MEDIDAS CAUTELARES – Eventos en que procede el levantamiento, modificación y revocatoria de la medida / REVOCATORIA DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL – La solicitud no encuadra en ninguno de los eventos que permite la revocatoria de la medida / REVOCATORIA DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Denegada La Ley 1437 del 2011 consagró la facultad en cabeza del juez de lo contencioso administrativo para el decreto de las medidas previas que considere necesarias y pertinentes para proteger y garantizar, de forma provisional, el objeto del proceso y la efectividad de la decisión. En materia de nulidad de actos administrativos, el artículo 231 de la misma normativa, precisa los requisitos para la suspensión de sus efectos, conllevando la pérdida de su fuerza ejecutoria.

(…). Acogiendo dichos criterios en el marco de la suspensión de los efectos de los actos de elección, nombramiento o llamamiento, se puede concluir entonces que ella procede (i) por violación de las disposiciones de orden constitucional o legal y (ii) siempre y cuando ello surja del análisis del acto demandado y su cotejo con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas hasta esa instancia del proceso.

(…). Lo dicho tiene influencia en el asunto que se decide, a efectos de entender el alcance de la posibilidad de revocatoria o modificación de las medidas cautelares. Al respecto, el artículo 235 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consagra los eventos en que esto es posible. (…). Efectuando un análisis de la norma en comento se observa entonces que frente a las medidas cautelares, es procedente solicitar su (i) levantamiento, (ii) modificación o (iii) revocatoria.

Por ser del interés del asunto que se resuelve en el presente, se hablará de los últimos dos eventos antes descritos (…). Es claro que en concordancia con el papel proactivo asignado al juez, la Ley 1437 del 2011 consagra la posibilidad para que las medidas cautelares sean objeto de revisión para su modificación o revocatoria, ante la circunstancias cambiantes de hecho y de derecho que sustentaron el decreto inicial de las mismas; más también lo es que la norma concretó los eventos en los que ello es procedente, por lo que la ocurrencia de los mismos deberá verificarse frente a cada caso en particular.

Así las cosas, en punto de la revocatoria o modificación de la suspensión de los efectos del acto de nulidad electoral, se deberá acreditar que el fallador no contó con los elementos necesarios para establecer su procedencia (en los términos de los requisitos señalados en forma precedente; o que en determinados eventos, se presentan circunstancias posteriores y novedosas que implican la superación de aquellos aspectos que la sustentaron en un inicio; o la necesidad de una modificación de su alcance a efectos de garantizar el cumplimiento de la misma.

(…). En el escrito allegado, se sustenta la petición de revocatoria de la decisión de suspender los efectos de la elección del Director General de CARDER precisando que es necesario efectuar el estudio en el contexto del uso indiscriminado y sin fundamento de la figura de la recusación al interior de la actuación administrativa que finalizó con el acto demandado.

(…). Así las cosas, de una revisión de lo argumentado por el apoderado del Consejo Director de la CARDER, se tiene que su petición no se encuadra en alguno de los eventos que permiten la revocatoria de una medida cautelar como la decretada en la admisión del presente medio de control del asunto, puesto que (i) no se expone la falta de requisitos para la adopción de la misma, siendo que, por el contrario, el peticionario aceptó expresamente que fueron atendidos por esta Sección; así como (ii) no se evidencia que las circunstancias que motivaron al fallador se consideren como superadas o inexistentes en atención a nuevos desarrollos o situaciones tras el auto de admisión. Frente a este último punto, se resalta que a la ratio de la providencia dictada por esta Sala de Decisión, evidencia que a dicha instancia del proceso, en un cotejo del acto con las normas invocadas como desconocidas y de las pruebas que hasta dicho momento fueron aportadas, fue posible determinar de forma preliminar que el quorum para deliberar al interior del órgano elector se vio afectado con la interposición de las recusaciones en contra de sus miembros, lo que implicó la falta de competencia del mismo para decidir sobre este particular y la obligatoriedad de remitir la actuación a la Procuraduría General de la Nación, aspecto sobre el cual no se presentan elementos de juicio que permitan considerarlo como superado a efectos de la resolución del sub judice.

Bajo este entendido, es claro que los elementos de juicio que se exponen en el escrito de solicitud de la revocatoria, relacionados con la uso indebido de las recusaciones al interior del trámite eleccionario, no fueron parte de la razón principal de la decisión que se adoptó por esta Sección al momento de la admisión del medio de control de nulidad electoral, por lo que es procedente concluir que la misma -la falta de competencia del órgano elector para decidir sobre las recusaciones- se mantiene incólume dado que el peticionario no demostró cómo esta circunstancia resulta relevante para modificar la orden cautelar.

Con estas precisiones, sin desconocer la importancia que se predica del correcto devenir institucional de las entidades públicas, es claro entonces que dichos aspectos deberán ser evaluados en el estudio de la legalidad del acto de elección, para determinar si la figura del abuso del derecho puede constituirse en una causal de rechazo de las recusaciones.

Adicionalmente, esta judicatura no evidencia que la suspensión de los efectos del Acuerdo 015 del 25 de julio del 2020, implique una afectación desproporcionada respecto de la autoridad ambiental y el normal desarrollo de sus importantes funciones en el marco del sistema de gestión y protección de los recursos naturales, toda vez que la decisión circunscribe su alcance al acto de elección acusado en el medio de control, sin impactar directamente sus competencias constitucionales y legales en la materia.

Finalmente, es importante mencionar que (…), no se observan elementos que conlleven a pensar que la argumentación adoptada por esta Sala Especializada sea contraria a los principios de razonabilidad y proporcionalidad que guían la función judicial al momento de adoptar una cautela preventiva respecto de los efectos de un acto demandado. Así las cosas, entendiendo que no se establecieron de forma clara y precisa los motivos que conllevan a una modificación o revocatoria de la medida cautelar decretada en el auto del 29 de octubre del 2020, se procederá a negar la solicitud elevada en tal sentido.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a los requisitos para el decreto de la medida cautelar, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 15 de noviembre de 2018, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 11001-03-28-000-2018-00133-00. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 235 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-28-000-2020-00076-00 Actor: MICHEL WADIH KAFRUNI MARÍN Demandado: JULIO CÉSAR GÓMEZ SALAZAR - DIRECTOR GENERAL DE CARDER, PERÍODO 2020-2023 Referencia: NULIDAD ELECTORAL - Revocatoria de medida cautelar – inciso 2º artículo 235 CPACA.

Eventos para su procedencia AUTO – NIEGA SOLICITUD DE REVOCATORIA DE MEDIDA CAUTELAR Procede la Sala a decidir sobre la solicitud de revocatoria de la medida cautelar decretada al interior del medio de control de la referencia, presentada por el apoderado especial del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -en adelante CARDER-.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda 1. El ciudadano Michel Wadih Kafruni Marín, presentó demanda[1] de nulidad electoral, con las siguientes pretensiones:

PRIMERO. Que se declare la NULIDAD de la elección del Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, para el período institucional 2020-2023, contenido en el Acuerdo No. 015 del 25 de julio del 2020, expedido por el CONSEJO DIRECTIVO de la CARDER, por encontrarse incurso en la causal 5 de nulidad, artículo 275 y en las irregularidades contempladas a través del artículo 137 de la Ley 1437 del 2011.

SEGUNDO. Como consecuencia de la prosperidad de la anterior pretensión se declare la NULIDAD de los Acuerdos No. 008, 009, No. 010, No. 011, No. 012, No. 013, No. 014 respectivamente de fecha 25 de julio del 2020, expedidos por el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER y que sirvieron como medio para la expedición del Acuerdo No. 015 de 25 de julio del 2020,por medio del cual se eligió como Director General de la CARDER al señor JULIO CÉSAR GÓMEZ SALAZAR para el período 2020-2023.

TERCERO. Como MEDIDA CAUTELAR PREVIA solicito se decrete la SUSPENSIÓN PROVISIONAL del Acuerdo No 015 de julio de 2020 (sic) expedida por el CONSEJO DIRECTIVO DE LA CARDER, con fundamento en las razones que más adelante y en acápite separado explicaré, teniendo en cuenta la violación de la causal 5 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011 y lo dispuesto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.

CUARTO. ORDENAR al Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, realizar un nuevo proceso de elección tendiente a elegir en forma transparente y legal, al Director General para el período institucional 2020-2023. 2. Hechos 2. Señaló que el 23 de octubre del 2019, mediante el Acuerdo No. 010 publicado el 24 del mismo mes y año, el Consejo Directivo de CARDER dio inicio a la convocatoria[2] para la designación del cargo de director general, la cual tuvo como resultado la inscripción de 56 candidatos. 3.

En Acuerdo 001 del 3 de febrero del 2020, quedó consignado que el 2 de diciembre del 2019 los señores Andrés Mauricio González Londoño, Clemencia Cecilia del Carmen Rodríguez y Sebastián Valdéz, presentaron escritos de recusación contra los miembros del Consejo Directivo, sobre los cuales se corrió traslado respecto de las personas objeto de los mismos, quienes manifestaron no aceptar la causal invocada por los recusantes.

En atención a ello, se decidió la suspensión de la actuación administrativa, hasta tanto aquellas fueran resueltas por la Procuraduría General de la Nación. 4. En el mismo acto señalado en el numeral precedente, se dispuso la modificación del artículo 4º del Acuerdo No. 10 del 2019, relacionado con el cronograma para la designación del director general de CARDER, fijándose el 7 de febrero del 2020, a las 9:00 a.m. como fecha para realización de la reunión extraordinaria para adelantar la mencionada elección. 5.

El 7 de febrero del 2020, el señor Gabriel Antonio Penilla Sánchez, recusó a ocho miembros del órgano elector, sobre las cuales se corrió traslado y con posterioridad se efectuó su remisión al Ministerio Público para lo de su competencia. 6. En Acuerdo 003 del 18 de febrero del 2020, el Consejo Directivo dispuso la modificación de la fecha para la elección, estableciéndose que la misma se llevaría a cabo el 26 del mismo mes y anualidad, a las 5:00 p.m. En esa data, los ciudadanos Gabriel Antonio Penilla Sánchez y Juan Manuel Álvarez Villegas, presentaron recusación contra varios miembros de dicho organismo, las cuales fueron resueltas por la Procuraduría General de la Nación el 1º y 15 de julio del 2020. 7.

Con Acuerdo 007 del 21 de julio del 2020, se modificó el Acuerdo No. 003 del 18 de febrero del mismo año, en el sentido de actualizar el listado definitivo de aspirantes habilitados, programándose a su vez, la fecha para la elección el 25 de julio del 2020 a las 9:00, en sesión extraordinaria en la sede de CARDER. 8. Con oficio radicado el 24 de julio del 2020 en la Gobernación de Risaralda, el señor Gabriel Antonio Penilla Sánchez, en calidad de candidato a ocupar el puesto de director general, presentó recusación contra siete consejeros. 9.

Relató que para el 25 de julio del 2020, siete de los miembros del Consejo Directivo estaban recusados. Agregó que en desarrollo de la reunión citada para ese día, en el llamado a lista, 11 integrantes actuaron de forma presencial y dos acudieron de forma virtual. Insistió en que la secretaría ad hoc del cuerpo corporativo, socializó el oficio de la mentada recusación e indicó que el día anterior dicha comunicación fue puesta en conocimiento de cada uno de los consejeros a través de sus correos electrónicos. 10.

Aseguró que los miembros del Consejo Directivo concertaron burlar la norma sobre el trámite de las recusaciones, pues decidieron que 5 miembros presenciales se retiraran del recinto quedando 8, de los cuales 2 estaban actuando en forma virtual. Continuó narrando que estos, designaron presidente ad hoc, siendo que en este grupo actuaron 2 alcaldes que estaban recusados. 11.

La actuación prosiguió con la designación de 2 delegados, esto es, la de los alcaldes de Mistrató y Guática, quienes habían actuado en la escogencia del presidente ad hoc estando recusados. Los respectivos actos administrativos de delegación fueron presentados al consejo y se aceptaron, pese a que el recusante manifestó que ésta cobijaba a los encargados y/o los delegados.

Igualmente, indicó que el delegado del Presidente de la República, advirtió la irregularidad en el trámite y solicitó al seno del ente atender la recusación; sin embargo, hicieron caso omiso de su petición. 12. Manifestó que, sin competencia, el Consejo Directivo de CARDER procedió a decidir las recusaciones, incluso las de los mismos delegados anteriormente designados y que también habían sido recusados, para poder vincular a los 5 consejeros que se habían apartado inicialmente, resolviendo “torticeramente” la recusación presentada. 13.

Añadió que el Consejo Directivo con 11 miembros presenciales y dos que actuaron en forma virtual, procedieron a la votación nominal y pública, que culminó con la designación mediante el Acuerdo No. 15 del 25 de julio de 2020 del señor Julio César Gómez Salazar, como Director General para el periodo 2020 – 2023. 14. Adicional a lo anterior, refirió que durante el proceso eleccionario se incurrió en las siguientes irregularidades: i) Se presentó desconocimiento de la Constitución, la ley y los estatutos de CARDER, al permitirse la participación virtual de 2 miembros del Consejo Directivo en la sesión en que fue expedido el acto demandado. ii) Se abordaron puntos no contemplados en la citación a sesión extraordinaria[3]. iii) De otra parte, la designación del presidente ad hoc, desconoció el artículo 29 Constitucional y el artículo 47 estatutario de la corporación autónoma[4]. iv) Se presentó una falsa motivación en el concepto rendido por la asesora jurídica de la CARDER, el cual fundamentó la decisión de continuar con la elección hoy demandada[5]. v) Los acuerdos mediante los cuales se resolvieron las recusaciones presentadas, fueron suscritos por quien fungió como presidente ad hoc de la sesión, sin que dicha designación hubiere sido formalizada. vi) El Secretario General de la CARDER suscribió actos previos a la reunión en donde se materializó la elección, encontrándose inhabilitado para ello, toda vez que ostentaba la calidad de candidato al cargo de Director General. 1.

Normas alegadas como desconocidas 15. Invocó como normas violadas los artículos constitucionales 4, 6, 29, 83 y 209, el artículo 40 de la Ley 734 de 2002, los artículos 11, 12, 137, 139 y 275 de la Ley 1437 de 2011 y los artículos 14, 37, 40, 42, 43, 45, 47, 54, numeral 2 de los Estatutos de la CARDER[6]. 2. Solicitud de medida cautelar 16.

En un escrito independiente de la demanda, se solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, repitiendo las razones expuestas en el escrito introductorio. 3. Actuaciones procesales 1. Traslado de la solicitud de suspensión provisional 17. Mediante auto de 22 de septiembre de 2020[7], la Magistrada Ponente dispuso dar traslado al señor Julio César Gómez Salazar, al Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público, la solicitud de suspensión provisional del Acuerdo No. 15 del 25 de julio de 2020 “Por medio del cual se designa el director general de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER para el período institucional del 2020 – 2023”. 18.

La notificación se realizó por correo electrónico, el 23 de septiembre de 2020 al señor Julio César Gómez Salazar, al Gobernador del Departamento de Risaralda como presidente del Consejo Directivo, a la Secretaría General de la Corporación Autónoma Regional, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público[8]. 19.

Durante el término de traslado, se presentaron las intervenciones del señor Julio César Gómez Salazar, de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda y del apoderado especial del Consejo Directivo de la misma. De otra parte, se allegó concepto del Ministerio Público, así como la intervención de la señora Clemencia Cecilia del Carmen Rodríguez Monroy, en calidad de tercera. 2.

De la admisión de la demanda y la decisión sobre la medida cautelar de suspensión de los efectos del acto acusado. 20. Con auto del 29 de octubre del 2020, esta Sala de Decisión dispuso la admisión de la demanda de nulidad electoral del asunto, así como las notificaciones y vinculaciones del caso. De otra parte, ordenó la suspensión de los efectos del acto de elección del señor Julio César Gómez Salazar como Director General de la CARDER, presentando los siguientes argumentos: 21.

En primer lugar, se precisó el trámite de las recusaciones en las actuaciones de las Corporaciones Autónomas Regionales. Sobre el particular, se indicó que ante la falta de una norma especial que regule dichos asuntos, es procedente la aplicación de los contenido en la Ley 1437 del 2011, específicamente, lo reglado en el artículo 12 de dicho cuerpo normativo.

Adicionalmente, se señaló que la jurisprudencia de esta Sección ha sido enfática en reconocer la competencia de dichos organismos ambientales para tramitar y decidir sobre las recusaciones que se presenten al interior de sus actuaciones administrativas, ello en virtud de la autonomía reconocida a ellos en virtud de la Constitución y la ley. 22.

No obstante lo anterior, se ha resaltado que dicha facultad se puede ejercer siempre que no esté afectado el quorum para deliberar y decidir, en garantía de la democracia, transparencia y objetividad que deben revestir las decisiones que estos casos se adopten[9]. 23. Aplicando ello al caso concreto, evidenció la Sala que conforme a los estatutos de CARDER se tiene que su consejo directivo está compuesto por 13 integrantes, por lo que su quorum deliberatorio se compone de 7 personas (la mitad más uno de sus miembros).

Así las cosas, se determinó que en el sesión del 25 de julio del 2020, solamente 6 miembros del mencionado órgano elector fueron los que quedaron con la posibilidad de votar sin ninguna limitación, por no haberse formulado recusación en contra de ellos. Tras analizar el desarrollo de la reunión extraordinaria se indicó: “152. En el presente caso, coincide la Sala con el Ministerio Público en que el Consejo Directivo perdió competencia para pronunciarse sobre las recusaciones, toda vez que se afectó el quórum en tanto los reparos sobre la imparcialidad y el posible conflicto de interés se realizó sobre siete de los trece miembros, pues como se vio de forma precedente, el escrito presentado sí cumple con los requisitos mínimos que ha determinado del Consejo de Estado para que se surta el trámite previsto en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011. 153.

Aunado a lo anterior, se pone de presente que quienes actúan como delegatarios lo hacen en representación y por mandato del delegante, por lo tanto, en aras de hacer efectiva la garantía de imparcialidad, es menester que sea un órgano ajeno a la actuación como lo es el Procurador General de la Nación, quien determine si esa circunstancia que se alega como un conflicto de interés para quien actúa como delegado, sin determinar su identidad, afecta el quórum deliberatorio y por consiguiente el decisorio. 154.

En efecto, en virtud de la seguridad jurídica, la confianza legítima, la buena fe y la coherencia del ordenamiento jurídico, es clara la regla que cuando se afecta el quórum, la actuación se debe suspender para que sea el Procurador General de la Nación el que determine si el escrito de recusación resulta fundado o no, actuación que en el presente caso fue sustituida por la interpretación que del carácter de “personal” para ser recusado, tuvo el Consejo Directivo de la CARDER. 155.

Insiste la Sala que cuando se presenta una recusación en una actuación administrativa independientemente de su causa, objeto y sujetos presuntamente afectados en su imparcialidad, todos los recusados deben abstraerse de la decisión para no comprometer los principios de igualdad y transparencia de manera que el instituto de las recusaciones no pierda su razón de ser. 156.De lo anterior se deriva que, al haberse adoptado la decisión con un número de miembros habilitados inferior al establecido en los Estatutos, se afectó el quórum decisorio por lo que era necesario que la actuación se suspendiera para acudir a la Procuraduría General de la Nación como lo ha indicado la Sala[10].” 24.

Efectuada la anterior consideración, así como estudiados los demás cargos presentados en el escrito de solicitud de medida cautelar, se concluyó: “175.Se observa que la decisión de elección de director general de CARDER realizada el 25 de julio de 2020, mediante Acuerdo 015 de la misma fecha, se efectuó en contravía del trámite dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se formularon recusaciones contra siete de sus trece miembros, de manera que se afectó el quórum deliberatorio y decisorio, por lo que es procedente la suspensión provisional del acto demandado. 176.En cuanto los cargos por infracción de las normas en que debería fundarse, en este estado del proceso no se demostró la incidencia que algunas irregularidades le generan al acto definitivo.

Igualmente, no se precisó la causal y los elementos que a juicio del actor le generan inhabilidad al demandado. 177.En conclusión, en este caso se cumplen los requisitos de violación de norma superior del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 y por ende, la medida cautelar de suspensión provisional debe ser decretada. 178.Lo anterior, sin perjuicio de que una vez surtidas las demás etapas procesales se llegue a una conclusión diferente, toda vez que, como se advirtió la decisión sobre el decreto o no de una medida cautelar, en manera alguna implica prejuzgamiento.” 25.

La anterior decisión fue confirmada en auto del 3 de diciembre del 2020[11], por medio del cual se resolvió recurso de reposición contra la misma. 4. De la solicitud de revocatoria de la medida cautelar. 26. El apoderado del Consejo Directivo de la CARDER, en escrito presentado el 18 de diciembre del 2020[12], solicitó la revocatoria de la medida cautelar decretada en el auto admisorio, con fundamento en la atribución establecida en el inciso 2º del artículo 235[13] de la Ley 1437 del 2011. 27.

Sostuvo que lo pretendido con la solicitud elevada en tal sentido, “(…) es que la máxima instancia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en su especialidad electoral, analice el contexto jurídico de la medida de suspensión provisional adoptada y que una vez revisada la misma, a partir de los principios de razonabilidad, proporcionalidad y los que rigen la función administrativa -artículo 209 y 3º de la Ley 1437 del 2011-, tenga en cuenta que más allá de la aplicación irrestricta de una disposición legal (art. 12 de la Ley 1437), lo que debe de propugnar con el desarrollo de un procedimiento administrativo, es la consecución de los fines esenciales del Estado, y en este sentido, se estima que hay un bien jurídico de mayor entidad que el tenido en cuenta por la Sala de Decisión para la adopción de la cautela judicial, cual es el de dotar a la entidad de un director en propiedad que fije directrices claras y concretas sobre su devenir institucional”. 28.

Conforme a ello, precisó que CARDER está sumida en un “estado de falta de gobernabilidad”, en atención a la presentación de escritos recusatorios infundados que buscan, según su dicho, entorpecer, dilatar o trabar la toma de decisiones por las instancias administrativas de la entidad. Relató que el Consejo de Estado[14], ha expuesto que la posibilidad del juez de modificar o revocar las medidas cautelares decretadas, buscando que la decisión en tal sentido se ajuste a las situaciones particulares de cada proceso judicial, lo que implica que sobre este particular se pueden adoptar decisiones correctivas para conservar los criterios de proporcionalidad y razonabilidad, que constituyen los límites de la función jurisdiccional en estos casos.

Por ello, resaltó que el artículo 235 ídem es un instrumento para controlar que no se impongan cargas inequitativas o desproporcionadas a la parte afectada por la cautela provisional, así como que tampoco se hagan nugatorias las potestades administrativas ni de los derechos de las partes. 29. Dicho lo anterior, manifestó la necesidad de revocar la suspensión de los efectos del acto electoral decretada en el auto admisorio del medio de control del asunto, entendiendo que si bien la misma se sustenta en los presupuestos normativos del artículo 231 del CPACA, “(…) no se ha tenido en cuenta el verdadero trasfondo de la situación jurídica que se agudiza a partir de dicha medida, así como las circunstancias especiales que han rodeado el proceso de elección del Director General de la Corporación (…) desde el año 2016 y que aún en la actualidad persisten y posan a la entidad en una situación de interinidad e incertidumbre jurídica (…)”. 30.

A su juicio, la situación interna antes descrita, es el resultado del uso desmedido, temerario y carente de sustrato jurídico de las recusaciones en el marco del proceso eleccionario, lo que conlleva a un desconocimiento de los principios de la función administrativa consagrados a nivel constitucional -art. 209- y legal -art. 3º Ley 1437 del 2011-, conllevando a una “(…) carga inequitativa y desproporcionada que imposibilita y al parecer está lejos de permitir el normal discurrir de las actuaciones administrativas e institucionales que le corresponden”. 31.

Relató que la situación de interinidad tiene su origen en la declaratoria de nulidad del Acuerdo No 38 del 28 de octubre del 2015, el cual designó al señor Juan Manuel Álvarez Villegas como Director General de CARDER. Precisó que tras lo anterior, desde el año 2016 al 2019, se presentaron diferentes recusaciones ad portas de adelantarse el proceso eleccionario del ocupante del mencionado cargo, por lo que la actuación administrativa tuvo que ser suspendida en cinco oportunidades, alegando que los reproches expuestos en los escritos recusatorios no sustentaron debidamente las razones del conflicto de interés que se invocaron respecto de los integrantes del Consejo Directivo. 32.

Mencionó que por la necesidad de esperar la respuesta de la Procuraduría General de la Nación respecto de las recusaciones, el proceso de elección para el período institucional 2016-2019, estuvo suspendido por cerca de 16 meses, lo que implicó que al vencimiento de aquel, no se hubiere designado en propiedad al director general de CARDER. 33.

Seguidamente, ya aterrizando sus argumentos en relación con la elección para el término 2020-2023, comentó que el patrón antes descrito, se presentó en este proceso con una serie de recusaciones que impidieron el normal desarrollo de dicho procedimiento. Indicó en su escrito que la actuación se vio suspendida en 3 oportunidades. Trajo a colación que la Procuraduría General de la Nación, mediante la decisión que resolvió en esta oportunidad los escritos recusatorios[15], reformuló su criterio jurídico en relación con la legitimidad para la presentación de recusaciones, al señalar: “En el orden de ideas expuesto, y visto que tras más de un año de trámites administrativos infructuosos, no ha sido posible elegir al director de la entidad ambiental debido al uso sistemático de las recusaciones con fines claramente dilatorios, se impone a este despacho fijar parámetros encaminados a: (i) evitar el abuso del derecho;

(ii) garantizar la vigencia del orden jurídico; (iii) impedir que este ente de control sea “usado” como instrumento al servicio de quienes tienen interés en obstaculizar la elección del director de la Carder, y (iv) hacer posible el normal desarrollo de la función administrativa. Dicho lo anterior, se insiste en que el presente asunto, relacionado con las varias veces obstaculizada elección del director de una autoridad ambiental, ha puesto de presente la forma como el ejercicio arbitrario y sin limitaciones de un mecanismo jurídico como la recusación, legalmente prevista para garantizar la independencia, objetividad e imparcialidad de las autoridades administrativas, puede afectar el normal desarrollo de la función pública, lo que reafirma la necesidad de adoptar criterios orientados a racionalizar su aplicación”. 34.

Resaltó que la vista fiscal en esta oportunidad, determinó el carácter infundado de los escritos de recusación presentados en el interior del proceso de elección del director general de CARDER para el período 2020- 2023, lo que implicó una suspensión de 8 meses en el proceso, “situación esta que a todas luces ha redundado en la afectación significativa y en el normal desarrollo de la gestión pública que le es inherente a esta entidad”. 35.

Continuó su exposición referenciando que “se puede colegir que el procedimiento administrativo desarrollado por el Consejo Directivo de la CARDER para la expedición del Acuerdo número 15 del 25 de julio del 2020, esto es, para la elección del Director General de la entidad, se ajusta a los principios de la función administrativa y a los previstos en el artículo 3º del CPACA, y que el hecho de tener que suspender el procedimiento de escogencia de (sic) Director General, por razón de unas recusaciones aparentemente temerarias e infundadas, lo único que generan es una carga inequitativa y desproporcionada que la entidad no tiene la obligación legal de asumir, por cuanto el principio de eficacia le habilita para para (sic) remover de oficio los obstáculos meramente formales y dilatorios, que obstaculicen la posibilidad de que los procedimientos administrativos desarrollados por la misma logren su fin, que es lo que verdaderamente se ha constituido la formulación de las mentadas recusaciones”. 36.

Precisó que la actuación del Consejo Directivo, al dar trámite tan solo a 5 recusaciones obedeció a las razones antes transcritas, así como a la aparente situación jurídica que se consolidó a raíz de los pronunciamientos de la Procuraduría General de la Nación. Así las cosas, reiteró que el uso desmedido e injustificado de la figura de la recusación, implica que bajo criterios de razonabilidad y proporcional, se concluya que la decisión de suspender el acto de elección es una carga inequitativa, que de contera atenta contra el principio de interés general, al no contar los ciudadanos con una autoridad ambiental que ostente un director en propiedad.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia[16] 37. La Sala es competente para resolver sobre la solicitud de revocatoria de la medida cautelar decretada en el auto admisorio de la demanda en el vocativo de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en el inciso final del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, el numeral 4 del artículo 149 del mismo estatuto y lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019–Reglamento del Consejo de Estado. 2.2.

Del decreto de la medida cautelar de suspensión de los efectos del acto administrativo y la posibilidad de ser modificada o revocada. 38. En esta oportunidad, resulta importante resaltar algunos aspectos que ya fueron señalados al interior de este proceso al momento de la adopción de la medida cautelar de la elección aquí demandada. Ello tiene que ver con los requisitos para la procedencia de esta cuando lo que se pretende ante la jurisdicción es la suspensión de los efectos de un acto administrativo y aquellos elementos que caracterizan el análisis que realiza el juez al estudiar una solicitud en tal sentido. 39.

La Ley 1437 del 2011 consagró la facultad en cabeza del juez de lo contencioso administrativo para el decreto de las medidas previas que considere necesarias y pertinentes para proteger y garantizar, de forma provisional, el objeto del proceso y la efectividad de la decisión. En materia de nulidad de actos administrativos, el artículo 231 de la misma normativa, precisa los requisitos para la suspensión de sus efectos, conllevando la pérdida de su fuerza ejecutoria[17].

Al respecto, dicha disposición señala: “Artículo 231.- Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

(…)” 40. Acogiendo dichos criterios en el marco de la suspensión de los efectos de los actos de elección, nombramiento o llamamiento, se puede concluir entonces que ella procede (i) por violación de las disposiciones de orden constitucional o legal y (ii) siempre y cuando ello surja del análisis del acto demandado y su cotejo con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas hasta esa instancia del proceso[18].

Por ello, como se señaló en el auto admisorio del vocativo de la referencia: “Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, basta que se presente una violación a las disposiciones señaladas como desconocidas, en la demanda o en escrito separado antes de la admisión de la misma, contravención que debe surgir del análisis por parte del juez, del acto demandado con las normas esgrimidas como violadas o, del estudio de las pruebas aportadas por el accionante con su escrito de demanda para que sea procedente la medida cautelar[19].” 41.

Lo dicho tiene influencia en el asunto que se decide, a efectos de entender el alcance de la posibilidad de revocatoria o modificación de las medidas cautelares. Al respecto, el artículo 235 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consagra los eventos en que esto es posible en los siguientes términos:

ARTÍCULO 235. LEVANTAMIENTO, MODIFICACIÓN Y REVOCATORIA DE LA MEDIDA CAUTELAR. El demandado o el afectado con la medida podrá solicitar el levantamiento de la medida cautelar prestando caución a satisfacción del Juez o Magistrado Ponente en los casos en que ello sea compatible con la naturaleza de la medida, para garantizar la reparación de los daños y perjuicios que se llegaren a causar.

La medida cautelar también podrá ser modificada o revocada en cualquier estado del proceso, de oficio o a petición de parte, cuando el Juez o Magistrado advierta que no se cumplieron los requisitos para su otorgamiento o que estos ya no se presentan o fueron superados, o que es necesario variarla para que se cumpla, según el caso; en estos eventos no se requerirá la caución de que trata el inciso anterior.

La parte a favor de quien se otorga una medida está obligada a informar, dentro de los tres (3) días siguientes a su conocimiento, todo cambio sustancial que se produzca en las circunstancias que permitieron su decreto y que pueda dar lugar a su modificación o revocatoria. La omisión del cumplimiento de este deber, cuando la otra parte hubiere estado en imposibilidad de conocer dicha modificación, será sancionada con las multas o demás medidas que de acuerdo con las normas vigentes puede imponer el juez en ejercicio de sus poderes correccionales. 42.

Efectuando un análisis de la norma en comento se observa entonces que frente a las medidas cautelares, es procedente solicitar su (i) levantamiento, (ii) modificación o (iii) revocatoria. Por ser del interés del asunto que se resuelve en el presente, se hablará de los últimos dos eventos antes descritos, para precisar que es posible obtener las siguientes características: | |Sustento |Sujetos |Oportunidad |Eventos | | |normativo | | | | |Modificac| | | | | |ión o | | | | | |revocator| | | | | |ia de | | | | | |medidas | | | | | |cautelare| | | | | |s | | | | | | | | | |Para la | | | |La |En cualquier|revocatoria: No se| | |Inciso 2º |modificació|estado del |cumplieron los | | |artículo |n o |proceso. |requisitos para su| | |235 – Ley |revocatoria| |decreto. | | |1437 |de la | |Las circunstancias| | | |medida | |que dieron por | | | |cautelar | |comprobados los | | | |procede de | |requisitos, fueron| | | |oficio o a | |superadas. | | | |petición de| | | | | |parte. | | | | | | | |Para su | | | | | |modificación: | | | | | |Se requiere una | | | | | |variación de las | | | | | |condiciones de la | | | | | |medida para | | | | | |garantizar su | | | | | |cumplimiento. | 43.

Es claro que en concordancia con el papel proactivo asignado al juez, la Ley 1437 del 2011 consagra la posibilidad para que las medidas cautelares sean objeto de revisión para su modificación o revocatoria, ante la circunstancias cambiantes de hecho y de derecho que sustentaron el decreto inicial de las mismas; más también lo es que la norma concretó los eventos en los que ello es procedente, por lo que la ocurrencia de los mismos deberá verificarse frente a cada caso en particular. 44.

Así las cosas, en punto de la revocatoria o modificación de la suspensión de los efectos del acto de nulidad electoral, se deberá acreditar que el fallador no contó con los elementos necesarios para establecer su procedencia (en los términos de los requisitos señalados en forma precedente, ver. supra. par. 40); o que en determinados eventos, se presentan circunstancias posteriores y novedosas que implican la superación de aquellos aspectos que la sustentaron en un inicio; o la necesidad de una modificación de su alcance a efectos de garantizar el cumplimiento de la misma. 45.

Dicho lo anterior, procede la Sala a efectuar el análisis de la solicitud elevada por el apoderado especial del Consejo Directivo de la CARDER. 2.3. Caso concreto. 46. En el escrito allegado, se sustenta la petición de revocatoria de la decisión de suspender los efectos de la elección del Director General de CARDER precisando que es necesario efectuar el estudio en el contexto del uso indiscriminado y sin fundamento de la figura de la recusación al interior de la actuación administrativa que finalizó con el acto demandado, señalando que dicha situación fue descrita por la Procuraduría General de la Nación al momento de resolver sobre aquellas que fueron presentadas contra los miembros del Consejo Directivo. 47.

Así las cosas, de una revisión de lo argumentado por el apoderado del Consejo Director de la CARDER, se tiene que su petición no se encuadra en alguno de los eventos que permiten la revocatoria de una medida cautelar como la decretada en la admisión del presente medio de control del asunto, puesto que (i) no se expone la falta de requisitos para la adopción de la misma, siendo que, por el contrario, el peticionario aceptó expresamente que fueron atendidos por esta Sección (ver. supra. par. 29); así como (ii) no se evidencia que las circunstancias que motivaron al fallador se consideren como superadas o inexistentes en atención a nuevos desarrollos o situaciones tras el auto de admisión. 48.

Frente a este último punto, se resalta que a la ratio de la providencia dictada por esta Sala de Decisión, evidencia que a dicha instancia del proceso, en un cotejo del acto con las normas invocadas como desconocidas y de las pruebas que hasta dicho momento fueron aportadas, fue posible determinar de forma preliminar que el quorum para deliberar al interior del órgano elector se vio afectado con la interposición de las recusaciones en contra de sus miembros, lo que implicó la falta de competencia del mismo para decidir sobre este particular y la obligatoriedad de remitir la actuación a la Procuraduría General de la Nación, aspecto sobre el cual no se presentan elementos de juicio que permitan considerarlo como superado a efectos de la resolución del sub judice. 49.

Bajo este entendido, es claro que los elementos de juicio que se exponen en el escrito de solicitud de la revocatoria, relacionados con la uso indebido de las recusaciones al interior del trámite eleccionario, no fueron parte de la razón principal de la decisión que se adoptó por esta Sección al momento de la admisión del medio de control de nulidad electoral, por lo que es procedente concluir que la misma -la falta de competencia del órgano elector para decidir sobre las recusaciones- se mantiene incólume dado que el peticionario no demostró como esta circunstancia resulta relevante para modificar la orden cautelar. 50.

Con estas precisiones, sin desconocer la importancia que se predica del correcto devenir institucional de las entidades públicas, es claro entonces que dichos aspectos deberán ser evaluados en el estudio de la legalidad del acto de elección, para determinar si la figura del abuso del derecho puede constituirse en una causal de rechazo de las recusaciones.

Adicionalmente, esta judicatura no evidencia que la suspensión de los efectos del Acuerdo 015 del 25 de julio del 2020, implique una afectación desproporcionada respecto de la autoridad ambiental y el normal desarrollo de sus importantes funciones en el marco del sistema de gestión y protección de los recursos naturales, toda vez que la decisión circunscribe su alcance al acto de elección acusado en el medio de control, sin impactar directamente sus competencias constitucionales y legales en la materia. 51.

Finalmente, es importante mencionar que con el escrito de parte que motiva la presente decisión, no se observan elementos que conlleven a pensar que la argumentación adoptada por esta Sala Especializada sea contraria a los principios de razonabilidad y proporcionalidad que guían la función judicial al momento de adoptar una cautela preventiva respecto de los efectos de un acto demandado. 52.

Así las cosas, entendiendo que no se establecieron de forma clara y precisa los motivos que conllevan a una modificación o revocatoria de la medida cautelar decretada en el auto del 29 de octubre del 2020, se procederá a negar la solicitud elevada en tal sentido por el apoderado especial del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la solicitud de revocatoria de la medida cautelar de suspensión de los efectos del acto de elección del Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, contenido en el Acuerdo No. 015 del 25 de julio del 2020, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia.

SEGUNDO: ADVERTIR que, conforme al inciso segundo del artículo 236 de la Ley 1437 del 2011, contra esta decisión no procede recurso alguno.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Visible en SAMAI.

Actuación registrada el 08/09/2020. [2] Publicada mediante aviso en el periódico “El Diario” de la ciudad de Pereira y en la página web de la entidad. [3] Ello anterior contrarió lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 40 de los Estatutos que dispone: “…En el Consejo Extraordinario solo se podrán tratar los temas para el cual fue convocado…”.

En el video que se transmitió se aprecia que el Consejo Directivo de la CARDER ocupó más del 90% de su tiempo en cómo resolvía o desataba la recusación, perdiendo competencia para ello y sin que estuviese dentro del orden del día. [4] Indicó que la decisión de ocho consejeros de designar como presidente ad hoc al señor Luis Carlos Pinzón Ordoñez, vulneró el artículo 29 Superior y los Estatutos de la Corporación en su artículo 47.

Lo anterior por cuanto esta se efectuó con dos integrantes del Consejo Directivo que se encontraban recusados. [5]Aseveró que en dicho concepto se expresó “…que no se conoce situación que impida la designación del (la) Director (a) General …”. Adicionalmente, afirmó que no es de recibo que una abogada externa del Ministerio del Medio Ambiente, termine participando y dando concepto sobre las recusaciones en el sentido de indicar que “las recusaciones son de carácter personalísimo y que por ende los dos señores delegados de los Alcaldes de los Municipios de Mistrató y Guática podían hacer quórum para deliberar y decidir a pesar de estar recusados”, con la anterior intervención, la profesional incumplió los deberes establecidos en el artículo 11 del numeral 34 de la Ley 734 de 2002 y se incurrió en la prohibición prevista en el numeral 28 del artículo 35 ibídem.

Lo anterior también vulneró según el actor, el artículo 54 de los Estatutos de la Corporación que disponen como funciones del Director General “…Cumplir y hacer cumplir las decisiones y Acuerdos de la Asamblea Corporativa y el Consejo Directivo…”. [6] Para un mayor desarrollo en relación con las normas consideradas como desconocidas por el demandante, así como el concepto de violación, referirse a lo dispuesto en el auto admisorio de la demanda, calendado el 29 de octubre del 2020. [7] Visible en SAMAI 22/09/2020. [8] Visible en SAMAI, 23/09/2020. [9] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 4 de agosto del 2016. C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Radicación 2015-0054-00. [10] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta, Sentencia de 23 de junio de 2016 Rad 11001-03-28-000-2016-00008-00 M.P. Alberto Yepes Barreiro. Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta, Auto de 9 de marzo de 2017 Rad 2017-0007- 00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez (E). Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 4 de agosto de 2016, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 11001-03-28-000-2015-00054-00. [11] Ver Actuación 36. Sistema SAMAI. [12] Ver Actuación 43. Sistema SAMAI [13]

ARTÍCULO 235. LEVANTAMIENTO, MODIFICACIÓN Y REVOCATORIA DE LA MEDIDA CAUTELAR. El demandado o el afectado con la medida podrá solicitar el levantamiento de la medida cautelar prestando caución a satisfacción del Juez o Magistrado Ponente en los casos en que ello sea compatible con la naturaleza de la medida, para garantizar la reparación de los daños y perjuicios que se llegaren a causar.

La medida cautelar también podrá ser modificada o revocada en cualquier estado del proceso, de oficio o a petición de parte, cuando el Juez o Magistrado advierta que no se cumplieron los requisitos para su otorgamiento o que estos ya no se presentan o fueron superados, o que es necesario variarla para que se cumpla, según el caso; en estos eventos no se requerirá la caución de que trata el inciso anterior.

La parte a favor de quien se otorga una medida está obligada a informar, dentro de los tres (3) días siguientes a su conocimiento, todo cambio sustancial que se produzca en las circunstancias que permitieron su decreto y que pueda dar lugar a su modificación o revocatoria. La omisión del cumplimiento de este deber, cuando la otra parte hubiere estado en imposibilidad de conocer dicha modificación, será sancionada con las multas o demás medidas que de acuerdo con las normas vigentes puede imponer el juez en ejercicio de sus poderes correccionales. [14] Para lo cual citó la decisión del 11 de agosto del 2015, adoptada por la Sección Cuarta de esta Corporación en el expediente de nulidad con radicación 1100103260002014005400 (Acumulado) C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [15] Despacho del Procurador General de la Nación. Radicación IUS 2020- 009018/ 11UC D-2020-1446839.

Resolución del 23 de enero del 2020. [16] Considerando la fecha de presentación de la solicitud de revocatoria de la medida cautelar -18 de diciembre del 2020-, se precisa que el presente trámite se resuelve bajo el contenido original de la Ley 1437 del 2011, en tanto no se considera aplicable la reforma que a dicho cuerpo normativo efectuó la Ley 2080 del 2021.

Al respecto, el artículo 86 de esta última normatividad, estableció la entrada en vigencia de la reforma al CPACA a partir de la publicación de la misma, señalando en forma expresa en su inciso final que “[e]n estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren empezado a correos, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por la leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”. [17] Ley 1437 de 2001.

Artículo 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:  1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 15 de noviembre de 2018, M.P: Carlos Enrique Moreno Rubio, radicado No. 11001-03-28-000-2018-00133-00. [19] Sobre este mismo punto consultar, entre otros: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de Sala del 18 de febrero de 2016, radicación 11001-03- 28-000-2016-00014-00 MP.

Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de Sala del 3 de marzo de 2016, radicación 11001-03-28- 000-2016-00027-00 M.P. Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de Sala del 30 de junio de 2016, radicación 11001-03-28-000- 2016-00046-00 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 9 de abril de 2015, radicación 19001-23-33-000-2015-00044- 01 MP.

Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, autos de 8 de octubre de 2014, radicación 11001-03-28-000-2014-00097 M. P Susana Buitrago Valencia; Consejo de Estado, Sección Quinta Auto de trece 13 de agosto de 2014. Radicación 11001-03-28-000-2014-00057-00 M.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.