1º de septiembre del 2000, dirigido ante el Consejo de Estado (fl. 137, c.2). [9] El 26 de octubre de 1998, el señor Pedro José Ochoa Parra, quien se había desempeñado para la época de los hechos como director del IDUC, rindió declaración ante el Tribunal de Norte de Santander, donde expresó: “El señor Núñez Córdoba había ganado una tutela que exigía por parte del Municipio la entrega del lote invadido, el alcalde de ese entonces, Pauselino Camargo, ante la inminencia del lanzamiento ordenado por la Inspección de Policía de El Salado, en compañía mía, presentó al señor NUÑEZ CÓRDOBA la opción de compra del lote para evitar el lanzamiento que podría degenerar en un problema de orden público, ya que en el mencionado lote hay más de tres (sic) (3000) mil familias invasoras, por esta razón se firmó un acta de compromiso entre el señor NUÑEZ CÓRDOBA, su apoderado (…) el propio alcalde PAUSELINO CAMARGO, y yo en mi condición de Director del Instituto Urbano de Cúcuta, compromiso por el cual se suspendía el lanzamiento” (fl. 133 a 137, c.2). [10] En el mencionado convenio, se introdujeron cláusulas como las siguientes: “El IDUC dará asistencia técnica, administrativa, financiera y jurídica, y el señor Rafael Núñez Córdoba otorgará los títulos de adquisición de los terrenos de su propiedad a los poseedores de estos de la Urbanización Olga Teresa ubicada en la avenida Las Américas de la ciudad de Cúcuta” (fl. 138 y 139, c.3) [11] Conforme se desprende del Acta 005 del 7 de marzo de 1996 de la Junta Directiva del IDUC, en donde se lee: “Después de leído lo anterior, el Doctor Pedro Ochoa solicita autorización para firmar el acto de enajenación voluntaria por parte del Guajiro, vendiendo los terrenos donde hoy están levantados los barrios del sector Olga Teresa, y al mismo tiempo definir la contratación directa con la fiducia (…) valor total $2.595.146.935, área total 258.339,25.

Se solicita autorización para la firma respectiva. Puesta en consideración por el presidente de la Junta Directiva fue aprobada en todas sus partes y nombra al Doctor Pedro Montes encargado de la misma (…)” (fl. 127 a 135, c.3). El acta se acompañó de certificación emitida por la secretaria del IDUC: “mediante Acta n.º. 003 del 7 de marzo de 1996 de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Urbano de Cúcuta – IDUC, aprobó la autorización de la firma de la escritura para la legalización de los terrenos de la Urbanización Olga Teresa” (fl. 137, c.3). [12] Adicionalmente, en la cláusula CUARTA de esa escritura se estipuló: “El vendedor hace entrega real y material del inmueble a partir de la fecha de la firma de la escritura al comprador y garantiza que el inmueble objeto de esta venta, no lo ha enajenado a persona alguna por acto anterior (…) pero que es de pleno conocimiento del comprador y así lo acepta, que el predio se encuentra invadido por personas indeterminadas, y que existe una acción de tutela a favor del vendedor para el desalojo de los mismos (…)”. [13] Mediante escrito que reposa a folios 89 a 96 del cuaderno de pruebas n. º 2.

Dentro del mismo proceso el IDUC presentó escrito donde formuló excepciones de mérito donde, entre otras cosas, planteó la de nulidad del contrato, por cuanto: (i) el señor Núñez Córdoba, previo a la venta, englobó áreas que se encontraban fuera del comercio al haber sido cedidas el Municipio de Cúcuta con anterioridad para que fueran de uso público;

(ii) el avalúo correspondiente se practicó de manera errada, por cuanto incluyó las áreas que fueron cedidas, por suerte que este debió ser por un precio menor; (iii) se incluyeron en el avalúo obras de urbanismo que fueron ejecutadas en años anteriores por entidades públicas: (iv) según las instrucciones del IDUC, el pago del precio no se haría con cargo el presupuesto, sino por el recaudo que se hiciera del cobro a los ocupantes del predio; y (v) al momento de la celebración del contrato no existía partida presupuestal para tales efectos.

Estas fueron las razones por las cuales el IDUC dijo haberse negado a realizar el registro y efectuar el correspondiente pago (fl. 109 a 114, c.2). [14] En el hecho trigésimo primero de la demanda se expresó: “por solicitud de las partes y del Procurador Delegado para Asuntos Administrativos del Tribunal, se celebró una audiencia de conciliación, cuyos términos se encuentran en el acta respectiva” (fl. 19, c.1). [15] Una de ellas, es el contenido del auto del 27 de septiembre del 2000, de la Sección de Tercera del Consejo de Estado, que se enuncia en el párrafo 11.13 de la presente providencia. [16] En el hecho trigésimo segundo de la demanda se expresa: “El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, resolvió improbar el acuerdo conciliatorio judicial, celebrado entre el liquidador del IDUC y mi poderdante por las razones aducidas en el auto del 15 de febrero de 1999” (fl. 20, c.1). [17] Esta providencia no aparece dentro del plenario, pero será valorada como prueba documental dentro de este proceso, habida cuenta de que se trata de un providencia de público conocimiento, que se encuentra en firme y de libre acceso, al encontrase disponible a través del sistema de relatoría del Consejo de Estado, en el siguiente enlace http://172.16.2.15:8080/WebRelatoria/ce/index.xhtml.

Este criterio se ha aplicado por la Sala en otros procesos, tales como en la sentencia del 6 de noviembre de 2018, con radicado n.º 46667, M.P. Ramiro Pazos Guerrero. [18] En el siguiente link: https://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ConsultaJusticias21.as px?EntryId=PJvMItzIWBQOF82GFFaMuglaYQ4%3d [19] En el siguiente sitio web: http://172.16.2.15:8080/WebRelatoria/ce/index.xhtml. [20] En la decisión del Tribunal Administrativo de Norte de Santander se expresó: “Los fundamentos que dieron origen al ejercicio de la presente acción estriban en el hecho de que el Instituto de Desarrollo Urbano de Cúcuta -IDUC- en su condición de comprador no ha dado cumplimiento al pago del precio del predio adquirido y para cuyo efecto se señalaron como plazos en la cláusula tercera de la citada escritura el 26 de marzo de 1996 cuando debía cancelar $ 1.727.268.340,80 y el saldo de $ 863.634.170,40 seis meses después de la firma de la escritura - 18 de marzo de 1996 -, esto es el 18 de septiembre de 1996.

Como desde esta última fecha al día en que se presentó la demanda - 2 de julio de 1999 - han transcurrido dos (2) años nueve (9) meses y catorce (14) días, es evidente que operó el fenómeno de la caducidad, lo que obliga al rechazo de la demanda en los términos del artículo 143 del Código de la Materia, hoy sustituido por el artículo 45 de la Ley 446 de 1998”. [21] El texto del artículo 83 del Código Contencioso Administrativo refiere al control sobre “los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad”, no obstante, debe aclararse que con la expedición de la Ley 80 de 1993, el Estatuto de la Contratación Estatal eliminó la clasificación de contratos administrativos y los denominó contratos estatales. [22] Así lo previó el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo: “(…) Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de gobierno”. [23] Vale aclarar que existe otros mecanismos de control de orden constitucional, como lo son la acción popular y la acción de grupo, regulados por la Ley 472 de 1998. [24] El código contencioso administrativo, en el artículo 88, preveía la acción de definición de competencias administrativas, pero dicha disposición fue derogada por la Ley 954 de 2005. [25] “Por otra parte, como reiteradamente lo ha sostenido la Sala, es necesario establecer cuál es el origen del daño que se alega, para determinar así mismo, cuál es la acción correcta; puesto que si aquel procede o se deriva directamente de un acto administrativo que se considera ilegal, éste deberá demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A; pero si el daño proviene del incumplimiento de una obligación contractual, o del proferimiento de actos administrativos contractuales, o, en fin, de una relación contractual existente entre el afectado y la entidad estatal, las reclamaciones que pretendan efectuarse con fundamento en la misma, deberán encauzarse por la vía de la acción relativa a controversias contractuales, contemplada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.Pero si el daño proviene, como lo dice el artículo 86, de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, la acción procedente será la de reparación directa”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de enero de 1997, exp. 1232, C.P. Carlos Betancur Jaramillo. [26] Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 25 de julio de 2019, expediente n.º 88001-23-33-000-2017-00038-01, C.P. Oswaldo Giraldo López. [27] Art. 332.- Cosa Juzgada. “La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes (…)”. [28] Artículo 303.

Cosa juzgada. “La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes”. [29] Información disponible en: https://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ConsultaJusticias21.as px?EntryId=7L5rgqklhslYQWBMWAFHUw0Vayc%3d [30] El 4 de junio de 2003 (f. 176, c.1). [31] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 26 de julio de 2011, Exp. 41037, C.P. Enrique Gil Botero.

“La caducidad es la sanción que consagra la ley por el no ejercicio oportuno del derecho de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho que asiste a toda persona de solicitar que sea definido un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público. “Es decir, las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que situaciones permanezcan en el tiempo, sin que sean definidas judicialmente.

En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio de una determinada acción y, con el fin de satisfacer una pretensión específica, acudan a la organización jurisdiccional del poder público, a efectos de que el respectivo litigio o controversia sea definido con carácter definitivo por un juez de la república con competencia para ello. [32] Ver Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 2004, Exp. 18273, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. [33] Ver Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de octubre de 2007, Exp.

AG-0029, C.P. Enrique Gil Botero. [34] Cita textual del fallo: Sobre la diferencia entre el daño y la agravación del mismo, puede consultarse: CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo contencioso administrativo. Sección tercera. Sentencia de 28 de enero de 1994. Expediente No. 8610. Consejero Ponente: Carlos Betancur Jaramillo. [35] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de marzo de 2011, exp. 20109, C.P. Hernán Andrade Rincón. [36] El artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, reza: “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado, se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión, y cuando éste no proceda, antes de que entre el expediente al despacho para sentencia, o que la ley permita considerarlo de oficio”.