11001-03-15-000-2020-05091-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / ACCIÓN POPULAR / AUSENCIA DE DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO – Se aplicaron en debida forma las normas procesales / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE DECLARA AGOTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN – Improcedencia por ser dictado en sala de decisión / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REPOSICIÓN EN ACCIÓN POPULAR [S]e colige que el recurso de reposición puede formularse, por regla general, contra todos los autos dictados durante el trámite de la acción popular, no obstante, para efectos de su procedencia y oportunidad se deben observar los parámetros consignados en el CGP, que estipula el lapso durante el cual deberá interponerse y que solo procede contra los proveídos dictados por el juez o magistrado sustanciador que no sean susceptibles de súplica.

(…) En el sub lite la actora sostiene que el auto reprochado incurre en defecto sustantivo, puesto que las autoridades accionadas dejaron de aplicar el artículo 36 de la Ley 472 que considera vulnerados. (…) Por su parte, los señores magistrados de la subsección A de la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sostienen que en el caso sub examine no se presenta el quebranto de la garantía superior al debido proceso, toda vez que la determinación de rechazar por improcedente el recurso de reposición se fundamentó en la normativa y jurisprudencia aplicables en materia de acciones populares, en armonía con lo señalado en el artículo 318 del CGP.

(…) Conforme a esta perspectiva y de las pruebas adosadas a este trámite constitucional, se tiene que la tutelante promovió acción popular contra la ANLA, la CAR, la UPME y la Empresa de Energía de Bogotá S. A. E. S. P. (expediente 25000-23-41-000-2018-00464-00), con el propósito de que se suspendieran los trámites de licenciamiento ambiental «[…] LAV0044-00-2016.

Proyecto UPME 03 de 2010 “Subestación Chivor II – y Norte 230 KV y líneas de trasmisión asociadas […]», en atención a que dichos proyectos vulneran los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, existencia de un equilibrio ecológico, seguridad y salubridad públicas, defensa del patrimonio público, moralidad administrativa, seguridad y prevención de desastres previsibles.

(…) Que del anterior trámite conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección primera) que, con providencia de 5 de agosto de 2019, decidió declarar la existencia de agotamiento de la jurisdicción (…) decisión contra la cual la parte actora formuló recursos de reposición y en subsidio de apelación, rechazados por improcedentes, con auto de 19 de noviembre de 2020, la cual se ataca en este asunto, en lo que concierne al rechazo de la reposición. (…) De lo expuesto se tiene que si bien es cierto que, tal como lo aduce la actora, el artículo 36 de la Ley 472 de 1998 prevé la posibilidad de interponer recurso de reposición contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular, también lo es que su oportunidad y procedencia están supeditadas, por remisión expresa de la aludida norma, a lo dispuesto en el artículo 318 del CGP (…) En ese orden de ideas, se colige que en este asunto no se configura el defecto sustantivo alegado, en la medida en que los magistrados accionados no desconocieron el artículo 36 de la Ley 472 de 1998, por el contrario, lo acogieron en la decisión adoptada, distinto es que esta disposición se deba aplicar «[…] en los términos» del artículo 318 del CGP, de modo que la conclusión a la que arribaron, consistente en que el auto de 5 de agosto de 2019 no era pasible de recurso de reposición, por cuanto se trataba de una providencia dictada por la sala de decisión, se encuentra ajustada a derecho, por ende, no es injusta o arbitraria.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 36 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 318. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-05091-00(AC) Actor: VEEDURÍA CIUDADANA “COLOMBIA PRÓSPERA Y PARTICIPATIVA” Demandado: MAGISTRADOS DE LA SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la Veeduría Ciudadana “Colombia Próspera y Participativa” contra los señores magistrados de la subsección A de la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta vulneración de su derecho constitucional fundamental al debido proceso.

ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. La Veeduría Ciudadana “Colombia Próspera y Participativa”, que actúa a través de su representante legal, presenta acción de tutela con el fin de que se le proteja la garantía superior a la que se hizo referencia, presuntamente quebrantada por los señores magistrados de la subsección A de la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos el ordinal primero del auto de 19 de noviembre de 2020, en lo atañedero al rechazo por improcedente del recurso de reposición interpuesto contra la providencia de 5 de agosto de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección primera) en el trámite de la acción popular promovida por la actora contra la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME) y la Empresa de Energía de Bogotá S. A. E. S. P. (expediente 25000-23-41-000-2018-00464-00); en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas que desaten el aludido medio impugnatorio. 1.2 Hechos.

Relata la accionante que el 27 de abril de 2018 incoó acción popular contra la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME) y la Empresa de Energía de Bogotá S. A. E. S. P. (expediente 25000-23-41-000-2018-00464-00), encaminada a que se protegieran los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, existencia de un equilibrio ecológico, seguridad y salubridad públicas, defensa del patrimonio público, moralidad administrativa y seguridad y prevención de desastres previsibles y, en consecuencia, se ordenara al ANLA y a la CAR suspender los trámites de licenciamiento ambiental «[…] LAV0044-00-2016.

Proyecto UPME 03 de 2010 “Subestación Chivor II – y Norte 230 KV y líneas de trasmisión asociadas […]». Que del anterior trámite conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección primera) que, con providencia de 5 de febrero de 2019, «[…] adelantó audiencia de pacto de cumplimiento, declarándose fracasada y decretándose algunos de los medios de prueba deprecados por las partes», no obstante, el 5 de agosto siguiente, cuando se encontraba en etapa probatoria el aludido trámite, las autoridades accionadas, de manera intempestiva, profirieron un auto, por cuyo conducto (i) declararon la existencia de «[…] agotamiento de la jurisdicción» y (ii) ordenaron estarse a lo dispuesto por el Consejo de Estado en la «[…] Sentencia de Acción Popular 2001-479 Río Bogotá» y archivar el expediente.

Aduce que, durante el término de ejecutoria del proveído de 5 de agosto de 2019, presentó recursos de reposición y en subsidio de apelación en su contra, rechazados por improcedentes el 19 de noviembre de 2020; el primero, al considerar que «[…] no es procedente […] cuando la decisión ha sido proferida por Sala de Decisión», y el segundo, por cuanto el Consejo de Estado ha precisado que el auto que declara el agotamiento de la jurisdicción no es susceptible de este.

Que no tiene inconformidad en lo que concierne a la decisión de las autoridades accionadas de rechazar por improcedente el recurso de apelación impetrado, por cuanto esta se fundamentó en la providencia de unificación de 26 de junio de 2019 del Consejo de Estado, en la que se precisó que aquel «[…] no es procedente en contra del auto […]» que declara la existencia de agotamiento de la jurisdicción. Dice que, en cambio, la determinación de rechazar por improcedente la reposición formulada incurre en defecto sustantivo, puesto que los señores magistrados dejaron de aplicar el artículo 36 de la Ley 472 de 1998, que «[…] expresamente consagra la procedibilidad de[l] […] recurso [de reposición] en contra de cualquier auto dictado durante el trámite de la acción popular, sin distinguir qué autoridad lo profiere».

Además, su falta de decisión «[…] impide que el juzgador estudie los argumentos por los cuales se considera no existe agotamiento de la jurisdicción, y por contera, se pierde la posibilidad de obtener una efectiva tutela judicial a los derechos colectivos vulnerados a una basta comunidad, que dicho sea de paso [h]a ocasionado amenazas a la vida e integridad de quienes lidera[n] [su] defensa».

I. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 11 de diciembre de 2020, admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados de la subsección A de la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y dispuso vincular a los señores directores generales de la ANLA, de la CAR y de la UPME y presidente de la Empresa de Energía de Bogotá S. A. E. S. P., en los términos previstos en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991.

De igual modo, requirió de la actora «[…] manifestar, bajo la gravedad del juramento, que no ha presentado otra [tutela] respecto de los mismos hechos y derechos […]»[1], declaración que realizó por conducto de escrito de 14 de siguiente. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 El señor director general de la CAR, a través de apoderado, se opone a la protección constitucional invocada, puesto que los magistrados demandados, en la providencia de 5 de agosto de 2019, realizaron «[…] serias y profundas consideraciones jurídicas respecto del alcance que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha dado al Agotamiento de Jurisdicción, y [analizaron] […] si en el caso concreto se presentan los respectivos presupuestos para su declaración; [para cuyo efecto examinaron] los elementos probatorios, especialmente [los] relacionados con la verificación del cumplimiento de la Acción Popular 2001-479 (Río Bogotá) y los diferentes incidentes e inspecciones judiciales realizadas a la Subestación Norte que coincide con el objeto de la […] presentada por el hoy tutelante».

Asimismo, sostiene que la decisión de declarar la improcedencia de los recursos de reposición y en subsidio de apelación interpuestos contra la mencionada providencia, fue debidamente motivada, de acuerdo con las normas que rigen la acción popular. 2.1.2 El señor director general de la ANLA, por conducto de apoderado, señala que «[…] la decisión adoptada en la providencia del 19 de noviembre de 2020 se encuentra encaminada a la obediencia y atención de los principios de economía, celeridad y eficacia, como quiera que los recursos de reposición y apelación no son procedentes […], y en el mismo sentido, las pretensiones planteadas en la acción popular 2018-00464, [ya] fueron resueltas [con anterioridad] […], configurándose así el agotamiento de jurisdicción».

Agrega que «[…] el recurso de reposición solicitado por la parte accionante no es procedente, por cuanto el auto del 05 de agosto de 2019 fue proferido por la sala de decisión, configurándose así el presupuesto del artículo 318 del CGP, haciendo improcedente el recurso de reposición en contra del auto que decide la reposición, como la situación que se presenta en este caso». 2.1.3 El señor director general de la UPME pide se niegue la presente acción de tutela, habida cuenta de que la reposición formulada «[…] por la accionante en la Acción Popular era a todas luces improcedente, debido a que [el auto recurrido] […] fue proferido por la sala de decisión del […] Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera que no es susceptible del recurso de reposición ni de apelación, [por lo que] se encuentra conforme a derecho, y en consecuencia no vulneró el derecho al debido proceso a la accionante». 2.1.4 Los señores magistrados de la subsección A de la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del ponente de la decisión enjuiciada, solicitan negar el amparo deprecado, en la medida en que la determinación de rechazar por improcedentes los recursos interpuestos por la tutelante se fundamentó en «[…] lo previsto por el artículo 37 de la Ley 472 de 1998», en armonía con el 318 del Código General del Proceso (CGP), y «[…] la Sentencia de Unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, Consejero Ponente Carlos Enrique Moreno Rubio, 26 de junio de 2019, Radicado 25000-23-27-000-2010-02540- 01(AP)». 2.1.5 El señor presidente de la Empresa de Energía de Bogotá S. A. E. S. P. guardó silencio en la oportunidad procesal prevista para el efecto.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por la accionante, que aduce vulneración de su derecho constitucional fundamental al debido proceso. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, el amparo inmediato de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar el ordinal primero del auto de 19 de noviembre de 2020, en lo atañedero al rechazo por improcedente del recurso de reposición presentado contra la providencia de 5 de agosto de 2019, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección primera) en el trámite de la acción popular promovida por la tutelante contra la ANLA, la CAR, la UPME y la Empresa de Energía de Bogotá S. A. E. S. P. (expediente 25000-23-41-000-2018-00464-00); y en caso afirmativo, si se ha vulnerado la garantía superior al debido proceso invocada en la solicitud de amparo. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.

La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.

En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].

Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.

Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.

Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.

(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Esta Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.

En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional si bien la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.

Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[2], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[3], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[4].

Por último, en el fallo de 5 de agosto de 2014[5], proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 3.5 Caso concreto.

Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la actora; (ii) la providencia controvertida no es susceptible de otro medio de defensa judicial y se encuentra ejecutoriada;

(iii) se identificaron los hechos que originaron el supuesto quebranto de la aludida garantía superior; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la decisión atacada fue proferida el 19 de noviembre de 2020 y la solicitud de amparo se instauró el 9 de diciembre siguiente, es decir, dentro de un término prudencial; y (v) el auto acusado no fue dictado en una acción de tutela.

En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada defecto sustantivo alegada por la actora. 3.5.1 Defecto sustantivo. Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad.

La jurisprudencia constitucional[6] ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.

Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales[7].

Para dilucidar este asunto, cabe recordar que con la Carta Política de 1991 se incorporaron ciertos derechos y acciones que, a pesar de estar previstos en el ordenamiento jurídico, no tenían rango constitucional, y que estaban orientados a garantizar a la comunidad la posibilidad de pedir de los jueces la protección de derechos de carácter colectivo o social[8], estos son, los denominados «[…] derechos colectivos y del ambiente»[9], cuyo amparo, en principio, se ha de reclamar a través de las acciones colectivas[10], entre ellas, la popular, regulada en la Ley 472 de 1998[11].

En este orden de ideas, cuando una persona o determinada comunidad advierta o considere que alguna autoridad pública o particular ha vulnerado los derechos colectivos señalados en la aludida Ley, puede acudir a la acción popular, con el fin de «[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible»[12].

Ahora bien, en relación con los recursos que proceden en el trámite de esta acción, los artículos 36 y 37 de la Ley 472 de 1998 disponen:

ARTICULO

36. RECURSO DE REPOSICION. Contra los autos dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil.

ARTICULO

37. RECURSO DE APELACION. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente.

La práctica de pruebas durante la segunda instancia se sujetará, también, a la forma prevista en el Código de Procedimiento Civil; en el auto que admite el recurso se fijará un plazo para la práctica de las pruebas que, en ningún caso, excederá de diez (10) días contados a partir de la notificación de dicho auto; el plazo para resolver el recurso se entenderá ampliado en el término señalado para la práctica de pruebas.

Por otra parte, en lo atañedero al recurso de reposición, el artículo 318 del CGP, aplicable por remisión normativa del artículo 44[13] de la Ley 472 de 1998, prevé: PROCEDENCIA Y OPORTUNIDADES. Salvo norma en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para que se reformen o revoquen.

El recurso de reposición no procede contra los autos que resuelvan un recurso de apelación, una súplica o una queja. El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto. Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto.

El auto que decide la reposición no es susceptible de ningún recurso, salvo que contenga puntos no decididos en el anterior, caso en el cual podrán interponerse los recursos pertinentes respecto de los puntos nuevos. Los autos que dicten las salas de decisión no tienen reposición; podrá pedirse su aclaración o complementación, dentro del término de su ejecutoria [destaca la Sala].

De las normas trascritas se colige que el recurso de reposición puede formularse, por regla general, contra todos los autos dictados durante el trámite de la acción popular, no obstante, para efectos de su procedencia y oportunidad se deben observar los parámetros consignados en el CGP, que estipula el lapso durante el cual deberá interponerse y que solo procede contra los proveídos dictados por el juez o magistrado sustanciador que no sean susceptibles de súplica.

En el sub lite la actora sostiene que el auto reprochado incurre en defecto sustantivo, puesto que las autoridades accionadas dejaron de aplicar el artículo 36 de la Ley 472 de 1998, que contempla de manera expresa la procedencia del recurso de reposición contra todas las providencias dictadas durante el trámite de la acción popular, sin consideración a la autoridad que la profiera.

Además, la decisión adoptada le «[…] impide que el juzgador estudie los argumentos por los cuales se considera no existe agotamiento de la jurisdicción, y […] pierde la posibilidad de obtener una efectiva tutela judicial a los derechos colectivos […]» que considera vulnerados. Por su parte, los señores magistrados de la subsección A de la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sostienen que en el caso sub examine no se presenta el quebranto de la garantía superior al debido proceso, toda vez que la determinación de rechazar por improcedente el recurso de reposición se fundamentó en la normativa y jurisprudencia aplicables en materia de acciones populares, en armonía con lo señalado en el artículo 318 del CGP.

Conforme a esta perspectiva y de las pruebas adosadas a este trámite constitucional, se tiene que la tutelante promovió acción popular contra la ANLA, la CAR, la UPME y la Empresa de Energía de Bogotá S. A. E. S. P. (expediente 25000-23-41-000-2018-00464-00), con el propósito de que se suspendieran los trámites de licenciamiento ambiental «[…] LAV0044-00-2016.

Que del anterior trámite conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección primera) que, con providencia de 5 de agosto de 2019, decidió declarar la existencia de agotamiento de la jurisdicción, al considerar que «[…] los hechos que motivan la presente acción popular se encuentran protegidos mediante sentencia y [en] […] proceso de verificación de cumplimiento por parte de [esa Corporación] en los incidentes 52 y 74 de la Acción Popular 2001-479-02 protectora del Río Bogotá […]»; decisión contra la cual la parte actora formuló recursos de reposición y en subsidio de apelación, rechazados por improcedentes, con auto de 19 de noviembre de 2020, la cual se ataca en este asunto, en lo que concierne al rechazo de la reposición. Revisada la providencia objeto de censura, se observa que los magistrados accionados concluyeron: 1º Los recursos en materia de acciones populares tienen regulación legal, siendo que la decisión no está sujeta a recursos, tal como se ha reconocido por parte del Consejo de Estado al disponer la unificación jurisprudencial en la materia indicando que solo procede recurso de apelación en contra del auto que resuelve excepciones previas y contra la sentencia. Tampoco es del caso disponer la reposición del auto en tanto que no es procedente el recurso de reposición cuando la decisión ha sido proferida por Sala de Decisión. De lo expuesto se tiene que si bien es cierto que, tal como lo aduce la actora, el artículo 36 de la Ley 472 de 1998 prevé la posibilidad de interponer recurso de reposición contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular, también lo es que su oportunidad y procedencia están supeditadas, por remisión expresa de la aludida norma, a lo dispuesto en el artículo 318 del CGP, que dispone que aquel «[…] deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto», o por «[…] escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de [su] notificación […]», y que solo procede contra los proveídos «[…] que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para que se reformen o revoquen».

En ese orden de ideas, se colige que en este asunto no se configura el defecto sustantivo alegado, en la medida en que los magistrados accionados no desconocieron el artículo 36 de la Ley 472 de 1998, por el contrario, lo acogieron en la decisión adoptada, distinto es que esta disposición se deba aplicar «[…] en los términos» del artículo 318 del CGP, de modo que la conclusión a la que arribaron, consistente en que el auto de 5 de agosto de 2019 no era pasible de recurso de reposición, por cuanto se trataba de una providencia dictada por la sala de decisión, se encuentra ajustada a derecho, por ende, no es injusta o arbitraria.

Por último, en lo atinente al rechazo de la alzada, dispuesto también en el ordinal primero del auto de 19 de noviembre de 2020, se advierte que el actor indicó estar de acuerdo con dicha determinación, la cual, observa la Sala, se ajusta al criterio adoptado por esta Corporación en auto de unificación de 26 de junio de 2019[14], en el que se precisó que el recurso de apelación, en materia de acciones populares, solo procede contra el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia[15].

A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que el ordinal primero de la providencia de 19 de noviembre de 2020 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección primera), en cuanto rechazó por improcedente el recurso de reposición interpuesto contra la de 5 de agosto de 2019, dictada en el trámite de la acción popular 25000-23-41-000-2018- 00464-00, no incurre en la causal específica denominada defecto sustantivo que dio pábulo al ejercicio de la presente acción, la Sala negará el amparo deprecado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Niégase el amparo del derecho constitucional fundamental al debido proceso invocado por la Veeduría Ciudadana “Colombia Próspera y Participativa”, conforme a la motivación de esta providencia. 2º.

Notifíquese esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. | | | | | | |Firmado electrónicamente | |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | | | | | |Firmado electrónicamente Firmado | |electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] De acuerdo con el inciso 2º del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. [2] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [3] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

C. P. María Elizabeth García González. [4] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [5] Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso- administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [6] Sentencias T-781 de 2011 y T-907 del 7 de noviembre de 2012, entre otras. [7] Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [8] Antes de la Constitución Política de 1991, la legislación contemplaba acciones para (i) la protección de bienes de uso público (artículos 1005 a 1007, 2358 y 2360 del Código Civil), (ii) los casos de daño contingente (artículos 2359 y 2360 ibidem), (iii) la defensa del consumidor (Decreto ley 3466 de 1982), (iv) el espacio público y ambiente (Ley 9ª de 1989) y (v) la competencia desleal (Ley 45 de 1990). [9] Capítulo 3 del título 2 («DE LOS DERECHOS, LAS GARANTIAS Y LOS DEBERES») de la Carta Política. [10] Hoy medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos: artículo 144 del CPACA, «Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos». [11] «Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones». [12] Artículo 2º de la Ley 472 de 1998. [13] «Aspectos no regulados.

En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones». [14] Expediente: 25000-23-27-000-2010-02540-01, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio. [15] «Entonces es esta la oportunidad para que la Sala Plena de esta Corporación reafirme la regla en comento según la cual, se insiste, las únicas decisiones apelables en acciones populares son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia, por lo que todas las demás decisiones que se adopten en el trámite de estos procesos son únicamente pasibles del recurso de reposición».