PENSIÓN GRACIA / RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA [E]l reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 20001-23-39-000-2015-00534-01(0628-17) Actor: YOLANDA LENGUA RAMOS Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA;
VINCULACIÓN A LA DOCENCIA OFICIAL ANTERIOR AL 31 DE DICIEMBRE DE 1980 EN INTERINIDAD Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2016 por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 140 a 154).
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 13). La señora Yolanda Lengua Ramos, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 5462 de 10 de febrero, RDP 13773 de 10 de abril y RDP 16896 de 29 del mismo mes, todas de 2015, por medio de las cuales la UGPP le negó a la actora el reconocimiento de la pensión gracia, y del auto ADP 7470 de 27 de julio de 2015, con el que se decidió archivar la petición presentada el 29 de abril de misma anualidad, toda vez que tenía el mismo objeto de la que se resolvió con la mencionada Resolución 16896.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) reconocer y pagar la pensión gracia a la que tiene derecho, «[…] en una cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de la asignación básica y todos los factores salariales devengados por la docente en el año inmediatamente anterior a la constitución del estatus de pensionado»; sumas que deberán ser indexadas con el aumento previsto en la Ley 71 de 1988 (ii) cancelar los intereses moratorios de conformidad con los artículos 192 y 195 del CPACA; y (iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189, 192, 194 y 195 ibidem.
Por último, se condene en costas a la demandada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que nació el 29 de agosto de 1957 y «[…] fue vinculada como docente oficial de índole Nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, ha completado más de 20 años de servicio, que actualmente cuenta con más de 50 años de edad y que no registra sanción disciplinaria alguna […]».
Que el 15 de octubre de 2014 solicitó de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante los actos administrativos acusados, porque, según la accionada, parte del tiempo servido como maestra fue de carácter nacional. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 1 a 4 de la Ley 114 de 1913, 6 de la Ley 116 del 1928, 3 de la Ley 37 de 1933, 15 de la Ley 91 de 1989 y 3 del Decreto 2277 de 1979.
Aduce que la demandada desconoce «[…] los certificados de tiempos de servicios expedidos por la Secretaría de Educación Departamental del Cesar mediante los cuales se acredita la vinculación de la docente como Nacionalizada por el período comprendido entre el 14 de julio y el 04 de septiembre de 1980 y como Municipal a partir del 27 de agosto de 1990 […]».
Además, «[…] desconocen de manera flagrante la idoneidad de los documentos aportados para efectos de acceder […] dentro de los cuales además de la documentación que normalmente se requiere para este tipo de trámites, también se aportó una certificación especial expedida por la Secretaría de Educación Departamental del Cesar en la que aclaró que la vinculación que la docente ostenta a partir del 27/08/1990 es de tipo Municipal y no Nacional como erróneamente se había certificado en ocasiones anteriores».
Que «[…] prestó sus servicios laborales personales como docente de tiempo completo durante más de veinte años en entidades educativas oficiales en calidad de NACIONALIZADO y posteriormente como MUNICIPAL; y que en el momento de solicitar el reconocimiento de tal prestación reunía la edad exigida de cincuenta años y demás condiciones previstas en la ley». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 96 a 102).
La entidad demandada, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos afirma que algunos son ciertos y otros no; propone las excepciones denominadas falta de requisitos pensionales o inexistencia de la obligación y prescripción; asevera que «[…] aporta al expediente administrativo documentos en los cuales se puede evidenciar [c]ertificación [l]aboral donde registra haber laborado de [c]arácter Nacional en el [d]epartamento del Cesar […]», por lo que la actora «[…] no tiene derecho a la pensión gracia, pues su vinculación como docente en el tiempo de servicio prestado en el [d]epartamento del Cesar es como docente nacional». 1.6 Providencia apelada (ff. 140 a 154).
El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia proferida el 17 de noviembre de 2016, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), puesto que la actora «[…] prestó sus servicios por más de 20 años, habiendo sido vinculada, en primera oportunidad por el [d]epartamento del Cesar para que ejerciera el cargo de docente en la Escuela Urbana Francisco de Paula Santander, el cual desempeñó durante un período de 1 mes y 26 días; y la siguiente vinculación como docente que se dio a partir del 27 de agosto de 1990 hasta el 23 de agosto de 2016, razón por la cual, se encuentra acreditado que a la fecha de presentación de la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, esto es, el 14 de octubre 2014, la actora ya había cumplido el requisito de los veinte (20) años de servicio».
Que acreditó «[…] haber nacido el 29 de agosto de 1957, por lo que a la fecha de presentación de la solicitud de pensión gracia contaba con más de 50 años de edad, y no percibía otra pensión o recompensa de carácter nacional». Por lo anterior, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y ordenó a la demandada reconocer y pagar la pensión gracia reclamada, «[…] a partir del 5 de julio de 2010, cuyo valor de la mesada será del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio anterior a la fecha de status, con prescripción de las mesadas que deban ser canceladas con anterioridad al 5 de julio de 2013, dado que entre la fecha en que la demandante adquirió el status pensional y la fecha en que […] solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, esto es 15 de octubre de 2014 habían trascurrido más de tres años». 1.7 Recursos de apelación: 1.7.1 La entidad demandada (ff. 162 y 163).
Inconforme con la anterior sentencia, la UGPP, a través de apoderada, interpone recurso de apelación, para lo cual reitera los mismos argumentos expuestos en la contestación de la demanda, en el sentido de que la accionante «[…] no tiene derecho a la pensión gracia, pues su vinculación como docente en el tiempo de servicio prestado en el [d]epartamento del Cesar es como docente nacional»; además, «[…] la vinculación ultima [sic] de la docente debe tomarse como de carácter nacional y por ende no hay lugar al reconocimiento de la pensión gracia». 1.7.2 La parte actora (ff. 164 a 167).
La demandante formula recurso de apelación (parcial), en cuanto a que se declaró la prescripción de algunas mesadas, cuando no había lugar a ello, toda vez que «[…] fue interrumpida por la petición con la que se inició el agotamiento de la vía gubernativa, la cual fue radicada el 15 de octubre de 2014 […] por lo cual […] le asiste el derecho [a que el] pago de las mesadas causadas surtan efectos a partir del 16 de octubre de 2011, es decir tres años antes a la fecha de radicación de la solicitud pensional».
Sostiene que una vez iniciada la actuación administrativa con la mencionada solicitud, «[…] fue resuelta por la entidad pensional mediante Resolución RDP 005462 del 10 de febrero de 2015 […] posteriormente los recursos de reposición y en subsidio de apelación […] fueron resueltos mediante resoluciones No RDP 013773 del 10 de abril de 2015 y RDP 016896 del 29 de abril de 2015 [ ] que son precisamente los actos que se están demandado».
Que «[…] la demanda fue radicada 29 de octubre de año 2015 […] que entre la fecha de notificación (21/05/2015) del último acto administrativo proferido por la UGPP […] y la presentación de la demanda, tan solo transcurrieron cinco (5) meses y nueve (9) días […]»; de igual manera, «[…] el periodo que duró el agotamiento de la vía gubernativa, esto es entre el 15/10/2014 y el 21/05/2015, se SUSPENDIÓ LA PRESCRIPCIÓN de este derecho», por lo que «[…] no es acertado que [se] declare probada de oficio la excepción de prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 05 de julio de 2013, toda vez que dicho fenómeno fue debidamente interrumpido con la presentación de la solicitud radicada ante la UGPP el día 15 de octubre de 2014 y el mismo estuvo interrumpido en el tiempo mientras la administración resolvió en su totalidad la petición y los recursos de ley, y desde el momento en que se notificó la decisión final de la administración con la expedición del acto administrativo que puso fin a la vía gubernativa hasta cuando se radicó la demanda del caso que hoy nos ocupa, no alcanzaron a trascurrir los tres años a los que se refiere la norma».
II. TRÁMITE PROCESAL Los recursos de apelación interpuestos por las partes fueron concedidos en audiencia de conciliación celebrada el 31 de enero de 2017 (ff. 176 y 177) y admitidos por esta Corporación a través de auto de 13 de agosto de 2018 (f. 200), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitidas las alzadas, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de proveído de 26 de noviembre de 2018 (f. 212), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA. 2.1.1 Parte actora (ff. 217 y 218).
La demandante, mediante apoderado, pide que «[…] se tenga en cuenta lo expuesto en el recurso de apelación […] de tal forma que [se] profiera una nueva decisión en la que adicionalmente al reconocimiento de la pensión gracia se accede a que se ordene el pago de las mesadas causadas desde el 16 de octubre de 2011 hasta el momento en que se dé cumplimiento al respectivo fallo y no a partir del 05 de julio de 2013 como erradamente lo concluyo el Tribunal en el fallo de fecha 17 de noviembre de 2016». 2.1.2 Demandada (ff. 219 a 221).
La UGPP, mediante apoderada, afirma que «[…] expidió los actos administrativos acusados de conformidad con las normas vigentes que regulan la materia, esto es, la normas aplicables a la pensión gracia, que, para el caso del actor [sic] no se cumplen a cabalidad con los requisitos señalados en la Ley 114 de 1913»; adicionalmente, «[…] el tiempo prestado […] como docente en el departamento del Cesar entre 1980 y 1981, fue con vinculación nacional de acuerdo con la lectura de la primera certificación allegada, que especifica con claridad dicha vinculación, en virtud de ello, el referido tiempo, no puede computarse para la pensión gracia». 2.1.3 Ministerio Público (ff. 222 a 229).
El señor procurador tercero delegado ante esta Corporación, quien funge como representante del Ministerio Público, es del criterio que se debe confirmar la decisión de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda, con la aclaración de que el fenómeno de la prescripción operó respecto de las mesadas pensionales anteriores al 15 de octubre de 2011, por cuanto «[…] se encuentra debidamente acreditado el hecho de que […] laboró por más de 20 años al servicio de la educación en el [d]epartamento de Córdoba como docente nacionalizado y municipal, incluso con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, lo que le confiere el derecho a percibir una pensión gracia de jubilación en los términos de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 [sic] y 91 de 1989, con el 75% como promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional».
En relación con la prescripción planteada por la actora en el recurso de apelación, dice que «[…] debe contabilizar tres años hacia atrás contados desde la presentación de la reclamación administrativa (15 de octubre de 2014), es decir, que las mesadas pensionales anteriores al 15 de octubre de 2011 se encuentran prescritas». III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico.
Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar (i) si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, pues su vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 fue de carácter nacional; y de ser afirmativa la primera hipótesis, (ii) si operó o no el fenómeno de la prescripción trienal de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 15 de octubre de 2011, como lo aduce la actora. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913[1] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional [ ]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[2], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[3] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[4].
La Ley 37 de 1933[5] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[6], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se destaca).
Las normas transcritas nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, seguimos el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: [ ] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. [ ] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[7].
En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[8] (se subraya y resalta).
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento de la actora (ff. 35 y 36), según los cuales nació el 29 de agosto de 1957. b) Resolución 1696 de 23 de julio de 1980 (ff. 37 y 38), por medio de la cual el gobernador, el secretario de educación y el jefe de personal del Cesar designaron a la accionante en condición de educadora para cubrir «[…] la [l]icencia de GLORIA E PEDROZO, a: YOLANDA LENGUA RAMOS, maestra de enseñanza primaria 2ª.
Cat, en la Escuela Urbana Fco. De Paula Santander de Chimichagua, a partir del 14 de [j]ulio de 1980, con una asignación mensual de $7. 600.oo pesos. M.L». c) Acta de posesión 984 de 30 de septiembre de 1980 (f. 39), según la cual la actora ocupó el empleo de «[…] maestra 2ª Cat. en reemplazo de Gloria E, Pedroza para el que fue nombrado [sic] por Resolución 001696 de 23-VIII-80.
La presente ACTA surte efectos a partir de 14 de julio de 1980 […]». d) Constancia de tiempo de servicio de 26 de septiembre de 2014 (CD folio 92), suscrita por el técnico administrativo de hojas de vida de la secretaría de educación del Cesar, en la que se informa que la demandante ha prestado sus servicios al departamento de Cesar en el ramo de la educación en esa dependencia, así: Que por Resolución No. 001696 de fecha 23 de julio de 1980, emanada de la [g]obernación del Cesar, fue nombrada para hacer la [l]icencia de [m]aternidad como maestra de enseñanza primaria según categoría, para la Escuela Urbana Francisco de Paula de Santander de Chimichagua a partir de 14 de julio al 4 de septiembre del mismo año, en remplazo de la docente GLORIA E. PEDROZO GALINDO […]» Esta vinculación es de carácter Nacionalizado Total del tiempo de servicio prestado al departamento del Cesar fue de: CINCUENTA (50) DÍAS. e) Decreto 127 de 27 de agosto de 1990 (ff. 44 y 45), a través del cual el alcalde y el secretario de Chimichagua nombraron en propiedad a la accionante en condición de docente «[…] de primaria, en la concentración escolar nacionalizada: SAN ISIDRO, que funciona en este [m]unicipio, en reemplazo de José Jiménez Acuña a quien se le acepta renuncia por decreto No. 126 del 15 de agosto de 1990 […]», al sostener: Que a solicitud de esta Alcaldía, el jefe de la oficina [s]eccional de [e]scalafón, certificó en [o]ficio No. del 24 de agosto de 1990, el señor (a) YOLANDA LENGUA RAMOS, reúne los requisitos legales para desempeñar el cargo, que contra él (ella) no cursa proceso disciplinario y que no ésta pendiente de sanción disciplinaria alguna.
Que el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el F.E.R. del Cesar, en oficio No. del 21 de agosto de 1990, certificó: a) Que existe disponibilidad presupuestal, b) Que la plaza que ocupaba el señor (a) José Jiménez Acuña, como docente que funciona en este [m]unicipio, se encuentra vacante y c) Que para este cargo no existe listado de [e]legibles.
Que se encuentran reunidos los requisitos legales, para efectuar el nombramiento del mencionado educador. f) Acta de posesión 183 de 27 de agosto de 1990 (f. 45), de acuerdo con la que la actora ocupó el trabajó de «[…] [m]aestra – [d]ocente Escuela Rural El Guamo, nombrada por Decreto No. 127 de fecha agosto 27/90 originario de la Alcaldía [m]unicipal […]». g) «Formato[s] único[s] para la expedición de certificado de historia laboral», de 1° de julio de 2015 (f. 40) y 23 de agosto de 2016 (f. 128), emanados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en los que se observa que la actora laboró, en calidad de docente, desde el 14 de julio hasta el 4 de septiembre de 1980, con vinculación nacionalizada, así: |NOVEDADES |Tipo de |FECHA |FECHA |DESDE | | |A.A. Nro. |A.A. |POSESIÓ| | | | | |N | | | | | | |a |m |d | |Cesar |Nacionaliz|14/07/19|04/09/1|0 |1 |21| | |ada |80 |980 | | | | | |interina | | | | | | |Chimichagua |Municipal |27/08/19|23/08/2|25|11|27| | | |90 |016 | | | | |Tiempo total de servicios |26|1 |18| Por tanto, la accionante acreditó plenamente los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesora con vinculación nacionalizada y territorial por veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (14 de julio de 1980), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 29 de agosto de 2007) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda, como lo determinó el a quo.
Por otro lado, la actora en su alzada aduce que la sentencia de primera instancia incurrió en error al decretar la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 5 de julio de 2013. Sobre el particular, se evidencia que comoquiera que entre la adquisición del derecho a la pensión gracia (5 de julio de 2010) y la petición que dio origen a los actos acusados (15 de octubre de 2014) transcurrieron más de tres (3) años, operó el fenómeno jurídico de la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 15 de octubre de 2011, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969[13].
De igual manera, en lo que hace a la condena en costas, que incluye las agencias en derecho que correspondan a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, se observa que en la sentencia del a quo se aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil (CPC), hoy 365[14] del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188[15] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016[16], así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella adolece de temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo; por lo tanto, al no predicarse tal proceder de la parte accionada, no se le impondrá condena en costas.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala (i) confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, puesto que se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados, pues la actora cumplió los requisitos para acceder a la pensión gracia, dado que estuvo vinculada por más de 20 años como docente nacionalizada y territorial;
(ii) modificará su ordinal segundo, en el sentido de declarar la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 15 de octubre de 2011; y (iii) se revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte demandada. Por último, en atención a que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la UGPP (ff. 231 a 253), se reconocerá personería a la profesional del derecho destinataria de aquel.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, de acuerdo con el Ministerio Público, FALLA: 1.º Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2016 por el Tribunal Administrativo del Cesar, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Yolanda Lengua Ramos contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en la parte motiva. 2.º Modifícase el ordinal segundo de la parte decisoria de la providencia apelada, en el sentido de declarar la prescripción de las mesadas pensionales anteriores al 15 de octubre de 2011, de acuerdo con las consideraciones del presente fallo. 3.° Revócase el ordinal tercero de la parte decisoria de la sentencia impugnada, que condenó en costas a la demandada, que incluye las agencias en derecho. 4.º Reconócese personería a la abogada Karina Vence Peláez, con cédula de ciudadanía 42.403.532 y tarjeta profesional 81.621 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la UGPP, en los términos del poder conferido. 5.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [2] «[S]obre Instrucción Pública». [3] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [4] «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [5] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [6] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [7] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [8] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [9] Corte Constitucional, sentencia C-371 de 14 de mayo de 2002: «[…] la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos […] se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario». [10] Téngase en cuenta que para la fecha en que se expidió el «formato único para la expedición de certificado de historia laboral», esto es, 23 de agosto de 2016, el vínculo laboral se encontraba vigente. [11] Sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. [12] Se aclara que el tiempo contabilizado es hasta el 23 de agosto de 2016, en atención a que la certificación emanada del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio data de esa fecha, de lo que se colige que su vínculo continúa vigente. [13] «1.
Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual». [14] «En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. […]». [15] «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». [16] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).