MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DEL ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FUENTE DEL DAÑO / ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN [C]onforme con los parámetros definidos por la ley y la jurisprudencia, la reparación directa no es el medio adecuado para reclamar los perjuicios alegados, pero, además, implica que las pretensiones está afectada por el fenómeno de la caducidad, toda vez que, en tanto se acompañan de una acusación de discrecionalidad del Decreto 2414 de 2012, es decir, se imputa un cargo de ilegalidad, el término que la ley otorga para solicitar su declaración de nulidad y la reparación del daño que causó, ya se había agotado cuando se radicó la demanda de la referencia. En efecto, de acuerdo con el literal d del numeral 2 del artículo 136 de Código Contencioso Administrativo (vigente para la época de expedición del acto administrativo), dispone que “cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales”, como en este caso, el acto administrativo lesivo, Decreto 2414 del 25 de octubre de 2002, se comunicó el mismo día de su expedición, la parte actora tenía plazo hasta el 26 de febrero de 2002, para reclamar los perjuicios morales […] y materiales […] que se derivaron de dicho acto administrativo, pero como los demandantes lo pretendieron hacer con esta demanda hasta el 5 de febrero de 2013, es evidente que se configuró el fenómeno de la caducidad, lo cual le impide a esta Sala proferir una decisión de mérito, comoquiera que la presentación oportuna de la demanda representa un presupuesto procesal sin el cual no puede adelantarse un análisis de responsabilidad.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 2 ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUENTE DEL DAÑO / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA La jurisprudencia de esta Corporación ha sido consistente en señalar que debe identificarse la fuente del daño para reclamar los perjuicios padecidos, de manera que se defina el medio de control adecuado y el régimen de imputación a la hora de definir la responsabilidad estatal.

Así, si la fuente es un acto administrativo, el procedente por regla general es el medio de control de nulidad y el restablecimiento del derecho; si el origen es un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble, el idóneo es el medio de control de reparación directa. AGENCIAS EN DERECHO / FIJACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN Por lo tanto, dado que las agencias pueden no resultar suficientes para cubrir los honorarios pactados, en tanto que, incluso, puede el juez no encontrarlas procedentes por falta de temeridad, la parte que ha pagado por honorarios al momento de iniciar un proceso judicial o que, no habiéndolos sufragado, los ha prometido bajo la condición de ganar el pleito, puede solicitar al juez de la causa que se discute que se reconozcan, para que le sean pagados si resultan procedentes.

En este caso, está acreditado que el señor […] promovió una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Defensa – Policía Nacional con el fin de obtener la declaratoria de ilegalidad del Decreto 2414 de 2012, no obstante en su escrito inicial no formuló como pretensión la del pago de honorarios y tampoco pidió que se condenara en costas, para que el juez, si lo encontraba procedente, accediera a esto último e impusiera dentro de ellas al pago de agencias en derecho. […] En consecuencia, tal pretensión quedó a merced del término para solicitar la reclamación en función del origen del daño y comoquiera que no se ejerció dentro del mismo, no queda otra salida que declarar la caducidad, sin que resulte meritorio surtir análisis adicional sobre la causa que se discute, como quedó expuesto en líneas precedentes.

CONDENA EN COSTAS / APLICACIÓN DE LA NORMA PROCESAL / CRITERIO OBJETIVO / ACTUACIÓN EN EL PROCESO / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS Sobre las costas procesales, esta Corporación ha sido clara en señalar que, a diferencia del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, en el cual se valoraba la conducta de las partes como criterio para la determinación de la condena en costas, el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ha adoptado, por remisión al artículo 365 del Código General del Proceso, un criterio objetivo, conforme al cual, basta indagar por cuál fue la parte vencida en el proceso, para determinar la procedencia de la condena en costas, sin que resulte imperioso analizar si las actuaciones de la parte demandante fueron temerarias o no –como se aduce en el recurso de apelación–.

En el caso bajo análisis, la sentencia de primera instancia proferida el 23 de octubre de 2013, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda, con lo cual resulta evidente que las costas procesales que se impusieron como condena contra la parte actora son procedentes, toda vez que resultó vencida.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 177 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 188 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D. C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-36-000-2013-00291-01(49526) Actor: JOSÉ JAVIER TORO DÍAZ Y OTROS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: AGENCIAS EN DERECHO / No se solicitaron en proceso originario, luego no pueden reclamarse en proceso posterior – COSTAS / CRITERIO OBJETIVO – No se requiere temeridad para dictar condena en costas.

Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. El señor José Javier Toro Díaz promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Decreto 2414 del 25 de octubre de 2002, que lo desvinculó de la Policía Nacional y, como consecuencia, tuvo que contratar un abogado que lo representara a quien le canceló $417.760.444,51, por la labor desplegada.

A pesar de que prosperó su demanda, dicho dinero no fue pagado por la entidad pública, razón por la cual solicita el pago de esa suma, además de los perjuicios morales que, en su sentir, padeció él y su familia, producto de su retiro forzoso. I. SENTENCIA IMPUGNADA 1.1. Corresponde a la sentencia del 23 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda y condenó a la parte demandante a pagar las costas procesales causadas. 1.2.

El anterior proveído decidió la demanda presentada el 5 de febrero de 2013[1], por: José Javier Toro Díaz, en nombre propio y en representación de su hija menor Karol Tatiana Toro Agudelo; Claudia Constanza Agudelo Arias y Katherin Alejandra Toro Agudelo contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos son, los siguientes: 1.2.1.

La parte actora pretende que se declare responsable y que, en consecuencia, se condene a la entidad demandada a pagar a favor de José Javier Toro Díaz, $417’760.444.51, por perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente; 200 SMLMV para cada una de las siguientes personas: Katherin Alejandra Toro Agudelo, Karol Tatiana Toro Agudelo y Claudia Constanza Agudelo Arias y 400 SMLMV para José Javier Toro Díaz, por concepto de perjuicios morales[2]. 1.2.2.

Como supuesto fáctico de sus pretensiones, los demandantes expusieron que, mediante Decreto 2414 del 25 de octubre de 2002, la Policía Nacional ordenó el retiro del servicio policial del señor José Javier Toro Díaz, quien se encontraba en lista para ascender de cargo. Contra dicho acto administrativo, el señor Toro Díaz promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, para lo cual tuvo que contratar un abogado.

Surtido el trámite judicial, sus pretensiones fueron declaradas parcialmente prósperas por el Tribunal Administrativo de Bolívar en sede de segunda instancia y, en consecuencia, obtuvo la declaratoria de nulidad del decreto mencionado, la orden de reintegro a la institución policial y el pago de los perjuicios causados. Como consecuencia del trámite judicial, el aludido señor tuvo que pagar la suma de $417’760.444.51 al abogado que lo representó, monto que, en su sentir, debe ser reembolsado, en la medida en que tal erogación devino de la falla en el servicio en la que incurrió la Policía Nacional, al ordenar su retiro.

Según los demandantes, de conformidad con los artículos 2 y 90 de la Constitución Política, el Estado debe proteger los intereses de las personas y en caso de que éstas sufran daños antijurídicos aquél debe indemnizarlas cuando provengan de la acción u omisión de sus agentes, por lo que consideraron que el daño que padecieron debe ser reparado, por cuanto provino del actuar indebido de la Policía Nacional. 1.3.

La demanda fue admitida[3] y notificada a la demandada, quien planteó como argumentos de defensa, los siguientes: 1.3.1. Alegó: i) la indebida escogencia de la acción, por cuanto los daños alegados en la demanda provienen del acto administrativo que desvinculó del servicio al señor Toro Díaz, de modo que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa invocada en la demanda; ii) la existencia de cosa juzgada, puesto que los daños causados con el acto administrativo de desvinculación ya fueron resueltos por el juez natural y porque en ese mismo proceso se resolvió sobre las costas causadas y, en ese sentido, se decidió lo que aquí se reclama, esto es, los honorarios pagados al profesional del derecho contratado, y iii) la caducidad de la acción, porque el acto administrativo que generó el perjuicio alegado quedó en firme en 2002, de suerte que la demanda de la referencia, presentada en “2010” es extemporánea[4]. 1.4.

En audiencia inicial celebrada el 23 de octubre de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A: i) resolvió las excepciones previas planteadas por la Policía Nacional, ii) otorgó a las partes la oportunidad para alegar de conclusión y, finalmente, iii) consideró que la controversia planteada no requería la práctica de pruebas, por lo que resolvió allí mismo las pretensiones de la demanda.

Los alegatos que presentaron las partes, el concepto que rindió el Ministerio Público y la decisión proferida por el a quo, se fundamentaron así: 1.4.1. La parte actora reiteró los hechos y fundamentos de derecho que indicó en la demanda e insistió en que la desvinculación del señor Toro Díaz de la Policía Nacional fue ilegal, por lo que el pago de los honorarios del abogado que ejerció la defensa de sus intereses debía ser indemnizado en su totalidad.

Solicitó que se tuvieran en cuenta varios pronunciamientos de la Corte Constitucional en los cuales se protegen los derechos de los miembros de la fuerza pública que han sido retirados injustificadamente del servicio. 1.4.2. La parte demandada alegó que el pago de los honorarios profesionales es un asunto que debió resolverse en el juicio de responsabilidad original, en este caso, en el de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra el acto administrativo de desvinculación, comoquiera que representa un daño emergente originado por el acto declarado ilegal, de suerte que, si los demandantes no lo solicitaron en dicho proceso, no es posible que lo hagan ahora en un trámite adicional. 1.4.3.

El Ministerio Público señaló que en el asunto bajo análisis no se probó que la parte demandante hubiera hecho el pago de honorarios cuyo reembolso solicita y, por tanto, al ser éste el daño cuya reparación se solicita, la falta de prueba de su ocurrencia hace inviables las pretensiones formuladas. 1.4.4. Escuchados los alegatos de las partes y el concepto del Ministerio Público en audiencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, negó las pretensiones y condenó en costas a la parte actora, con fundamento en las siguientes razones: Dijo que la parte demandante no cumplió las cargas procesales de prueba que le asiste, toda vez que no aportó el “contrato de cesión de derechos litigiosos, que fundamentó la decisión de la entidad demandada en dejar en suspenso la suma de (…) ($417.760.444.51) equivalente al 50% de la condena de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho”, y tampoco allegó el contrato de prestación de servicios profesionales a cuota litis, celebrado por el abogado y el demandante, con base en el cual el primero defendió los intereses del segundo ante los estrados judiciales.

Manifestó que, al margen de la falta de prueba del pago, debía tenerse en cuenta que los honorarios por la prestación de servicios profesionales están regulados por el Consejo Superior de la Judicatura, que, de acuerdo con las reglas que dispone el Código de Procedimiento Civil, los honorarios deben solicitarse en el trámite del asunto que los causa y que, en tanto la sentencia de primera y segunda instancia, que resolvieron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, no indican que se hubieran solicitado, no es posible reabrir un debate sobre un aspecto que ya se definió. Afirmó que no se logró acreditar la falla en el servicio que los demandantes atribuyen a la Policía Nacional, puesto que la retención del 50% de la condena que se impuso en la sentencia que resolvió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo de desvinculación, se hizo con fundamento en el contrato de cesión de derechos litigiosos allegado, es decir, por un acuerdo de voluntades celebrado por la misma parte que ahora demanda.

Dijo también que “(…) el no pago estaba condicionado a que el propio demandante aclarara esa situación ante la administración, o anexara la respectiva decisión judicial reclamada con los efectos jurídicos de la cesión; aspecto este que la parte demandante no demostró haber cumplió (sic) ( ) tampoco puede desconocer la Sala que (sic) cuando se inadmitió la demanda se solicito (sic) al actor en sede judicial especificar dicha situación; sin embargo (sic) no aclaró lo referente a la cesión, sino que opto (sic) por halar de un contrato de prestación de servicios a cuota litis, que como se dejo (sic) indicado tampoco aportó al plenario”.

Finalmente, condenó a la parte actora, como sujeto procesal vencido, a pagar $4’177.604, por concepto de agencias en derecho, para lo cual tuvo en cuenta, lo dispuesto en el Acuerdo 1887 de 2003, modificado por el Acuerdo 2222 de 2003, proferidos por el Consejo Superior de la Judicatura, que determina que las agencias corresponden al 1% del valor de las pretensiones, conforme con las actuaciones surtidas por la parte victoriosa[5].

II. EL RECURSO INTERPUESTO 2.1. Sustentación del recurso de apelación 2.1.1. La parte demandante solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, para lo cual argumentó que: i) El a quo desconoció la Resolución 1163 de 2011, aportada al proceso, por medio de la cual la Policía Nacional dispuso “(…) dejar en suspenso la suma de (…) ($417.760.444,51) correspondientes al Abogado de confianza”.

Además, dijo que los demandantes no tenían acceso al documento contentivo del pago y, dado que la retención fue ejecutada por esa entidad, era ella a la que le asistía el deber de allegar dicho documento, de modo que acreditara la cuantía y fecha del desembolso; en consecuencia, solicitó que se ordenara a la demandada allegar la certificación de pago. ii) En torno al “contrato de honorarios”, dijo que no había podido tener acceso a él, por cuanto el proceso original duró más de ocho años, el demandante tuvo constantes cambios de residencia y su apoderado se encontraba enfermo y no tenía acceso a su oficina. iii) A pesar de que en la demanda se había solicitado el pago por los perjuicios morales causados, el a quo no se pronunció sobre tal aspecto en la sentencia. iv) Debe revocarse la condena en costas, comoquiera que no existió temeridad por parte de los demandantes, pues la demanda presentada sólo buscó obtener la indemnización de los perjuicios causados a sus intereses[6]. 2.2.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, concedió el recurso de apelación interpuesto[7], luego, esta Corporación lo admitió[8] y, posteriormente, corrió traslado[9] a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para rendir concepto. 2.2.1. La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional aseguró que no había prueba de un daño antijurídico y mucho menos de falla en el servicio, toda vez que la erogación que alega el demandante fue producto de un contrato de mandato en el cual no tuvo injerencia alguna la entidad pública.

Además, dijo que el pago de honorarios profesionales no se había solicitado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que no había lugar a hacer reconocimiento alguno, pues la falta de diligencia del demandante no podía entenderse como una falla en el servicio de la administración. 2.2.2. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio[10].

III. CONSIDERACIONES 3.1. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación ya indicado para lo cual se harán las siguientes consideraciones: 3.2. El objeto del recurso de apelación. Las razones expuestas en el recurso de apelación están dirigidas a controvertir los argumentos del a quo según los cuales no existió prueba del daño y debe condenarse al pago de costas; por tanto, en el escenario de tales disertaciones, le corresponde a la Sala efectuar un análisis probatorio que permita dilucidar el primero de los cargos y un análisis normativo, para corroborar la procedencia de las aludidas costas.

Sin embargo, previo a realizar el escrutinio propuesto, para la Sala es pertinente hacer algunas precisiones sustanciales que adquieren especial relevancia en el juicio que aquí se ventila. Lo primero que advierte la Sala es que las pretensiones que la parte demandante formula consisten en: i) que se condene a la Policía Nacional a pagar $417’760.444.51, que corresponden a la suma que el señor Toro Díaz tuvo que pagar a un abogado por ejercer la defensa judicial de sus intereses en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que aquél promovió contra el Decreto 2414 del 25 de octubre de 2012, que lo desvinculó de esa entidad y ii) que se obligue al órgano policial a pagar los perjuicios morales que dicen haber padecido el señor Toro Díaz y su familia, con ocasión del supuesto error que representó el aludido acto administrativo por el cual se le sustrajo de sus labores como policía. 3.3. caducidad de las pretensiones La jurisprudencia de esta Corporación ha sido consistente en señalar que debe identificarse la fuente del daño para reclamar los perjuicios padecidos, de manera que se defina el medio de control adecuado y el régimen de imputación a la hora de definir la responsabilidad estatal.

Así, si la fuente es un acto administrativo, el procedente por regla general es el medio de control de nulidad y el restablecimiento del derecho; si el origen es un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble, el idóneo es el medio de control de reparación directa. Ha dicho esta Corporación: “La Sala ha indicado, con relación a la debida escogencia de la acción, que para determinar cuál de ellas es la procedente, en cada caso particular debe tenerse en cuenta la causa de los perjuicios reclamados, es decir, si ella proviene de la expedición de un acto administrativo que se presume legal, la acción correspondiente será la de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 del C.C.A., por cuanto es la demostración de la ilegalidad del acto y su consecuente declaración de nulidad lo que torna en antijurídico el daño causado con el mismo, en tanto que, si los perjuicios se derivan de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble, la acción pertinente para reclamar indemnización, (sic) es la de reparación directa consagrada en el artículo 86 de esa misma codificación. Es decir que la acción de reparación directa no es procedente cuando existen actos administrativos que se consideran ilegales y decidieron en sede administrativa la situación que se discute ante la jurisdicción, por cuanto la declaración de voluntad de la administración está amparada por la presunción de legalidad, cuyos fundamentos jurídicos, en tanto estén vigentes, no permiten estimar que existe un daño antijurídico indemnizable, so pena de contradecir el principio de contradicción (sic)”[11].

En este caso, el origen del daño es sin duda el Decreto 2414 del 25 de octubre de 2002, expedido por el Ministerio de Defensa – Policía Nacional, dado que, si no se hubiera dictado, no se hubiera causado la angustia e intenso dolor sobre los demandantes y tampoco se les hubiera llevado a pagar los honorarios profesionales por los que ahora se reclama.

Basta con revisar la demanda para tener certeza de la anterior afirmación, pues de su literalidad se advierte lo siguiente: “2. DECLARACIONES Y CONDENAS Qué (sic) la Nación – Ministerio de defensa (sic) -Policía Nacional (…) son administrativamente responsables. (sic) Por los perjuicios del orden material y moral ocasionados por la falla en el servicio presentada por el retiro discrecional del que fue objeto, con argumentos ilegales (…)”[12] (…) Mediante Decreto 2414 del 25 de octubre de 2002, en forma discrecional (sic) ordenó el retiro en forma absoluta del servicio activo de la Policía Nacional del señor JOSE (sic) JAVIER TORO DIAZ (sic)”[13] (resaltado fuera del original).

“Indemnización de los perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente Al señor JOSE JAVIER TORO DIAZ (sic), el pago de los perjuicios que sufrió con el pago de honorarios a un profesional del derecho, a quien tuvo que acudir para la defensa de su situación laboral por la falla del servicio, (sic) cometida por la Policía Nacional, por la suma de CUATROCIENTOS DIECISIETE MILLONES SETECIENTOS SESENTA MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO PESOS CON 51/100 CTVOS ($417.760.444,51) equivalente al CINCUENTA POR CIENTO (50%), (sic) de la sentencia. En daños morales Para el señor JOSE (sic) JAVIER TORO DIAZ (sic) (…) CLAUDIA CONSTANZA AGUDELO ARIAS (…) KATHERIN ALEJANDRA TORO AGUDELO (…) KAROL TATIANA TODO (sic) AGUDELO por los daños que se le ocasionaron y que le causaron aflicción, dolor y mucha tristeza, ya que (…) JOSE (sic) JAVIER TORO DIAZ (sic) no pudo disfrutar durante siete años de retiro de la Policía Nacional, por cuanto fue retirado en forma ilegal de la Policía Nacional, siendo sindicado ilegalmente de su amistad con narcotraficantes, afectándose su honor policial, hecho que fue objeto de titulares de prensa (…)”[14] Por lo tanto, conforme con los parámetros definidos por la ley y la jurisprudencia, la reparación directa no es el medio adecuado para reclamar los perjuicios alegados, pero, además, implica que las pretensiones está afectada por el fenómeno de la caducidad, toda vez que, en tanto se acompañan de una acusación de discrecionalidad del Decreto 2414 de 2012, es decir, se imputa un cargo de ilegalidad, el término que la ley otorga para solicitar su declaración de nulidad y la reparación del daño que causó, ya se había agotado cuando se radicó la demanda de la referencia. En efecto, de acuerdo con el literal d del numeral 2 del artículo 136 de Código Contencioso Administrativo (vigente para la época de expedición del acto administrativo), dispone que “cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales”, como en este caso, el acto administrativo lesivo, Decreto 2414 del 25 de octubre de 2002, se comunicó el mismo día de su expedición[15], la parte actora tenía plazo hasta el 26 de febrero de 2002, para reclamar los perjuicios morales (para cada uno de los demandantes) y materiales (para el señor Toro Díaz) que se derivaron de dicho acto administrativo, pero como los demandantes lo pretendieron hacer con esta demanda hasta el 5 de febrero de 2013[16], es evidente que se configuró el fenómeno de la caducidad, lo cual le impide a esta Sala proferir una decisión de mérito, comoquiera que la presentación oportuna de la demanda representa un presupuesto procesal sin el cual no puede adelantarse un análisis de responsabilidad.

No pasa por alto la Sala que el a quo despachó negativamente la pretensión de pago de honorarios profesionales, con fundamento en que éstos debieron ser solicitados y decretados conforme con las reglas definidas para la liquidación de agencias en derecho. Sin embargo y con el fin de brindar claridad sobre este punto, es pertinente destacar que, si bien las agencias en derecho comprenden las erogaciones hechas por el acto de apoderamiento de quien ejerce la defensa judicial de otro, no necesariamente corresponden al valor que convencionalmente pactan las partes, dado que el reconocimiento de aquella suma está supeditada a la verificación de temeridad o uso indebido de las herramientas procesales y su monto está atado a la discrecionalidad del juez, en los rangos previstos, conforme lo preveía el Código de Procedimiento Civil, aplicable al asunto de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto se promovió antes de la vigencia del Código General del Proceso.

Bien lo explica la Corte Constitucional en los siguientes fragmentos jurisprudenciales: “(…) las agencias en derecho no son otra cosa que la compensación por los gastos de apoderamiento en que incurrió la parte vencedora, aún cuando pueden fijarse sin que necesariamente hubiere mediado la intervención directa de un profesional del derecho.

No obstante, como lo señalan los intervinientes y lo ha explicado la propia Corte, esos valores son decretados a favor de la parte y no de su representante judicial, sin que deban coincidir con los honorarios pactados entra ésta y aquel”[17] “Aunque las agencias en derecho representan una contraprestación por los gastos en que la parte incurrió para ejercer la defensa judicial de sus intereses, es el juez quien, de manera discrecional, fija la condena por este concepto con base en los criterios establecidos en el artículo 393-3 del Código de Procedimiento Civil (tarifas establecidas por el Ministerio de Justicia o por el colegio de abogados del respectivo distrito y naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el representante judicial o la parte que litigó personalmente).

Dicha condena no corresponde, necesariamente, a los honorarios efectivamente pagados por la parte vencedora a su apoderado”[18]. Por lo tanto, dado que las agencias pueden no resultar suficientes para cubrir los honorarios pactados, en tanto que, incluso, puede el juez no encontrarlas procedentes por falta de temeridad, la parte que ha pagado por honorarios al momento de iniciar un proceso judicial o que, no habiéndolos sufragado, los ha prometido bajo la condición de ganar el pleito, puede solicitar al juez de la causa que se discute que se reconozcan, para que le sean pagados si resultan procedentes.

En este caso, está acreditado que el señor José Javier Toro Díaz promovió una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Defensa – Policía Nacional con el fin de obtener la declaratoria de ilegalidad del Decreto 2414 de 2012, no obstante en su escrito inicial no formuló como pretensión la del pago de honorarios y tampoco pidió que se condenara en costas, para que el juez, si lo encontraba procedente, accediera a esto último e impusiera dentro de ellas al pago de agencias en derecho.

Basta revisar las pretensiones consignadas en el libelo introductorio de dicho pleito, las cuales fueron transcritas por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que fungió como juzgador de segunda instancia: “Primera: Declárase la nulidad del Decreto numero (sic) 2424 (sic) de octubre 25 de 2002, expedido por el Ministerio de Defensa Nacional, en cuanto dispone retirar del servicio, por llamamiento al señor José Javier Toro Díaz.

Segunda: Declárase que no ha existido solución de continuidad en el desempeño del señor José Javier Toro Díaz en el cargo del Coronel (sic) de la Policía Nacional. Tercera: A título de restablecimiento del derecho, concédase a la Nación Ministerio de Defensa Policía Nacional a reintegrar al señor José Javier Toro Díaz al cargo del cual fue ilegalmente removido a uno de igual o superior categoría, funciones, remuneración y equivalencia, con derecho a los asensos correspondientes previo agotamiento de los requisitos exigidos para tal fin.

Cuarta: En consecuencia y como restablecimiento del derecho, concédase a la Nación – Ministerio de Defensa Policía Nacional a reconocer y pagar al señor José Javier Toro Díaz, todos los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, incluyendo al efecto sueldos, primas de todo orden, subsidios, bonificaciones, sobresueldo, aumentos de sueldo que se presenten durante el trámite del proceso, subsidios familiares y demás similares, desde la fecha en que se hizo efectiva su desvinculación del cargo hasta aquella en que se dé cumplimiento al fallo de la jurisdicción que así lo disponga, en el entendido de inexistencia de solución de continuidad.

Quinta: Ordenase que las condenas, de que trata la presente demanda se ajusten su valor tomado (sic) con base el índice de precios al consumidor o al por mayor, como indica expresamente el artículo 178 del CCA, disponiéndose de igual manera el pago de los intereses comerciales, bancarios y moratorios o legales, aplicables a las sumas que resulten de la liquidación de salarios, y demás dejados de percibir periódicamente.

Sexta: Que la sentencia que ponga fin a este proceso se le dé cumplimiento en los términos previstos en los artículos 176 y 177 de CCA”[19]. En consecuencia, tal pretensión quedó a merced del término para solicitar la reclamación en función del origen del daño y comoquiera que no se ejerció dentro del mismo, no queda otra salida que declarar la caducidad, sin que resulte meritorio surtir análisis adicional sobre la causa que se discute, como quedó expuesto en líneas precedentes. 4.

Costas procesales causadas en segunda instancia Finalmente, conforme con el cuarto y último cargo de la apelación, la condena en costas impuesta en primera instancia, la cual corresponde a $4’177.604, representativos del 1% del valor de las pretensiones de la demanda, debe ser revocada, toda vez que, a juicio de los demandantes, la acción ejercida en este juicio no tuvo visos de temeridad y, en su lugar, pretendió obtener la indemnización de los perjuicios causados a sus intereses.

Sobre las costas procesales, esta Corporación ha sido clara en señalar que, a diferencia del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo[20], en el cual se valoraba la conducta de las partes como criterio para la determinación de la condena en costas, el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ha adoptado[21], por remisión al artículo 365 del Código General del Proceso[22], un criterio objetivo, conforme al cual, basta indagar por cuál fue la parte vencida en el proceso, para determinar la procedencia de la condena en costas, sin que resulte imperioso analizar si las actuaciones de la parte demandante fueron temerarias o no[23] –como se aduce en el recurso de apelación–.

En el caso bajo análisis, la sentencia de primera instancia proferida el 23 de octubre de 2013, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda, con lo cual resulta evidente que las costas procesales que se impusieron como condena contra la parte actora son procedentes, toda vez que resultó vencida.

Ahora, teniendo en cuenta que el recurso de apelación le otorga competencia a la Sala para verificar la procedencia de la condena en costas, también le permite revisar si el quantum se ajusta a los parámetros definidos por el Consejo Superior de la Judicatura o si debe modificarse, en atención a éstos. Al revisar la sentencia de primera instancia, se advierte que la suma de $4’177.604 que fijó el a quo como costas procesales, sólo comprendieron las agencias en derecho, por cuanto no se agregaron honorarios de auxiliares de la justicia o algún otro gasto judicial.

De conformidad con el artículo 366 del CGP[24], la liquidación de las agencias en derecho no obedece al capricho de la parte o el juzgador, sino que su tasación debe ajustarse a las reglas definidas para tal efecto por el Consejo Superior de la Judicatura. Según el acuerdo 1887 de 2003, modificado por el acuerdo 2222 de ese mismo año, las agencias en derecho corresponderán hasta un 20% del valor de las pretensiones, en los asuntos que se ventilen en primera instancia y su determinación exacta estará supeditada a la valoración que el juez haga de la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión realizada por la contraparte.

En este caso, el a quo fijó las agencias en derecho en el 1% del valor total de las pretensiones, monto apenas razonable dada la participación de la Policía Nacional en el litigio –contestó la demanda y acudió a la audiencia inicial en la cual se profirió el fallo que aquí se revisa–, por lo que la Sala procederá a confirmar dicha condena.

Ahora, de conformidad con los mencionados acuerdos proferidos por el Consejo Superior de la Judicatura, en los asuntos que tengan cuantía, respecto de los cuales se surta la segunda instancia, las agencias en derecho corresponderán “hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”. Pues bien, dado que en esta instancia la parte demandada presentó alegatos de conclusión, con ocasión del recurso de apelación que radicó la parte demandante, es decir toda vez que participó activamente en sede de segunda instancia, la Sala estima procedente fijar por concepto de agencias en derecho el 1% del valor de las pretensiones, esto es, $4’177.604, suma que deberá ser tenida en cuenta por el a quo, al momento de efectuar la liquidación concentrada de las costas procesales, una vez quede ejecutoriada la presente sentencia. IV PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 23 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, la cual quedará así: “PRIMERO: DECLARAR PROBADA LA CADUCIDAD de las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: FIJAR como agencias en derecho a favor de la entidad demandada NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL el uno por ciento (1%) del valor de las pretensiones de la demanda correspondiente a CUATRO MILLONES CIENTO SETENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS CUATRO PESOS ($4’177.604)”.

SEGUNDO: CONDENAR a la parte demandante a pagar por AGENCIAS EN DERECHO, causadas en segunda instancia, a favor de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, las cuales se fijan en la suma de CUATRO MILLONES CIENTO SETENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS CUATRO PESOS $4’177.604), por las razones expuestas en esta providencia. Las costas procesales se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A.

QUINTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or. ----------------------- [1] Folio 40 del cuaderno 1. [2] Folio 34 del cuaderno 1. [3] Mediante auto de 4 de junio de 2013 (folio 56 del cuaderno 1). [4] Folios 63 a 66 del cuaderno 1. [5] Folios 87 a 92 del cuaderno principal. [6] Folios 93 a 95 del cuaderno principal. [7] Mediante auto del 12 de noviembre de 2013 (folio 97 del cuaderno principal). [8] A través auto del 26 de febrero de 2014 (folio 101 del cuaderno principal). [9] Por auto del 9 de abril de 2014 (folio 103 del cuaderno principal). [10] Conforme a la constancia secretarial de 5 de junio de 2014 (folio 413 del cuaderno principal). [11] Providencia del 24 de octubre de 1996, exp. 12.349. [12] Folio 33 del cuaderno 1. [13] Folio 35 del cuaderno 1. [14] Folio 34 del cuaderno 1. [15] Folio 21 del cuaderno 2. [16] Folio 40 del cuaderno 1. [17] Sentencia C 089 de 2002. [18] Sentencia C 539 de 1999. [19] Folio 7 del cuaderno 2. [20] “En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil”. [21] “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. [22] “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código”. [23] “La condena depende de un factor objetivo, del hecho de ser vencido en el proceso, y no de la conducta desplegada por las partes, de ahí que no resulten de recibo los argumentos del demandante y, de manera consecuente, se deba revocar la decisión adoptada por Tribunal Administrativo de Cundinamarca” (sentencia del 3 de octubre de 2019, expediente 63505). [24] “Artículo 366.

Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: (…) 4.

Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas”.