ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA – Para edificar el defecto sustantivo / INEXISTENCIA DEL DEFECTO SUSTANTIVO – No basta señalar la norma sino hay que determinar en qué consistió la omisión alegada [S]e anota que, en lo atinente a la denuncia por indebida aplicación de la Ley 114 de 1913, el accionante se limitó a protestar genéricamente sobre las conclusiones a las que arribaron las autoridades accionadas en relación con la norma referida, sin especificar los elementos que dan lugar al defecto aludido.

En ese sentido, se advierte que la parte actora no argumentó en qué consistió la indebida aplicación, no explicó el alcance o la interpretación que considera equivocada, tampoco indicó el artículo o fragmento de la ley inobservado. Esta omisión pone de manifiesto que el interesado no cumplió con la carga mínima exigida en las acciones de tutela en contra de providencias judiciales, de exponer con suficiencia los hechos y argumentos por los cuales, en su sentir, los administradores de justicia incurrieron en el vicio denominado por la jurisprudencia como defecto material por indebida aplicación normativa.

Luego, resulta improcedente y corresponde continuar con el estudio, pero, solamente desde el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente vertical. FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL - No existe identidad fáctica ni jurídica de la sentencia indicada con la situación del demandante / APLICACIÓN DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN – Se respetaron las reglas jurisprudenciales fijadas en la sentencia de unificación / NEGACIÓN DE LA PENSIÓN GRACIA / TIEMPO DE SERVICIO PARA EL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA - No se puede computar para su reconocimiento el tiempo de servicio en el orden nacional / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [E]n relación con el precedente establecido en la sentencia del 04 de mayo de 2017 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, rad. 08001-23-31-000- 2007-00062-01; se debe anotar que se trató de un trámite judicial, en el cual se discutió la existencia un contrato laboral y, el consecuente pago de las prestaciones sociales.

(…) [E]l precitado proveído no contiene una regla que hubiese sido contrariada o desconocida por los órganos judiciales accionados (…), se trata de un escenario fáctico disímil al del actor. Particularmente, en lo relacionado con la figura de la solución de continuidad en materia de contratos de prestación de servicios, esta Corporación explicó que habrá lugar al reconocimiento de prestaciones sociales sin solución de continuidad, es decir de forma ininterrumpida, cuando entre la vigencia de un contrato y otro trascurra un término razonable o inferior a 15 días.

En efecto, la citada postura no permite colegir que las autoridades judiciales accionadas trasgredieron los derechos del actor, pues, además de ser casos con circunstancias no análogas, los motivos por los cuales se negaron las pretensiones de la demanda promovida por [J.M.S.R.] no tienen relación, puntualmente, con la continuidad o interrupción de la relación laboral, sino con la naturaleza de la vinculación, en la medida que las accionadas concluyeron que, como nacionalizado, el acá tutelante sumó 3 años y 6 meses, y, al variar su vínculo contractual, el tiempo restante lo hizo como nacional, sin ser posible hacer un cálculo conjunto.

Ahora, en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, registrada con el número 25000-23-42-000-2013- 04683-01, sí se ventiló un caso sobre la pensión gracia. (…) [No obstante] esta Sala no encuentra acreditado que las sentencias proferidas el 6 de abril de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y el 10 de julio de 2020 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, hubiesen desconocido alguna de las sub reglas fijadas en la sentencia transcrita; esto, si se tiene en cuenta que en las decisiones atacadas no se negó el reconocimiento de la pensión gracia establecida en la Ley 114 de 1913 con base en la procedencia y titularidad de los recursos con los que se cubrió el salario de [J.M.S.R.].

En suma, esta Subsección encuentra que, contrario a lo que asegura el accionante, la motivación adoptada por las autoridades accionadas en los proveídos dictados dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 25000-23-42-000-2013-00151- 00/01, no desconocieron reglas jurisprudenciales trazadas en los fallos que trajo a colación como sustento de sus pretensiones.

ACLARACIÓN DE VOTO / CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD – Decreto 2591 de 1991 / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Inconstitucional / INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA – Sentencia C-543 de 1992 / DERECHO LEGISLADO – Artículo 230 Constitución Política / VIOLACIÓN DE LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedente por vía jurisprudencial sentencia C-590 de 2005 / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL La Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, declaró inexequibles los artículos del Decreto 2591 de 1991 que establecían que la acción de tutela procedía contra providencia judicial.

Sin embargo, en fallos posteriores de tutela y luego en la sentencia de constitucionalidad C-590 de 2005 esa Corporación cambió su criterio y, en su lugar, admitió el amparo contra las decisiones de los jueces y estableció unos requisitos generales y especiales de procedibilidad. A mi juicio, (…) la sentencia C- 543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, el criterio contenido en esa decisión era inmodificable, incluso para la misma Corte Constitucional de conformidad con el artículo 243 CN.

(…) La procedibilidad de la tutela contra providencia judicial se fundamenta en un “precedente judicial”. (…) [C]onsidero que, sin desconocer la importancia de la jurisprudencia como fuente auxiliar del derecho (art. 230 CN), no es posible trasplantar figuras del [common law] a un sistema de derecho legislado. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 230 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04374-01(AC) Actor: JOSÉ MARÍA SOLER RIVERA Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO Y OTRO Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.

Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – Falta de suficiencia en la argumentación. Subtema 2: Requisitos específicos – Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial. Decisión: Se confirma parcialmente el fallo de primera instancia. La Sala decide la impugnación presentada, a través de apoderado judicial, por José María Soler Rivera, en contra del fallo de tutela proferido el 6 de noviembre de 2020 por la Sección Primera del Consejo de Estado.

I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 9 de octubre de 2020[1], actuando a través de apoderado judicial[2], el señor José María Soler Rivera presentó acción de tutela, en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la igualdad, para confutar la sentencia del 6 de abril de 2017, mediante la cual la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones elevadas dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 25000-23- 42-000-2013-00151-00; y la providencia del 10 de julio de 2020, a través de la que la Subsección B de la Sección Segunda de esta Colegiatura confirmó la decisión de primera instancia. 1.2.- Hechos 1.2.1.- Se afirma en el escrito de tutela que Soler Rivera estuvo vinculado, como docente, al departamento de Cundinamarca, desde el 3 de febrero de 1975 hasta el 1 de septiembre de 1978; luego, trabajó para el distrito de Bogotá desde el 30 de agosto de 1978 hasta el 16 de julio de 2007[3]; servicio que se prestó de manera continua e ininterrumpida, es decir, sin solución de continuidad, por lo que mantuvo los beneficios del primer nombramiento. 1.2.2.- A su vez, cumplidos los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913, solicitó a la Caja de Nacional de Previsión Social –CAJANAL E.I.C.E.– en liquidación, el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 1.2.3.- La petición en comento fue negada mediante la Resolución UGM 024852 del 11 de enero de 2012; acto que, a su vez, fue confirmado por Resolución UGM 051852 del 12 de julio de 2012, que resolvió el recurso de reposición propuesto por el actor. 1.2.4.- Inconforme con esto, Soler Rivera promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la nulidad de los actos administrativos por los cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) negó el reconocimiento de la pensión gracia a la que considera tiene derecho.

El conocimiento del aludido proceso le correspondió a la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, bajo el radicado No. 25000-23-42-000-2013-00151-00. 1.2.5.- En sentencia del 6 de abril de 2017[4], el Tribunal accionado negó las pretensiones del medio de control en comento. Al revisar la situación particular, indicó que, si bien es cierto que el accionante estuvo vinculado por un periodo de 3 años y 6 meses al Departamento de Cundinamarca, el resto del tiempo que pretende acreditar para el reconocimiento de la pensión gracia, lo acumuló como docente del orden nacional, lo que impide la concesión de tal prestación, que está prevista para aquellos docentes que hubiesen laborado al menos 20 años con instituciones educativas territoriales o nacionalizadas. 1.2.6.- La parte vencida formuló recurso de apelación[5] en contra de la sentencia de primera instancia, para lo cual adujo que cumple con los requisitos necesarios para hacerse beneficiario de la pensión gracia pues, siguiendo la tesis del Consejo de Estado en providencia del 2 de junio de 2016[6], su vínculo contractual entre el 30 de agosto de 1978 y el 15 de julio de 2007 fue del orden territorial. 1.2.7.- La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en fallo del 10 de julio de 2020[7], confirmó la decisión recurrida, pues consideró que, aunque el allí demandante laboró durante más de 20 años con la Secretaría de Educación de Bogotá, ese tiempo no puede computarse para efectos de obtener la pensión gracia creada en la Ley 114 de 1913, en tanto su vinculación fue de carácter nacional, y el beneficio prestacional objeto de pedimento solo aplica para los docentes vinculados territorialmente o del orden nacionalizado. 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela El tutelante adujo que las entidades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al incurrir, con las providencias dictadas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en: 1.3.1.- Un defecto sustantivo, porque aplicaron erradamente la Ley 114 de 1913, de la cual se deriva su derecho a recibir la pensión gracia reclamada. 1.3.2.- Un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, puesto que las accionadas desatendieron (i) la sentencia del 04 de mayo de 2017 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con radicado 08001-23-31-000-2007- 00062-01, C.P. Sandra Lisset Ibarra Salas, en la cual se concluyó que todos los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 tienen derecho a la pensión gracia y se definieron las consecuencias de no perder continuidad de cara al vínculo laboral; y (ii) la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida, igualmente, por esta Corporación, con radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, en la que se indicó que si bien los recursos de los fondos educativos regionales tienen origen en la Nación, una vez cedidos a entes territoriales, se vuelven de propiedad exclusiva de estos, por ende, su naturaleza muta de nacional a territorial. 1.4.- Pretensiones de la acción de tutela Se elevaron las siguientes: “PRIMERO: Comprobado[s] como están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito DEJAR SIN EFECTOS la [s]entencia de [s]egunda [i]nstancia de fecha de 10 de julio de 2020 proferida por el HONORABLE CONSEJO DE ESTADO[,] SECCI[Ó]N SEGUNDA[,] SUBSECCIÓN “B” (…)

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al [h]onorable Consejo de Estado proferir una sentencia que [revoque] la sentencia del 06 de abril de 2017, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA (…) [y que se ordene] a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) RECONOCER Y PAGAR la pensión de jubilación GRACIA al señor JOS[É] MAR[Í]A SOLER RIVERA(…)”[8]. 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia 2.1.- Mediante auto del 16 de octubre de 2020 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la solicitud de amparo, vinculó a la UGPP, y ordenó su notificación. 2.2.- La Sección Primera del Consejo de Estado, a través del Consejero Carmelo Perdomo Cuéter, manifestó que se atiene a lo que se demuestre en este trámite y que se ciñe a los argumentos expuestos en la sentencia del 10 de julio de 2020. 2.3.- La UGPP insistió en que no es posible sumar los periodos trabajados como docente nacional con los laborados como nacionalizado o territorial.

Luego, hizo un recuento de los principales antecedentes relacionados con el situado fiscal frente a la materia; explicó que en virtud del Acto Legislativo 01 de 1968 se crearon los fondos educativos regionales o FER con el fin de atender las obligaciones de los entes territoriales derivadas de la educación, recursos que, aunque eran administrados por estas entidades, no perdieron su naturaleza de recursos del nivel central y eran independientes de los rubros propios de los departamentos, municipios o áreas metropolitanas.

Afirmó, también, que en este caso no se cumple ninguno de los requisitos generales o específicos de procedencia de la tutela, ya que los fallos reprochados interpretaron correctamente la legislación sobre la pensión gracia, y aplicaron los precedentes sentados por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Agregó que los jueces de tutela deben tener presente los principios de cosa juzgada, autonomía judicial y sostenibilidad fiscal, además, adujo que la acción de tutela no es el medio idóneo para reclamar prestaciones de naturaleza económica. 3.- Fallo de tutela de primera instancia La Sección Primera de esta Corporación, mediante el fallo del 6 de noviembre de 2020[9], denegó el amparo.

Para ello, expuso las razones que a continuación se anotan: 3.1.- En primer lugar, consideró satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción; a renglón seguido, expuso el marco jurídico de los defectos alegados y de los derechos cuya vulneración se reclama. 3.2.- En cuanto al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, trascribió los apartes que estimó relevantes de la sentencia del 4 de mayo de 2017[10] emitida por esta Colegiatura, para concluir que en esa decisión no se resolvió una controversia sobre la pensión gracia; hizo lo mismo en relación con la sentencia del 21 de junio de 2018[11] proferida, también, por el Consejo de Estado y, seguidamente, se refirió a los argumentos expuestos en la providencia confutada del Consejo de Estado, ejercicio a partir de lo cual dilucidó que en esta última, contrario a lo manifestado por el actor, se tuvo en cuenta la ratio decidendi contenida en aquella.

Explicó, respecto del defecto en comento, que no bastaba con exponer un problema jurídico similar e identificar las reglas aplicables, pues su materialización requiere que los hechos del caso sean análogos a los resueltos en el precedente invocado. 3.3.- Sobre el defecto sustantivo por indebida aplicación de la Ley 114 del 4 de diciembre de 1913, aseveró que el actor no cumplió con la carga argumentativa mínima de indicar los artículos observados indebidamente y de exponer la forma en que ello llevó al Consejo de Estado a emitir una decisión contraria al ordenamiento jurídico. 3.4.- Concluyó que la sentencia reprochada no incurrió en los defectos alegados y su motivación se ajustó al ordenamiento jurídico, sin evidenciarse la conculcación de los derechos fundamentales del actor. 4.- Razones de la impugnación En contra de la decisión antes aludida, el accionante presentó escrito de impugnación, en el cual manifestó que no se tuvo en cuenta que, para la fecha en que inició su vínculo con la entidad departamental, esto es el 6 de diciembre de 1978, los recursos con los cuales se le pagaba su ingreso mensual provenían del situado fiscal del Fondo Educativo Regional o FER y su relación laboral era de carácter nacionalizado.

Frente al análisis del a quo sobre el desconocimiento de la sentencia del 4 de mayo de 2017[12], señaló que se omitió que lo relevante es lo dicho frente a los vínculos sin solución de continuidad, término que se refiere a la prestación continua e ininterrumpida de un servicio. Es que, afirmó, sus relaciones contractuales con el departamento de Cundinamarca y con el distrito de Bogotá fueron sin solución de continuidad, en otras palabras, que durante todo el tiempo que prestó sus servicios mantuvo su condición de nacionalizado.

Respecto al precedente unificatorio del 21 de junio de 2018[13], en el cual se resolvió sobre los fondos de las pensiones de gracia, insistió en que lo allí regulado es aplicable a su caso. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 6 de noviembre de 2020 por la Sección Primera del Consejo de Estado; de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico 2.1.- Corresponde a la Sala determinar si la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección B de la Sección Segunda de este órgano de cierre, con las providencias emitidas el 6 de abril de 2017 y el 10 de julio de 2020, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-42-000-2013- 00151-00/01, vulneraron los derechos fundamentales alegados, al incurrir en un defecto sustantivo por indebida aplicación normativa y por desconocer el precedente fijado por el Consejo de Estado. 2.2.- Para resolver lo anterior, en primer lugar, se verificará si el recurso de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad.

En caso afirmativo, se examinará si con las referidas providencias se configuraron los defectos invocados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad[14] y de procedencia[15], con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento de los requisitos generales de la acción de tutela en el caso concreto 4.1.- En el caso bajo estudio, se adujo que las autoridades accionadas incurrieron en el defecto sustantivo por aplicar indebidamente lo dispuesto en la Ley 114 de 1913; y por desconocimiento del precedente judicial, al omitir las reglas fijadas en las sentencias del 4 de mayo de 2017[16] y del 21 de junio de 2018[17] dictadas por esta Colegiatura.

Se alegó que, con ocasión de estos vicios, se despacharon desfavorablemente las pretensiones del accionante en el ordinario. Con lo expuesto, para la Sala, los cargos denotan relevancia constitucional, en tanto escapan de una discusión meramente legal y recaen sobre actuaciones judiciales que presuntamente transgredieron el núcleo esencial de los derechos señalados. 4.2.- En cuanto al requisito de subsidiariedad, se verifica su cumplimiento, toda vez que en contra de las providencias emitidas no existe otro medio de impugnación. 4.3.- Frente al presupuesto de inmediatez, se observa que la providencia de segunda instancia, que definió el asunto contencioso, fue proferida el 10 de julio del 2020, mientras que el amparo se interpuso el 9 de octubre del 2020, esto es, dentro del término razonable señalado por la jurisprudencia. 4.4.- Ahora bien, en cuanto a que el escrito de tutela esté debidamente motivado, esto es, que haya una exposición suficiente de los hechos y argumentos que generan la vulneración[18], es pertinente anotar que, en lo que respecta al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, este se encuentra acreditado, pero, no sucede lo mismo frente al otro cargo.

En punto de lo último, se anota que, en lo atinente a la denuncia por indebida aplicación de la Ley 114 de 1913, el accionante se limitó a protestar genéricamente sobre las conclusiones a las que arribaron las autoridades accionadas en relación con la norma referida, sin especificar los elementos que dan lugar al defecto aludido. En ese sentido, se advierte que la parte actora no argumentó en qué consistió la indebida aplicación, no explicó el alcance o la interpretación que considera equivocada, tampoco indicó el artículo o fragmento de la ley inobservado.

Esta omisión pone de manifiesto que el interesado no cumplió con la carga mínima exigida en las acciones de tutela en contra de providencias judiciales, de exponer con suficiencia los hechos y argumentos por los cuales, en su sentir, los administradores de justicia incurrieron en el vicio denominado por la jurisprudencia como defecto material por indebida aplicación normativa.

Luego, resulta improcedente y corresponde continuar con el estudio, pero, solamente desde el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente vertical. 4.5.- No se alega una irregularidad procesal, sino la conculcación de derechos fundamentales con ocasión de haberse ignorado la posición prohijada por el Consejo de Estado. 4.6.- Por último, no se ataca una decisión de tutela sino las providencias proferidas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 25000-23-42-000-2013-00151-00/01. 4.7.- Habiéndose cumplido los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela respecto del cargo por desconocimiento del precedente, la Sala analizará si este se encuentra configurado. 5.- Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial 5.1.- Debe recordarse que se entiende como precedente aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso[19]. 5.2.- El reproche formulado por el accionante radica en que las autoridades judiciales denunciadas incurrieron en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, en tanto omitieron en sus consideraciones las reglas trazadas en la sentencia del 4 de mayo de 2017[20], en particular la atinente a la solución de continuidad, a partir de la cual es evidente que tiene derecho a recibir la pensión gracia deprecada; de igual forma, pasaron por alto la sentencia del 21 de junio de 2018[21], en la cual se definió la naturaleza jurídica de los recursos cedidos a los entes territoriales a través de los fondos educativos regionales o FER. 5.3.- Ab initio, resulta menester identificar los argumentos vertidos en las sentencias censuradas, con base en los cuales el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado negaron la prosperidad de las pretensiones de la demanda, a fin de compararlos con las reglas jurisprudenciales cuya omisión se alega. 5.3.1.- Así, en el fallo del 6 de abril de 2017, el Tribunal accionado, autoridad que resolvió el asunto en primera instancia, sostuvo: “(…) entonces, si bien es cierto el demandante laboró como docente nacionalizado al servicio del [d]epartamento de Cundinamarca por espacio de 3 años, 6 meses, no lo es menos que el resto del tiempo de servicio que pretende acreditar para efectos del reconocimiento prestacional, lo acumuló como docente del orden nacional[,] circunstancia que[,] a juicio de la Sala, impide el reconocimiento de una pensión de gracia (…), toda vez que de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 114 de 1913[,] la referida prestación pensional únicamente podía ser reconocida a los docentes que hubieran laborado mínimo 20 años al servicio de instituciones educativas territoriales o nacionalizadas[,] circunstancia que[,] se repite, no se observa en el caso del demandante.

Así las cosas, teniendo en cuenta las normas referenciadas al igual que la jurisprudencia podemos concluir que la creación de la pensión gracia, fue instituida de manera exclusiva para aquellos docentes departamentales o municipales vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 siempre que reúnan la totalidad de los requisitos previstos en la ley.

Bajo las anteriores condiciones no existe asomo de duda para la Sala que el tiempo en que el demandante se desempeñó como docente en el [d]istrito [c]apital, esto es, desde el 30 de agosto de 1978 al 15 de julio de 2007, fue de carácter nacional; motivo por el cual habrán de denegarse las pretensiones de la demanda”[22]. 5.3.2.- Por su parte, al resolver el recurso de apelación, la Sección Segunda de esta Colegiatura, indicó: “De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que aun cuando el docente laboró en propiedad durante más de veinte (20) años para la [S]ecretaría de [E]ducación de Bogotá, desde el 30 de agosto de 1978 hasta el 16 de julio de 2007, lo cierto es que esos tiempos de servicio, tal como lo consideró el a quo, no pueden tenerse en cuenta para efectos de reconocimiento de la pensión de gracia deprecada, comoquiera que su vinculación fue de carácter nacional.

Así lo reiteró esta Corporación, en sentencia de unificación de[l] 21 de junio de 2018[23], al determinar: ‘En cuanto al personal nacional la regla es clara. Tanto en el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial.’ En este orden de ideas, los docentes con vinculación nacional, como el accionante, no tiene derecho de exigir el reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto para acceder a dicha prestación, se requiere haber laborado como profesor del orden territorial o nacionalizado y, en consecuencia, carecen de fundamento jurídico las súplicas de la demanda”[24]. 5.3.3.- Se colige de lo anterior, que los motivos aducidos por las autoridades judiciales accionadas coinciden en que, si bien se acreditó que José Soler Rivera trabajó por más de 20 años como docente vinculado a instituciones oficiales, este tiempo no puede computarse para efectos de la pensión gracia, en la medida en que, de ese tiempo, solo 3 años y 6 meses estuvo vinculado como docente nacionalizado y el resto como nacional. 5.4.- Ahora bien, en relación con el precedente establecido en la sentencia del 04 de mayo de 2017 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, rad. 08001-23-31-000-2007-00062-01; se debe anotar que se trató de un trámite judicial, en el cual se discutió la existencia un contrato laboral y, el consecuente pago de las prestaciones sociales.

Como argumentos relevantes, este órgano de cierre manifestó: “(…) Sin embargo, la declaratoria de existencia de la relación laboral no puede otorgarle al contratista demandante la calidad de empleado público, en tanto que, para ello es necesario que se cumplan algunos presupuestos de orden constitucional y legal que confieren dicha condición, tal como la existencia del empleo en la planta de personal de la entidad y la determinación de las funciones propias del cargo, la previsión de los recursos en el presupuesto para el pago de los gastos que demande el empleo, tienen que ver con el salario, prestaciones sociales, y la vinculación a través del sistema de ingreso al servicio público en la forma establecida en el respectivo régimen –nombramiento y posesión–, condiciones diametralmente opuestas a la acreditada por el demandante, en cuanto que su vinculación con la E.S.E. José Prudencio Padilla se rituó bajo el régimen de contratación estatal en la modalidad de contratos de prestación de servicios y, aunque haya sido desvirtuada la presunción contenida en el inciso 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, por ello no adquiere de manera automática la calidad de empleado público.

En ese orden, no resulta procedente el reconocimiento y pago de salarios al actor, teniendo en cuenta la asignación de los empleados públicos de planta de la E.S.E. José Prudencio Padilla que desempeñaron las mismas funciones del accionante, toda vez que, el contratista recibió como compensación o retribución de los servicios prestados al contratante, los honorarios que contractualmente fueron pactados, como quiera que el marco que delimita las contraprestaciones económicas a que tiene derecho es el contrato de prestación de servicios y no la nomenclatura salarial de los empleados públicos de planta, por cuanto que, para que sea destinatario del régimen salarial y prestacional de los empleados de planta, es necesario que adquiera tal calidad en los términos y bajo el cumplimiento de los requisitos ya ilustrados en líneas precedentes.

Siendo así las cosas y conforme lo definió la sentencia unificadora de fecha 26 de agosto de 2016, en lo que atañe al ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el contratista vinculado por contrato de prestación de servicios, cabe anotar que este corresponderá a los honorarios pactados y no de acuerdo al régimen salarial que rige para los empleados de la planta de personal de la entidad.

En lo atinente al reconocimiento y pago de la indemnización por supresión de cargo pretendida por el demandante, señala la Sala que la misma es una prerrogativa laboral de la cual gozan los empleados públicos que se encuentra vinculados bajo el régimen de carrera administrativa. Es decir, que ni siquiera es un beneficio del cual disfrutan la totalidad de los empleados públicos sino aquellos que en virtud del mérito y después de agotado todo el proceso de selección de carrera, es designado o nombrado en propiedad en un empleo de carrera administrativa.

(…) De otra parte, en lo relacionado con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, ha sido pacífica la postura que por parte de esta Corporación ha definido frente al reconocimiento de la sanción moratoria cuando se declara la existencia de una relación laboral que subyace del vínculo contractual estatal bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, en cuanto que, el reconocimiento y pago de las cesantías, surge s[o]lo con ocasión de la declaratoria de la relación laboral que se declara en la sentencia, por lo que, no podría reclamarse la sanción moratoria como quiera que apenas con ocasión de la sentencia que declara la primacía de la realidad sobre las formalidades surge la obligación a cargo de la administración de reconocer y pagar el aludido auxilio.

(…) Por último, solicita el demandante le sea reconocida la relación laboral en forma sucesiva y no solamente en los periodos en que se acreditó la existencia del contrato de prestación de servicios. Así las cosas, la línea jurisprudencial en materia de la aplicación de la primacía de la realidad sobre las formas, en los [casos en] que se debate la existencia de una relación laboral regida en principio bajo la modalidad de contratos de prestación de servicio, no se ha encargado de definir o precisar el término que se debe tener en cuenta para determinar la pérdida de la solución de continuidad, en aquellos contratos de prestación de servicios que se pactan en forma continua y por un tiempo determinado, pero que presentan interrupción en la celebración de uno y otro.

En ese orden, ha considerado la jurisprudencia para algunos casos que, en los eventos donde se presentan interrupciones contractuales en virtud [de las cuales], queda cesante el contratista, habrá lugar al reconocimiento de las prestaciones sociales sin solución de continuidad siempre y cuando entre la terminación de una orden de servicio y el inicio de la siguiente haya trascurrido un término razonable, sin definir de manera concreta límite temporal alguno. En otra decisión, se estimó que la interrupción presentada no podía ser superior a 15 días”[25].

(Subrayado fuera del texto). Como se ve, el precitado proveído no contiene una regla que hubiese sido contrariada o desconocida por los órganos judiciales accionados, pues en esta decisión se dirimió una discusión suscitada sobre la existencia de un contrato realidad y las prestaciones sociales a que tenía derecho el demandante producto de los servicios que prestó, es decir, se trata de un escenario fáctico disímil al del actor.

Particularmente, en lo relacionado con la figura de la solución de continuidad en materia de contratos de prestación de servicios, esta Corporación explicó que habrá lugar al reconocimiento de prestaciones sociales sin solución de continuidad, es decir de forma ininterrumpida, cuando entre la vigencia de un contrato y otro trascurra un término razonable o inferior a 15 días.

En efecto, la citada postura no permite colegir que las autoridades judiciales accionadas trasgredieron los derechos del actor, pues, además de ser casos con circunstancias no análogas, los motivos por los cuales se negaron las pretensiones de la demanda promovida por Soler Rivera no tienen relación, puntualmente, con la continuidad o interrupción de la relación laboral, sino con la naturaleza de la vinculación, en la medida que las accionadas concluyeron que, como nacionalizado, el acá tutelante sumó 3 años y 6 meses, y, al variar su vínculo contractual, el tiempo restante lo hizo como nacional, sin ser posible hacer un cálculo conjunto. 5.5.- Ahora, en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, registrada con el número 25000-23-42-000-2013-04683-01, sí se ventiló un caso sobre la pensión gracia. En ese escenario judicial, la demandante estimó que tenía derecho al reconocimiento y pago de tal prestación, ya que había trabajado más de 20 años como docente oficial territorial; sin embargo, Cajanal, negó tal pedimento debido a que no tuvo en cuenta el término que la interesada trabajó en interinidad entre el 11 de febrero de 1974 y el 12 de abril de 1975.

Entonces, en tal providencia se establecieron las reglas que siguen: “i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones”[26].

Tal como se señaló en el análisis esgrimido por el a quo, esta Sala no encuentra acreditado que las sentencias proferidas el 6 de abril de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y el 10 de julio de 2020 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, hubiesen desconocido alguna de las sub reglas fijadas en la sentencia transcrita; esto, si se tiene en cuenta que en las decisiones atacadas no se negó el reconocimiento de la pensión gracia establecida en la Ley 114 de 1913 con base en la procedencia y titularidad de los recursos con los que se cubrió el salario de Soler Rivera. 5.6.- En suma, esta Subsección encuentra que, contrario a lo que asegura el accionante, la motivación adoptada por las autoridades accionadas en los proveídos dictados dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 25000-23-42-000-2013-00151- 00/01, no desconocieron reglas jurisprudenciales trazadas en los fallos que trajo a colación como sustento de sus pretensiones. 6.- Por las razones esgrimidas, la Sala procederá a revocar parcialmente el ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia del 6 de noviembre de 2020 dictada por la Sección Primera de esta Colegiatura, que negó la totalidad de los defectos alegados por el accionante para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela respecto del defecto sustantivo por indebida aplicación normativa, ante la falta de motivación, según se explicó. En lo demás, se confirmará la decisión impugnada.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE el ordinal primero de la sentencia del 6 de noviembre de 2020 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, en lo referente al defecto sustantivo por indebida aplicación normativa, para en su lugar: “Declarar la IMPROCEDENCIA de la acción de tutela presentada por José María Soler Rivera, respecto del defecto sustantivo por indebida aplicación normativa, por las razones expuestas”.

SEGUNDO: CONFIRMAR, en lo demás, la sentencia del 6 de noviembre de 2020 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de la cual se negó el amparo deprecado respecto del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.

CUARTO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala Aclaración de Voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero Ponente CON ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ACLARACIÓN DE VOTO / CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD – Decreto 2591 de 1991 / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Inconstitucional / INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA – Sentencia C-543 de 1992 / DERECHO LEGISLADO – Artículo 230 Constitución Política / VIOLACIÓN DE LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedente por vía jurisprudencial sentencia C-590 de 2005 / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL La Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, declaró inexequibles los artículos del Decreto 2591 de 1991 que establecían que la acción de tutela procedía contra providencia judicial.

Sin embargo, en fallos posteriores de tutela y luego en la sentencia de constitucionalidad C-590 de 2005 esa Corporación cambió su criterio y, en su lugar, admitió el amparo contra las decisiones de los jueces y estableció unos requisitos generales y especiales de procedibilidad. A mi juicio, (…) la sentencia C- 543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, el criterio contenido en esa decisión era inmodificable, incluso para la misma Corte Constitucional de conformidad con el artículo 243 CN.

(…) La procedibilidad de la tutela contra providencia judicial se fundamenta en un “precedente judicial”. (…) [C]onsidero que, sin desconocer la importancia de la jurisprudencia como fuente auxiliar del derecho (art. 230 CN), no es posible trasplantar figuras del [common law] a un sistema de derecho legislado. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 230 TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-El criterio fijado en la sentencia C-543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional.

PRECEDENTE JUDICIAL-No es una figura que pueda trasplantarse a los sistemas de derecho legislado. ACLARACIÓN DE VOTO Aunque comparto la decisión que se tomó en la providencia del 7 de febrero de 2019, que negó la solicitud de tutela, aclaro voto. 1. La Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, declaró inexequibles los artículos del Decreto 2591 de 1991 que establecían que la acción de tutela procedía contra providencia judicial.

Sin embargo, en fallos posteriores de tutela y luego en la sentencia de constitucionalidad C-590 de 2005 esa Corporación cambió su criterio y, en su lugar, admitió el amparo contra las decisiones de los jueces y estableció unos requisitos generales y especiales de procedibilidad. A mi juicio, como la sentencia C-543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, el criterio contenido en esa decisión era inmodificable, incluso para la misma Corte Constitucional de conformidad con el artículo 243 CN. 2.

La procedibilidad de la tutela contra providencia judicial se fundamenta en un “precedente judicial”. Al respecto considero que, sin desconocer la importancia de la jurisprudencia como fuente auxiliar del derecho (art. 230 CN), no es posible trasplantar figuras del common law a un sistema de derecho legislado. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ----------------------- [1] Obra correo electrónico en el archivo digital subido en SAMAI con certificado 561CB30D1156DEB5 D679CD9A43C57F57 0CC5E54C0226BF6C F0B51FF46CBE727E. [2] Obra poder del folio 1 al 10 del archivo digital subido en SAMAI con certificado 2B6DBF43DCDFAAEF 5EFB78C9351BFED6 53B6CE97FFE9BA06 9901867F495CC2F8. [3] En los hechos del escrito de tutela se señala que la vinculación fue hasta el 30 de enero de 1995, sin embargo, según Certificado de la Secretaría de Educación Distrital, aportado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, estuvo vinculado a la Institución de Educación Distrital San Bernardino hasta el 16 de julio de 2007. [4] Obra providencia del folio 155 al 164 del archivo digital subido en SAMAI con certificado 12FC4AA0ACBFDDAF F1B31DF027AB9A37 2DE2E9A1A181D63F 61744D88A0AF4280. [5] Obra recurso del folio 170 al 171 del archivo digital subido en SAMAI con certificado 12FC4AA0ACBFDDAF F1B31DF027AB9A37 2DE2E9A1A181D63F 61744D88A0AF4280. [6] Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia del 2 de abril de 2016, rad. 25000-23-42-000-2013-00827-01, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. [7] Obra providencia del folio 214 al 225 del archivo digital subido en SAMAI con certificado 12FC4AA0ACBFDDAF F1B31DF027AB9A37 2DE2E9A1A181D63F 61744D88A0AF4280. [8] A folio 2 del archivo digital subido en SAMAI con certificado 5AA647BA32313D2C 00BD5083CD06D062 833F451964E7858F DBA022CCEFB43290. [9] Obra fallo de primera instancia en el archivo digital subido en SAMAI con certificado F1E309226305CED9 EFB623C4DE6EB17A E3730F0EC2A38E78 A762D8A75BDA52EE. [10] Rad. 08001-23-31-000-2007-00062-01, C.P. Sandra Lisset Ibarra Salas. [11] Rad. 25000-23-42-000-2013-04683-01, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. [12] Rad. 08001-23-31-000-2007-00062-01, C.P. Sandra Lisset Ibarra Salas. [13] Rad. 25000-23-42-000-2013-04683-01, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. [14] De acuerdo con la Sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. [15] Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. [16] Rad. 08001-23-31-000-2007-00062-01, C.P. Sandra Lisset Ibarra Salas. [17] Rad. 25000-23-42-000-2013-04683-01, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. [18] En relación con este aspecto, el Máximo Tribunal Constitucional ha considerado que “no se trata de rodear a la acción de tutela de exigencias formales contrarias a su naturaleza, sino de exigir que el actor tenga claridad y sea diligente en cuanto a la explicación del origen de la afectación de sus derechos y que dé cuenta de ello al momento de pretender su protección constitucional”.

(T-265 de 2014). [19] Corte Constitucional, sentencia T-102 de 2014. Bajo esta noción, la Corte Constitucional ha indicado los criterios para identificar el precedente; estos son: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o [de] una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”.

Ver sentencias T- 1317 de 2001, T-292 de 2006 y T-794 de 2011. [20] Rad. 08001-23-31-000-2007-00062-01, C.P. Sandra Lisset Ibarra Salas. [21] Rad. 25000-23-42-000-2013-04683-01, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. [22] A folio 163 del archivo digital subido en SAMAI con certificado 12FC4AA0ACBFDDAF F1B31DF027AB9A37 2DE2E9A1A181D63F 61744D88A0AF4280. [23] Consejo de Estado, sentencia del 21 de junio de 2018, Rad. 25000-23-42- 000-2013-04683-01, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. [24] A folio 224 del archivo digital subido en SAMAI con certificado 12FC4AA0ACBFDDAF F1B31DF027AB9A37 2DE2E9A1A181D63F 61744D88A0AF4280. [25] Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia del 04 de mayo de 2017, rad. 08001-23-31-000-2007-00062-01, C.P. Sandra Lisset Ibarra Salas. [26] Consejo de Estado, sentencia del 21 de junio de 2018, rad. 25000-23-42- 000-2013-04683-01, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter.