PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES / ESTATUTO DE PERSONAL DE AGENTES DE LA POLICÍA NACIONAL / PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES AGENTE DE LA POLICÍA NACIONAL / APLICACIÓN RETROSPECTIVA DE LA LEY / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD [D]entro de un sistema integral de protección del derecho a la seguridad social, en pensión, la inclusión del riesgo por muerte se configura en uno de sus pilares fundamentales, cuyo objeto no es otro que el de amparar a los beneficiarios de un afiliado o pensionado, de tal forma que la ocurrencia de su muerte no implique, además, la pérdida de los recursos con los que su grupo familiar se sostenía en condiciones dignas. […] [E]l régimen general de pensiones, los beneficiarios del afiliado al sistema que fallezca tendrán derecho a la mencionada pensión de sobrevivientes siempre que aquel hubiere cotizado, de acuerdo con la modificación introducida por la referida Ley 797 de 2003, 50 semanas durante los tres años precedentes a la muerte. […] [L]a regulación contenida en la Ley 100 de 1993 no resulta aplicable a los miembros de la Policía Nacional, entre otros servidores, por cuanto expresamente su artículo 279 los excluyó del sistema general de seguridad social.
Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el artículo 288 de esa misma obra, tales empleados públicos se podrían acoger a los mandatos allí contenidos, en atención al principio de favorabilidad. Por su parte, el artículo 151 de la referida Ley 100 de 1993 preceptúa que «El sistema general de pensiones previsto en la presente ley, regirá a partir del 1.º de abril de 1994 […]», por lo que las únicas situaciones jurídicas que pueden ser resueltas, en virtud de la citada normativa bajo el mentado principio de favorabilidad, son las que se consoliden a partir de su entrada en vigor. […] [L]os miembros de la Policía Nacional gozan de un régimen especial de pensiones, resulta pertinente evocar lo dispuesto por el Decreto 1213 de 1990. […] [E]n vigor del Decreto 1213 de 1990, con ocasión del fallecimiento del agente de policía simplemente en actividad, sus beneficiarios tenían derecho al pago de una compensación, cesantías por el tiempo de servicio y una pensión de sobrevivientes. […] En ese entendido, los beneficiarios de los agentes de Policía que fallecen antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, les es aplicable lo previsto en el artículo 121 del Decreto 1213 de 1990.
En tal sentido, resulta menester advertir que si bien ab initio esta sección segunda (valga decir, máxima instancia judicial en materia laboral-administrativa), en virtud del principio de favorabilidad, aplicó de manera retrospectiva la Ley 100 de 1993 y reconoció la pensión de sobrevivientes a beneficiarios de servidores públicos cuyo deceso ocurrió antes de su entrada en vigor (1º de abril de 1994), lo cierto es que actualmente tal criterio fue rectificado bajo el entendido de que ese derecho se causa a partir del fallecimiento y en atención a la norma que regía en ese momento. […] [S]e tiene que la entidad accionada dio aplicación al Decreto 1213 de 1990 (artículo 121), en el sentido de conceder como prestaciones sociales del causante, a favor de las demandantes, las cesantías definitivas y la compensación por muerte, en tanto el agente falleció en actividad.
En cuanto a la pensión de sobrevivientes, fue negada porque el agente solo prestó servicio a la Policía Nacional por 6 años, 3 meses y 25 días, por lo que, como lo consideró el a quo, las demandantes carecen de tal derecho, pues la referida norma exige como mínimo 15 años de servicio, lo que no se acreditó. […] En lo concerniente a la retrospectividad de la Ley 100 de 1993 (…) se trata de una figura jurídica en virtud de la cual las normas «se aplican a partir del momento de su vigencia, a situaciones jurídicas y de hecho que han estado gobernadas por una norma anterior, pero cuyos efectos jurídicos no se han consolidado al momento de entrar a regir la nueva disposición» (…) «la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho» FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 151 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 279 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 288 / LEY 797 DE 2003 / DECRETO 1213 DE 1990 - ARTÍCULO 121 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-33-000-2014-01918-01(5026-16) Actor: MILLERLAY CARDONA Y YIRA MERCEDEZ PEDROZA CARDONA Demandad: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL Referencia: RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES;
AGENTE DE LA POLICÍA NACIONAL Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 8 de septiembre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe. I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 31 a 49). Las señoras Millerlay Cardona y Yira Mercedez Pedroza Cardona, a través de apoderado, ocurren ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se «[…] declare la nulidad del oficio Nro. 5-255663 – DIPON / ARPRE. GROIN 1.10 del 04 de septiembre de 2013 […]», que negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a la señora Millerlay Cardona, en condición de compañera permanente, por el fallecimiento del agente Javier Manuel Pedroza Madero; y «Que se declare probado el Silencio Administrativo Negativo, y la nulidad del acto ficto o presunto, en el sentido a que la solicitud de pensión de sobrevivientes, con radicación No. 024992 del 28 de febrero de 2014, elevada por la señorita YIRA MERCEDEZ PEDROZA CARDONA […]» (sic).
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condene al «[…] reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes […] en calidad de compañera permanente, con retroactividad al día siguiente de la muerte, esto es el 4 de mayo de 1993 […]», y «[…] en calidad de hija […] ya que al momento de la muerte era una menor de edad […]», con inclusión de «[…] todas las sumas correspondientes a las mesadas pensionales, prima semestral y de navidad incluyendo el valor de los aumentos que se hubieren decretado debidamente indexados […]» (sic); y se condene en costas. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relatan las demandantes que el agente Javier Manuel Pedroza Madero prestó sus servicios a la Policía Nacional desde el 8 de junio de 1987 hasta su retiro[1] por muerte en actividad, ocurrida el 4 de mayo de 1993, como consta en la «Hoja de Servicios No. 73106943 del 19 de octubre de 1993 […] y según Registro Civil de Defunción No. 0953573 […]».
Que, mediante Resolución 11070 de 8 de septiembre de 1994, la señora «[…] YIRA MERCEDEZ PEDROZA, representada por su madre MILLERLAY CARDONA […] fue reconocida como beneficiaria en calidad de hija del extinto JAVIER MANUEL PEDROZA MADERO por la Policía Nacional, para el pago de las prestaciones sociales […]». Dicen que la señora Millerlay Cardona, a través de escrito de 25 de julio de 2013, solicitó de la dirección general de la Policía Nacional la pensión de sobrevivientes, como compañera permanente del causante, lo que fue negado, por medio de oficio 5-255663 / ARPRE.
GIRON 1.10 de 4 de septiembre del mismo año; y el 28 de febrero de 2014 la señora Yira Mercedez Pedroza, en condición de hija del exagente, pidió el mismo reconocimiento, que a la fecha de la presentación de la demanda no tenía respuesta, por lo que «[…] a partir del 28 de mayo de 2014 entró a operar la presunción del silencio negativo […]». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Citan como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 2, 4, 13, 23, 25, 48 y 53 de la Constitución Política; y 6 y 25 del Decreto 758 de 1990. Aducen que «[…] cuando un agente de la Policía Nacional […] fallece en simple actividad, los beneficiarios para poder tener derecho a la pensión de sobrevivientes, debe el causante haber cumplido 15 años de servicio en la Institución Policial, o lo que es lo mismo 750 semanas cotizadas».
Pero que el Decreto 758 de 1990, que regía para la época del fallecimiento del causante, dispuso que «[…] para el caso de muertes en las mismas circunstancias del presente caso, concede la pensión de sobrevivientes, cuando el afiliado ha cotizado 150 semanas al momento de la muerte, y esta condición si la cumple el causante inclusive sobrepasando dicha condición» (sic), por lo que se debió aplicar el régimen más favorable. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 66 a 76).
La entidad demandada, por intermedio de apoderado, se opone a las súplicas del libelo introductorio; propone las excepciones denominadas presunción de legalidad, cobro de lo no debido, inexistencia de vicios de nulidad y falta de legitimación en la causa por activa; y expone que las demandantes «[…] no tienen derecho a acceder al derecho pensional consagrado en la Ley 100 de 1993, toda vez que los derechos prestacionales causados con la muerte de su cónyuge se consolidaron en vigencia de la normativa anterior – Decreto 1213 de 1990 (8 de junio de 1990), la que exigía el requisito de tiempo – 15 años de servicios – y, como no cumplió estos requisitos, no era viable su reconocimiento».
Que «[…] no podría reconocerse la prestación periódica reclamada […] teniéndose en cuenta que la Ley 100 de 1993 es aplicable desde el 1 de abril de 1994» (sic). 1.6 Providencia apelada (ff. 165 a 175). El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia proferida el 8 de septiembre de 2016, negó las pretensiones de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] no resulta procedente acceder a los solicitado por la parte actora, en cuanto a la aplicación del Decreto 758 de 1990 en ejercicio del principio de favorabilidad, en tanto dicha normativa a diferencia de la Ley 100 de 1993 no constituye un régimen general de pensiones, sino que por el contrario se trata de un reglamento de aplicación restringida y limitada únicamente a los empleados del sector privado afiliados al Instituto de Seguros Sociales, y toda vez que no se encuentra probado que el Agente (F) Javier Manuel Pedroza Madero realizara cotización alguna a dicho instituto, impropio sería que sus beneficiarias accedieran a la pensión de sobrevivientes que reclaman bajo las exigencias de una norma que rige sólo a los afiliados del mismo […]».
Que «[…] nos les asiste derecho a acceder a la pensión de sobrevivientes reclamada, en cuanto el Agente (F) Javier Manuel Pedroza Madero al momento de su muerte no contaba con los quince (15) años de servicio exigidos en el artículo 121 del Decreto 1213 de 1990 […]». 1.7 Recurso de apelación (ff. 183 a 201). La parte accionante interpone recurso de apelación y reitera lo expuesto en la demanda, en cuanto «[…] el Agente falleció el 04 de mayo de 1993, y no se encontraba vigente la ley 100 de 1993, […] ES IDONEO, tener el artículo 25 del Decreto 758 de 1990, como NORMA para reconocer la pensión a la parte demandante […]», en aplicación del principio de favorabilidad.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto por las demandantes fue concedido el 10 de octubre de 2016 (f. 203) y admitido por esta Corporación a través de auto de 16 de julio de 2018 (f. 213), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 26 de noviembre de 2018 (f. 219), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por la parte demandante. 2.1.1 Parte demandante (ff. 224 a 228).
Reitera los argumentos expuestos en la demanda respecto de la aplicación del principio de favorabilidad que le da el derecho a la pensión de sobrevivientes. En cuanto al momento a partir del cual se debe contar la prescripción, sostiene que al momento del deceso del causante, la señora Yira Mercedes Pedroza Cardona era menor de edad y, por lo tanto, no ocurre ese fenómeno. III.
CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación[2], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a las demandantes, en sus condiciones de compañera permanente e hija del finado agente Javier Manuel Pedroza Madero, les asiste razón jurídica o no para reclamar de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 758 de 1990, o como lo alega la entidad demandada, debe negarse tal prestación en virtud del Decreto 1213 de 1990. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Sea lo primero precisar que dentro de un sistema integral de protección del derecho a la seguridad social, en pensión, la inclusión del riesgo por muerte se configura en uno de sus pilares fundamentales, cuyo objeto no es otro que el de amparar a los beneficiarios de un afiliado o pensionado, de tal forma que la ocurrencia de su muerte no implique, además, la pérdida de los recursos con los que su grupo familiar se sostenía en condiciones dignas.
En efecto, la Ley 100 de 1993, «[p]or la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», reguló lo concerniente a la pensión de sobrevivientes así:
ARTÍCULO 46. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca, y 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que este hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: a. Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte; […].
Tal disposición fue modificada por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003[3], en el sentido de indicar que accederían a la pensión por muerte «[…] Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento […]».
De lo anterior se colige que con el régimen general de pensiones, los beneficiarios del afiliado al sistema que fallezca tendrán derecho a la mencionada pensión de sobrevivientes siempre que aquel hubiere cotizado, de acuerdo con la modificación introducida por la referida Ley 797 de 2003, 50 semanas durante los tres años precedentes a la muerte.
Por su parte, el artículo 279 de la aludida Ley 100 de 1993 estableció excepciones en cuanto al personal que sería cobijado por esta, en los siguientes términos: El sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción de aquél que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas. […].
De igual modo, en lo referente a la aplicación de las disposiciones contenidas en la mencionada ley, prescribió: ARTICULO. 288. Todo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público tiene derecho a la vigencia de la presente ley le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de disposiciones de esta ley.
En este orden de ideas, la regulación contenida en la Ley 100 de 1993 no resulta aplicable a los miembros de la Policía Nacional, entre otros servidores, por cuanto expresamente su artículo 279 los excluyó del sistema general de seguridad social. Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el artículo 288 de esa misma obra, tales empleados públicos se podrían acoger a los mandatos allí contenidos, en atención al principio de favorabilidad.
Por su parte, el artículo 151 de la referida Ley 100 de 1993 preceptúa que «El sistema general de pensiones previsto en la presente ley, regirá a partir del 1.º de abril de 1994 […]», por lo que las únicas situaciones jurídicas que pueden ser resueltas, en virtud de la citada normativa bajo el mentado principio de favorabilidad, son las que se consoliden a partir de su entrada en vigor.
Asimismo, en atención a que, como se dejó anotado, los miembros de la Policía Nacional gozan de un régimen especial de pensiones, resulta pertinente evocar lo dispuesto por el Decreto 1213 de 1990 «Por el cual se reforma el estatuto del personal de agentes de la Policía Nacional», que determinó las prestaciones por causa de muerte a las que tendrían derecho los agentes de Policía y sus beneficiarios.
Al respecto, el artículo 121 de esa normativa preceptúa: […] Durante la vigencia del presente Decreto, a la muerte de un Agente de la Policía Nacional en actividad, sus beneficiarios en el orden establecido en este Estatuto, tendrán derecho a las siguientes prestaciones: a. A que por el Tesoro Público se les pague una compensación equivalente a dos (2) años de los haberes correspondientes, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 100 del presente Estatuto. b. Al pago de cesantía por el tiempo de servicio del causante. c. Si el Agente hubiere cumplido quince (15) o más años de servicio, a que por el Tesoro Público, se les pague una pensión mensual la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo con la categoría y tiempo de servicio del causante.
De lo expuesto, se concluye que en vigor del Decreto 1213 de 1990, con ocasión del fallecimiento del agente de policía simplemente en actividad, sus beneficiarios tenían derecho al pago de una compensación, cesantías por el tiempo de servicio y una pensión de sobrevivientes. Por otra parte, el Decreto 758 de 1990, «Por el cual se aprueba el Acuerdo número 049[4] de febrero 1 de 1990 emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios», dispone que quedan excluidos de seguro social obligatorio de invalidez, vejez y muerte, entre otros, las personas que hayan sido excluidas de conformidad con los regímenes especiales[5], como es el caso de los agentes de Policía. En ese entendido, los beneficiarios de los agentes de Policía que fallecen antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, les es aplicable lo previsto en el artículo 121 del Decreto 1213 de 1990.
Por último, en cuanto a la retrospectividad de la ley, cabe destacar que la Corte Constitucional, en sentencia T-110 de 22 de febrero de 2011[6], la definió así: El fenómeno de la retrospectividad de las normas de derecho se presenta, como ya se anticipó, cuando las mismas se aplican a partir del momento de su vigencia, a situaciones jurídicas y de hecho que han estado gobernadas por una norma anterior, pero cuyos efectos jurídicos no se han consolidado al momento de entrar a regir la nueva disposición. Este instrumento ha sido concebido por la jurisprudencia nacional como un límite a la retroactividad, asociando su propósito a la satisfacción de los principios de equidad e igualdad en las relaciones jurídicas de los asociados, y a la superación de aquellas situaciones marcadamente discriminatorias y lesivas del valor justicia que consagra el ordenamiento jurídico colombiano, de conformidad con los cambios sociales, políticos y culturales que se suscitan en nuestra sociedad.
De las sentencias estudiadas se extrae, en conclusión, que (i) por regla general las normas jurídicas se aplican de forma inmediata y hacia el futuro, pero con retrospectividad; (ii) el postulado de irretroactividad de la ley implica que una norma jurídica no tiene prima facie la virtud de regular situaciones jurídicas que se han consumado con arreglo a normas anteriores;
(iii) la aplicación retrospectiva de una norma jurídica comporta la posibilidad de afectar situaciones fácticas y jurídicas que se han originado con anterioridad a su vigencia, pero que aún no han finalizado al momento de entrar a regir la nueva norma, por encontrarse en curso la aludida situación jurídica […]. En tal sentido, resulta menester advertir que si bien ab initio esta sección segunda (valga decir, máxima instancia judicial en materia laboral- administrativa), en virtud del principio de favorabilidad, aplicó de manera retrospectiva la Ley 100 de 1993 y reconoció la pensión de sobrevivientes a beneficiarios de servidores públicos cuyo deceso ocurrió antes de su entrada en vigor (1º de abril de 1994)[7], lo cierto es que actualmente tal criterio fue rectificado bajo el entendido de que ese derecho se causa a partir del fallecimiento y en atención a la norma que regía en ese momento.
Sobre el particular, la sección segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 25 de abril de 2013[8], sostuvo: La jurisprudencia de esta Corporación[9] ha considerado que en circunstancias especiales, cuando un régimen pensional especial no satisface las mínimas garantías que sí satisface el régimen general y cuando éste resulta más favorable que el especial, debe preferirse su aplicación; no obstante, es necesario tener en cuenta que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho.
El derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento del fallecimiento del pensionado, es decir, en el caso analizado las normas que gobiernan la pensión de sobrevivientes que hubiera podido surgir con ocasión del fallecimiento del señor […] son las que estaban vigentes el 19 de octubre de 1985, pues fue durante su vigencia cuando se produjo el deceso y por tanto, cuando se pudo consolidar el presunto derecho reclamado.
La Ley 100 de 1993, que consagra el derecho pensional de sobrevivientes solicitado por la accionante, entró en vigencia el 1º de abril de 1994, de conformidad con lo previsto en su artículo 151, que es del siguiente tenor literal: “ARTÍCULO 151. VIGENCIA DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES. El Sistema General de Pensiones previsto en la presente Ley, regirá a partir del 1o. de Abril de 1.994.” Es decir, no estaba en vigencia al momento del fallecimiento del causante, razón por la cual no puede aplicarse para resolver la situación pensional aquí reclamada.
Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales derivados de la muerte del señor […] se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su fallecimiento, lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887.
La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1º de abril de 1994.
En las anteriores condiciones, la demandante no tiene derecho a acceder al derecho pensional consagrado en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que los derechos prestacionales causados con la muerte de su cónyuge se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior[10], la que exigía el requisito de tener 15 o más años de servicio activo y, como no cumplió ese requisito, no era viable su reconocimiento.
Con los argumentos expuestos en forma antecedente, la Sala rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 2010[11] y noviembre 1º de 2012[12], en las que, en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior.
El anterior criterio jurisprudencial ha sido reiterado por esta Corporación en fallos de 22 de agosto de 2013[13] y 19 de febrero[14], 2 de julio[15] y 9 de julio de 2015[16]. Así las cosas, comoquiera que la sección segunda de esta Corporación ha reiterado el derrotero contenido en la sentencia de 25 de abril de 2013[17] (en relación con la improcedencia de aplicar de manera retrospectiva la Ley 100 de 1993 en materia de pensión de sobrevivientes), es claro que en la hora actual este tiene un carácter vinculante frente a los jueces de instancia de la jurisdicción contencioso-administrativa y, por ende, no puede ser desconocido al decidir asuntos semejantes. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) De acuerdo con registro civil de nacimiento (f. 23), la señora Yira Mercedez Pedroza Cardona es hija del señor Javier Manuel Pedroza Madero. b) Según el informativo administrativo por muerte emitido por el comandante del departamento de policía del Urabá (f. 9), el deceso del señor Javier Manuel Pedroza Madero ocurrió el 4 de mayo de 1993, calificada como «MUERTE SIEMPLEMENTE EN ACTIVIDAD», fecha que se corrobora con el certificado de registro civil de defunción que obra en folio 22. c) De conformidad con la hoja de servicios 73106943 de 19 de octubre de 1993 (f. 15), el señor Javier Manuel Pedroza Madero se desempeñó como agente alumno del 9 de febrero al 30 de junio de 1987, y agente nacional desde el 1° de julio de 1987 hasta el 4 de agosto de 1993, con inclusión de los 3 meses de alta, para un tiempo total de 6 años, 3 meses y 25 días. d) Mediante Resolución 4015 de 27 de mayo de 1993 (ff. 16 a 18), de la dirección general de la Policía Nacional, se dieron de baja por defunción en servicio activo a varios agentes de la Policía, entre ellos, al señor Javier Manuel Pedroza Madero. e) Resolución 11070 de 8 de septiembre de 1994, a través de la sección de prestaciones sociales de la dirección general de la Policía Nacional reconoció «indemnización por muerte y cesantía» a favor de la joven Yira Mercedez Pedroza Cardona, en condición de hija del causante. f) El 25 de julio de 2013 (ff. 3 y 4) y el 28 de febrero de 2014 (f. 5), la señora Millerlay Cardona (compañera permanente) y la joven Yira Mercedez Pedroza Cardona[18] (hija), respectivamente, solicitaron de la dirección general de la Policía Nacional el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por la muerte en actividad del agente Javier Manuel Pedroza Madero. g) Con oficio S-255663 – DIPRON / ARPRE 1.10 de 4 de septiembre de 2013, la secretaría general de la Policía Nacional negó la pensión de sobrevivientes a la señora Millerlay Cardona.
De la petición de 28 de febrero de 2014 no se observa respuesta. De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que el señor Javier Manuel Pedroza Madero (i) se desempeñó como agente de la Policía Nacional del 9 de febrero de 1987 al 4 de mayo de 1993[19], cuando falleció en actividad, según el informe administrativo emitido por esa institución;
(ii) a su hija se le reconoció, como prestaciones sociales, las cesantías definitivas y la indemnización por muerte. Las demandantes requirieron de la demandada el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, negada mediante los actos administrativos acusados. De lo acreditado en el expediente, se tiene que la entidad accionada dio aplicación al Decreto 1213 de 1990 (artículo 121), en el sentido de conceder como prestaciones sociales del causante, a favor de las demandantes, las cesantías definitivas y la compensación por muerte, en tanto el agente falleció en actividad.
En cuanto a la pensión de sobrevivientes, fue negada porque el agente solo prestó servicio a la Policía Nacional por 6 años, 3 meses y 25 días, por lo que, como lo consideró el a quo, las demandantes carecen de tal derecho, pues la referida norma exige como mínimo 15 años de servicio, lo que no se acreditó. En lo concerniente a la retrospectividad de la Ley 100 de 1993, tal como se analizó en el marco jurídico de este fallo, se trata de una figura jurídica en virtud de la cual las normas «se aplican a partir del momento de su vigencia, a situaciones jurídicas y de hecho que han estado gobernadas por una norma anterior, pero cuyos efectos jurídicos no se han consolidado al momento de entrar a regir la nueva disposición»[20], acogida por esta Corporación en 2 etapas: antes y después de la sentencia de 25 de abril de 2013 (trascrita en precedencia), fecha en la que se rectificó la posición de este alto tribunal, en el sentido de precisar que «la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho», al propio tiempo que «[e]l derecho a la pensión de sobrevivientes se causa [y se consolida] al momento del fallecimiento», que para este caso se trata del 4 de mayo de 1993, cuando ocurrió el deceso del señor Javier Pedroza Madero, momento para el cual la norma vigente era el Decreto 1213 de 1990.
Por otro lado, en lo que atañe a la aplicación del Decreto 758 de 1990, solicitada por las actoras, se itera que aquel excluye claramente a los agentes de la Policía Nacional. De igual modo, respecto del principio de favorabilidad, esta Corporación ha dicho que la «[…] excepción en la aplicación de las normas generales, por la existencia de normas especiales que gobiernen un caso concreto, debe recurrirse solo en tanto la norma especial resulte más favorable que el régimen general.
Lo contrario implicaría que una prerrogativa conferida por una ley a un grupo de personas, se convierta en un obstáculo para acceder a los derechos mínimos consagrados en la ley para la generalidad […]»[21]. En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional al precisar que «No puede ser admisible que se excluya a un grupo de pensionados de un beneficio que se otorga a la generalidad del sector y que tiende al desarrollo de un derecho constitucional, por simples consideraciones subjetivas, que no encuentran asidero en los principios y valores constitucionales [….]»[22].
Por lo tanto, en el asunto sub examine tampoco resulta procedente la aplicación del Decreto 758 de 1990 en virtud del principio de favorabilidad, habida cuenta de que este se examina siempre que existan dos normas que rijan una misma situación jurídica, pero una de ellas de carácter general y otra de naturaleza especial, en relación con las cuales la primera es más beneficiosa para el trabajador; no obstante, el caso de las demandantes solo se encuentra gobernado por la norma especial aplicable a los agentes de la Policía Nacional, pues el citado Decreto en forma exclusiva regula las pensiones de algunos trabajadores oficiales y del sector privado, por lo que no es dable efectuar un análisis de favorabilidad.
Por lo anterior, al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad de los actos acusados, no prosperan las pretensiones de la demanda, por lo que se confirmará la sentencia recurrida, en cuanto a este particular respecta. Por último, en relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[23], se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, por cuanto para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionante, se revocará la condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, y se revocará la condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 8 de septiembre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda incoada por las señoras Millerlay Cardona y Yira Mercedez Pedroza Cardona contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, conforme a lo expuesto en la parte motiva. 2.° Revócase la condena en costas a la parte demandante, que incluye las agencias en derecho, de acuerdo con lo indicado en la motivación. 3.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Según informe administrativo por muerte 5 de 1993. [2] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [3] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». [4] «por el cual se expide el Reglamento General del Seguro Social Obligatorio de Invalidez, Vejez y Muerte» [5] «ARTÍCULO 2o.
PERSONAS EXCLUIDAS DEL SEGURO DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE. Quedan excluidos del Seguro Social Obligatorio de Invalidez, Vejez y Muerte: […] h) Las demás personas, grupos o sectores de población que de conformidad con reglamentos especiales, hubieren sido excluidos de este seguro». [6] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [7] Sentencias de 29 de abril de 2010, expedientes 25000-23-25-000-2007- 00832-01(0548-09) y 25000-23-25-000-2007-00832-01 (0548-09), C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; y 1º de noviembre de 2012, expediente 13001-23-31- 000-2005-02358-01 (0682-11), C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, entre otras. [8] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, expediente 76001- 23-31-000-2007-01611-01 (1605-09). [9] Ver, entre otras, las sentencias de octubre 7 de 2010, Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero, radicación No. 76001-23-31-000-2007- 00062-01(0761-09); febrero 18 de 2010, Consejero ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicación No. 08001-23-31-000-2004-00283-01(1514-08); abril 16 de 2009, Consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicación No. 76001-23-31-000-2004-00293-01(2300-06). [10] Artículo 120 del Decreto 2063 de 1984. [11] Radicación No. 25000-23-25-000-2007-00832-01 (0548-09) Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en la que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 12 de 1975, a pesar de que el fallecimiento había ocurrido en octubre de 1970. [12] Radicación No. 13001-23-31-000-2005-02358-01 (0682-11) Consejero Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, en que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, a pesar de que el deceso del causante se produjo el 20 de febrero de 1991.
En esta oportunidad el doctor Gerardo Arenas Monsalve salvó el voto en los siguientes términos: “Nótese además, desde el punto de vista práctico, el complejo problema que surge con la tesis mayoritaria que no se comparte, de aplicar el régimen general de la Ley 100 de 1993 a situaciones que se resolvieron plenamente antes de su vigencia. Como se trata de pensiones, y éstas no tienen término de prescripción, todos los derechos pensionales de sobrevivientes, resueltos en su momento aplicando válidamente la legislación anterior, resultan ahora sorpresivamente litigiosos, es decir, susceptibles de discusión judicial, así el fallecimiento del causante se haya producido en vigencia de esa legislación anterior, y así se hayan reconocido los derechos derivados del régimen anterior.
El principio constitucional de la sostenibilidad financiera, establecido en la Carta desde el Acto Legislativo No. 1 de 2005 queda en entredicho, con una extensión tan amplia y generalizada de la aplicación del régimen general”. [13] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente 88001-23-31-000-2012-00002-01 (1756-2012): «En la normatividad no existe un límite de tiempo establecido de manera expresa, dentro del cual una persona pueda buscar, en virtud del principio fundamental de favorabilidad y de igualdad, la aplicación retrospectiva del marco pensional consagrado en la Ley 100 de 1993.
Por principio de seguridad jurídica, y porque no puede darse pie a que dicho término quede al arbitrio del interesado, la aplicación retrospectiva de la ley general de seguridad social en materia pensional, debe ser limitado su uso en el tiempo, y como no existe uno fijado, razón por la que estima esta colegiatura que habrá de acudirse al régimen general de prescripción para reclamo de prestaciones sociales, previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, término que se contará a partir de la entrada en vigencia del régimen pensional de la Ley 100 de 1993 -1º de abril de 1994 a nivel nacional y 30 de junio de 1995 a nivel territorial[14]-, y cobija casos cuyos supuestos se hayan estructurado dentro de los tres (3) años anteriores a dicha fecha». [15] Expediente 05001-23-31-000-2011-00501-01 (3533-13), C. P. Luis Rafael Vergara Quintero. [16] Expediente 13001-23-31-000-2011-00756-01 (300-14), C. P. Luis Rafael Vergara Quintero. [17] Expedientes 17001-23-33-000-2013-00153-01 (1293-14) y 05001-23-33-000- 2012-00166-01 (3571-13), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [18] Expediente 76001-23-31-000-2007-01611-01 (1605-09). [19] No hay prueba de que se haya dado respuesta a esa solicitud. [20] Con inclusión de los 3 meses de alta, estuvo vinculado hasta el 4 de agosto de 1993. [21] Corte Constitucional, sentencia T-110 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [22] Al respecto se pueden consultar las sentencias de 29 de abril de 2010, número interno 1259-2009, sección segunda, subsección A, consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; y de 2 de mayo de 2019, número interno 0405-2017, sección segunda, subsección A, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. [23] Sentencia C-461 del 12 de octubre de 1995, magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muñoz. [24] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).