11001-03-24-000-2011-00192-00 — Consejo de Estado

COSA JUZGADA - Supuestos / COSA JUZGADA EN PROCESOS DE NULIDAD - Elementos / SENTENCIA QUE DECLARA NULIDAD - Efectos de cosa juzgada erga omnes / SENTENCIA QUE NIEGA NULIDAD - Efectos erga omnes en relación con causa petendi juzgada / EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA EN PROCESOS DE NULIDAD - Elementos / REGLAMENTOS TÉCNICOS – Criterios y condiciones materiales y formales para su expedición / PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS – Participación de los interesados / DERECHO DE PARTICIPACION DE TODOS EN LAS DECISIONES QUE LOS AFECTAN - En el proceso de elaboración y adopción del reglamento técnico sobre los requisitos sanitarios que debe cumplir la miel de abejas para consumo humano / EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA – Probada de oficio respecto de la Resolución 1057 de 2010 / COSA JUZGADA ABSOLUTA El problema jurídico que debe resolver la Sala, en el caso sub examine, consiste en determinar si está probada la excepción de cosa juzgada formulada por el agente del Ministerio Público, en relación con la sentencia proferida por esta Sección el 4 de febrero de 2016, dentro del expediente identificado con número único de radicación 11001-03-24-000-2010- 00329-00. […] [L]a Sección Primera de esta Corporación, mediante sentencia proferida por esta Sección el 2 de febrero de 2016, dentro del expediente identificado con número único de radicación 11001-03-24-000-2010-00329-00, resolvió: […] DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución 1057 de 23 de marzo de 2010 “Por la cual se establece el reglamento técnico sobre los requisitos sanitarios que debe cumplir la miel de abejas para consumo humano”, expedida por el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud) […]” […] De este modo, la Sala considera que existe identidad de objeto comoquiera que en los dos procesos se demandó la totalidad de la Resolución núm. 1057 de 23 de marzo de 2010, razón suficiente para declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada que fue formulada por el agente del Ministerio Público, bajo el entendido que la cosa juzgada a declarar es absoluta, por cuanto la primera decisión al declarar la nulidad de la totalidad del acto administrativo demandado, agotó el debate sobre la legalidad de la norma acusada.

En ese orden, existe identidad de objeto y en consecuencia, declarada la nulidad de la disposición demandada, ello significa que fue retirada del ordenamiento jurídico desde la fecha de la sentencia que se encuentra ejecutoriada y como lo ha sostenido la jurisprudencia, “[…] al carecer de vigencia no puede revivirse para volverse a estudiar sobre lo mismo, pues ello implicaría interpretar que una norma anulada, continuara produciendo efectos hacia el futuro en contravención no solo de la ley sino del principio de la cosa juzgada […]” y en consecuencia, debe estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado en la sentencia de 2 de febrero de 2016, expediente identificado con número único de radicación 11001-03-24-000-2010-00329-00.

Así las cosas, la Sala en ejercicio de la facultad oficiosa que le otorga el artículo 164 inciso segundo del C.C.A., declarará que en el presente asunto se configura el fenómeno jurídico de la cosa juzgada. COSA JUZGADA – Marco jurídico y desarrollos jurisprudenciales FACULTADES OFICIOSAS DEL JUEZ RESPECTO DE LA EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA - Marco normativo y jurisprudencial NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y Sección Primera de 26 de julio de 2005, Radicación 11001-03-15-000-1999-00217-01(REV), C.P. Ana Margatira Olaya Forero; 2 de febrero de 2016, Radicación 11001-03-24-000-2010-00329-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 7 de diciembre de 2017, Radicación 05001-23-33- 000-2015-02253-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 21 de octubre de 2010, Radicación 11001-03-25-000-2006-00388-00, C.P. Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta; 11 de junio de 2020, Radicación 11001-03-24-000-2009- 00357-00, C.P. Hernando Sánchez Sánchez.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 175 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 332 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 303 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 306 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1057 DE 2010 (23 de marzo) MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (Cosa juzgada) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2011-00192-00 Actor: JUAN CAMILO LUNA ÁLVAREZ Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (HOY MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL) – MINPROTECCIÓN Referencia: Acción de nulidad Tema: Se resuelve sobre la demanda presentada contra el Ministerio de Salud y Protección Social respecto de la legalidad de la Resolución núm. 1057 de 23 de marzo de 2010.

Alcance de la cosa juzgada en relación con sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo. SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia, la demanda[1] presentada por Juan Camilo Luna Álvarez contra la Nación – Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social) [2] en ejercicio de la acción de nulidad[3], con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución núm. 1057 de 23 de marzo de 2010, expedida por el Ministro de la Protección Social, mediante el cual se establece el reglamento técnico sobre los requisitos sanitarios que debe cumplir la miel de abejas para consumo humano. La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. Juan Camilo Luna Álvarez, en adelante la parte demandante, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad establecida en el artículo 84 del Decreto Ley 01 de 2 de enero de 1984, en adelante Código Contencioso Administrativo, contra la Nación – Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social), en adelante, la parte demandada.

Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones[4]: “[…] 1. Que es nula la resolución N° 00001057 del 23 de marzo del año 2010, proferido por el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, la cual estableció el reglamento técnico, sobre los requisitos sanitarios que debe cumplir la miel de abejas para el consumo humano en el territorio colombiano. Una vez ejecutoriada la sentencia que ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto, para los efectos legales correspondientes […]”.

Presupuestos fácticos 3. La parte demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 4. Se mencionan los relativos a la expedición del acto, el cual en concepto del actor desconoce preceptos de orden constitucional y legal. Normas violadas y concepto de violación[5] 5. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículos 78, 84 y 333 de la Constitución Política. • Artículos 2, 6, 7 y 8 de la Resolución 03742 de 2 de febrero de 2001[6] expedida por la Superintendencia de Industria y Comercio.

Concepto de violación 6. La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de violación, así: Primer cargo: violación del artículo 78 de la Constitución Política La parte demandante fundamentó este cargo de nulidad, con base en los siguientes argumentos: 7. Indicó que: “[…] el acto administrativo que se impugna, excluye del mercado a un número significativo de productores de mieles de calidad media, que valga aclarar son aptas para el consumo humano y no representan riesgo de salubridad, ya que ingresan al mercado, previa autorización de las entidades encargas, quienes expiden los registros correspondientes […] la Resolución N° 1057 del 23 de marzo de 2010 […] al restringir la comercialización de las mieles de abeja, limita a consumidores y usuarios, obligándolos a adquirir la de mayor calidad, sin tener la posibilidad de escoger de acuerdo a sus necesidades y capacidad adquisitiva, afectando de manera flagrante su adecuado aprovisionamiento […].

Segundo cargo: Violación del artículo 84 de la Constitución Política 8. Adujo que: “[…] la norma atacada vulnera de manera directa los principios consagrados en el artículo 84 de la Carta Política, ya que desde un principio se ha reglamentado de manera general la actividad de producción y comercialización de las mieles de abeja. Sumado a lo anterior […] en la actualidad se encuentra en vigencia un Reglamento Técnico que regula de manera amplia y general el asunto en cuestión. […].

El acto administrativo atacado instaura una serie de requerimientos fisicoquímicos y microbiológicos que limita la comercialización de las mieles de calidad media, las cuales son las más asequibles para el consumidor final, y ocupan en mayor grado el mercado, De esta manera se vería afectado significativamente al comercio ya la competencia de la actividad en general […]”.

Tercer cargo: violación del artículo 333 de la Constitución Política 9. Los fundamentos jurídicos de este cargo, son los siguientes: 10. Manifestó que: “[…] el numeral e del artículo 8 de la Resolución número 00001057 del 23 de marzo de año 2010, atenta contra la garantía constitucional de la libre competencia económica, ya que el prohibir la producción de mieles de distintos tipos de abeja, restringe la comercialización de las mieles de calidad media, afectando a un número considerable de productores y comercializadores que compiten sanamente dentro de este mercado, constituyendo de manera flagrante un obstáculo al libre comercio […]”.

Contestación de la demanda 11. La parte demandada[7] contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas así[8]: 12. Adujo que el acto acusado señala los requisitos que debe cumplir a nivel microbiológico la miel para el consumo humano por el riesgo que representa para la salud pública, de modo que con los parámetros se propugna por el cumplimiento de los fines de la Ley 100 de 23 de diciembre de 1993[9]. 13.

Manifestó que: “[…] en relación con la prohibición de mezclar miel de abejar producida por diferentes especies de abejas, debe tenerse en cuenta que el campo de aplicación de la Resolución 1057 de 2010, únicamente cubre los productos obtenidos a partir de la abeja Apis Melífera: no cubre a las mieles obtenidas de otras especies de abeja debido a que su composición varía según la colonia de la que provenga el producto […]”. 14.

Señaló que: “[…] se hace necesario establecer requisitos del orden fisicoquímico que debe cumplir el producto, con el fin de que el producto ofrecido por parte del productor, sea miel de abejas, y que en las labores de Inspección, Vigilancia y Control que realicen las autoridades sanitarias del orden nacional, tengan un sustento técnico para confirmar la composición del producto.

Es así como al reglamentar las condiciones que debe cumplir la miel de abejas, los consumidores van a tener la seguridad de estar adquiriendo el producto que se nombra en la etiqueta, el cual va a satisfacer adecuadamente sus necesidades sin poner en riesgo la salud de la población […]”. 15. Indicó que: “[…] el Decreto 2269 de 1993 define como Reglamento Técnico al “Reglamento de carácter obligatorio, expedido por la autoridad competente, con fundamento en la ley, que suministra requisitos técnicos, bien sea directamente o mediante referencia o Incorporación del contenido de una norma nacional, regional o internacional, una especificación técnica o un código de buen procedimiento, por lo anterior la única disposición que reglamente la miel de abejas es la Resolución 1057 de 2010 […]”.

Alegatos de conclusión 16. El Despacho sustanciador, mediante providencia de 29 de agosto de 2017[10], corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que en el término de diez (10) días presentaran sus alegatos de conclusión, los cuales se presentaron de la siguiente manera: Parte demandante 14. La parte demandante guardó silencio en este momento procesal.

Parte demandada[11] 15. El apoderado de la parte demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Concepto del Ministerio Público[12] 16. El Ministerio Público señaló que el acto el demandado fue declarado nulo por sentencia en firme de 2 de febrero de 2016 que genera efectos erga omnes, razón por la cual existe cosa juzgada y la Sala debe estarse a lo resuelto en dicha providencia según lo previsto en el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 17. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) el acto administrativo acusado y las presuntas normas desconocidas; iii) el problema jurídico; iv) el marco jurídico y desarrollos jurisprudenciales de la cosa juzgada; v) los elementos de la excepción de cosa juzgada en procesos de nulidad; y, vi) análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 18. Vistos: i) el numeral 1 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo[13] sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia, aplicable en los términos del artículo 308[14] de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[15], sobre el régimen de transición y vigencia; y ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, sobre la distribución de los procesos entre las secciones de esta Corporación, la Sala considera que es competente para conocer del presente asunto. 19.

Agotados los procedimientos inherentes al proceso de nulidad de que trata este asunto, y sin que se observe vicio o causal de nulidad que puedan invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite, como se desarrollará a continuación. Acto administrativo acusado 20. El acto administrativo acusado[16] es el siguiente: 21. Corresponde a la Resolución núm. 1057 de 23 de marzo de 2010, “[…]Por el cual se establece el reglamento técnico sobre los requisitos sanitarios que debe cumplir la miel de abejas para consumo humano […], expedida por el Ministerio de la Protección Social, cuyo texto se señala a continuación: “RESOLUCIÓN 1057 DE 2010 (marzo 23) Por la cual se establece el reglamento técnico sobre los requisitos sanitarios que debe cumplir la miel de abejas para consumo humano. EL MINISTRO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, en ejercicio de sus atribuciones legales, en especial las conferidas en las Leyes 09 de 1979, 170 de 1994 y el artículo 2º del Decreto-ley 205 de 2003, y

CONSIDERANDO

Que el artículo 78 de la Constitución Política, dispone: “( ) Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios. ( )”. Que mediante la Ley 170 de 1994, Colombia aprueba el “Acuerdo de la Organización Mundial del Comercio”, el cual contiene, entre otros, el “Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio” y el “Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias”, que reconoce la importancia de que los Países Miembros adopten medidas necesarias para la protección de los intereses esenciales en materia de seguridad de todos los productos, comprendidos los industriales y agropecuarios.

Que de conformidad con lo establecido en el artículo 26 de la Decisión Andina 376 de 1995, los Reglamentos Técnicos se establecen para garantizar, entre otros, los siguientes objetivos legítimos: los imperativos de la seguridad nacional, la protección de la salud o seguridad humana, de la vida o la salud animal o vegetal o del medio ambiente y la prevención de prácticas que puedan inducir a error a los consumidores.

Que de acuerdo con lo señalado en los artículos 9o, 11, 23 y 24 del Decreto 3466 de 1982 los productores de bienes y servicios sujetos al cumplimiento de norma técnica oficial obligatoria o reglamento técnico, serán responsables por [que] las condiciones de calidad e idoneidad de los bienes y servicios que ofrezcan, correspondan a las previstas en la norma o reglamento.

Que con base en lo establecido en el Decreto 2522 de 2000, la Superintendencia de Industria y Comercio expidió la Resolución 03742 de 2001 señalando los criterios y condiciones que deben cumplir para la expedición de reglamentos técnicos, de conformidad con lo previsto en el artículo 7o del Decreto 2269 de 1993, en virtud del cual los productos o servicios sometidos al cumplimiento de un reglamento técnico deben cumplir con estos, independientemente de que se produzcan en Colombia o se importen.

Que las directrices para la elaboración, adopción y aplicación de reglamentos técnicos en los Países Miembros de la Comunidad Andina y a nivel comunitario se encuentran contenidas en la Decisión 562 de la Comunidad Andina y el procedimiento administrativo para la elaboración, adopción y aplicación de reglamentos técnicos, medidas sanitarias y fitosanitarias en el ámbito agroalimentario, en el Decreto 4003 de 2004, todo lo cual fue tenido en cuenta en la elaboración de la presente resolución. Que es responsabilidad de la autoridad sanitaria, en ejercicio de las actividades de inspección, vigilancia y control, verificar que los alimentos de origen animal para consumo humano dentro de los cuales se encuentran la miel de abejas de que trata el reglamento técnico que se establece a través de la presente resolución, cumplan con los requisitos fisicoquímicos y microbiológicos para que no representen riesgos para la salud de la comunidad.

Que de conformidad con lo anterior, se hace necesario establecer un reglamento técnico que garantice el cumplimiento de los requisitos sanitarios que debe cumplir la miel de abejas para consumo humano, como una medida necesaria para garantizar la calidad e inocuidad de este producto alimenticio, con el fin de proteger la salud humana y prevenir posibles daños a la misma.

Que el reglamento técnico que se establece con la presente resolución fue notificado a la Organización Mundial del Comercio, OMC, mediante los documentos identificados con las signaturas G/SPS/N/COL/171 y G/TBT/N/COL/133 y del 13 y 16 de junio de 2009, respectivamente. En mérito de lo expuesto, este Despacho

RESUELVE

TÍTULO I. DISPOSICIONES GENERALES. ARTÍCULO 1o. OBJETO. La presente resolución tiene por objeto establecer el reglamento técnico a través del cual se señalan los requisitos sanitarios que debe cumplir la miel de abejas para consumo humano, con el fin de proteger la salud y la seguridad humana y prevenir las prácticas que puedan inducir al error, confusión o engaño a los consumidores.

ARTÍCULO 2 o. CAMPO DE APLICACIÓN. Las disposiciones contenidas en el reglamento técnico que se establece a través de la presente resolución se aplican a: a) La miel elaborada por las abejas de la especie Apis mellifera y todas sus formas de presentación para el consumo humano. b) Todos los establecimientos donde se coseche, extraiga, envase, transporte, comercialice y expenda miel de abejas destinada para consumo humano en el territorio nacional. c) Las actividades de inspección, vigilancia y control que ejerzan las autoridades sanitarias sobre envase, almacenamiento, transporte, distribución, importación, exportación y comercialización de la miel de abejas para consumo humano. ARTÍCULO 3o.

DEFINICIONES. Para efectos de la aplicación del presente reglamento técnico, se adoptan las siguientes definiciones: Apiario o colmenar: Lugar donde el apicultor establece y maneja las colonias de abejas Apis melliferas que ha ubicado en sus respectivas colmenas. Apicultor: Persona que se dedica a la apicultura. Apicultura: Arte de criar abejas para aprovechar sus productos.

Colmena: Vivienda de una colonia de abejas. Colonia: Familia de abejas constituida por individuos maduros e inmaduros, organizados en castas, que habitan un espacio físico que puede ser una cavidad o una colmena constituida por el hombre para fines productivos. Embalaje: Materiales, procedimientos y métodos que sirven para acondicionar, presentar, almacenar, manipular, conservar, transportar o comercializar un alimento a fin de protegerlo, identificarlo y facilitar su conservación. Envase primario: Artículo que está en contacto directamente con el alimento destinado a contenerlos desde su fabricación hasta su entrega al consumidor con la finalidad de protegerlos de agentes externos de alteración y contaminación, así como de adulteración. Envase secundario: Artículo diseñado para dar protección adicional al alimento en envase primario o para agrupar un número determinado de envases primarios.

Envase terciario: Artículo diseñado para facilitar la manipulación y el transporte de varias unidades de envases primarios o secundarios para protegerlos durante su manipulación física y evitar los daños inherentes al transporte. Levógira: Sustancia o disolución que hace girar a la izquierda el plano de luz polarizada cuando se mira la fuente.

Miel de abejas: Sustancia natural azucarada producida por abejas obreras de diferentes especies, a partir del néctar de las plantas o de secreciones de partes vivas de plantas o excreciones de insectos chupadores sobre partes vivas, recolectadas por las abejas, transformada por combinación con sustancias específicas propias de las abejas depositada, deshidratada, almacenada y colocada dentro de las celdillas del panal para su madurez.

Miel de abejas monofloral: Producto que procede totalmente o en su mayor parte de una sola especie de planta y posee las características organolépticas, fisicoquímicas, microscópicas propias de las mieles de dicha planta. Miel de abejas multifloral: Producto que procede del néctar de varias especies vegetales. Miel de abejas nativas: Miel de abejas producida por especies de abejas originarias del territorio colombiano, no introducidas, no naturalizadas cuyas características sensoriales y fisicoquímicas son propias de las mieles de cada especie.

Miel centrifugada: Miel de abejas obtenida mediante la centrifugación de los panales desoperculados, sin larvas. Miel de flores o néctar: Miel que procede del néctar de las plantas, producido por nectarios florales y/o extraflorales. Miel de mielada o mielato: Miel que procede principalmente de excreciones de insectos succionadores de plantas (Hemíptera) presentes en las partes vivas de las plantas o de secreciones de partes vivas de las plantas.

Miel obtenida por succión: Miel de abejas obtenida de los potes de cerumen de las especies de abejas nativas de la tribu Meliponini. Miel prensada: Miel de abejas obtenida mediante la compresión de los panales, sin larvas, con o sin aplicación de calor moderado. Opérculo: Sello de cera construido por las abejas para cerrar las celdas hexagonales del panal que contiene la miel.

Panal: Estructura de celdas hexagonales de cera que comparten paredes en común construidas por abejas melliferas. TÍTULO II. CONTENIDO TÉCNICO. CAPÍTULO I. CONDICIONES GENERALES Y CLASIFICACIÓN DE LA MIEL DE ABEJAS. ARTÍCULO 4o. CONDICIONES GENERALES. Las mieles de abejas deben cumplir con las siguientes condiciones generales: a) La miel de abejas se compone esencialmente de diferentes azúcares, con predominancia de fructosa y glucosa que debe ser levógira, así como de otras sustancias por ejemplo ácidos orgánicos, enzimas y partículas sólidas derivadas o provenientes del proceso natural de la producción de la miel. b) El color de la miel de abejas depende de su origen botánico por lo que presenta una gran variedad de colores que van desde la miel casi incolora hasta la miel rojo ámbar o desde la miel parda clara, verdosa hasta la miel negra. c) La miel de abejas puede ser de consistencia fluida, viscosa o cristalizada.

El sabor y el aroma varían, pero se derivan del origen de la planta. d) La miel de abejas se debe almacenar a una temperatura máxima de 20°C. ARTÍCULO 5o. CLASIFICACIÓN. La miel de abejas puede ser presentada de las siguientes formas: a) Miel de abejas: Miel en estado líquido. b) Miel de abejas en panal: Miel almacenada por las abejas en panales, sin larvas y vendida en panales enteros, operculados o secciones de tales panales sin cortes. c) Miel de abejas en pote: Miel almacenada por abejas nativas en sus propios potes de cerumen. d) Miel de abejas en trozos: Miel que contiene uno o más trozos de panales de miel. e) Miel de abejas cristalizada (en granos finos o en granos gruesos): Miel que ha experimentado un proceso natural de solidificación como consecuencia de la cristalización de los azúcares que la constituyen.

La cristalización de la miel puede ser inducida mediante la inoculación (introducción, incorporación) de cristales de otra miel. f) Miel de abejas cremosa: Miel que tiene una estructura cristalina fina y que puede haber sido sometida a un proceso físico que le confiera esa estructura y que la haga fácil de untar. CAPÍTULO II. REQUISITOS FISICOQUÍMICOS Y MICROBIOLÓGICOS.

ARTÍCULO 6 o. REQUISITOS FISICOQUÍMICOS DE LA MIEL DE ABEJAS. La miel de abejas debe cumplir con los siguientes requisitos fisicoquímicos: Tabla 1. Requisitos fisicoquímicos de la miel de abejas [pic] ARTÍCULO 7o. REQUISITOS MICROBIOLÓGICOS DE LA MIEL DE ABEJAS. La miel de abejas debe cumplir con los siguientes requisitos microbiológicos: Tabla 2 Requisitos microbiológicos de la miel de abejas [pic] CAPÍTULO III.

PROHIBICIONES. ARTÍCULO 8o. PROHIBICIONES. La cosecha, extracción, envase, transporte, comercialización y expendio de miel de abejas para el consumo humano debe tener en cuenta las siguientes prohibiciones: a) La miel de abejas para consumo humano no deberá presentar ningún sabor, aroma o elemento contaminante que cambie las características del producto durante su obtención, beneficio, almacenamiento o comercialización, ni presentar indicios de fermentación o efervescencia. b) Llevar a cabo procesos de calentamiento en medida tal que se menoscabe la composición esencial y/o se desmejore la calidad del producto, durante su obtención, beneficio, almacenamiento o comercialización. c) Adicionar ingredientes, aditivos para alimentos, u otras adiciones diferentes a miel de abejas. d) Utilizar tratamientos químicos o bioquímicos para influir en la cristalización de la miel de abejas. e) Mezclar miel de abejas producida por diferentes especies de abejas. f) No se debe retirar de la miel el polen, ni tampoco alguno de sus componentes específicos. g) La comercialización de productos que incluyan total o parcialmente imitaciones del producto, bajo la denominación de miel de abejas.

CAPÍTULO IV. CONDICIONES SANITARIAS PARA LA OBTENCIÓN DE MIEL DE ABEJAS. ARTÍCULO 9o. CONDICIONES GENERALES PARA LA OBTENCIÓN DE MIEL DE ABEJAS. El apiario debe cumplir las condiciones generales que se establecen a continuación: a) Estar alejado de cualquier foco de contaminación. b) Los utensilios que son utilizados durante los procesos de obtención, beneficio, almacenamiento y envase de la miel en la producción primaria deben ser de material sanitario, de fácil limpieza y desinfección. c) El apicultor llevará registros de la explotación apícola en los cuales se debe condensar como mínimo, la siguiente información: ubicación geográfica del apiario, fecha de la extracción, cantidad de miel producida por apiario, en caso de mezclar miel de diferentes apiarios, número de los mismos y del lote de producción, fechas y nombre de empresas encargadas del transporte. d) La utilización de medicamentos o drogas para el control de enfermedades y parásitos estará supeditada a aquellos aprobados por la autoridad competente y deberán garantizar la inocuidad de los productos de la colmena. e) El proceso de extracción en las plantas móviles o fijas, garantizará la inocuidad y calidad de la miel de abejas obtenida.

ARTÍCULO

10. CONDICIONES SANITARIAS DE LOS ESTABLECIMIENTOS. Los establecimientos destinados al procesamiento, envase, almacenamiento y expendio de miel de abejas para consumo humano deben cumplir las condiciones generales que se establecen a continuación: a) La edificación debe estar diseñada y construida de manera que proteja los ambientes de producción e impida la entrada de polvo, lluvia, suciedades u otros contaminantes, así como el ingreso y refugio de plagas y animales domésticos. b) Las instalaciones deben estar construidas de manera que se faciliten las operaciones de limpieza, desinfección, sus áreas estarán separadas físicamente de cualquier tipo de vivienda y no podrán ser utilizadas para otro fin. c) Contar con delimitación física entre las áreas de recepción de materia prima, envase, almacenamiento y comercialización. d) Los pisos, muros y techos de las áreas de recepción, procesamiento, envase y almacenamiento deben ser lavables, de fácil limpieza y desinfección. e) Las áreas deben tener iluminación y ventilación adecuada. f) Contar con servicios sanitarios y vestieres en cantidad suficiente, los cuales deben estar en adecuadas condiciones sanitarias, dotados de los elementos necesarios e independientes para hombres y mujeres. g) Contar con suministro de agua potable, así como disponer de un tanque de agua con capacidad suficiente, para atender como mínimo las necesidades correspondientes a un día de producción. h) Disponer de recipientes apropiados para la recolección y almacenamiento de los residuos sólidos, los cuales deben ser removidos frecuentemente y disponer de manera que se elimine la generación de malos olores, o se conviertan en lugar para el refugio de animales y plagas. i) Los equipos y utensilios utilizados deben estar instalados y ubicados según la secuencia lógica del proceso y deberán ser mantenidos de manera que se evite la contaminación del alimento y se facilite las operaciones de limpieza y desinfección de sus superficies. j) Los manipuladores involucrados en el proceso deben cumplir con las disposiciones estipuladas en el Capítulo III Título II del Decreto 3075 de 1997 o la norma que lo modifique, adicione o sustituya. k) La miel de abejas debe estar exenta de materias objetables orgánicas e inorgánicas extrañas a su composición. 1) El establecimiento garantizará el cumplimiento de las condiciones de saneamiento básico establecidas en el Capítulo VI Título II del Decreto 3075 de 1997 o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.

CAPÍTULO V. ENVASE Y ROTULADO.

ARTÍCULO 11. ENVASE. La miel de abejas debe ser envasada en recipientes nuevos de materiales inocuos que no alteren las características organolépticas ni de composición. Los envases y/o empaques utilizados para el envasado de la miel de abejas para consumo humano deben cumplir con la legislación sanitaria vigente.

ARTÍCULO 12. ROTULADO. Los rótulos o etiquetas de la miel de abejas envasada deben cumplir con los requisitos establecidos en la Resolución 05109 de 2005 del Ministerio de la Protección Social o la norma que la modifique, adicione o sustituya. También, se deben cumplir las siguientes disposiciones específicas: a) El término “miel de abejas” sólo podrá aplicarse a los productos que satisfagan las disposiciones contenidas en la presente resolución e ir acompañado del nombre científico de la especie de abeja de la cual es originario el producto. b) La miel de abejas podrá designarse con el nombre de la región geográfica o topográfica, si se demuestra que ha sido producida exclusivamente en el área a que se refiere la denominación y tiene las propiedades organolépticas, fisicoquímicas, microbiológicas y melisopalinológicas que corresponden a ese origen. c) La miel de abejas se puede denominar según la flor o planta fuente, si proviene total o principalmente de esa fuente particular y tiene las propiedades organolépticas, fisicoquímicas y melisopalinológicas que corresponden a ese origen. d) Incluir en el etiquetado la siguiente leyenda: “Alimento no recomendado para niños menores de un (1) año”. e) Los productos importados además de cumplir con la legislación sanitaria vigente, deben mencionar en la etiqueta el país de origen donde la miel haya sido recolectada o los países cuando se trate de mezclas de mieles de abejas en cuyo caso deberá indicar además las proporciones de la mezcla.

PARÁGRAFO. Los productos que no satisfagan los requisitos fisicoquímicos, microbiológicos y organolépticos establecidos en el presente reglamento técnico no podrán ser comercializados bajo la designación de “miel” o “miel de abejas”; ni incluir en el rótulo alusiones gráficas o escritas que puedan inducir a engaño al consumidor. TÍTULO III.

PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. CAPÍTULO I. INSPECCIÓN, VIGILANCIA, CONTROL, MEDIDAS DE SEGURIDAD Y SANCIONES.

ARTÍCULO 13. INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL. Corresponde al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima), en coordinación con las Direcciones Territoriales de Salud, ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control conforme a lo dispuesto en la Ley 715 de 2001 y a los literales b) y c) del artículo 34 de la Ley 1122 de 2007, para lo cual podrán aplicar las medidas de seguridad e imponer las sanciones correspondientes, de conformidad con lo establecido en los artículos 576 y siguientes de la Ley 09 de 1979 y se regirán por el procedimiento establecido en el Capítulo XII del Decreto 3075 de 1997 o en las normas que lo modifiquen o adicionen o sustituyan.

PARÁGRAFO 1 o. El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima), como laboratorio de referencia, servirá de apoyo a los laboratorios de la red, cuando estos no estén en capacidad técnica de realizar los análisis.

PARÁGRAFO 2 o. Si en los Manuales de Técnicas Analíticas y Procedimientos adoptados por el Ministerio de la Protección Social, no se describe técnica o método alguno para la determinación de los requisitos previstos en el reglamento que se establece a través de la presente resolución, se podrán utilizar las técnicas reconocidas internacionalmente por el Codex Alimentarius, validadas para alimentos.

ARTÍCULO

14. RESPONSABILIDAD DURANTE LA DISTRIBUCIÓN O COMERCIALIZACIÓN. Toda persona natural o jurídica que se dedique a la distribución o comercialización de miel de abejas será responsable solidariamente junto con los apicultores productores en el mantenimiento de las condiciones sanitarias del producto y de los registros y controles referidos en el literal c) del artículo 9o de la presente resolución y cumplir con la legislación sanitaria vigente establecida por el Ministerio de la Protección Social relacionada con trazabilidad.

ARTÍCULO

15. EVALUACIÓN DE LA CONFORMIDAD. Se entiende como evaluación de la conformidad los procedimientos de inspección, vigilancia y control de alimentos de acuerdo con lo establecido en las Leyes 09 de 1979, 1122 de 2007 y el Decreto 3075 de 1997 o las normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan.

ARTÍCULO 16. REVISIÓN Y ACTUALIZACIÓN. Con el fin de mantener actualizadas las disposiciones del reglamento técnico que se establece con la presente resolución, el Ministerio de la Protección Social, de acuerdo con los avances científicos y tecnológicos nacionales e internacionales aceptados, procederá a su revisión en un término no mayor a cinco (5) años contados a partir de la fecha de su entrada en vigencia, o antes, si se detecta que las causas que motivaron su expedición fueron modificadas o desaparecieron.

CAPÍTULO II. DISPOSICIONES FINALES.

ARTÍCULO 17. NOTIFICACIÓN. El reglamento técnico que se establece con la presente Resolución será notificado a través del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en el ámbito de los convenios comerciales en que sea parte Colombia.

ARTÍCULO 18. VIGENCIA. De conformidad con el numeral 5 del artículo 9o de la Decisión 562 de 2003, el reglamento técnico que se expide mediante la presente resolución, empezará a regir dentro de los seis (6) meses siguientes contados a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial, para que los productores y comercializadores y demás sectores obligados al cumplimiento de lo aquí dispuesto, puedan adaptar sus procesos y/o productos a las condiciones establecidas en la presente resolución. La presente resolución deroga las disposiciones que le sean contrarias.” El problema jurídico 22.

El problema jurídico que debe resolver la Sala, en el caso sub examine, consiste en determinar si está probada la excepción de cosa juzgada formulada por el agente del Ministerio Público, en relación con la sentencia proferida por esta Sección el 4 de febrero de 2016, dentro del expediente identificado con número único de radicación 11001-03-24- 000-2010-00329-00. 23.

En caso de no estar probada la excepción de cosa juzgada, si el acto acusado, infringe o no los artículos 78, 84 y 333 de la Constitución Política y los artículos 2, 6 y 8 de la Resolución 03742 de 2 de febrero de 2001, expedida por la Superintendencia de Industria y Comercio. Marco jurídico y desarrollos jurisprudenciales de la cosa juzgada 24.

Visto el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, sobre los efectos de las sentencias que se profieren en los procesos de nulidad, dispone lo siguiente: “[…] Artículo 175. Cosa juzgada. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada “erga omnes”. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes” pero sólo en relación con la “causa petendi” juzgada.

La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor.

Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios […]” (Negrilla de la Sala). 25. Visto el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, sobre la cosa juzgada, dispuso: “[…]

ARTÍCULO 332. COSA JUZGADA. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes, cuando las del segundo proceso son sucesores mortis causa de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda, si se trata de derechos sujetos a registro y al secuestro en los demás casos.

La sentencia dictada en procesos seguidos por acción popular produce cosa juzgada erga omnes. Los efectos de la cosa juzgada en procesos en que se ventilen cuestiones relativas al estado civil de las personas, se regularán por lo dispuesto en el Código Civil y leyes complementarias. En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento.

La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto). 26. Esta Corporación[17] ha explicado, acerca de la declaratoria de cosa juzgada en el marco de una acción de nulidad simple, lo siguiente: “[…] El fenómeno de la cosa juzgada se encontraba regulado en los artículos 332 del Código de Procedimiento Civil y el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, cuyo contenido es el siguiente: (…) De conformidad con la norma transcrita, la sentencia que decrete la nulidad de un acto administrativo tiene efectos erga omnes de manera plena, por lo que respecto de dicho acto no resulta posible adelantar un nuevo proceso en el que se solicite su anulación. Sin embargo, cuando se trate de sentencias en las que se denieguen la nulidad, los efectos de cosa juzgada solo recaen sobre la causa petendi, razón por la cual es posible que respecto de los actos que son objeto de la decisión se puedan tramitar nuevos procesos, los cuales deben tener por fundamento una causa distinta a la resuelta en la sentencia que negó la pretensión nugatoria […]” (Destacado fuera de texto). 27.

La Sala reitera, de conformidad con la normativa y jurisprudencia citada supra, que en los procesos de nulidad, si la sentencia accede a las pretensiones de la demanda, producirá efectos de cosa juzgada erga omnes, “[…] lo cual significa que la decisión judicial en firme que haya declarado la nulidad de un acto administrativo, se hace extensiva a aquellos procesos en los cuales el acto demandado sea exactamente el mismo, independientemente de cuál sea la causa invocada para sustentar la nulidad deprecada […]”[18]; es decir, que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tiene fuerza de cosa juzgada erga omnes, para todo el mundo y sin importar la causa petendi o los argumentos alegados, situación que impide que pueda presentarse un nuevo pronunciamiento en relación con el acto acusado. 28.

Por el contrario, si se trata de una sentencia desestimatoria de las pretensiones, esta producirá efectos de cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi que, entendida como la razón o los motivos por los cuales se demanda, está contenida en los cargos esgrimidos o en el concepto de la violación que se invoca como sustento de la solicitud de nulidad; de ello se infiere que la sentencia desestimatoria de las pretensiones de una acción de nulidad hace tránsito a cosa juzgada erga omnes, solo respecto de los cargos que dan lugar a su interposición. Elementos de la excepción de cosa juzgada en procesos de nulidad 29.

Visto el artículo 303 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012[19], aplicable en virtud del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo[20], se considera que los elementos de la cosa juzgada son: i) identidad jurídica de partes, ii) identidad de objeto, y iii) identidad de causa. 30. En este contexto, la cosa Juzgada se estructura a partir de dos premisas, una objetiva relacionada con el objeto y la causa de la controversia, y otra subjetiva relativa a los sujetos que intervienen en un proceso.

Así lo ha precisado la Sala Plena del Consejo de Estado, entre otras, en sentencia de veintiséis (26) de julio de dos mil cinco (2005), señaló: “[…] La institución de la cosa juzgada, como lo ha reiterado esta Corporación, está sujeta a dos límites: el objetivo, que mira hacia el asunto sobre el que versó el debate y la causa petendi de la prestación, y el subjetivo, que tiene que ver con las personas que fueron parte en el proceso.

Así mismo, la cosa juzgada se predica de los puntos que han sido materia expresa de la decisión de una sentencia y sólo puede extenderse a aquellos que por ser consecuencia necesaria o depender indispensablemente de ella, se reputan tácitamente decididos. Los principios tutelares de esta institución jurídica son los establecidos en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, los cuales son aplicables al proceso contencioso administrativo, por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo.

Según el artículo 332 ibídem, cabe plantear la cosa juzgada con éxito solo si concurren los tres elementos señalados en ella, esto es, que en ambos procesos exista identidad de partes, de objeto y de causa. La jurisprudencia y la doctrina han señalado que la identidad de partes no es física sino jurídica, lo cual explica la previsión del inciso segundo del precitado artículo, al entender que hay identidad de partes cuando los del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de los que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto intervivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda.

Así mismo la jurisprudencia ha dicho que este tercer requisito, denominado límite subjetivo de la institución de la cosa juzgada, no tiene aplicación alguna en los procesos contencioso administrativos de nulidad, pues las sentencias que sobre ellos recaiga tienen un valor erga omnes, como lo establece el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, lo cual implica que son oponibles a cualquier demandante que pretende, por los mismos motivos, iniciar nuevamente el debate judicial.

Además, en estos procesos la parte actora no promueve la acción en interés particular, sino en interés del orden jurídico […]”[21]. (Destacado fuera de texto) Marco normativo y jurisprudencial sobre las facultades oficiosas del juez respecto de la excepción de cosa juzgada 31. Visto el artículo 97 del Código de Procedimiento Civil, sobre las excepciones, podrá proponerse, entre otras, la excepción de cosa juzgada. 32.

El artículo 306 del Código de Procedimiento Civil establece que, en cualquier clase de proceso, “[…] cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda […]”. 33.

En concordancia con lo anterior, el artículo 305 ejusdem, sobre la congruencia de la sentencia, ordena que la sentencia debe estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. 34. La Sección Primera del Consejo de Estado, sobre las facultades del juez para declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada, precisó lo siguiente: “[…] si bien es cierto que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 97 del C.P.C. se trata de una excepción que puede alegarse como previa, tal cosa no significa que revista dicha naturaleza.

En efecto, la doctrina la ha calificado como una excepción mixta, pues pese a su naturaleza perentoria, recibe el trámite propio de una excepción de mérito; por consiguiente, puede proponerse por la parte demandada desde un primer momento, o, si esto no ocurre, puede declararse por el juez aún de oficio, en el momento de dictar sentencia. Más aún en acciones populares cuando la propia ley dispone que el juez la declarará en la sentencia […]”[22]. 35.

Con fundamento en lo expuesto, la Sala considera que, de oficio, el juez debe declarar probada la excepción de cosa juzgada, en primera y segunda instancia, teniendo en cuenta que este medio exceptivo es un instrumento que no beneficia exclusivamente a una parte procesal sino que garantiza los principios que rigen el procedimiento, como la igualdad, la confianza legítima, la seguridad jurídica y el non bis in ídem y, con ello, la vigencia del orden justo. 36.

En consecuencia, los principios que rigen el Estado Social de Derecho le exigen a los jueces “[…] ser consistentes con las decisiones que adoptan, impidiendo que un mismo asunto sea estudiado y fallado nuevamente por la autoridad judicial, en oportunidad diferente y de distinta manera […]”[23]. Solución del caso concreto en relación con la cosa juzgada 37.

La Sala procede al estudio de los elementos de configuración de la cosa juzgada, en los siguientes términos: 38. Identidad jurídica de partes. En el presente asunto por tratarse de una demanda de nulidad (acción pública), el análisis resulta irrelevante por las razones expuestas supra. 39. En efecto, respecto de la identidad de partes, la Sala reitera que, en tratándose de procesos de nulidad como el caso sub lite, la identidad jurídica entre las partes, es un aspecto que carece de relevancia para la configuración de la cosa juzgada en la medida en que, estando habilitado todo ciudadano para interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley, no es necesario que la parte demandante del segundo proceso corresponda a la parte demandante del proceso primigenio, precisamente, porque entre uno y otro existe un interés común, como es la defensa de la legalidad, resultando irrelevante la identidad de las personas que participaron en el proceso. 40.

Como consecuencia de esta demanda, la Sección Primera de esta Corporación, mediante sentencia proferida por esta Sección el 2 de febrero de 2016, dentro del expediente identificado con número único de radicación 11001-03-24-000-2010-00329-00, resolvió: “[…] FALLA DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución 1057 de 23 de marzo de 2010 “Por la cual se establece el reglamento técnico sobre los requisitos sanitarios que debe cumplir la miel de abejas para consumo humano”, expedida por el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud) […]” 43.

La declaratoria de nulidad tuvo como fundamento las siguientes consideraciones: “[…] La normativa jurídica examinada en el capítulo precedente contiene disposiciones dirigidas a garantizar la participación de los interesados en el proceso de elaboración y adopción de los Reglamentos Técnicos, las que se encuentran en armonía con el postulado constitucional atrás enunciado, conforme al cual es un fin esencial del Estado “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”.

En efecto, la Resolución 03742 de 2001 de la SIC en su artículo 2º establece los criterios y condiciones materiales para la expedición de un Reglamento Técnico, cuyo cumplimiento debe ser verificado por la entidad competente para su expedición. Precisa esta disposición que “[l]a manera como fundamente el cumplimiento de todas y cada una de las condiciones materiales previstas debe detallarse en las consideraciones del Reglamento Técnico, precisando las fuentes que sustenten el cumplimiento”.

Entre los criterios y condiciones materiales a que se refiere esta norma se encuentra la determinación del grupo o sector de personas o empresas que sería afectado por el Reglamento Técnico y el grado de afectación (núm. 7). Además, el artículo 4º de la Resolución establece los criterios y condiciones formales de los Reglamentos Técnicos, entre los que se encuentra haber dado oportunidad a los sectores e interesados, por un lapso no inferior a diez (10) días, para formular comentarios y observaciones al proyecto de Reglamento Técnico (núm. 1).

(iv) En el presente asunto, al revisar el expediente, encuentra la Sala que el Ministerio de la Protección Social no dio estricto cumplimiento a las exigencias antes mencionadas. En efecto, en los antecedentes administrativos solo consta la decisión del Ministerio de la Protección Social de dar publicidad al proyecto de Resolución “Por el cual se establece el reglamento técnico sobre los requisitos sanitarios que debe cumplir la Miel de Abejas para consumo humano” a través de su publicación en su página web por el término de un mes, durante el cual se recibirían observaciones (de esto da cuenta el Oficio 245376, sin fecha, dirigido por el Director General de Salud Pública del Ministerio de la Protección Social a la Oficina Asesora de Comunicaciones de ese Ministerio ), y la presentación de un documento de observaciones por parte de la empresa Alpina S.A. (documento sin fecha y que no aparece suscrito por persona alguna ) que fue estudiado por la Subdirección de Alimentos y Bebidas Alcohólicas del INVIMA, a solicitud del Ministerio, según aparece en el Oficio número 400-01034- 2009 radicado en este organismo el 26 de mayo de 2009, documento al que se acompaña un cuadro con los comentarios del INVIMA frente a dichas observaciones.

Sin embargo, no encuentra la Sala que la autoridad administrativa que expidió el Reglamento Técnico demandado haya determinado expresamente en sus consideraciones el grupo o sector de personas o empresas que sería afectado por dicho acto jurídico y el grado de su afectación, desconociendo de esta forma lo establecido en el artículo 2º de la Resolución 03742 de 2000 de la Superintendencia de Industria y Comercio, que ordena cumplir con esa medida.

Tampoco se expresa en las motivaciones de la resolución demandada que el Reglamento Técnico no afecta ningún grupo o sector específico, lo cual bien pudo señalarse si ello era lo que ocurría en este caso. Y al revisar el expediente que contiene los antecedentes administrativos de la Resolución 1057 de 2010, ni siquiera se observa documento alguno en el que se determine el efecto económico u otro de distinta naturaleza que supondría la adopción del Reglamento Técnico, ni el grupo o sector de personas empresas afectadas o éste, ni el grado de su afectación. Debe destacar la Sala, a propósito del cargo que se examina, que las exigencias de identificación de los afectados y de consulta a éstos, previstas en la Resolución 03742 de 2001 de la SIC, se encuentran entrelazadas a efectos de cumplir la finalidad de la participación en el proceso de elaboración y adopción de los Reglamentos Técnicos: solo a partir de una debida identificación del grupo o sector afectado con la reglamentación se puede surtir de manera adecuada el proceso de consulta y facilitar su participación dentro del proceso de toma de decisión. Para alcanzar el propósito de la participación en esta materia, esto es, que la Administración cuente con elementos de juicio y argumentos pertinentes que permitan adoptar una determinación objetiva, racional y ponderada, no es suficiente una convocatoria general a cualquier persona, como la hecha en este asunto, sino que resulta necesario el llamado efectivo de quienes hacen parte del grupo o sector afectado con el Reglamento Técnico.

En este asunto, como quedó señalado, es evidente que el Ministerio de la Protección Social desconoció los estrictos parámetros establecidos en la Resolución 03742 de 2001 de la SIC para la elaboración y adopción del Reglamento Técnico aprobado mediante el acto administrativo demandado, los cuales no constituyen una mera formalidad en la expedición del acto administrativo sino un requisito sustancial relevante para la efectividad del derecho a la participación de los afectados con decisiones como ésta.

Por consiguiente, prospera el cargo de nulidad de violación del artículo 2º de la Resolución 03742 de 2001 de la SIC […]”. 44. De este modo, la Sala considera que existe identidad de objeto comoquiera que en los dos procesos se demandó la totalidad de la Resolución núm. 1057 de 23 de marzo de 2010, razón suficiente para declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada que fue formulada por el agente del Ministerio Público, bajo el entendido que la cosa juzgada a declarar es absoluta, por cuanto la primera decisión al declarar la nulidad de la totalidad del acto administrativo demandado, agotó el debate sobre la legalidad de la norma acusada. 45.

En ese orden, existe identidad de objeto y en consecuencia, declarada la nulidad de la disposición demandada, ello significa que fue retirada del ordenamiento jurídico desde la fecha de la sentencia que se encuentra ejecutoriada y como lo ha sostenido la jurisprudencia, “[…] al carecer de vigencia no puede revivirse para volverse a estudiar sobre lo mismo, pues ello implicaría interpretar que una norma anulada, continuara produciendo efectos hacia el futuro en contravención no solo de la ley sino del principio de la cosa juzgada […]”[24] y en consecuencia, debe estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado en la sentencia de 2 de febrero de 2016, expediente identificado con número único de radicación 11001-03-24- 000-2010-00329-00. 46.

Así las cosas, atendiendo al concepto del Ministerio Público, la Sala declarará que en el presente asunto se configura el fenómeno jurídico de la cosa juzgada. 47. Por último, la Sala advierte que en el presente asunto no se requiere solicitar ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina la respectiva interpretación prejudicial de normas comunitarias, comoquiera que para este caso se analizó y se aplicó una norma procesal del ordenamiento jurídico interno, sobre la configuración de la excepción de cosa juzgada, y, en ese sentido, no se aplicaron normas comunitarias. 48.

Asimismo, la Sala advierte que en el proceso identificado con el número único de radicación 11001032400020100032900, en donde se analizó en un primer momento la legalidad del acto administrativo acusado, al requerirse la aplicación de normas comunitarias se solicitó la respectiva interpretación prejudicial. Conclusiones de la Sala 49.

La Sala advierte que la sentencia de 2 de febrero de 2016 declaró la nulidad del acto administrativo acusado, lo que produjo efectos de cosa juzgada erga omnes para todo el mundo sin importar la causa petendi o los argumentos alegados en este proceso, situación que impide que pueda presentarse un nuevo pronunciamiento en relación con la Resolución núm. 1057 de 23 de marzo de 2010 expedida por el Ministerio de la Protección Social.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR la excepción de cosa juzgada respecto de la nulidad de la Resolución núm. 1057 de 23 de marzo de 2010, expedida por el Ministro de la Protección Social (hoy Ministro de Salud y Protección Social).

SEGUNDO: ESTARSE a lo resuelto en la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, el 2 de febrero de 2016, expediente identificado con número único de radicación 11001-03-24-000-2010-00329-00, que declaró la nulidad de la Resolución núm. 1057 de 23 de marzo de 2010, expedida por el Ministro de la Protección Social (hoy Ministro de Salud y Protección Social).

TERCERO: En firme esta providencia, archivar el expediente. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Demanda presentada el 25 de abril de 2011, según obra a folio 19, en vigencia del Decreto 01 de 2 de enero de 1984, por medio del cual se reforma el Código Contencioso Administrativo. [2] Mediante la Ley 1444 de 4 de mayo de 2011 se escindió el Ministerio de la Protección Social y se creó el Ministerio de Salud y protección social y el Ministerio de Trabajo. [3] Señalada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo [4] Cfr. Folio 2 del cuaderno núm. 1 del expediente. [5] Cfr. folio 287 del cuaderno núm. 1 del expediente. [6] “[…] Por la cual se señalan criterios y condiciones que deben cumplirse para la expedición de reglamentos técnicos […]” [7] Por intermedio de apoderado [8] Cfr. folios 139 a 147 del cuaderno núm. 1 del expediente. [9] “[…] Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones […]” [10] Cfr. Folio 186 del cuaderno núm. 1 del expediente. [11] Cfr. Folios 123 a 126 del cuaderno núm. 1 del expediente. [12] Cfr. Folios 134 a 143 del cuaderno núm. 1 del expediente. [13] “[…] Artículo 128.

Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden […]”. [14] “[…] Artículo 308.

Régimen de Transición y Vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]” [15] “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. [16] Se procede a transcribir el aparte acusado, sin perjuicio de las citas que se hagan al analizar cada uno de los cargos. [17] Sección Primera, sentencia de 7 de diciembre de 2017, radicado Nro. 05001-23-33-000-2015-02253-01, Consejero ponente doctor Roberto Augusto Serrato Valdés. [18] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de octubre de 2010, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, número único de radicación 1100103250002006 0038800 […]”. [19] “[…]Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. [20] De conformidad con el numeral 1 literal b) del artículo 625 de la Ley 1564, en el presente asunto se aplica la nueva normativa, teniendo en cuenta que el auto que decretó pruebas se profirió el 3 de agosto de 2015. [21] “[…] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo;

C.P. Ana Margarita Olaya Forero, número único de radicación 11001-03-15-000- 1999-00217-01(REV); actor: Roberto Hermida Izquierdo, demandado: Ministerio De Hacienda y Crédito Público […]”. [22] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 11 de junio de 2020; C.P. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación 11001-03-24-000-2009-00357-00 […]” [23] Constitución Política, artículo 40, numeral 6. [24] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; sentencia de 26 de junio de 2014, C.P. Danilo Rojas Betancourth, número único de radicación 11001-03-26-000-2008-00108-00 […]”.