ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO – Se aplicaron en debida forma las normas pertinentes / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO – Se valoraron adecuadamente las pruebas allegadas al proceso / HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO EN EL SECTOR EDUCATIVO / INTERESES DE MORA POR PAGO DE RETROACTIVO DE LA NIVELACIÓN SALARIAL - Improcedencia [S]e evidencia que las autoridades accionadas, con el propósito de desatar el asunto sometido a su consideración, efectuaron un análisis de las normas aplicables al caso concreto (Leyes 60 de 1993, 115 de 1994 y 715 de 2001, entre otras) y se fundamentaron en una sentencia de 2 de octubre de 2019 proferida por esta Corporación en un caso con similares supuestos fácticos y jurídicos, para concluir que el lapso trascurrido entre la expedición del acto administrativo que reconoció a la actora la suma que se le adeudaba por concepto de homologación y nivelación salarial (31 de diciembre de 2012) y el momento en el cual se efectuó el pago de dicho valor (enero de 2013) fue razonable, por consiguiente, no había lugar al reconocimiento de los intereses moratorios reclamados, máxime cuando no existe en el ordenamiento jurídico norma expresa que contemple dicha sanción en casos como el que nos ocupa, de lo que se colige que la decisión por ellos adoptada tuvo en cuenta el marco normativo.
(…) Asimismo, carece de asidero jurídico el argumento de que los magistrados accionados desconocieron el plazo máximo contemplado en la Ley 60 de 1993 (4 años), para culminar con el procedimento de homologación y nivelación de cargos administrativos en Risaralda, diferente es que hayan encontrado que la tardanza en que se incurrió estaba justificada, puesto que se originó por los múltiples trámites adelantados por la Administración para definir la viabilidad del ajuste derivado de dicho procedimiento y los montos a reconocer, tales como el estudio técnico de homologación de la planta de personal, determinación de cargos y denominaciones, etc., lo que no contraría la referida Ley.
(…) De igual modo, tampoco es de recibo la afirmación de la actora, consistente en que como la indexación y los intereses moratorios son conceptos financieros diferentes, se deben reconocer estos últimos y no excluirlos por habérsele pagado la suma correspondiente al retroactivo de homologación y nivelación salarial indexada, pues sobre tal aspecto las autoridades demandadas anotaron que en razón a que dicho monto fue actualizado (indexado), tal dinero no se vio afectado por la pérdida de poder adquisitivo, lo que, sumado al hecho de que los intereses moratorios reclamados no están consBción que no configura vulneración constitucional alguna.
(…) En ese orden de ideas, las autoridades accionadas no incurrieron en el defecto sustantivo invocado, en atención a que la decisión de negar los intereses moratorios por pago tardío a la tutelante del retroactivo homologación y nivelación salarial, guarda armonía con la aplicación de las normas y los criterios jurisprudenciales vigentes, por ende, no puede catalogarse como arbitraria o caprichosa, máxime cuando se adoptó con la sustentación suficiente.
(…)se tiene que el hecho de que las autoridades accionadas no hayan analizado los elementos de convicción como lo solicitaba la accionante, no implica que incurran en la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto fáctico, pues en ejercicio de sus competencias tienen la potestad de otorgar diferentes grados de certeza a las pruebas obrantes en el expediente, siempre que lo hagan de manera integral y bajo los criterios de la sana crítica, como aconteció en el asunto materia de controversia.
(…) Por ende, las conclusiones probatorias del funcionario judicial (natural) se encuentran amparadas por la presunción de buena fe, situación que impide al juez de tutela cuestionarlas, salvo que sean evidentemente contrarias a las garantías superiores del ordenamiento jurídico, supuesto que no se da en el sub lite. FUENTE FORMAL: LEY 60 DE 1993 / LEY 115 DE 1994 / LEY 715 DE 2001.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., ocho (8) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00076-00(AC) Actor: MARÍA LUCY GALLÓN ARIAS Demandado: MAGISTRADOS DE LA SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la señora María Lucy Gallón Arias contra los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad, trabajo y mínimo vital.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo. La señora María Lucy Gallón Arias, a través de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad, trabajo y mínimo vital, presuntamente quebrantados por los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado.
Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos el fallo de 21 de mayo de 2020, por cuyo conducto el Consejo de Estado (subsección A de la sección segunda) confirmó el de 6 de abril de 2018, con el que el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Risaralda (expediente 66001-33-33-000-2016-00486-01); en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar una nueva providencia, en la que se le reconozcan «[…] los intereses moratorios causados con el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial». 1.2 Hechos[1].
Relata la actora que, en atención a la Ley 60 de 1993, el Ministerio de Educación Nacional, por conducto de Resolución 2480 de 12 de julio de 1995, certificó a Risaralda para la prestación del servicio educativo, lo que implicó que los empleados de carácter administrativo pertenecientes al sector público educativo del orden nacional fueran trasladados a las plantas de personal de las entidades territoriales, con iguales cargos, códigos y salarios, razón por la cual, mediante Decreto 258 de 2 de marzo de 2005, se homologaron y nivelaron los empleos de la secretaría de educación del aludido departamento.
Que comoquiera que laboró en la secretaría de educación de Risaralda en un cargo administrativo, ese ente le reconoció, por medio de Resolución 1858 de 31 de diciembre de 2012, el «[…] retroactivo por homologación y nivelación salarial, por el tiempo de servicio[s] comprendido entre el año 1996 al 2009, pago que fue efectuado en Enero [sic[2]] de 2013», por lo que el 7 de octubre de 2015 solicitó los intereses moratorios a que hubiere lugar por cancelación tardía de dicho retroactivo, lo que le fue negado a través de oficio 23641 de 18 de diciembre siguiente.
Dice que inconforme con lo anterior, el 18 de julio de 2016 promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Risaralda (expediente 66001-33-33-004- 2016-00486-00), del que conoció el Tribunal Administrativo de Risaralda que, con providencia de 6 de abril de 2018, negó las pretensiones formuladas.
Que, con ocasión del recurso de apelación por ella interpuesto, el 21 de mayo de 2020 el Consejo de Estado (subsección A de la sección segunda) confirmó la decisión adoptada en primera instancia, al considerar que ni «[…] el Ministerio de Educación [ni] el departamento de Risaralda incurrieron en alguna dilación del pago, puesto que, al tenor de lo analizado, se surtieron las […] etapas necesarias para efectuar la cancelación de la suma reconocida a la demandante, procedimiento que requirió de varios ajustes y modificaciones […]».
Además, en todo caso, tampoco «[…] existe una norma que faculte el pago de intereses de mora en casos como el presente». Sostiene que la providencia reprochada incurre en defecto sustantivo, habida cuenta de que las autoridades accionadas (i) profirieron una decisión «[…] que no encuentra soporte normativo y […] desborda el poder discrecional de interpretación que la Constitución le ha otorgado al juzgador […]»;
(ii) aplicaron en forma «[…] errada la Ley 60 de 1993 que ordenó la descentralización educativa, la cual estableció que el traslado e incorporación del personal debía desarrollarse en el término de 4 años, a partir de su vigencia […], [por lo que] no es posible que […] afirme[n] que el proceso [de] homologación y nivelación salarial se realizó en un plazo razonable», pues tardó 16 años; y (iii) argumentaron que el valor reconocido a la actora como retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, el cual incluye indexación, «[…] exonera a la administración del reconocimiento de intereses de mora […]».
Que el fallo objeto de censura también adolece de defecto fáctico, en la medida en que «[…] el Juzgador no solo valoró de manera defectuosa [los elementos de convicción] arrimad[o]s al proceso, sino que tampoco tuvo en cuenta los hechos […] probados y aceptados por las partes; con todo lo cual, se encontraba debidamente [demostrado] que la administración incurrió en una mora injustificada en el reconocimiento y pago de la […] homologación y nivelación salarial», lo que «[…] antepone las largas etapas administrativas y burocráticas tomadas por la administración, para [la cancelación] de una deuda de carácter laboral […]».
I. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 19 de enero de 2021, admitió la presente acción y ordenó notificar a los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado y dispuso vincular a los señores Ministra de Educación Nacional y gobernador de Risaralda, en los términos previstos en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, por intermedio del ponente de la sentencia objeto de censura, se oponen al amparo deprecado, al estimar que la decisión reprochada tuvo como fundamento «[…] providencias emitidas [por esa subsección] con antelación ante igual reclamación, y en las cuales se arribó a idénticas conclusiones; por lo tanto, se debe entender que la [postura] adoptada […] obedece a un criterio razonable, soportado por el juez de conocimiento en una tesis válidamente aplicable», y, en sentido, se concluye que «[…] lo que pretende la accionante […] es reabrir el debate jurídico ya resuelto en el proceso ordinario, porque no está de acuerdo con la interpretación [allí] realizada […], finalidad para la que no está concebid[o] […]» este mecanismo constitucional. 2.1.2 Los señores Ministra de Educación Nacional y gobernador de Risaralda guardaron silencio en la oportunidad procesal prevista para el efecto.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por la accionante, quien aduce vulneración de sus derechos constitucionales fundamentals al debido proceso, igualdad, trabajo y mínimo vital. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, el amparo inmediato de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la providencia de 21 de mayo de 2020, proferida por el Consejo de Estado (subsección A de la sección segunda), que decidió en segunda instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (expediente 66001-33-33-004-2016-00486-01) incoado por la tutelante contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Risaralda, en el sentido de confirmar la providencia de 6 de abril de 2018 del Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda; y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, igualdad, trabajo y mínimo vital invocadas en la solicitud de amparo. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.
En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que la actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Esta Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.
En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional si bien la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[3], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[4], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[5].
Por último, en el fallo de 5 de agosto de 2014[6], proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 3.5 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, trabajo y mínimo vital de la actora; (ii) la providencia controvertida no es susceptible de otro medio de defensa judicial, dado que fue proferida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada;
(iii) se identificaron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la decisión atacada quedó ejecutoriada el 30 de junio de 2020[7] y la solicitud de amparo se instauró el 12 de enero de 2021, es decir, dentro de un término prudencial[8]; y (v) la sentencia acusada no fue dictada en una acción de tutela En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo las causales específicas denominadas defecto sustantivo y fáctico alegadas por la actora. 3.5.1 Defecto sustantivo.
Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional[9] ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales[10]. 3.5.2 Defecto fáctico.
Cabe anotar que una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, «[…] surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»[11]. La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones.
El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra.
Al respecto, el alto tribunal constitucional[12] dijo: […] el defecto fáctico positivo, procede de una inadecuada valoración del acervo probatorio o cuando se funda una decisión en una prueba no apta para ello. Por su parte el defecto negativo, alude a aquella omisión en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez.
En esta situación se incurre cuando se produce la negación de una prueba o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba[13] que se presenta cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente […].
Se advierte que si bien el juez goza de un amplio margen de autonomía al momento de valorar las pruebas, ello no comprende ejercer dicha prerrogativa de manera arbitraria, puesto que debe observar criterios objetivos que garanticen la razonabilidad de las deducciones de cada medio probatorio, lo que se logra en atención a las reglas de la sana crítica, conforme lo prevé el artículo 176 del Código General del Proceso (CGP), norma aplicable en la jurisdicción contencioso-administrativa a partir del 1º de enero de 2014, como lo explicó la sala plena de esta Corporación[14].
El tenor de esa norma es el siguiente: Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba. Asimismo, las aludidas reglas de la sana crítica hacen referencia a parámetros impuestos por la lógica, la ciencia y la experiencia. 3.5.3 Solución al caso concreto.
Para dilucidar este asunto resulta necesario precisar que la homologación y nivelación salarial para el personal administrativo de la secretaría de educación de Risaralda se dio como resultado de la descentralización del servicio educativo ordenada por las Leyes 60 de 1993[15] y 715 de 2001[16]. La sala de consulta y servicio civil de esta Corporación, en concepto 1607 de 9 de diciembre de 2004[17], expresó: «Las entidades territoriales, como consecuencia del proceso de descentralización del servicio educativo, previa la homologación de los cargos previstos en las plantas de personal nacional y departamentales en lo relacionado con la clasificación, funciones, requisitos, responsabilidades y remuneración, etc. de los empleos, incorporan en iguales o equivalentes condiciones el personal administrativo que reciban en virtud de la certificación».
Con fundamento en la citada consulta, la directiva ministerial 10 de 30 de junio de 2005 y la Resolución 2171 de 17 de mayo de 2006[18], el Ministerio de Educación Nacional efectuó la revisión del estudio técnico de homologación de la planta de personal administrativo del departamento de Risaralda y, luego, el aludido ente territorial dictó el Decreto 986 de 31 de agosto de 2010[19], en el que se homologan y nivelan salarialmente los cargos administrativos de la secretaría de educación de dicho departamento, financiados con recursos del sistema general de participaciones.
Al mes siguiente, el referido ente territorial, mediante Decretos 1062 de 29 de septiembre de 2010 y 990 de 31 de octubre de 2011, determinó la denominación, código, grado y asignación salarial de los empleos administrativos del sector educativo, adscritos a la secretaría de educación. Posteriormente, el Ministerio de Educación Nacional, por oficio 2011EE187 de 3 de enero de 2011, aprobó la liquidación del retroactivo, para después certificar ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público la deuda correspondiente a la homologación para el lapso comprendido entre 1996 y 2009, por un monto de $31.542.582.914, conforme al artículo 148[20] de la Ley 1450 de 2011[21].
Ahora bien, la tutelante sostiene que la providencia objeto de reproche adolece de defectos (i) sustantivo, porque los magistrados accionados adoptaron una decisión sin sustento normativo, desconocieron que la Ley 60 de 1993 estableció un lapso de 4 años para realizar el trámite de homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos del sector educativo de Risaralda, el cual fue ampliamente excedido por la Administración, y concluyeron que el retroactivo por homologación y nivelación salarial reconocido a título de «[…] indexación […] exonera a la administración del reconocimiento de intereses de mora […]», cuando se trata de dos conceptos financieros diferentes; y (ii) fáctico, en atención a que valoraron de manera defectuosa las pruebas allegadas al proceso ordinario, que acreditaban que «[…] la administración incurrió en una mora injustificada en el reconocimiento y pago de la […] homologación y nivelación salarial».
Por su parte, los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado sostienen que en el sub lite no se configura quebranto constitucional alguno, en la medida en que la sentencia reprochada acoge un criterio jurisprudencial plasmado en anteriores providencias por esa subsección, en los que se desataron casos de similares contornos. Además, la tutelante, con esta acción, pretende revivir una discusión que fue decidida por la jurisdicción contencioso-administrativa de manera definitiva.
En el caso sub judice se tiene que a través de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 se ordenó la descentralización del sector educativo, con el fin de que los cargos que dependían de la Nación pasaran a las entidades territoriales, trámite administrativo que culminó con el Decreto 986 de 2010. Posteriormente, la secretaría de educación de Risaralda, a través de Resolución 1858 de 31 de diciembre de 2012, le reconoció a la actora el retroactivo por homologación y nivelación salarial por el tiempo de servicios comprendido entre 1996 y 2009, suma que se le canceló en enero de 2013.
Que el 7 de octubre de 2015 la tutelante formuló petición ante la mencionada secretaría de educación, encaminada a que se le concedieran los intereses moratorios a que hubiere lugar, por el pago tardío de las diferencias salariales causadas con ocasión del aludido procedimiento administrativo, lo que le fue negado el 18 de diciembre siguiente, por conducto de oficio 23641, razón por la cual instauró demanda de nulidad y restablecimiento de la que conoció el Tribunal Administrativo de Risaralda que, con providencia de 6 de abril de 2018, negó las pretensiones formuladas, al considerar que (i) el tiempo que tardó el procedimiento de homologación y nivelación salarial fue razonable, en atención a todos los trámites administrativos que ello implicó, y (ii) la Administración reconoció las sumas que se le adeudaban a la accionante con su correspondiente indexación; decisión confirmada el 21 de mayo de 2020 por el Consejo de Estado (subsección A de la sección segunda).
Revisada la providencia censurada, se tiene que los magistrados accionados precisaron: Bajo el anterior entendimiento, se debe concluir que la petición de la demandante parte de una premisa que no se ajusta a la realidad, pues, en ella se sostiene que el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial realizado desde el año 1996 tan solo se pagó con ocasión de lo previsto en la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, cuando el que, en realidad, se ordenó a través de la aludida resolución no fue como resultado de la homologación propiamente dicha, sino de un ajuste a esa homologación, que surgió a causa del desacuerdo expresado por los miembros de la planta de personal homologado, respecto del proceso que inicialmente se materializó a traves del Decreto 0258 del 2 de marzo de 2005.
Dada la anterior precisión y como [su] cuestionamiento […] se centra en la tardanza en el pago de los valores reconocidos en la aludida Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, la Sala debe indicar que las actuaciones previamente relacionadas, que dieron origen a[l] aludid[o] [acto administrativo] […] demuestran que no hubo, por parte del Ministerio de Educacion Nacional ni del departamento de Risaralda, demora en el pago de los valores reconocidos por concepto de ajuste de la homologación y nivelación salarial, en la medida en que, entre el año 2009, cuando se presentó la solicitud de revisión del estudio técnico de homologación, y el 31 de diciembre de 2012, cuando se expidió la resolución mediante el cual se dispuso el pago por concepto del ajuste de tal homologación y nivelación salarial, transcurrió el tiempo durante el cual la administración tuvo que realizar diversas gestiones necesarias para definir la viabilidad del aludido ajuste y los montos a reconocer por tal concepto.
Adicionalmente, es importante precisar que en la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012 se ordenó indexar las sumas reconocidas por concepto de diferencias salariales, que se originaron por el ajuste a la homologación y nivelación salarial, con el objeto de que no perdieran su valor entre el período al que correspondía cada una de tales diferencias y la fecha del pago, debido al tiempo que transcurrió durante el proceso tanto de homologación, como del ajuste correspondiente, de manera que dicha orden de actualización cumplió con la finalidad de evitar que la accionante se viera afectada por la pérdida del valor adquisitivo de tales diferencias.
Ahora bien, entre la fecha de expedición del acto administrativo antes indicado, esto es, el 31 de diciembre de 2012 y la fecha en que se materializó el pago de tales diferencias -enero de 2013-, no se podría considerar que la autoridad incurrió en tardanza para pagar las sumas correspondientes, toda vez que se trat[ó] del tiempo razonable durante el cual el acto administrativo cobró firmeza y se realizaron las gestiones tendientes para realizar el desembolso; además, tampoco está demostrada, fehacientemente, la fecha exacta en que se hizo el pago, pues tan solo se indicó que ello ocurrió en el mes de enero de 2013, de modo que bien pudo efectuarse cualquiera de los 31 d[í]as que lo comprenden, sin que se trate de un lapso desmesurado para proceder de conformidad.
Con base en lo citado se evidencia que las autoridades accionadas, con el propósito de desatar el asunto sometido a su consideración, efectuaron un análisis de las normas aplicables al caso concreto (Leyes 60 de 1993, 115 de 1994 y 715 de 2001, entre otras) y se fundamentaron en una sentencia de 2 de octubre de 2019 proferida por esta Corporación[22] en un caso con similares supuestos fácticos y jurídicos, para concluir que el lapso trascurrido entre la expedición del acto administrativo que reconoció a la actora la suma que se le adeudaba por concepto de homologación y nivelación salarial (31 de diciembre de 2012) y el momento en el cual se efectuó el pago de dicho valor (enero de 2013) fue razonable, por consiguiente, no había lugar al reconocimiento de los intereses moratorios reclamados, máxime cuando no existe en el ordenamiento jurídico norma expresa que contemple dicha sanción en casos como el que nos ocupa, de lo que se colige que la decisión por ellos adoptada tuvo en cuenta el marco normativo.
Asimismo, carece de asidero jurídico el argumento de que los magistrados accionados desconocieron el plazo máximo contemplado en la Ley 60 de 1993 (4 años), para culminar con el procedimento de homologación y nivelación de cargos administrativos en Risaralda, diferente es que hayan encontrado que la tardanza en que se incurrió estaba justificada, puesto que se originó por los múltiples trámites adelantados por la Administración para definir la viabilidad del ajuste derivado de dicho procedimiento y los montos a reconocer, tales como el estudio técnico de homologación de la planta de personal, determinación de cargos y denominaciones, etc., lo que no contraría la referida Ley.
De igual modo, tampoco es de recibo la afirmación de la actora, consistente en que como la indexación y los intereses moratorios son conceptos financieros diferentes, se deben reconocer estos últimos y no excluirlos por habérsele pagado la suma correspondiente al retroactivo de homologación y nivelación salarial indexada, pues sobre tal aspecto las autoridades demandadas anotaron que en razón a que dicho monto fue actualizado (indexado), tal dinero no se vio afectado por la pérdida de poder adquisitivo, lo que, sumado al hecho de que los intereses moratorios reclamados no están consagrados en la ley, imponía negar las pretensiones de la demanda, deducción que no configura vulneración constitucional alguna.
En ese orden de ideas, las autoridades accionadas no incurrieron en el defecto sustantivo invocado, en atención a que la decisión de negar los intereses moratorios por pago tardío a la tutelante del retroactivo homologación y nivelación salarial, guarda armonía con la aplicación de las normas y los criterios jurisprudenciales vigentes[23], por ende, no puede catalogarse como arbitraria o caprichosa, máxime cuando se adoptó con la sustentación suficiente.
Así las cosas, cabe anotar que en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial no corresponde al juez constitucional cuestionar la interpretación normativa que realiza el juez natural para desatar un asunto sometido a su consideración, siempre y cuando ello no comporte una decisión arbitraria, lo cual, como se explicó, no ocurre en el sub lite.
Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional[24] dijo: […] la interpretación de la ley es un campo en el que se manifiestan con especial intensidad los principios de independencia y autonomía judicial. En efecto, en la tarea de aplicación de las normas, el juez se enfrenta a diversas posibilidades hermenéuticas que derivan de la interpretación de las disposiciones normativas, y no corresponde al juez constitucional señalar cuál es la “correcta”, o la más conveniente para la resolución de un caso específico, porque con fundamento en el artículo 230 de la Constitución Política, el funcionario judicial al administrar justicia goza de una libertad interpretativa, producto del respeto de la independencia y la autonomía judicial, que lo ponen a salvo de injerencias indebidas que afecten su imparcialidad y la sujeción al orden jurídico, y que únicamente encuentran límite en la desviación caprichosa y arbitraria de la ley […].
Por otro lado, no se advierte la configuración del defecto fáctico alegado, puesto que los magistrados accionados adoptaron la decisión enjuiciada con base en los elementos de convicción allegados al expediente, tales como los documentos que daban cuenta de los trámites administrativos[25] realizados por la Administración para culminar el procedimiento de homologación y nivelación salarial, de los cuales era dable concluir que (i) el lapso que trascurrió entre el año 2009, «[…] cuando se presentó la solicitud del estudio técnico de homologación», y la fecha en la que se expidió la Resolución 1858 de 31 de diciembre de 2012, con la que se ordenó indexar el retroactivo reconocido a la actora, estuvo plenamente justificado, y (ii) no hubo tardanza para materializar dicho pago, de modo que, contrario a lo alegado por la tutelante, se valoraron todas las pruebas arrimadas a esas diligencias, diferente es que aquella no comparta la decisión adoptada.
Desde esta perspectiva, se tiene que el hecho de que las autoridades accionadas no hayan analizado los elementos de convicción como lo solicitaba la accionante, no implica que incurran en la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto fáctico, pues en ejercicio de sus competencias tienen la potestad de otorgar diferentes grados de certeza a las pruebas obrantes en el expediente, siempre que lo hagan de manera integral y bajo los criterios de la sana crítica, como aconteció en el asunto materia de controversia.
Por ende, las conclusiones probatorias del funcionario judicial (natural) se encuentran amparadas por la presunción de buena fe, situación que impide al juez de tutela cuestionarlas, salvo que sean evidentemente contrarias a las garantías superiores del ordenamiento jurídico, supuesto que no se da en el sub lite. Acerca de este aspecto, la Corte Constitucional sostuvo: Las diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos.
Frente a interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe determinar, conforme a los criterios de la sana crítica, y en virtud de su autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto. El juez del proceso, en ejercicio de sus funciones, no sólo es autónomo sino que sus actuaciones están amparadas por el principio de la buena fe, lo que le impone al juez de tutela la obligación de asumir, en principio y salvo hechos que acrediten lo contrario, que la valoración de las pruebas realizadas por aquél es razonable y legítima.
Para que la acción de tutela pueda proceder por error fáctico, “[e]l error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto” […].[26] A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que la providencia de 21 de mayo de 2020, proferida por el Consejo de Estado (subsección A de la sección segunda) dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Risaralda (expediente 66001-33-33-000-2016-00486-01), no incurre en las causales específicas denominadas defectos sustantivo y fáctico que dieron pábulo al ejercicio de la presente acción, la Sala negará el amparo deprecado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad, trabajo y mínimo vital invocado por la señora María Lucy Gallón Arias, conforme a la motivación de esta providencia. 2º.
Notifíquese esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Si el fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. |Firmado electrónicamente | |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | | | |Firmado electrónicamente Firmado | |electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Cabe precisar que a pesar de que en la solicitud de amparo se indicaron los fundamentos fácticos que presuntamente dan lugar a la presente acción, la Sala advierte que se omiten datos necesarios para contextualizar el asunto sub examine.
Sin embargo, con el propósito de garantizar los principios de informalidad, prevalencia del derecho sustancial y eficacia, se extractarán y organizarán los hechos expuestos tanto en la petición de tutela, como en los documentos allegados al expediente. [2] De acuerdo con la Ortografía de la Lengua Española, de la Real Academia Española, edición 2010, primera edición (Colombia: abril de 2011), p. 502, «Los sustantivos que designan los días de la semana, los meses y las estaciones, sea cual sea el calendario utilizado, deben escribirse con minúscula, ya que se consideran nombres comunes, aunque designen elementos únicos dentro de una serie: domingo, lunes, calendas (“primer día del mes entre los antiguos romanos”), julio, rayab (“séptimo mes del calendario musulmán”) termidor (“undécimo mes del calendario revolucionario francés”), verano, primavera.
Solo se escribirán con mayúscula cuando formen parte de expresiones denominativas que así lo exijan, como festividades, fechas históricas, espacios urbanos, instituciones, organizaciones, etc.: Viernes Santo, Primavera de Praga, plaza del Dieciocho de Septiembre, hospital Doce de Octubre». [3] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [4] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. [5] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [6] Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso- administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [7] Notificada por correo electrónico el 24 de junio de 2020. [8] Si bien los 6 meses con los que contaba la actora para promover la presente acción fenecieron el 30 de diciembre de 2020, en esa fecha esta Corporación se encontraba en vacancia, razón por la cual tenía hasta el primer día hábil siguiente (12 de enero de 2021) para hacerlo, conforme al artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal (Ley 4 de 1913), que prevé que «En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario.
Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil». [9] Sentencias T-781 de 2011 y T-907 del 7 de noviembre de 2012, entre otras. [10] Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [11] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. [12] Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez. [13] Sentencia T- 474 de 2008. [14] Auto de 25 de junio de 2014, M. P. Enrique Gil Botero, expediente: 25000-23-36-000-2012-00395-01. [15] «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». [16] «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». [17] Consejo de Estado, sala de consulta y servicio civil, consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, concepto 1607 de 9 de diciembre de 2004, actor: Ministro de Educación Nacional. [18] «Por la cual se establece el cronograma para el reporte, revisión y certificación de las deudas de las entidades territoriales con los docentes y administrativos por concepto de salarios y prestaciones y las deudas por concepto de homologación de cargos administrativos del sector y nivelación salarial». [19] Por cuyo conducto se modificó el Decreto 258 de 2 de marzo de 2005. [20] «SANEAMIENTO DE DEUDAS.
Con cargo a las apropiaciones y excedentes de los recursos del Sistema General de Participaciones, se pagarán las deudas que resulten del reconocimiento de los costos del servicio educativo ordenados por la Constitución y la ley, dejados de pagar o no reconocidos por el Situado Fiscal o el Sistema General de Participaciones al personal Docente y Administrativo, como costos acumulados en el Escalafón Nacional Docente, incentivos regulados en los Decretos 1171 de 2004 y 521 de 2010, homologaciones de cargos administrativos del sector, primas y otros derechos laborales, deudas que se pagarán siempre que tengan amparo constitucional y legal.
El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación Nacional validará las liquidaciones presentadas por las entidades territoriales y certificará los montos a reconocer y pagar. Cuando no exista suficiente apropiación o excedentes para cubrir los costos establecidos en el presente artículo, la Nación –Ministerio de Hacienda y Crédito Público– concurrirá subsidiariamente con recursos del Presupuesto General de la Nación para cubrir el pago de las deudas certificadas por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la suscripción de acuerdos de pago, previa la celebración por parte de las entidades territoriales correspondientes de un encargo fiduciario a través del cual se efectúen los pagos.
Previo a la celebración de los acuerdos de pago, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará los cruces de cuentas que sean necesarios entre las deudas del sector educativo de las entidades territoriales y la Nación». [21] «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014». [22] Sección segunda, subsección B, expediente 66001-23-33-000-2016-00868- 01. [23] Consejo de Estado, sección segunda, (i) subsección A, C. P. William Hernández Gómez, sentencia de 7 de diciembre de 2017, expediente 73001-23- 33-000-2014-00311-01 (0905-15), y (ii) subsección B, C. P. César Palomino Cortes, fallos de 23 de agosto de 2018, expediente 73001-23-33-000-2014- 00403-01 (4589-15), y 25 de abril de 2019, expediente 66001-23-33-000-2016- 00471-01 (1731-18). [24] Corte Constitucional, sentencia T-192 de 2015, M. P. María Victoria Calle Correa. [25] Entre otros documentos, (i) Resolución 2171 de 17 de mayo de 2006, a través de la cual el Ministerio de Educación Nacional determinó el cronograma para el reporte de deudas de las entidades territoriales, (ii) comunicación 2006EE8292 de 21 de julio siguiente, con la que la aludida cartera aprobó el estudio técnico de homologación, y (iii) oficio 2010EE26231 de 20 de abril de 2010, que dio visto bueno a la modificación del estudio técnico realizado. [26] Sentencia T-590 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.