IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / SOLICITUD DE VIGILANCIA JUDICIAL ADMINISTRATIVA - Mecanismo idóneo y eficaz [La Sala deberá determinar] si la acción de tutela resulta procedente para conocer asuntos en donde se cuestione mora judicial injustificada, caso en el cual, se analizará (…), si el Tribunal Administrativo de La Guajira vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, invocados por la parte actora, por mora en proferir sentencia de primera instancia. (…) Discute la accionante la vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia por parte del Tribunal Administrativo de la Guajira dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 44001-23-40-000-2017-00022-00, por mora judicial al no proferir sentencia de primera instancia, pese a que se ha solicitado impulso procesal en tres ocasiones.
Pues bien, es de indicar que el cuestionamiento de la mora judicial injustificada en el trámite de un proceso es una situación que la parte actora puede discutir no a través de la acción de tutela sino dentro del mecanismo administrativo de vigilancia judicial administrativa prevista en el artículo 101-6 de la Ley 270 de 1996, reglamentado por el Acuerdo PSAA11-8113 del 4 de mayo de 2011, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / FALTA DE ACREDITACIÓN DE LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA TUTELA POR PARTE DE LA ACCIONANTE - Al no ser un sujeto de la tercera edad ni de especial protección constitucional / PERSONA DE LA TERCERA EDAD Y ADULTO MAYOR - Diferencias Ahora bien, alega la accionante su condición de persona de la tercera edad como situación a tener en cuenta en el trámite de la presente acción de tutela; sin embargo, es de advertir que aunque la señora Ángela de las Mercedes Suárez Abad tiene actualmente 73 años de edad, ello no la cataloga como persona de la tercera edad ni tampoco la hace sujeto de especial protección constitucional.
Al respecto, puede traerse a colación la sentencia T-138 de 2010, en la que la Corte Constitucional diferenció el concepto de adulto mayor con el de persona de la tercera edad. (…) Así las cosas, se tiene entonces que al tomarse en cuenta el “Documento de Proyecciones de Población” elaborado por el DANE en septiembre de 2007, el indicador de expectativa de vida al nacer en el quinquenio 2015-2020 está en 73.1 años para hombres y en 79.4 años para mujeres; y en ese sentido, al ser la accionante una persona de 73 años, no puede predicarse su condición de persona de la tercera edad sino de adulto mayor.
Ahora bien, aunque es cierto que el rango etario puede llegar a constituirse como un elemento identificador para diferenciar al adulto mayor de la persona de la tercera edad, no es este un requisito que deba tomarse como único elemento para efectuar el análisis de procedencia de la acción, pues también es cierto que en tratándose de adultos mayores con especiales condiciones de vulnerabilidad (salud y/o subsistencia), fuerza también la intervención estatal para acompasar su situación de vida; sin embargo, es esta una situación que la accionante no procedió a mencionar ni mucho menos probar en el plenario, por lo que no se advierte en el asunto una situación de vulnerabilidad que haga pretermitir la subsidiaridad de la acción. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-05011-00(AC) Actor: ÁNGELA DE LAS MERCEDES SUÁREZ ABAD Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por la señora Ángela de las Mercedes Suárez Abad contra el Tribunal Administrativo de La Guajira. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, la señora Ángela de las Mercedes Suárez Abad, por intermedio de apoderado, promovió demanda en orden a que se tutelen sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se ordene al Tribunal Administrativo de La Guajira i) pronunciarse y dar continuidad al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 44001-23-40-000-2017- 00022-00 y ii) abstenerse de dilatar el proceso, sin justificación alguna y, luego de emitir la sentencia que corresponde, imprimir un trámite diligente respecto de las etapas procesales que según la ley deben adelantarse hasta la finalización del proceso.
Además de lo anterior, solicitó que de considerarse una eventual falta a los deberes y obligaciones como funcionaria judicial de la doctora María de Pilar Veloza Parra, magistrada del Tribunal Administrativo de La Guajira, se compulsen copias a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura para que dé apertura a la correspondiente investigación disciplinaria. 1.1.2.
Los hechos La accionante narró como hechos de tutela, los siguientes: i) El 31 de enero de enero de 2017 presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), que correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de La Guajira. ii) En el proceso se han realizado las siguientes actuaciones: (a) el 2 de mayo de 2017 se admitió la demanda, (b) el 4 de febrero de 2019 se celebró audiencia inicial en la que se llegó a la etapa de decreto de pruebas y (c) el 11 de abril de 2019 se presentó escrito de alegatos de conclusión. iii) El 16 de agosto y 15 de noviembre de 2019, así como el 20 de agosto de 2020, solicitó el impuso procesal, pero de las solicitudes no obtuvo ningún resultado. iv) En el mes de enero de 2021, el proceso cumplirá cuatro años desde que se presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que el Tribunal haya procedido a dictar la sentencia de primera instancia ni tampoco aportado argumentos que justifiquen la mora judicial en el proceso. v) Actualmente tiene 70 años de edad, por lo que es una persona de la tercera edad que espera el pago de su mesada pensional ajustada a derecho. 1.1.3.
Los fundamentos de derecho i) La Corte Constitucional ha decantado una amplia línea jurisprudencial sobre la procedencia de la acción de tutela por mora judicial. En la sentencia C-543 de 1992, afirmó que «nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada, en la adopción de decisiones a su cargo, que proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales». ii) El Tribunal desconoció los principios que imperan en la función judicial, al no dar continuidad al proceso de nulidad y restablecimiento de derecho. iii) Se desconoció el principio contenido en el artículo 4 de la Ley 270 de 1996, en el que se indica que la administración de justicia debe ser pronta, cumplida y eficaz en la solución de fondo de los asuntos que se sometan a su conocimiento; que los términos procesales deben ser perentorios y de estricto cumplimiento por parte de los funcionarios judiciales; y que su violación injustificada constituye causal de mala conducta, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. iv) También se desconoció el principio de eficiencia contenido en el artículo 7 ibidem, el cual señala que la administración de justicia debe ser eficiente y que los funcionarios y empleados judiciales deben ser diligentes en la sustanciación de los asuntos a su cargo, sin perjuicio de la calidad de los fallos que deban proferir conforme a la competencia que les fije la ley. v) El legislador exige a aquellas personas que están investidas de la función de administrar justicia que los asuntos que estén sometidos a su conocimiento deben resolverse con una mayor celeridad y eficiencia, ya que en algunos casos la demora judicial ocasiona un perjuicio aun mayor del realizado por la administración. vi) El Tribunal no ha realizado actuaciones hasta el momento, pese a que cuenta con todas las herramientas para tomar la decisión que en derecho corresponda, por lo que lo único que se vislumbra en el caso es una dilación injustificada y un retraso en la función de administrar justicia. 1.2.
Actuación Procesal El 14 de enero de 2020, este despacho judicial admitió la acción de tutela y, en consecuencia, ordenó notificar del proveído a los magistrados del Tribunal Administrativo de La Guajira, como demandados, y a la Administradora Colombiana de Pensiones, como tercero con interés en las resultas del proceso, para que dentro del término de tres días y en uso de su derecho de defensa, rindieran informe. 1.3.
Contestación de la demanda 1.3.1. La Administradora Colombiana de Pensiones, a través de la Dirección de Acciones Constitucionales, solicitó desvincular a la entidad por falta de legitimación en la causa por pasiva, y además, rechazar la acción de tutela o, en su defecto, denegar el amparo, en atención a los siguientes argumentos: i) De acuerdo con el artículo 3 del Decreto 2011 de 2013, Colpensiones solamente puede asumir asuntos relativos a la administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida en materia pensional. ii) La jurisprudencia constitucional ha señalado de manera reiterativa que si bien es cierto en diversas ocasiones los operadores judiciales no dan cumplimiento a los términos legales, esa mora judicial puede estar justificada.[1] iii) En el caso, la accionante no demuestra que la mora judicial endilgada obedezca a dilaciones injustificadas, y al no estar demostrado, acceder a sus pretensiones se constituiría en una vulneración del derecho a la igualdad de otros ciudadanos que también llevan tiempo esperando la resolución de las decisiones judiciales, y además, se abre una puerta gigante considerar que la única alternativa para que se resuelva el litigio es adelantar acciones de tutela, lo que generara mayor desgaste del aparato judicial. 1.3.2.
El Tribunal Administrativo de La Guajira, por intermedio de la magistrada María del Pilar Veloza Parra, rindió informe en los siguientes términos: i) La Corte Constitucional ha señalado que la resolución de los casos dentro de los términos previstos en la ley, no se cumple en muchos de los casos en atención a problemas estructurales de la administración de justicia, que se presenta como resultado de acumulaciones procesales. ii) La tardanza en proferir sentencia obedece al hecho de que, en el año 2019, el despacho conoció de un cúmulo considerable de acciones de tutela que tenían prioridad frente al proceso del accionante y porque en el año 2020, ante la situación generada en el país por el Covid-19, se suspendieron los términos judiciales desde el 16 de marzo hasta el 1° de julio de 2020, dándose prioridad a los procesos electorales y a los controles inmediatos de legalidad. iii) Actualmente, el Consejo Superior de la Judicatura está implementando el plan de digitalización de expedientes de la Rama Judicial, el cual se realizará por el Tribunal Administrativo de La Guajira teniendo en cuenta el orden de radicación, y en todo caso, los asuntos laborales.. iv) Sin embargo, debe ponerse de presente que aún no se ha terminado el proceso de descongestión de los procesos iniciados en vigencia del Código Contencioso Administrativo y que, dentro de la planificación del despacho, tienen prelación para el primer trimestre del 2021 los procesos electorales, las acciones constitucionales, las pérdidas de investidura y los controles inmediatos de legalidad, dada su naturaleza y trámite preferencial. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 5.º del Artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas para su conocimiento, en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2.
Problema jurídico Consiste en dilucidar en primer lugar, si la acción de tutela resulta procedente para conocer asuntos en donde se cuestione mora judicial injustificada, caso en el cual, se analizará en segundo lugar, si el Tribunal Administrativo de La Guajira vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, invocados por la parte actora, por mora en proferir sentencia de primera instancia. 2.3.
Sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
Dicho artículo fue reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en su artículo 6, estableció las siguientes causales de improcedencia de la acción: (i) cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[2], (ii) cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus, (iii) cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política[3], (iv) cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho, y/o (v) cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto. 2.4.
Hechos probados De los documentos aportados con la demanda de tutela, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: La señora Ángela de las Mercedes Abad nació el 26 de septiembre de 1947, por lo que actualmente cuenta con 73 años.[4] El 31 de enero de 2017, la señora Ángela de las Mercedes Suarez Abad promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.[5] De la demanda correspondió conocer al Tribunal Administrativo de La Guajira bajo el radicado 44001-23-40-000-2017-00022-00.[6] El 2 de mayo de 2017, el Tribunal Administrativo de La Guajira admitió la demanda, y la última actuación que se verifica en el proceso es la realizada el 5 de marzo de 2019, correspondiente a la audiencia de práctica de pruebas.[7] Los días 20 de agosto de 2019, 15 de agosto de 2019 y 20 de agosto de 2020, la señora Ángela de las Mercedes Suárez presentó memoriales de impulso procesal.[8] 2.5.
Análisis del caso concreto Discute la accionante la vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia por parte del Tribunal Administrativo de la Guajira dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 44001-23-40-000-2017-00022-00, por mora judicial al no proferir sentencia de primera instancia, pese a que se ha solicitado impulso procesal en tres ocasiones.
Pues bien, es de indicar que el cuestionamiento de la mora judicial injustificada en el trámite de un proceso es una situación que la parte actora puede discutir no a través de la acción de tutela sino dentro del mecanismo administrativo de vigilancia judicial administrativa prevista en el artículo 101-6 de la Ley 270 de 1996, reglamentado por el Acuerdo PSAA11- 8113 del 4 de mayo de 2011, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
El artículo 101-6 de la Ley 270 de 1996, atribuyó como función a las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, ejercer «vigilancia judicial administrativa» para que la justicia se administre oportuna y eficazmente, y se cuide el normal desempeño de las labores de funcionarios y empleados de los despachos judiciales ubicados en el ámbito de su circunscripción territorial; este mecanismo goza de procedimiento preferente o sumario para su resolución. De manera que es dicho instrumento el que puede ser ejercido para efecto de cuestionar la mora presentada dentro de los trámites judiciales, a fin de asegurar que los funcionarios y empleados de la Rama Judicial desarrollen sus funciones de manera oportuna y eficaz.
La acción de tutela resultaría procedente para analizar la vulneración de los derechos de acceso a la administración de justicia y el debido proceso sin dilaciones injustificadas, solamente si en el caso se demuestra que se agotaron todas las medidas o recursos dispuestos por el ordenamiento jurídico para evitar la mora injustificada en la resolución de las actuaciones judiciales y aun así no se ha logrado resolución del asunto, evento que no ocurre en el sub examine.
Ahora bien, alega la accionante su condición de persona de la tercera edad como situación a tener en cuenta en el trámite de la presente acción de tutela; sin embargo, es de advertir que aunque la señora Ángela de las Mercedes Suárez Abad tiene actualmente 73 años de edad, ello no la cataloga como persona de la tercera edad ni tampoco la hace sujeto de especial protección constitucional.
Al respecto, puede traerse a colación la sentencia T-138 de 2010, en la que la Corte Constitucional diferenció el concepto de adulto mayor con el de persona de la tercera edad, en los siguientes términos: […] el criterio para considerar a alguien de «la tercera edad», es que tenga una edad superior a la expectativa de vida oficialmente reconocida en Colombia. […] De conformidad con el documento de Proyecciones de Población elaborado por el Departamento Nacional de Estadística, de septiembre de 2007 -que constituye el documento oficial estatal vigente para efectos de determinar el indicador de expectativa de vida al nacer-, para el quinquenio 2010-2015, la esperanza de vida al nacer para hombres es de 72.1 años y para mujeres es de 78.5 años. […] Claro está que este criterio no es absoluto y pueden darse casos de personas que, aún sin llegar a la edad mencionada, requieran de la intervención urgente del juez constitucional para efectos de garantizar, a través del reconocimiento del derecho a su pensión de vejez, la protección de su derecho fundamental al mínimo vital.
Pero, sin duda, este criterio de edad permite tener un punto de partida objetivo y preciso para entrar en el análisis de procedibilidad de la tutela. Así las cosas, se tiene entonces que al tomarse en cuenta el «Documento de Proyecciones de Población» elaborado por el dane en septiembre de 2007, el indicador de expectativa de vida al nacer en el quinquenio 2015-2020 está en 73.1 años para hombres y en 79.4 años para mujeres;[9] y en ese sentido, al ser la accionante una persona de 73 años, no puede predicarse su condición de persona de la tercera edad sino de adulto mayor.
Ahora bien, aunque es cierto que el rango etario puede llegar a constituirse como un elemento identificador para diferenciar al adulto mayor de la persona de la tercera edad, no es este un requisito que deba tomarse como único elemento para efectuar el análisis de procedencia de la acción, pues también es cierto que en tratándose de adultos mayores con especiales condiciones de vulnerabilidad (salud y/o subsistencia), fuerza también la intervención estatal para acompasar su situación de vida; sin embargo, es esta una situación que la accionante no procedió a mencionar ni mucho menos probar en el plenario, por lo que no se advierte en el asunto una situación de vulnerabilidad que haga pretermitir la subsidiaridad de la acción. En este estado de cosas, la Sala encuentra que en el presente caso se configura la causal de improcedencia de la acción de tutela contenida en el numeral 1º, del artículo 6, del Decreto 2591 de 1991, que corresponde a la «existencia de otros recursos o medios de defensa judiciales al alcance». 3.
Conclusión A partir de las consideraciones que preceden, la Sala concluye que la presente acción de tutela es improcedente, pues la accionante tiene a su disposición el mecanismo de vigilancia judicial administrativa, a cargo de las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, para controvertir la mora del Tribunal Administrativo de La Guajira en proferir sentencia de primera instancia. En tal sentido, se dispondrá su rechazo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- Rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Ángela de las Mercedes Suárez Abad contra el Tribunal Administrativo de la Guajira, conforme a la parte considerativa que antecede.
Segundo.- Ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] ver entre otras, las sentencias T-441 de 2015 y T-341 de 2018. [2] Sentencia C-018 de 1993. Declarar exequible los artículos º (numerales 1º ), del Decreto 2591 de 1991, en los apartes en que fueron atacados, por los motivos expresados en su oportunidad.
Se entiende por irremediable el perjuicio que sólo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización. [3] Lo anterior no obsta para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. [4] De acuerdo con la copia de la cédula de ciudadanía aportada al plenario. [5] Página web de la Rama judicial, link consulta de procesos. [6] Ibíd. [7] Ibíd. [8] Ibíd. [9] Documento «Proyecciones de población 2005-2020», página 5.