ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / INTERRUPCIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / SUSPENSIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN [P]ara establecer la oportunidad de la interposición de la demanda debe atenderse a la regla prescrita en el literal j) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, de conformidad con la cual la demanda deberá ser presentada dentro de los dos años contados: j) (…) a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

La implementación de esta regla en el caso concreto se explica en que, como se verá al resolver el fondo del asunto, el contrato de suministro de bienes y servicios No. 143 de 2014, sobre el cual recae el objeto de la controversia, luego de ser suspendido mediante acta del 29 de abril de 2016, nunca fue reanudado, por lo que su término de vencimiento no se cumplió, habida cuenta de que las partes decidieron dejarlo indefinidamente en el limbo jurídico.

Se agrega que los motivos de hecho y de derecho que le sirven de fundamento a la presente demanda gravitan en torno al incumplimiento y/o desequilibrio de ese acuerdo, el cual, según aseveró la demandante, no pudo continuar ejecutándose porque se tornó excesivamente oneroso, aspecto que al tiempo ocasionó que el 29 de abril de 2016 se suspendiera por esa causa, sin que la entidad procediera a restablecer la ecuación económica desbalanceada.

(…) En este punto es imperativo señalar que el 9 de agosto 2016, faltando un año, ocho meses y veintiún días para vencerse el plazo de dos años, la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 154 Judicial II para Asuntos Administrativos, trámite que culminó el 9 de septiembre de 2016, tras declararse fallida, por ausencia de ánimo conciliatorio, razón por la cual, a partir del 10 de septiembre de 2016 se reanudó el término de un año, ocho meses y veintiún días restantes para completar los dos años de caducidad, los cuales vencían el 31 de mayo de 2018.

Corolario de lo plasmado, al haberse presentado la demanda el 19 de diciembre de 2016, se concluye que su interposición fue oportuna. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 - NUMERAL 2 CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APLICACIÓN DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / DIFERENCIA ENTRE LA RESPONSABILIDAD POR INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO Y DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL La Sala precisa que, tanto en la demanda como en el recurso de apelación, la parte actora adujo, de manera indiscriminada, que las sumas cuyo reconocimiento se solicitaba se pretendían a título de desequilibrio del contrato o de incumplimiento contractual, figuras respecto de las cuales, de tiempo atrás, la jurisprudencia de esta Corporación se ha ocupado de distinguir las marcadas diferencias existentes en torno a sus causas y consecuencias.

De cualquier modo, en atención al principio constitucional que impone la prevalencia de lo sustancial sobre la forma, corresponderá al juez de la causa determinar en cada caso particular desde cuál óptica debe emprenderse el respectivo análisis. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, 3 de abril de 2020, Exp. 61500.

CONTRATO / SUSPENSIÓN DEL CONTRATO / CONTRATO ESTATAL / RECLAMACIÓN ANTE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / DERECHO AL PATRIMONIO / BUENA FE / PRINCIPIO DE LA BUENA FE / CONSECUENCIAS DE LA SUSPENSIÓN DEL CONTRATO / PRINCIPIO DE PLANEACIÓN / PRINCIPIO DE PLANEACIÓN PRECONTRACTUAL / CONTRATISTA / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL Sin embargo, fue con el consenso del contratista que se procedió a la suspensión hasta que se llevara a cabo la selección de su futuro interventor.

En ese momento, la unión temporal no solo ya conocía la causa que dio lugar a su parálisis y estaba en posibilidad de estimar que ello podría generar algún impacto en la economía del contrato y no sentó algún reparo al respecto, sino que textualmente renunció a algún reconocimiento económico que dicha suspensión pudiera desencadenar en su favor.

En relación con los efectos que se derivan de las renuncias expresas a las reclamaciones elevadas en el marco de un contrato estatal por las suspensiones o extensiones del plazo y la afectación económica que ello pudiera desencadenar, la jurisprudencia reiterada de la Sección Tercera de esta Corporación ha considerado que tal manifestación constituye la expresión de la autonomía privada de la voluntad y, en tal virtud, resulta obligatoria y vinculante.

Es por ello que no resulta jurídicamente viable que, luego de sentar su anuencia respecto del impacto nocivo que la prolongación del vínculo obligacional pudiera acarrear, la parte de la que emanó la renuncia a la reclamación, cuyo alcance podría asimilarse al de un acto transaccional y dispositivo frente a su derecho patrimonial, pueda apartarse, incumplir y desconocer los términos en que quedó trabada la negociación ínsita en el acta de suspensión libremente concertada.

La Sala considera censurable y apartado a la debida diligencia y a la buena fe que el contratista, al día siguiente de haber celebrado el contrato hubiera accedido, sin más, a su suspensión indefinida por hechos que debieron ser de su conocimiento, incluso, antes del perfeccionamiento del contrato y luego pretenda el reconocimiento de los perjuicios derivados de ese acontecer a los cuales el expresamente renunció al suscribir la suspensión. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema ver sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de octubre de 2012, Exp. 21.429, consejero ponente.

Danilo Rojas Betancourth. la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación en sentencia dictada el 13 de abril de 2016, en el expediente No. 46297, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, 14 de septiembre de 2017, Exp. 35.252, consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera CONTRATACIÓN ESTATAL / CONTRATO ESTATAL / ANTICIPO DEL CONTRATO ESTATAL / PAGO DE ANTICIPO DEL CONTRATO ESTATAL / CONCEPTO DE ANTICIPO DEL CONTRATO / CAUSACIÓN DEL ANTICIPO DEL CONTRATO / SUSPENSIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ENTREGA DEL ANTICIPO DEL CONTRATO [L]a naturaleza del anticipo se concibe como una herramienta de apalancamiento financiero para que el contratista pueda hallar solvencia y dar inicio a las actividades estipuladas en desarrollo del objeto contractual tan pronto se den los supuestos que así lo establezcan.

En atención a esa lógica, si como consecuencia de la suspensión del contrato se paraliza temporalmente la posibilidad de empezar la ejecución de las labores encomendadas, tal parálisis está llamada igualmente a irradiar la exigibilidad del desembolso del anticipo, en tanto su razón de ser temporalmente estaría condicionada a que se reactive el inicio de operaciones.

CONTRATO / CONTRATO ESTATAL / SUSPENSIÓN DEL CONTRATO / PRINCIPIO DE LA BUENA FE / ACTO PROPIO / TEORÍA DEL ACTO PROPIO / / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / SALVEDADES EN EL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / SUSPENSIÓN DEL CONTRATO / SUSPENSIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PRÓRROGA DEL CONTRATO / ACTA DE SUSPENSIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ACTA DE PRÓRROGA DEL CONTRATO ESTATAL / SALVEDADES EN EL ACTA DE SUSPENSIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / SALVEDADES EN EL ACTA DE PRÓRROGA DEL CONTRATO ESTATAL Sobre la ausencia de salvedades en los acuerdos modificatorios, de suspensión o prórroga de los contratos, esta Subsección en sentencia de la pasada anualidad precisó que la improcedencia de las reclamaciones que se presentan en contravía de los acuerdos contractuales no se identifica con la incorporación automática e inmutable de una tarifa interpretativa acerca del requisito formal de la salvedad.

En cada caso se debe partir del análisis del contenido del respectivo acuerdo, de sus antecedentes y de las condiciones particulares que, frente a la conducta de las partes como reglas hermenéuticas de su intención, se presentan, para determinar el alcance de los otrosíes correspondientes. Esta Sala ha seguido la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación sobre la fuerza vinculante de los acuerdos contractuales, que también se comparte en varios pronunciamientos de las Subsecciones B y C, establecida inicialmente para las actas de liquidación bilateral y que bien puede extenderse a los acuerdos contractuales que se realizan en ejecución del contrato cuando las partes debaten glosas u observaciones sobre el cumplimiento del cronograma o la inversión en obra, con fundamento en el artículo 1602 del Código Civil y en el principio de la buena fe y la imposibilidad de obrar contra los actos propios, la cual se reitera en esta oportunidad.

Con todo, aun cuando la inexistencia de salvedades ha sido invocada como una de las reglas para la interpretación del alcance del otrosí de prórroga, se advierte que su ausencia no impide el estudio de fondo de las respectivas reclamaciones y no constituye argumento suficiente para desechar las pretensiones correspondientes, en tanto es fundamental analizar igualmente la conducta de las partes en relación con los mismos aspectos que dan lugar a la suscripción de esos documentos, con el propósito de desentrañar su verdadera voluntad, y las reales causas del desequilibrio y, por ende, la determinación del sujeto llamado a restablecerlo.

Finalmente, debe hacerse claridad en que esta postura no modifica la exigencia de salvedades claras y concretas en el acta de liquidación bilateral, como requisito para conocer de las reclamaciones en el proceso judicial, en atención a la nota característica del acuerdo sobre el estado financiero de liquidación, que tiene por objeto el cierre definitivo de las cuentas y el finiquito de cada una de ellas para establecer el saldo final, es decir, quién le debe a quién y cuánto le debe.

Así pues, con el propósito de establecer si, de la conducta de las partes desplegada con ocasión de la suscripción de los documentos de suspensión y prórroga, puede establecerse su conformidad o inconformidad con las situaciones que dieron lugar a la ampliación del plazo y a los efectos que ello traería sobre la economía del contrato, la Sala se referirá a los hechos relevantes que aparecen demostrados en torno a ese aspecto.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1602 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, 8 de mayo de 2020. Exp. 64.701. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A, sentencia de 8 de noviembre de 2016, radicación: 17001233100020080013801 (47336), Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Tercera, Subsección A. sentencia de 6 de febrero de 2020, radicación número: 25000-23-26-000-2012- 00225-01(63123), Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección A, consejera ponente: María Adriana Marín: sentencia de 6 de febrero de 2020; radicación 25000-23-26-000-2002-01599-01 (38603), Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez, sentencia de 6 de julio de 2005, radicación: 25000-23-26-000-1995-01556-01(14113), Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Tercera, Subsección B, 31 de agosto de 2011, Exp. 18080, consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio PRUEBA / ALCANCE DE LA PRUEBA / ANÁLISIS DE LA PRUEBA / APORTE DE LA PRUEBA / CARGA DE LA PRUEBA / TARIFA LEGAL DE LA PRUEBA / CONTRATO ESTATAL / PRUEBA DEL DAÑO / NEGOCIO JURÍDICO / EQUILIBRIO DEL CONTRATO ESTATAL / PRUEBA DEL NEGOCIO JURÍDICO / PRUEBA DEL DAÑO / AUSENCIA DE PRUEBA DEL DAÑO / REGISTRO CONTABLE / LIBROS DE CONTABILIDAD / EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / EQUILIBRIO DEL CONTRATO ESTATAL / EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / PRECIO / INCREMENTO DEL PRECIO [E]s pertinente señalar que la Sala no evidencia elemento de prueba tendiente a demostrar que entre el 31 de diciembre de 2015, e incluso desde la fecha en que se suscribió el contrato No. (…) y la fecha en la que se suscribió el acta de suspensión final -29 de abril de 2016- hubiera ocurrido un aumento desproporcionado de los precios de los bienes objeto de suministro o que se hubiera incurrido en sobrecostos en relación con los conceptos inicialmente previstos por cuenta de los cuales se hubiera impactado nocivamente la economía del contrato, toda vez que no existe prueba de los costos directos e indirectos en que, de manera efectiva, debió incurrir el contratista para adelantar las actividades convenidas.

Para ese propósito no bastaba con sostener que el simple paso del tiempo comportó un incremento de precios superior al proyectado en la propuesta y que así lo reflejan los índices de precios al consumidor, o que la extensión del plazo del contrato llevó a la asunción de sobrecostos porque su prestación se efectuó por un período más largo de lo ofrecido.

Resultaba indispensable demostrar el costo real de su ejecución y que éste excedió de manera considerable el precio formulado en la propuesta, actividad probatoria que en el caso no se llevó a cabo, habida cuenta de que no se aportó prueba documental de carácter contable que revelara cuál fue el costo real de ejecución del contrato No. (…).

Ciertamente, en el escenario del contrato estatal la prueba del daño, aunque no está sometida a una tarifa legal, se torna más exigente, puesto que -en casos como el que ahora ocupa la atención de la Sala- al contratista le corresponde allegar al proceso las pruebas de su ocurrencia, siendo una de ellas el mayor gasto en la ejecución del contrato, la cual debe acreditar con base en sus respectivos soportes y registros contables.

(…) Resulta de importancia poner de relieve, aunque a título ilustrativo, que el incumplimiento del contrato se presenta cuando uno de los extremos del negocio jurídico incurre en inobservancia o en acatamiento tardío o defectuoso del contenido obligacional de aquellas estipulaciones que de manera libre y voluntaria acordaron las partes al tiempo de su celebración. Su ocurrencia faculta al otro contratante, siempre que hubiere cumplido las obligaciones a su cargo o que hubiera estado dispuesto a satisfacerlas en la forma y tiempo debidos, para que, en sede judicial, pueda solicitar la resolución del respectivo vínculo negocial o su cumplimiento, en ambas opciones con la correspondiente indemnización de los perjuicios causados.(…) en el terreno del equilibrio económico del contrato estatal acontece un fenómeno similar, en cuanto a quien lo alega se le impone la carga de acreditar que, a pesar de la ocurrencia de una circunstancia imprevisible con la virtualidad de impactar nocivamente la economía del contrato de cara a la excesiva onerosidad que habría de entrañar su ejecución, en efecto, se allanó a adelantar las actividades que se le demandaban en cumplimiento del contrato y cuya exigibilidad en el tiempo y en la forma debidos se justificaba en la protección del interés público inmerso en su celebración. Es precisamente en este rasgo en el que estriba la diferencia en el manejo del equilibrio económico del contrato en el ámbito de los particulares, toda vez que, para que proceda la revisión del contrato por el advenimiento de una circunstancia extraordinaria e imprevisible en la órbita del derecho privado, es indispensable que la prestación afectada por dicha situación sea de cumplimiento futuro, es decir, que la prestación no se hubiera ejecutado, dado que, de lo contrario, de haberse satisfecho, ello equivale a considerar que el afectado asumió los efectos de su acaecimiento y, por tanto, ya no habría nada que revisar.

En este supuesto, el extremo afectado por la circunstancia extraordinaria debe abstenerse del cumplimiento de la prestación económicamente alterada hasta tanto se revise. (…) para que proceda el restablecimiento de la economía del contrato en el terreno de lo público, se insiste en que debe demostrarse no solo la ocurrencia de la circunstancia generadora de la ruptura del equilibrio económico sino los sobrecostos real y efectivamente asumidos por el afectado con ocasión de esa circunstancia, tras haber cumplido satisfactoriamente, lo cual en este caso no aconteció, ya que el contratista solicitó la suspensión del contrato faltando poco tiempo para el vencimiento de su plazo, tras lo cual, luego de ser suspendido nunca fue reanudado y por lo mismo su cumplimiento no llegó a cabal término. (…) En la medida en que no se acreditó el desequilibrio económico supuestamente producido, no puede derivarse de ese eventual suceso una causa válida para que la demandante se hubiera atrasado en las entregas de los alimentos que debía suministrar y, a su turno, que eso hubiera afectado el buen nombre de las personas jurídicas que conformaron la unión temporal demandante.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1757 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema ver: Sentencia proferida por la Subsección A del Consejo de Estado, el 29 de julio de 2015, dentro del expediente No. 41.008, consejero ponente: (E) Hernán Andrade Rincón. Sección Tercera del Consejo de Estado, 22 de julio de 2009, Exp: 17552, consejero ponente: Ruth Stella Correa Palacio, Corte Suprema de Justicia, Sala de casación Civil, 21 de febrero de 2012, proferido dentro del expediente 2006-00537, Magistrado ponente: William Namén Vargas CONTRATO / CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / PRUEBA / FALTA DE PRUEBA / ESTADOS FINANCIEROS / FALTA DE PRESENTACIÓN DE LOS ESTADOS FINANCIEROS / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD / INCREMENTO DEL PRECIO / LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONTRATO ESTATAL / EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / TRÁMITE DEL INCIDENTE PROCESAL Se precisa que lo pretendido a través de la formulación del recurso fue que se reconocieran las sumas de dinero solicitadas en la demanda derivadas del supuesto desequilibrio, para que se ordenara su inclusión en la liquidación judicial del contrato respecto de la cual se ordenó en primera instancia adelantar el trámite incidental de las condenas en abstracto.

Así pues, en atención a que las sumas pretendidas no serán reconocidas, a lo que se agrega que en este estado no se cuenta con información financiera suficiente para proceder a la liquidación judicial del contrato, la Sala mantendrá la orden adoptada en ese sentido por la primera instancia. Sin embargo, en esta oportunidad se ordenará que en la liquidación judicial que se someta a trámite incidental se tenga en cuenta como saldo a favor del contratista la suma reconocida por la entidad territorial en la Resolución 675 de 2015, siempre que dicha suma no se hubiera pagado, por cuanto fue una pretensión expresamente formulada en la demanda y reiterada en el recurso de apelación, esa obligación consta en un acto administrativo que goza de presunción de legalidad y no hay evidencia en el proceso de que la entidad hubiese honrado el compromiso consistente en su reconocimiento, el que ella, en ejercicio de su autonomía de la voluntad, libremente contrajo al suscribir el acta de 15 de diciembre de 2016 y se cristalizó en la resolución en comento.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 44001-23-33-000-2016-01382-01(65277) Actor: UNIÓN TEMPORAL TODOS UNIDOS POR MANAURE Demandado: MUNICIPIO DE MANAURE Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: PRECISIONES EN TORNO A LOS INSTITUTOS DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO Y DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / debe analizarse el asunto desde la óptica que en derecho corresponda – ACTAS DE SUSPENSIÓN Y PRÓRROGAS / efectos vinculantes de las renuncias a las reclamaciones / SILENCIO FRENTE A LAS SUSPENSIONES Y PRÓRROGAS – debe examinarse la intención de las partes frente a la redefinición del acuerdo.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, el 13 de marzo de 2019, mediante la cual se resolvió (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores):

PRIMERO: DECLARAR TERMINADO por vencimiento del plazo, el contrato de suministro de bienes y servicios No. 143 de 2014, suscrito entre la Unión Temporal Todos Unidos por Manaure.

SEGUNDO: LIQUIDAR JUDICIALMENTE el contrato de suministro de bienes y servicios No. 143 de 2014, suscrito entre la Unión Temporal Todos Unidos por Manaure y el municipio de Manaure. Para el efecto, en aplicación de los artículos 193 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a través de incidente que deberá promover la parte interesada dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de la presente sentencia, se determinará el balance final del referido contrato y las prestaciones a favor o en contra de las partes si las hubiere, de conformidad con lo indicado en la presente providencia.

TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, conforme a los motivos expuestos en esta providencia.

CUARTO: Sin condena en costas de primera instancia.

QUINTO: Por Secretaría del Tribunal, repórtese si esta sentencia es apelada para efectos de citar a la audiencia del artículo 192 del CPACA y una vez ejecutoriada esta sentencia, ii) devuélvase a solicitud de la parte demandante el remanente que hubiere lugar de lo consignado por concepto de gastos ordinarios del proceso; pasase al Despacho si hubiere lugar a trámite posterior y iii) archívese el expediente en su oportunidad legal, previa verificación de que todas las actuaciones este surtidas, incluida la del archivo este registradas en el sistema Justicia Siglo XXI TYBA.

I. A N T E C E D E N T E S 1. Síntesis del caso La presente controversia gira en torno al incumplimiento y/o desequilibrio del contrato de suministro de bienes y servicios No. 143 de 2014, celebrado entre el municipio de Manaure y la unión temporal Todos Unidos por Manaure, cuyo objeto consistió en “el fortalecimiento socioeconómico de las comunidades indígenas Wayuu, a través de la implementación de estrategias de seguridad alimentaria y nutricional, generación de ingresos, desarrollo agropecuario, pesquero y artesanal”, incumplimiento o desequilibrio que, según se indicó en la demanda, se produjo por la alteración de las condiciones económicas inicialmente pactadas ocurrida como consecuencia de las distintas suspensiones y prórrogas de que fue objeto el contrato por causas imputables a la administración y a hechos externos atribuibles a las comunidades wayuu beneficiarias del contrato.

La fractura de la ecuación económica del contrato llevó a que, antes de terminar el plazo acordado, su ejecución debiera suspenderse hasta tanto se adoptaran las medidas para restablecer su equilibrio, lo cual no fue atendido por la administración, razón por la cual lo pactado no se cumplió en su totalidad, porque nunca fueron reanudadas las actividades desarrolladas en cumplimiento de su objeto. 2.

La demanda La demanda con la que se inició este litigio fue presentada el 19 de diciembre de 2016 por la unión temporal Todos Unidos por Manaure, en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) contra el municipio de Manaure, con el fin de que: i) se declare que entre el municipio de Manaure y la unión temporal Todos Unidos por Manaure se celebró el contrato de suministro de bienes y servicios N. 143 de 2014. ii) se declare que en la ejecución del contrato No. 143 de 2014 se produjo el desequilibrio económico y financiero por causas imputables al municipio de Manaure. iii) como consecuencia de la ruptura del equilibrio financiero y del incumplimiento contractual del municipio de Manaure, se declare terminado el contrato No. 143 de 2014 desde el 29 de abril de 2016, fecha en la que se suspendió su ejecución. iv) como consecuencia de lo anterior, se liquide judicialmente el contrato No. 143 de 2014, con inclusión de las sumas a que debe ser condenada la entidad demandada por concepto de: • Restablecimiento del equilibrio alterado e indemnizaciones debidas por el incumplimiento de las condiciones inicialmente pactadas, por los cambios y modificaciones realizadas durante su ejecución y por lo estipulado en la Resolución No. 675 del 30 de diciembre de 2015.

Para determinar el pago debido por causa del desequilibrio económico del contrato o su incumplimiento se debían tener en cuenta los siguientes conceptos y valores: i) $362’789.050 por la diferencia de precios asumida por el contratista en las entregas y suministros de bienes y servicios; ii) $5’065.940 por gastos de actualización y ampliación de la póliza; iii) perjuicios al buen nombre o Good Will; iv) $17’100.000 por pagos realizados al interlocutor; v) $129’970.000 por reposición de alimentos perecederos; vi) $77’700.000 por tasa de variación del IPC a julio de 2016; vii) $213’300.000 por cálculo de intereses moratorios por el retardo en el pago del anticipo; calculados desde enero a julio de 2015. viii) $36’000.000 pago de vigilancia por 24 horas de las bodegas de almacenamiento. 3.

Los hechos En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos relevantes: 3.1. Previo procedimiento de licitación pública, el 30 de diciembre de 2014, el municipio de Manaure y la unión temporal Todos Unidos por Manaure celebraron el contrato de suministro de bienes y servicios No. 143, cuyo objeto consistió en “el fortalecimiento socioeconómico de las comunidades indígenas Wayuu, a través de la implementación de estrategias de seguridad alimentaria y nutricional, generación de ingresos, desarrollo agropecuario, pesquero y artesanal”, en virtud del cual la unión temporal se obligaba a la entrega de alimentos, productos para manufactura y fabricación de artesanías, herramientas y utensilios a miembros de la comunidad Wayuu para que estos los procesaran, en algunos casos para consumo, y en otros para su comercialización, por un valor de $4.213’338.899 y un plazo de 6 meses, contados a partir de la suscripción del acta de inicio. 3.2.

El 28 de enero de 2015 las partes suscribieron el acta de inicio del contrato, estableciendo como fecha de terminación el 28 de julio de 2015. 3.3. Luego de varias suspensiones, adiciones y prórrogas suscritas por causas imputables al ente contratante, se prolongó el período de ejecución por más de diez meses. 3.4. Las circunstancias que, según la demanda, se presentaron en la ejecución del contrato que alteraron su ecuación financiera y generaron su incumplimiento fueron las siguientes: -.

Al día siguiente de haber suscrito el acta de inicio, las partes suspendieron el contrato, debido a que la entidad decidió abrir un concurso de méritos para seleccionar el interventor que habría de realizar su seguimiento técnico y financiero. -. Después de culminar el concurso de méritos con la escogencia del interventor, se presentaron inconvenientes relacionados con el nuevo alcalde encargado de Manaure, nombrado en medio de un caos de la administración municipal que generó el encarcelamiento de la alcaldesa electa, cuestión que llevó a que, tras surtirse un trámite de recusación en el que se pretendía que el alcalde encargado se separara del conocimiento del contrato, finalmente se declaró fundado el impedimento, se designó un alcalde ad hoc para el conocimiento del trámite contractual y el 6 de mayo de 2015 se reanudó el término de ejecución del contrato. -.

Durante ese lapso de suspensión, los alimentos, cuya entrega se pactó en desarrollo del objeto contractual, estuvieron almacenados en una bodega, al cabo de lo cual debieron ser reemplazados algunos de ellos dado su carácter perecedero. -. La entidad tardó más de siete meses desde la suscripción del acta de inicio en pagar el anticipo pactado en la cláusula cuarta, lo que llevó a que a lo largo de ese período se incrementaran en el mercado los precios inicialmente acordados. -.

Se presentaron circunstancias de orden político y conflictos en algunas de las comunidades Wayuu beneficiarias del contrato que impidieron el estricto cumplimiento del cronograma de actividades y condujeron a la ampliación del plazo. -. A pesar de que mediante Resolución No. 675 del 30 de diciembre de 2015, la entidad decidió restablecer el equilibrio económico del contrato No. 143 de 2014, en cuantía de $435’779.572, tal valor resultaba insuficiente para superar el déficit sufrido, por cuanto no incluyó gastos administrativos, de personal, de bodegaje, vigilancia, indemnizaciones, intereses de mora por el pago del anticipo y el valor de las ampliaciones de la póliza de cumplimiento.

Además de lo advertido, la suma allí reconocida no se ha pagado al contratista. -. El incumplimiento del objeto del contrato en los términos preestablecidos por causas imputables a la administración, ocasionó falsos señalamientos en contra de la unión temporal contratista por parte de la comunidad Wayuu, por haber sido la que, supuestamente, desatendió las obligaciones contraídas, circunstancia que afectó el Good Will y prestigio de las sociedades que la integraban. 3.5.

El 29 de abril de 2016, las partes suspendieron nuevamente la ejecución del contrato No. 143 de 2014, debido a que esa fecha la administración no había reconocido las medidas adoptadas para el restablecimiento del equilibrio económico del contrato. 3.6. A la fecha de presentación de la demanda, el contrato No. 143 de 2014 continuaba suspendido. 4.

Fundamentos de derecho Como apoyo jurídico de sus pretensiones, la parte demandante señaló que en la ejecución del contrato No. 143 de 2014 la administración contratante incurrió en conductas que ocasionaron la ruptura de su equilibrio económico. Agregó que ese desbalance no podía atribuirse a la conducta de la contratista, toda vez que en momento alguno la administración inició un procedimiento sancionatorio en su contrato fundado en el supuesto incumplimiento de sus obligaciones. 5.

Actuación procesal 5.1. Por auto de 9 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de la Guajira admitió la demanda, ordenó la notificación a la entidad demandada y al Ministerio Público. 5.2. Contestación de la demanda – Municipio de Manaure La entidad accionada contestó la demanda dentro del término legal. En esa oportunidad se opuso a las pretensiones, por considerar que no hallaban fundamento jurídico en lo pactado al suscribir el contrato No. 143 de 2014.

Manifestó que algunos hechos eran ciertos, otros no lo eran, otros eran irrelevantes para el proceso, a lo que sumó que existían varias contradicciones en los fundamentos fácticos. Adicionalmente formuló las excepciones que denominó: “Ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones, las cuales deben ejercerse por medio de acciones diferentes, por vicios de forma y falta de jurisdicción o competencia”. 5.3.

Audiencia Inicial El 9 de noviembre de 2017 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, en la cual tuvo lugar la etapa de saneamiento. En su desarrollo, se advirtió sobre la ausencia de causales de nulidad que viciaran lo actuado y así quedó expresamente convalidado por los intervinientes.

Se analizó la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, frente a lo cual el a quo consideró que las súplicas resultaban concurrentes y conexas, en la medida en que se derivaban del supuesto desequilibrio económico del contrato producto del incumplimiento del ente territorial. Agregó que fueron propuestas antes de vencerse el término de caducidad del medio de control presentado y que todas eran susceptibles de tramitarse por el mismo procedimiento y ante el mismo juez, razones por las cuales no prosperó el medio exceptivo propuesto.

En cuanto a la excepción de falta de jurisdicción, basada en el hecho de que en el contrato las partes habían acordado someter sus diferencias al mecanismo de conciliación como mecanismo alternativo de resolución de conflictos ante la Cámara de Comercio, el tribunal estimó que la estipulación acerca de la conciliación como método alterno de resolución de controversias no constituía una verdadera cláusula compromisoria ni desplazaba la competencia del Tribunal Administrativo para conocer de la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de controversias contractuales.

En esos términos, despachó desfavorablemente la referida excepción. Luego, fijó el litigio y, lo circunscribió a establecer: i) si el municipio de Manaure incumplió el contrato de suministro de bienes y servicios No. 143 de 2014, ii) si, como consecuencia de ello, se produjo un desequilibrio económico en desmedro de los intereses de la unión temporal Todos Unidos por Manaure y iii) si hay lugar, de acuerdo con lo probado en el proceso, al reconocimiento de la diferencia económica derivada del desequilibrio económico, así como las indemnizaciones solicitadas en la demanda.

Por último, la Sala Unitaria se pronunció acerca del valor de los elementos de prueba aportados al proceso y decretó las pruebas solicitadas por la parte demandante. 5.4. Audiencia de pruebas El 7 de marzo de 2018 se adelantó la audiencia de pruebas, en desarrollo de la cual se incorporaron a la actuación los documentos recibidos como consecuencia de los oficios librados. 5.5.

Alegatos de conclusión Al finalizar la audiencia de pruebas, el a quo corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto. En el término concedido, las partes presentaron sus respectivos escritos de alegaciones, en los cuales reiteraron los argumentos expuestos en oportunidades procesales precedentes.

El Ministerio Público rindió concepto para solicitar que se acceda parcialmente a las pretensiones, por cuanto el no pago oportuno del anticipo pudo haber afectado el equilibrio económico del contrato, siendo esta la única situación que resulta imputable a la conducta de la administración. 5.6. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de la Guajira resolvió el litigio en los términos transcritos al inicio de esta providencia: Al abordar el análisis de fondo precisó que una de las causas que puede alterar la ecuación financiera del contrato corresponde al incumplimiento de las obligaciones por parte de la entidad estatal, tal como se invocaba en el caso concreto.

Luego de analizar las diferentes actas de suspensión que se produjeron en el término de ejecución del contrato, advirtió que en ninguno de esos documentos la demandante consignó que tales situaciones hubieran desencadenado la ruptura del equilibrio económico, por lo que con esa omisión se desconoció el requisito de oportunidad que se exige respecto de esas reclamaciones.

Señaló que, pese a lo anterior, mediante Resolución No. 675 del 30 de diciembre de 2015, que tuvo como fundamento el acta suscrita por las partes el 15 de diciembre de ese mismo año, el municipio de Manaure adoptó las medidas para restablecer el equilibrio económico del contrato No. 143 y en ese sentido dispuso reconocer en favor del contratista la suma de $435’779.572.

Precisó el Tribunal que la citada resolución, cuyo cumplimiento se solicitó en la presente demanda, constituyó un acto administrativo en firme que produce efectos y no hay evidencia de que este se hubiere revocado, por lo que sirve de título ejecutivo para su reclamación. En relación con la última suspensión del contrato, que fue suscrita aduciendo desequilibrio por aumento del precio del dólar, no se probó en el proceso que el alza del dólar o el aumento de precios por incremento del IPC fuera una circunstancia imprevisible al momento de presentar su propuesta y tampoco la incidencia que ello tuvo en los costos asumidos efectivamente en el marco de su ejecución. En cuanto a la tardanza en el pago del anticipo, manifestó que en el contrato no se pactó un momento exacto en que debiera producirse su entrega, sin perjuicio de lo cual, en razón a la naturaleza de la figura, podía deducirse que debía entregarse en el momento del inicio de la ejecución o una vez constituida la fiducia requerida para su manejo, lo cual se desconoce y lleva al tiempo a ignorar en qué momento se presentó la supuesta mora en su desembolso.

Por último, en cuanto a la pretensión de declarar terminado el contrato y de liquidarlo judicialmente, el Tribunal concluyó: “….dado que desde que se suspendió el contrato por última vez…29 de abril de 2016 no volvió a reiniciarse, habiéndose acudido a esta jurisdicción para desatar la controversia contractual, resulta imperativo declarar la terminación del contrato, bajo el entendido que expiró su plazo -10 meses en total, incluyendo su prórroga- y al no haberse demostrado que se ejecutó en un 100% su objeto.

Así se hará en la parte resolutiva. Y en cuanto a la liquidación del contrato, se advierte que en la cláusula 30 se pactó que posterior a la suscripción del acta de recibo final, las partes debían liquidar el contrato dentro del mes siguiente y que en caso de que el contratista se opusiera o no existiera un acta de recibo final, el municipio lo liquidaría unilateralmente.

Acorde con lo anterior, siendo una de las pretensiones de la demanda la liquidación judicial del contrato y al no constar que esta se hubiere efectuado, se ordenará la misma con el alcance a indicar, precisándose que, sin lugar a reconocimientos judiciales por concepto de desequilibrio económico, perjuicios consecuentes y pago de intereses moratorios por pago tardío del anticipo, pretensiones que se ha anunciado serán denegadas.

Ahora bien, estima la Sala que no se cuenta con los elementos de juicio suficientes para determinar tal cruce de cuentas del citado contrato No. 143 de 2014, por cuanto en el plenario aunque si bien se conoce la proporción en que fue ejecutado el objeto contractual, no hay prueba de la totalidad de los pagos hechos por la entidad contratante, omisión probatoria imputable primeramente a la demandante quien tenía la carga demostrativa de los supuestos base de dicha operación pero también a la demandada, llamada a su vez a allegar en guarda del principio de buena fe, en forma completa y soportada de dicha información. Por lo últimamente expuesto, comoquiera que es posible acudir a la figura de la condena en abstracto, en aplicación de los artículos 193 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y dada la necesidad de finiquito de la resolución negocial en referencia, así de decidirá para que a través de incidente (…), se determine el balance del contrato y la contraprestaciones a cargo de los contratantes. 5.7.

El recurso de apelación 5.7.1. Parte actora Como fundamento de su inconformidad contra la sentencia de primera instancia, la parte actora manifestó que, contrario a lo indicado por el a quo, en las actas de comités técnicos que se realizaban de manera periódica la contratista sí dejaba por escrito la constancia de las reclamaciones referentes a los daños y perjuicios sufridos por el contratista con ocasión del desarrollo del contrato y fue en esas oportunidades en las que se evidenciaron los fundamentos en que se soportaba la ruptura de su equilibrio económico y de su incumplimiento.

Señaló que, si bien en el comité técnico previo a la suscripción del acta de suspensión del 29 de enero de 2015, el supervisor del contrato verificó que la unión temporal tenía todo listo para el inicio de la ejecución de actividades, por razones imputables al municipio no se pudo empezar a entregar los elementos a los beneficiarios del contrato, porque debió iniciarse un concurso de méritos para la selección del interventor.

Adujo que estaba demostrado que la unión temporal había arrendado tres bodegas para el almacenamiento de los insumos del contrato, así como su adquisición oportuna y su almacenamiento en las bodegas, tal como se observaba en la visita realizada el 28 de enero de 2015 por el supervisor del contrato. Señaló que durante el tiempo de suspensión del contrato no fue posible adelantar los trámites administrativos para constituir el patrimonio autónomo para desembolsar el anticipo, razón por la cual solo pudo darse cumplimiento a ese deber luego del reinicio de actividades, el 10 de junio de 2015.

Alegó que la compra de alimentos e insumos a suministrar en cumplimiento del contrato no se pudo llevar a cabo en la época prevista (enero, febrero y marzo de 2015) por razón de la suspensión, lo que condujo a que, en la fecha de su efectiva adquisición, sumado al cambio de anualidad, el contratista debiera asumir los sobrecostos derivados del aumento de precios producido por la variación del IPC, por el incremento del dólar que impactó la economía del contrato y que ascendió a $362’789.050.

Sumó a lo dicho que la estructuración económica de la oferta no contemplaba el AIU como figura para subsanar los impactos económicos de las situaciones imprevistas y los riesgos derivados de su ejecución, porque para ello y de acuerdo con la Ley 80 de 1993, las partes habrían de suscribir los acuerdos para mitigar los efectos nocivos en la economía del contrato.

Sostuvo que, como consecuencia de las continuas suspensiones, atraso en el inicio de labores y demora en el giro del anticipo y demás circunstancias imputables a la parte demandada, la unión temporal se vio afectada para cumplir el objeto del contrato, a lo que añadió que fue objeto de distintos señalamientos por los líderes y autoridades indígenas Wayuu que afectaron la pérdida de valor del buen nombre y prestigio comercial de las sociedades que conforman la unión temporal demandante.

En lo sucesivo, el apelante reiteró las pretensiones invocadas en la demanda, en particular que se ordenara el pago de la suma contenida en la Resolución 675 del de diciembre de 2015, discriminó los valores en que sustentaba cada una de las sumas solicitadas a título de condena en la misma forma expresada en el escrito inicial y enlistó las pruebas que solicitó tener en consideración para la decisión del recurso. 6.

Actuación en segunda instancia 6.1. Mediante providencia del 15 de enero de 2020 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 6.2. En auto del 11 de marzo de 2020 se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones finales y al Ministerio Público para que rindiera su concepto. En el término otorgado, la parte demandante presentó su escrito de alegatos, en el cual reiteró los argumentos en que soportó la causa.

La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S Para resolver la segunda instancia de la presente litis, se abordarán los siguientes temas: 1) competencia del Consejo de Estado; 2) procedencia y oportunidad para el ejercicio de la acción contractual; 3) análisis de la apelación: 3.1) etapa que comprendió la celebración del Contrato No. 143, el plazo de su primera suspensión y el reinicio de actividades; 3.2) etapa que comprendió el reinicio de actividades acordado en acta del 6 de mayo de 2015 hasta la expedición de la Resolución No. 675 del 30 de diciembre de 2015, por la que se adoptaron las medidas de restablecimiento del equilibrio económico del contrato No. 143 de 2014; 3.3) etapa comprendida entre el 31 de diciembre de 2015 y el 29 de abril de 2016, momento en que las partes decidieron suspender indefinidamente el contrato No. 143 de 2014; 3.4) la terminación y liquidación judicial del contrato No. 143 de 2014 y 4) costas. 1.

Competencia del Consejo de Estado A continuación, la Sala verificará la competencia para conocer del recurso de apelación: Se tiene presente que el artículo 104[1] de la Ley 1437 de 2011 (C.P.A.C.A.), vigente a partir del 2 de julio de 2012, prescribe que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encuentra instituida para conocer, “además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, (…) en los que estén involucradas las entidades públicas”.

En esta oportunidad se encuentran en controversia circunstancias atinentes al incumplimiento y/o ruptura del equilibrio económico del contrato 143 de 2014 celebrado entre el municipio de Manaure y la unión temporal Todos Unidos por Manaure. Así las cosas, el municipio de Manaure ostenta la naturaleza de entidad pública, por lo que, con sujeción a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 104 del C.P.A.C.A., esta jurisdicción es competente para conocer del presente asunto. 1.2.- También le asiste competencia a la Sala para tramitar el asunto en segunda instancia, toda vez que la mayor de las pretensiones de contenido económico se estimó en la suma de $362’789.050[2], monto que resulta superior a la suma equivalente a 500 S.M.L.M.V. ($344’727.500)[3], exigida en la Ley 1437 de 2011, para que el proceso tuviera vocación de doble instancia. 2.

Procedencia y oportunidad para el ejercicio de la acción contractual Observa la Sala que las pretensiones versan sobre el supuesto incumplimiento y/o ruptura del equilibrio económico del contrato 143 de 2014, celebrado entre el municipio de Manaure y la unión temporal Todos por Manaure, aspecto que, al tenor de los dictados del artículo 141 de la Ley 1437 de 2011 orientan a que: “Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas”, corresponde ventilarse a través del medio de control de controversias contractuales.

En consecuencia, para establecer la oportunidad de la interposición de la demanda debe atenderse a la regla prescrita en el literal j) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, de conformidad con la cual la demanda deberá ser presentada dentro de los dos años contados: j) (…) a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

La implementación de esta regla en el caso concreto se explica en que, como se verá al resolver el fondo del asunto, el contrato de suministro de bienes y servicios No. 143 de 2014, sobre el cual recae el objeto de la controversia, luego de ser suspendido mediante acta del 29 de abril de 2016, nunca fue reanudado, por lo que su término de vencimiento no se cumplió, habida cuenta de que las partes decidieron dejarlo indefinidamente en el limbo jurídico.

Se agrega que los motivos de hecho y de derecho que le sirven de fundamento a la presente demanda gravitan en torno al incumplimiento y/o desequilibrio de ese acuerdo, el cual, según aseveró la demandante, no pudo continuar ejecutándose porque se tornó excesivamente oneroso, aspecto que al tiempo ocasionó que el 29 de abril de 2016 se suspendiera por esa causa, sin que la entidad procediera a restablecer la ecuación económica desbalanceada.

Así pues, el punto inicial del término de caducidad ha de situarse en el 30 de abril de 2016, por lo que los dos años de caducidad habrían de cumplirse el 30 de abril de 2018. En este punto es imperativo señalar que el 9 de agosto 2016, faltando un año, ocho meses y veintiún días para vencerse el plazo de dos años, la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 154 Judicial II para Asuntos Administrativos, trámite que culminó el 9 de septiembre de 2016[4], tras declararse fallida, por ausencia de ánimo conciliatorio, razón por la cual, a partir del 10 de septiembre de 2016 se reanudó el término de un año, ocho meses y veintiún días restantes para completar los dos años de caducidad, los cuales vencían el 31 de mayo de 2018.

Corolario de lo plasmado, al haberse presentado la demanda el 19 de diciembre de 2016, se concluye que su interposición fue oportuna. 3. Análisis de la apelación La parte actora fundamentó su apelación, en síntesis, en que la ausencia de salvedades en los documentos de suspensión y prórroga suscritos a lo largo del plazo de ejecución y la renuncia a las reclamaciones por sobrecostos que lo anterior podría desencadenar no desvirtuaban la ocurrencia del desequilibrio económico o incumplimiento del contrato No. 143 de 2014, por cuanto el contratista en todas las actas de comité había dejado constancia de esta situación. Indicó que la fractura de la ecuación económica se presentó debido a varias situaciones, tales como la suspensión del inicio de actividades por no haber contratado la interventoría oportunamente, lo que causó perjuicios y la ruptura del balance económico por cuanto, i) los alimentos adquiridos se vencieron y debieron ser reemplazados, ii) por la falta de entrega oportuna del anticipo y iii) por el aumento de precios resultado del transcurso del tiempo sin poder ejecutar el acuerdo dentro del término previsto en el cronograma inicial.

Manifestó que, a causa del desequilibrio presentado, la unión temporal no pudo cumplir el contrato de forma eficaz dentro del cronograma previsto, lo que trajo una grave afectación de su Good Will por cuenta de los señalamientos de que fue objeto por parte de las comunidades Wayuu beneficiarias del contrato. La Sala precisa que, tanto en la demanda como en el recurso de apelación, la parte actora adujo, de manera indiscriminada, que las sumas cuyo reconocimiento se solicitaba se pretendían a título de desequilibrio del contrato o de incumplimiento contractual, figuras respecto de las cuales, de tiempo atrás, la jurisprudencia de esta Corporación se ha ocupado de distinguir las marcadas diferencias existentes en torno a sus causas y consecuencias[5].

De cualquier modo, en atención al principio constitucional que impone la prevalencia de lo sustancial sobre la forma, corresponderá al juez de la causa determinar en cada caso particular desde cuál óptica debe emprenderse el respectivo análisis. Para resolver los argumentos del recurso, la Sala examinará lo ocurrido en relación con la ejecución del contrato No. 143 de 2014, estudio que hará atendiendo a varias etapas en orden cronológico y exponiendo las conclusiones que se obtengan en relación con cada una de ellas, desde la perspectiva que en derecho corresponda. 3.1.- Etapa que comprendió la celebración del Contrato No. 143, el plazo de su primera suspensión y el reinicio de actividades En relación con este período, está acreditado en el proceso que, mediante Resolución No. 787 del 26 de diciembre de 2014, el municipio de Manaure adjudicó a la unión temporal Todos Unidos por Manaure, integrada por la Fundación Servir a la Mujer y la Organización para el Desarrollo Iberoamericano, el contrato de suministro de bienes y servicios producto del proceso de licitación pública No. LP-021-2014[6].

Como consecuencia de lo anterior, el 30 de diciembre de 2014, el municipio de Manaure y la unión temporal Todos Unidos por Manaure celebraron el contrato de suministro de bienes y servicios No. 143, cuyo objeto consistió en el fortalecimiento socioeconómico de las comunidades indígenas Wayuu, a través de la implementación de estrategias de seguridad alimentaria y nutricional, generación de ingresos, desarrollo agropecuario, pesquero y artesanal, de conformidad con el anexo 1[7].

El precio acordado ascendió a $4.213’338.899 y su pago se convino en los siguientes términos (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): Cláusula 4.- Valor del contrato y forma de pago. (…) se pagará por el sistema de precios unitarios mediante un anticipo del 30% del valor total del contrato el cual será amortizado en las actas parciales y el saldo restante mediante la suscripción de actas parciales.

PARAGRAFO: De conformidad con el Artículo 91 de la Ley 1474 de 2011 el contratista deberá constituir una fiducia o patrimonio autónomo irrevocable para el manejo de los recursos que reciba a título de anticipo, con el fin de garantizar que dichos recursos se apliquen exclusivamente a la ejecución del contrato. El costo de la comisión fiduciaria será cubierto directamente por el contratista.

El plazo del contrato se pactó en seis meses, contados a partir de la suscripción del acta de inicio. A través de la Resolución No. 224 del 30 de diciembre de 2014, el municipio de Manaure aprobó las garantías otorgadas por el contratista, según póliza de seguro No. AA- 045295 y RCE AA 045296, para amparar la ejecución del contrato No. 143 de 2014[8].

Por lo anterior, el 28 de enero de 2015, las partes suscribieron el acta de inicio del contrato No. 143 de 2014, bajo la precisión de que a esa fecha se habían cumplido todos los requisitos relativos a publicación, pago de impuestos y aprobación de las garantías, por lo que se entendía que el contrato se hallaba plenamente legalizado[9]. Al día siguiente, el 29 de enero de 2015, las partes, luego de considerar que el objeto de este contrato incluía labores técnicas y agrícolas para cuyo seguimiento no bastaba con personal de planta, acordaron suspender temporalmente la ejecución del contrato No. 143 de 2014 por el tiempo necesario para que la administración municipal contratara, a través de concurso de méritos, la interventoría para su seguimiento, sin indicar una fecha para su reanudación. En el parágrafo del ordinal primero de esa acta textualmente se indicó (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores):

PARÁGRAFO: La presente suspensión no genera reconocimiento económico alguno a favor del contratista[10]. Después de tres meses, el 6 de mayo de 2015, los extremos contratantes signaron el acta de reinicio del contrato No. 143, con el fin de empezar la ejecución de actividades, por cuanto los motivos que originaron la suspensión ya se habían superado[11].

El 8 de mayo de 2015, el municipio de Manaure realizó una visita de inspección en el lugar de almacenamiento de los alimentos que se habrían de suministrar en cumplimiento del contrato No. 143 de 2014. En esa oportunidad se observó lo siguiente[12] (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): Que para dar cumplimiento de actividades propuesto por la UT Todos Unidos por Manaure se hace necesario el almacenamiento en bodega de grandes cantidades de productos, alimentos y artículos para realizar los despachos a las diferentes comunidades indígenas.

Que la Unión temporal Todos Unidos por Manaure trasladó al municipio de Manaure varias toneladas de alimentos en el mes de febrero para dar inicio a las entregas a las comunidades beneficiarias. Que el contrato se encontraba suspendido mientras el alcalde municipal definía quien realizaría la supervisión y/o interventoría del mismo. Que el pasado 6 de mayo se reinició el contrato de suministro de bienes y servicios No. 143 de 2015 por lo cual se hace necesaria la verificación de las calidades, cualidades, características, gramajes y fecha de vencimiento de los alimentos a suministrar encontrándose lo siguiente: 1.- Al revisar la fecha de vencimiento de las sardinas enlatadas y la leche en polvo se pudo establecer que tenían como fecha de vencimiento diciembre de 2015, se le sugirió al contratista cambiar los productos y ampliar el margen del vencimiento. 2.- Los siguientes productos se encontraron afectados por gorgojos (plagas que se caracterizan por afectar cereales) por la falta de rotación, ya que no se habían iniciado las entregas porque el contrato se encontraba suspendido hasta que se definiera la supervisión y/o interventoría. Frente a esta situación se le indica al contratista que retire de forma inmediata los siguientes productos: |DESCRIPCI|UNIDA|CANTIDA|VALOR |VALOR |OBSERVACIONES | |ON |D |D |UNITARIO |TOTAL | | |MAIZ |Kilo |20.650 |3.400 |70’210.00|Equivalente a 413 bultos| | | | | |0 |de maíz por 50 kilos | |ARROZ |Kilo |7.200 |4.500 |32’400.00|Equivalente a 300 pacas | | | | | |0 |de arroz por 24 kilos | |HARINA DE|Kilo |5.000 |3.600 |18’000.00|Equivalente a 200 pacas | |MAIZ | | | |0 |de harina por 20 kilos | |ESPAGUETI|Kilo |2.40 |3.900 |9’360.000|Equivalente a 200 pacas | |S | | | | |de pasta larga por 12 | | | | | | |kilos | | | | |Total |129’970.0| | | | | | |00 | | Del recuento que antecede, la Sala, en relación con los argumentos de la apelación, advierte lo siguiente: Surge con claridad que los motivos que dieron origen a la primera suspensión del contrato, efectuada en acta del 29 de enero de 2015, fueron cuestiones que invadieron la órbita de responsabilidad en la gestión de la administración municipal y que reveló un eventual desconocimiento del deber de planeación, en la medida en que no había adelantado previamente la escogencia del interventor que habría de realizar el seguimiento técnico y financiero del contrato de suministro y solo vino a percatarse de su necesidad cuando ya este se había celebrado, lo que llevó a que las actividades previstas en desarrollo de su objeto no pudieran llevarse a cabo dentro del cronograma inicialmente previsto.

Sin embargo, fue con el consenso del contratista que se procedió a la suspensión hasta que se llevara a cabo la selección de su futuro interventor. En ese momento, la unión temporal no solo ya conocía la causa que dio lugar a su parálisis y estaba en posibilidad de estimar que ello podría generar algún impacto en la economía del contrato y no sentó algún reparo al respecto, sino que textualmente renunció a algún reconocimiento económico que dicha suspensión pudiera desencadenar en su favor.

En relación con los efectos que se derivan de las renuncias expresas a las reclamaciones elevadas en el marco de un contrato estatal por las suspensiones o extensiones del plazo y la afectación económica que ello pudiera desencadenar, la jurisprudencia reiterada de la Sección Tercera de esta Corporación ha considerado que tal manifestación constituye la expresión de la autonomía privada de la voluntad y, en tal virtud, resulta obligatoria y vinculante[13].

Es por ello que no resulta jurídicamente viable que, luego de sentar su anuencia respecto del impacto nocivo que la prolongación del vínculo obligacional pudiera acarrear, la parte de la que emanó la renuncia a la reclamación, cuyo alcance podría asimilarse al de un acto transaccional y dispositivo frente a su derecho patrimonial, pueda apartarse, incumplir y desconocer los términos en que quedó trabada la negociación ínsita en el acta de suspensión libremente concertada.

La Sala considera censurable y apartado a la debida diligencia y a la buena fe que el contratista, al día siguiente de haber celebrado el contrato hubiera accedido, sin más, a su suspensión indefinida por hechos que debieron ser de su conocimiento, incluso, antes del perfeccionamiento del contrato y luego pretenda el reconocimiento de los perjuicios derivados de ese acontecer a los cuales el expresamente renunció al suscribir la suspensión. Tampoco fue alegado ni probado por la demandante que ese pacto hubiera adolecido de algún vicio del consentimiento con la virtualidad de originar su nulidad, de tal suerte que no resulta posible ignorar en este litigio los efectos vinculantes que de esa renuncia expresa se desprenden alrededor de los reconocimientos económicos que se pretenden por causa de la primera suspensión de que fue objeto el contrato No. 143 de 2014.

Sin perjuicio de que lo anterior resultaría suficiente para despachar desfavorablemente las pretensiones relacionadas con los supuestos sobrecostos originados en este primer período, la Sala considera necesario profundizar acerca de otros dos aspectos invocados en la apelación. Es cierto que durante la visita de inspección realizada por la entidad a los dos días de haberse reanudado la ejecución del contrato No. 143 de 2014, se evidenció que la unión temporal accionante, desde febrero de 2015 -sin que se conozca con precisión la fecha- había trasladado varias toneladas de alimentos para iniciar las entregas a las comunidades Wayuu beneficiarias de su objeto, situación que dio paso a que varios alimentos se dañaran por su falta de rotación y por la presencia de gorgojos, lo que implicó la necesidad de reemplazarlos y, en algunos casos, extender su fecha de vencimiento.

Respecto de lo acontecido, la Sala precisa que se desconoce cuándo se adquirieron esos alimentos por parte del contratista, puesto que lo único que se sabe es que los trasladaron a unas bodegas en algún momento indeterminado de febrero, luego de haberse suscrito el acta de suspensión del contrato No. 0143 -29 de enero de 2015, circunstancia que hubiera podido generar dos escenarios: El primer panorama que se pudo haber presentado es que los alimentos fueron adquiridos por la contratista, para dar cumplimiento al objeto del contrato, antes de haber suscrito el acta de suspensión del negocio, situación que no deja de ser reprochable en consideración a la renuncia expresa consignada por la unión temporal frente a los efectos económicos, ya desde entonces previsibles, que podría generar el paso del tiempo en relación con los alimentos almacenados y que aún así libre y voluntariamente decidió asumir.

De haber sido este el caso, de todas maneras la fuerza vinculante de esa renuncia expresa a las reclamaciones derivadas de esa suspensión trasladó al particular la carga de asumir las consecuencias que se concretaron en la pérdida de algunos alimentos y la necesidad de reemplazarlos, junto con los costos del almacenamiento, pues nada se dijo en el acta de suspensión frente a esa situación puntual, por lo que quedó inmersa en la cláusula de renuncia. El segundo escenario que pudo haber tenido cabida consiste en que la contratista adquirió los alimentos después de haber acordado la suspensión del contrato, aspecto frente al que, además de resultarle extensivas las mismas conclusiones en punto al efecto vinculante de la renuncia a las reclamaciones económicas por el período de suspensión, se torna aún más reprochable en atención a que revelaría una actitud poco diligente respecto del cuidado de sus propios negocios, en la medida en que con su conducta habría de contribuir a la agravación del daño que dice haber padecido.

En ese sentido, sería inadmisible que, a sabiendas de que el contrato estaba suspendido, hubiera decidido iniciar su ejecución a riesgo de las consecuencias nocivas que ello podría comportar para su propio patrimonio. El conocimiento y la aceptación previa de esa circunstancia le imponía al contratista el deber de actuar precavidamente, a efectos de prevenir que el consentido transcurso del tiempo entre la suspensión del contrato y el reinicio de las obras causara un impacto negativo en sus prestaciones económicas[14].

El segundo aspecto sobre el cual corresponde a la Sala pronunciarse en este punto, por la invocación que sobre este se hizo en el recurso, es el pago tardío del anticipo como consecuencia de la primera suspensión del contrato. Al respecto, el demandante sostuvo que durante el tiempo de suspensión del contrato no fue posible adelantar los trámites administrativos para constituir el patrimonio autónomo para administrar el anticipo, razón por la cual solo pudo darse cumplimiento a ese deber luego del reinicio de actividades, el 10 de junio de 2015.

Por ello estimó que debía reconocerse en su favor la suma de $213’300.000 por concepto de intereses moratorios por el retardo en el pago del anticipo, calculados desde enero hasta julio de 2015. En lo que concierne a este punto, la Sala observa que, en efecto, en la cláusula cuarta del contrato se estipuló que la entidad pagaría un anticipo del 30% del valor del contrato, que sería amortizado mediante actas parciales.

Se previno, igualmente, que el contratista debía constituir un patrimonio autónomo irrevocable para el manejo de los recursos que reciba a título de anticipo, con el fin de garantizar que dichos recursos se apliquen exclusivamente a la ejecución del contrato. Según certificación emitida por Bancolombia, está acreditado que el 10 de junio de 2015, más de un mes después de haberse reiniciado el término contractual, se constituyó el patrimonio autónomo - Anticipo- UT Todos por Manaure -, en la entidad Patrimonios Autónomos - Fiducolombia S.A. Sociedad Fiduciaria[15].

Mediante orden de pago No. 05 del 1 de julio de 2015, el municipio de Manaure desembolsó la suma de $1.264’001.670 por concepto del 30% del valor del anticipo del contrato 143 de 2014[16], mediante cheque girado de la cuenta corriente No. 33620000124-4 del Banco Agrario. Sobre este tópico cabe anotar que, si bien se acordó que la entidad desembolsaría en favor del contratista la suma equivalente al 30% del valor del contrato a título de anticipo, sin indicar con mayor detalle la fecha en que esa obligación a cargo de la entidad se haría exigible y condicionándola a la constitución de un patrimonio autónomo para su posterior pago, lo cierto es que la viabilidad de reclamar su cumplimiento, como la misma demandante lo acepta, quedó subordinada a la constitución del patrimonio autónomo por parte de la unión temporal, trámite que no se pudo surtir hasta tanto se reiniciara la ejecución de actividades.

En esa línea, y por las mismas razones, no resultaba acertado que durante el término de suspensión del contrato se demandara el cumplimiento de la entrega del anticipo, toda vez que la suspensión del acuerdo trae como efecto que durante el interregno que dure esta situación el cumplimiento de las obligaciones pactadas en el acuerdo primigenio no pueda requerirse en la forma y términos establecidos, a menos que en el mismo acuerdo de suspensión se pacte lo contrario, lo cual no ocurrió en este caso.

Ello se justifica, además, en el hecho de que la naturaleza del anticipo se concibe como una herramienta de apalancamiento financiero para que el contratista pueda hallar solvencia y dar inicio a las actividades estipuladas en desarrollo del objeto contractual tan pronto se den los supuestos que así lo establezcan. En atención a esa lógica, si como consecuencia de la suspensión del contrato se paraliza temporalmente la posibilidad de empezar la ejecución de las labores encomendadas, tal parálisis está llamada igualmente a irradiar la exigibilidad del desembolso del anticipo, en tanto su razón de ser temporalmente estaría condicionada a que se reactive el inicio de operaciones.

Con base en lo expuesto, la Sala considera que, en cuanto el patrimonio autónomo solo pudo constituirse superadas las circunstancias que dieron origen a la suspensión del contrato, consecuencialmente la exigibilidad del desembolso del anticipo surgió con posterioridad al cumplimiento de la anterior obligación por parte de la demandante, circunstancia que se opone a la posibilidad de predicar mora en su desembolso desde enero de 2015 como lo pretende la parte actora, pues desde entonces, y con su beneplácito, el contrato quedó suspendido y con ello el cumplimiento de las obligaciones en la forma y términos inicialmente acordados.

Se añade a lo dicho que el supuesto daño alegado con fundamento en el retardo o mora en el pago del anticipo no estaría llamado a restablecerse con el pago de intereses, sino a través del reconocimiento del mayor gasto en que el contratista debió incurrir desde la perspectiva financiera de caja que comprende los aspectos relativos a los préstamos o sobregiros entre otros.

Cabe precisar además que, en atención al modelo financiero del contrato, los intereses o rendimientos se deben destinar a su ejecución sobre todo cuando el mecanismo es de administración y fuente de pagos. En esos casos, los posibles inconvenientes presentados podrían obedecer a la falta de disponibilidad del pago de los recursos y no al reconocimiento de intereses.

Por los motivos expuestos, la Sala no reconocerá las pretensiones de la demanda sustentadas en los sucesos supuestamente nocivos a su patrimonio que se habrían presentado durante la primera etapa a la que se ha hecho referencia. 3.2. Etapa que comprendió el reinicio de actividades acordado en acta del 6 de mayo de 2015 hasta la expedición de la Resolución No. 675 del 30 de diciembre de 2015, por la que se adoptaron las medidas de restablecimiento del equilibrio económico del contrato No. 143 de 2014 Para continuar el recuento de lo acontecido y retomando el punto de reinicio de actividades pactado entre las partes el 6 de mayo de 2015, está acreditado que, en adelante, el contratista empezó a llevar a cabo las actividades convenidas a través de la entrega de alimentos a los beneficiarios de las comunidades Wayuu.

Luego de cinco meses de ejecución, el 9 de octubre de 2015, las partes suscribieron la segunda acta de suspensión de la ejecución del contrato No. 143 de 2014, hasta que se realizaran los comicios del 25 de octubre de 2015 y los posteriores escrutinios. Al respecto, se dejó constancia en el acta de que la necesidad de suspender el contrato obedecía a que: “las autoridades tradicionales indígenas Wayuu sugieren suspender la ejecución de las entregas que hacen parte de los bienes que hacen parte del CONTRATO DE SUMINISTRO DE BIENES Y SERVICIOS No. 143 de 2014, hasta que se realicen los comicios electorales y los escrutinios para evitar que se confunda la actividad con el proceso político municipal”[17].

El 6 de noviembre de 2015, las partes firmaron el acta de reinicio de actividades en la que hicieron constar que los motivos que dieron origen a la anterior suspensión fueron superados. La nueva fecha de terminación correspondía al 7 de diciembre de 2015[18]. El 2 de diciembre de 2015, las partes suscribieron el modificatorio No. 01 al contrato de suministro de bienes y servicios No. 143, mediante el cual prorrogaron el plazo de ejecución en cuatro meses a partir del 7 de diciembre de 2015 y hasta el 7 de abril de 2016.

Como sustento de esa prórroga se explicó que, mediante oficio del 24 de noviembre de 2015, la unión temporal había solicitado la extensión del plazo indicando que, debido a los conflictos que se presentaban en algunas de las comunidades beneficiarias, se perturbaban las actividades del proyecto, generando atrasos en las entregas de los productos[19].

El 16 de diciembre de 2015, las partes suscribieron la tercera acta de suspensión de actividades del contrato No. 143 de 2014, en cuyo contenido dejaron las siguientes constancias[20] (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): Que en la ejecución del contrato se han presentado situaciones que afectan el cumplimiento del cronograma de actividades del ejecutor debido a los conflictos que se presentan en algunas de las comunidades beneficiarias que actualmente se encuentran en procesos de conciliación por la Oficina de Asuntos Indígenas y Conciliación Municipal, perturbando las actividades del proyecto y generando atrasos en las entregas de los productos.

Que se acercaban las festividades decembrinas y el inicio del nuevo año y los miembros de las comunidades en conflicto se trasladan a territorios sagrados para realizar la exhumación de los restos o segundo velorio, evento de gran importancia para la población Wayuu. Que fallecieron autoridades tradicionales de algunas comunidades en conflicto y se hace necesario que las comunidades convoquen y realicen las asambleas correspondientes para la posterior posesión como Autoridad Tradicional antes la Secretaria de Gobierno y Participación Ciudadana Municipal.

Que el presupuesto oficial del contrato No. 143 de 2014 suscrito entre el Municipio de Manaure y la Unión temporal Todos Unidos por Manaure No contempla un rubro denominado AIU (…) como figura para reconocer los costos indirectos de la ejecución del contrato, las utilidades del mismo, y la reserva para subsanar los impactos económicos de las situaciones imprevistas y riesgos en general que se trasladan al contratista para ser asumidos por este.

Las suspensiones de la ejecución y la ampliación del periodo por diferentes factores inherentes a la administración municipal causaron un impacto económico que transformó la prestación del servicio en excesivamente onerosa, generando un déficit grave al contratista. (…) Que dentro la ejecución del contrato se pudo establecer que se dio el rompimiento de las ecuación contractual debido a hechos imputables a la administración contratante ya que el Municipio se encontraba en un caos político y administrativo con la captura y encarcelamiento de la alcaldesa a la espera de que se nombrara un nuevo mandatario que tomara las riendas de la administración municipal, además a esto se le sumó los conflictos y desacuerdos entre las comunidades beneficiarias del objeto contractual; y los actos o hechos ajenos a la partes del contrato, que fueron imprevistos como son la subida del dólar que entró a encarecer los productos a suministrar en el contrato.

Del relato que antecede es claro que, durante el plazo de ejecución del contrato No. 143, concurrieron varias circunstancias que condujeron a la necesidad de suspender su ejecución en tres oportunidades y de prorrogar su plazo de ejecución, debido a circunstancias atribuibles a la administración. Así se dejó constancia por la misma entidad pública al suscribir el acta de suspensión No. 3 que se acaba de transcribir, al advertir que la suspensión de debió, entre otras razones, a la desorganización administrativa del municipio que se dio a causa de la captura de su alcaldesa.

En ese documento también se hizo referencia como causa de suspensión a circunstancias exógenas a los extremos del contrato, asociadas a distintas acciones de la comunidad Wayuu que interfirieron en la dinámica fluyente del objeto contractual. Ahora, se observa que, como en efecto lo planteó el a quo, no en todos los documentos reseñados la unión temporal contratista dejó salvedades o reparos acerca de la posible ruptura del equilibrio económico o de los perjuicios, que, según afirmó, padeció el contrato No. 143 con ocasión de las suspensiones y prórrogas suscritas, pues, a excepción de lo ocurrido en relación con el acta de suspensión 3, nada se dijo en torno a esa eventualidad.

En atención al contexto que rodeó la ejecución del contrato y habida cuenta de que constituye uno de los cargos medulares de la apelación, la Sala estima pertinente referirse a lo siguiente: Sobre la ausencia de salvedades en los acuerdos modificatorios, de suspensión o prórroga de los contratos, esta Subsección en sentencia de la pasada anualidad[21] precisó que la improcedencia de las reclamaciones que se presentan en contravía de los acuerdos contractuales no se identifica con la incorporación automática e inmutable de una tarifa interpretativa acerca del requisito formal de la salvedad.

En cada caso se debe partir del análisis del contenido del respectivo acuerdo, de sus antecedentes y de las condiciones particulares que, frente a la conducta de las partes como reglas hermenéuticas de su intención, se presentan[22], para determinar el alcance de los otrosíes correspondientes. Esta Sala ha seguido la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación sobre la fuerza vinculante de los acuerdos contractuales, que también se comparte en varios pronunciamientos de las Subsecciones B y C, establecida inicialmente para las actas de liquidación bilateral y que bien puede extenderse a los acuerdos contractuales que se realizan en ejecución del contrato cuando las partes debaten glosas u observaciones sobre el cumplimiento del cronograma o la inversión en obra, con fundamento en el artículo 1602 del Código Civil y en el principio de la buena fe y la imposibilidad de obrar contra los actos propios, la cual se reitera en esta oportunidad[23].

Con todo, aun cuando la inexistencia de salvedades ha sido invocada como una de las reglas para la interpretación del alcance del otrosí de prórroga, se advierte que su ausencia no impide el estudio de fondo de las respectivas reclamaciones y no constituye argumento suficiente para desechar las pretensiones correspondientes, en tanto es fundamental analizar igualmente la conducta de las partes en relación con los mismos aspectos que dan lugar a la suscripción de esos documentos, con el propósito de desentrañar su verdadera voluntad, y las reales causas del desequilibrio y, por ende, la determinación del sujeto llamado a restablecerlo.

Finalmente, debe hacerse claridad en que esta postura no modifica la exigencia de salvedades claras y concretas en el acta de liquidación bilateral, como requisito para conocer de las reclamaciones en el proceso judicial, en atención a la nota característica del acuerdo sobre el estado financiero de liquidación, que tiene por objeto el cierre definitivo de las cuentas y el finiquito de cada una de ellas para establecer el saldo final, es decir, quién le debe a quién y cuánto le debe.

Así pues, con el propósito de establecer si, de la conducta de las partes desplegada con ocasión de la suscripción de los documentos de suspensión y prórroga, puede establecerse su conformidad o inconformidad con las situaciones que dieron lugar a la ampliación del plazo y a los efectos que ello traería sobre la economía del contrato, la Sala se referirá a los hechos relevantes que aparecen demostrados en torno a ese aspecto.

El 15 de diciembre de 2015, un día antes de suscribir la tercera acta de suspensión, las partes llevaron a cabo una reunión con el fin de tratar el tema relacionado con los costos adicionales e intereses, en orden a asegurar el restablecimiento del equilibrio de la ecuación económica del contrato. Con esa finalidad, las partes procedieron a analizar cada uno de los ítemes pactados en el contrato de la referencia y actualizaron los valores tomando como referencia el IPC.

Además, examinaron grupos, subgrupos y clases de gastos básicos y niveles de ingreso a diciembre de 2015. Al cabo de ese ejercicio hallaron las diferencias en valores asumidos por el contratista y elevaron un acta en la cual concluyeron que[24] (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): Posterior al análisis del presupuesto a la luz del incremento del IPC a diciembre de 2015 se estableció que existe una ruptura en el equilibrio contractual (…).

Así mismo, dentro de la ejecución del contrato se pudo establecer que se dio el rompimiento de la ecuación contractual debido a hechos imputables a la administración contratante ya Municipio se encontraba en una situación de caos político y administrativo con la captura y encarcelamiento de la Alcaldesa a la espera de que se nombrara un nuevo mandatario que tomara las riendas de la administración, además, a esto se le sumó los conflictos y desacuerdos entre las comunidades beneficiarias del objeto contractual; y los actos o hechos ajenos a las partes del contrato que fueron imprevistos como son la subida del dólar que entró a encarecer los productos a suministrar en el contrato.

Por lo anteriormente expuesto se determina como el valor total del desequilibrio financiero la suma de CUATROCIENTOS TREINTA Y CINCO MILLONES SETECIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS SETENTA Y DOS PESOS M/L ($435’779.572). El 30 de diciembre de 2015, el municipio de Manaure expidió la Resolución No. 675 de 2015, en la cual se decidió “adoptar en el menor tiempo posible las medidas necesarias para restablecer el equilibrio de la ecuación económica del CONTRATO DE SUMINISTRO DE BIENES Y SERVICIOS N. 143 DEL 2014 (…) por un valor de CUATROCIENTOS TREINTA Y CINCO MILLONES SETECIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS SETENTA Y DOS PESOS ($435’779.572)”.

Lo anterior tuvo como fundamento en el acta suscrita por las partes el 15 de diciembre de 2015[25] (se transcribe en forma literal, incluso con posibles errores): Que el día 15 de diciembre de 2015 se reunieron en la Secretaría de Gobierno y Participación Ciudadana Municipal el Alcalde Ad Hoc designado por la Procuraduría Regional de la Guajira para el Trámite, conocimiento y participación en la correspondiente actividad contractual, postcontractual y trámites de pagos del contrato de suministro de bienes y servicios No. 143 de 2014 y la representante de la unión temporal Todos Unidos por Manaure con el fin de determinar los costos adicionales que se han presentado en la ejecución del contrato en referencia para suscribir los acuerdos y pactos necesarios sobre la cuantía, condición y forma de pago de los gastos adicionales, reconocimiento de los costos financieros e intereses si a ello hubiere lugar y definir las medidas necesarias para asegurar el restablecimiento del equilibrio de la ecuación económica del contrato en mención (Acta 001 del 15 de diciembre de 2015).

Así pues, aun cuando emerge que la posible fractura de la ecuación económica del contrato No. 143 de 2014 constituyó una materia de permanente discusión entre las partes, precisamente por ello los extremos negociantes crearon un espacio de concertación para llegar a los acuerdos necesarios en orden a conjurar el eventual desbalance prestacional que se habría de presentar en desfavor del contratista.

Eso fue lo que motivó la celebración de la reunión llevada a cabo el 15 de diciembre de 2015, en la que las partes, luego de analizar los documentos del contrato, los precios, los porcentajes de ejecución y todos los demás factores económicos que habrían de incidir de manera directa en el flujo del contrato, resolvieron pactar una suma destinada a conjurar o mitigar los efectos adversos que pudo haber traído el transcurso del tiempo.

En ese orden, no resulta de recibo el argumento del apelante al señalar que en esa negociación no se contemplaron todos los rubros que supuestamente impactaron la ecuación y que hoy son objeto de reclamación a través de la presente demanda, pues fue con su participación que se acordó la suma destinada a restablecerla. No se puede desconocer que ese acercamiento de los extremos cocontrantes se encauzó a redefinir el acuerdo y ajustarlo a la realidad imperante al tiempo de su ejecución, por lo que, al contener el mecanismo de ajuste dispuesto para cubrir las alteraciones producidas, resultaría alejado del principio de buena fe contractual[26] que se transara la renegociación en unos términos y luego, al final de la ejecución, se sorprendiera a la contraparte con reclamaciones que se entendían previamente zanjadas.

En otras palabras, lo que se quiere significar es que, aun cuando el silencio guardado al suscribir los documentos de suspensión y prórroga, en principio, no se opondría de plano a estudiar el fondo de las reclamaciones fundadas en las extensiones al plazo contractual, ciertamente el carácter vinculante de los términos condensados en el acta del 15 de diciembre de 2015, que luego quedaron inmersos en la Resolución No. 675 de 30 de diciembre de 2015 dictada por el municipio de Manaure, no pueden ser desconocidos por el contratista argumentando que eran insuficientes, en tanto proceder en esa dirección sí equivaldría a patrocinar una conducta apartada del principio de la buena fe y del respeto por los actos propios.

Las consideraciones que anteceden fundamentan la inviabilidad de reconocer las sumas pretendidas por el apelante por aumentos de precios y sobrecostos generados por la extensión del plazo de ejecución respecto del período comprendido entre el 6 de mayo 2015 y el 30 de diciembre del mismo año, fecha en la que se expidió la Resolución No.675, por medio de la cual el ente territorial adoptó las medidas para restablecer la ecuación económica del negocio en el sentido de reconocer al contratista la suma de $435’779.572. 3.3.

La etapa comprendida entre el 31 de diciembre de 2015 y el 29 de abril de 2016, momento en que las partes decidieron suspender indefinidamente el contrato No. 143 de 2014 Está demostrado en el expediente que la suspensión acordada en el acta del 16 de diciembre de 2015 se mantuvo hasta el 2 de febrero 2016, día en que las partes suscribieron el acta de reinicio de actividades señalando que los motivos que dieron lugar a la suspensión habían sido superados y fijando como fecha de terminación el 28 de mayo de 2016[27].

Finalmente, luego de haber reanudado actividades desde el 2 de febrero de 2016, el 29 de abril de 2016 las partes firmaron el cuarto y último documento de suspensión del contrato No. 143 de 2014, para lo cual se adujo que el municipio de Manaure había expedido la Resolución No. 675 del 30 de diciembre de 2015, por la cual se adoptaron las medidas para restablecer la ecuación económica del negocio, pero no se había pagado.

En atención a ese contexto se consignó[28](se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): Que la representante legal de la unión temporal solicitó a la administración municipal el cumplimiento de la Resolución 675 de 2015 considerando que las suspensiones de la ejecución y ampliación del período por diferentes factores inherentes a la administración municipal causaron un impacto económico que transformó la prestación del servicio en excesivamente oneroso, generando un déficit grave al contratista a lo cual la Oficina de Jurídica de Asuntos Indígenas Municipal respondió que, de acuerdo a la complejidad del tema, la Oficina jurídica decidió someter a un estudio minucioso el caso y llevar al comité de conciliación la solicitud.

Como se aprecia, a pesar de que la administración municipal de Manaure dictó la Resolución No. 675 de 30 de diciembre de 2015, con la finalidad de adoptar las medidas para restablecer la ecuación económica del negocio $435’779.572, suma en la que las partes tasaron el valor del desequilibrio alegado, se evidencia que hasta el 29 de abril de 2016 no había sido pagada esa suma en favor de la unión temporal.

Fue la falta de su reconocimiento lo que condujo a la última suspensión del contrato convenida por las partes y que fue motivada por la contratista con el argumento de que la ejecución del contrato le había causado un déficit grave, dado que el suministro contratado se tornó excesivamente oneroso, de tal suerte que no podía continuar adelantando las actividades acordadas.

Lo ocurrido en este interregno merece varios comentarios: Si bien no está demostrado que el municipio le hubiera pagado al demandante la suma discriminada en la Resolución 675 de 2015, tal situación, aunque no deja de ser reprochable en cuanto a la negligencia de la administración para proceder a su desembolso, no comporta de manera automática que con posterioridad a su expedición el alegado desequilibrio que llevó a su reconocimiento en diciembre, el que dicho sea de paso no se encuentra demostrado en el proceso desde el punto de vista financiero y contable, se hubiera perpetuado hasta el 29 de abril de 2016, momento en que fue suspendido por última vez el contrato.

No se puede perder de vista que en el proceso está acreditado que la administración, mediante actas de pago parciales, reconoció las siguientes sumas en favor del contratista con cargo al contrato[29]. |ACTA |VALOR |PORCENTAJE |FECHA DEL ACTA | | | |EJECUTADO | | |Acta de pago|$1.698’660.30|40% |7 de noviembre | |No. 1 |0 | |de 2015 | |Acta de pago|$1.474’507.10|34,97% |30 de noviembre | |No. 2 |9 | |de 2015 | |Acta de pago|$587’111.360 |13,94% |30 de diciembre | |No. 3 | | |de 2015 | |Acta de pago|$255’435.800 |6,07% |29 de febrero de| |No. 4 | | |2016 | |TOTAL |$4.015’714.56|95% | | | |9 | | | De ahí que los pagos acordados al suscribir el contrato se realizaron en los montos y fechas previstas.

Dicho esto, es importante retomar la idea planteada en párrafos atrás en relación con el hecho de que no se encuentra acreditado en el expediente, desde el punto de vista financiero y contable, el desequilibrio económico alegado por causa de la ampliación del plazo y tampoco que lo reconocido por la entidad en las referidas actas de pago del precio del contrato hubiera resultado insuficiente para culminar con la ejecución del objeto contratado.

Al respecto es pertinente señalar que la Sala no evidencia elemento de prueba tendiente a demostrar que entre el 31 de diciembre de 2015, e incluso desde la fecha en que se suscribió el contrato No. 143 de 2014 y la fecha en la que se suscribió el acta de suspensión final -29 de abril de 2016- hubiera ocurrido un aumento desproporcionado de los precios de los bienes objeto de suministro o que se hubiera incurrido en sobrecostos en relación con los conceptos inicialmente previstos por cuenta de los cuales se hubiera impactado nocivamente la economía del contrato, toda vez que no existe prueba de los costos directos e indirectos en que, de manera efectiva, debió incurrir el contratista para adelantar las actividades convenidas.

Para ese propósito no bastaba con sostener que el simple paso del tiempo comportó un incremento de precios superior al proyectado en la propuesta y que así lo reflejan los índices de precios al consumidor, o que la extensión del plazo del contrato llevó a la asunción de sobrecostos porque su prestación se efectuó por un período más largo de lo ofrecido.

Resultaba indispensable demostrar el costo real de su ejecución[30] y que éste excedió de manera considerable el precio formulado en la propuesta, actividad probatoria que en el caso no se llevó a cabo, habida cuenta de que no se aportó prueba documental de carácter contable que revelara cuál fue el costo real de ejecución del contrato No. 143 de 2014.

Ciertamente, en el escenario del contrato estatal la prueba del daño, aunque no está sometida a una tarifa legal, se torna más exigente, puesto que -en casos como el que ahora ocupa la atención de la Sala- al contratista le corresponde allegar al proceso las pruebas de su ocurrencia, siendo una de ellas el mayor gasto en la ejecución del contrato, la cual debe acreditar con base en sus respectivos soportes y registros contables.

Si bien al expediente se allegaron cuentas de cobro de algunos proveedores, no se realizó un análisis contable serio y sustentado que develara la realidad financiera y económica del contrato en la que se hubiera contrastado con soportes idóneos y conducentes la diferencia entre lo ofrecido y lo verdaderamente gastado en el cumplimiento del contrato.

Visto lo anterior y en consonancia con lo dicho, lo evidenciado en este evento en torno a la intención de la unión temporal contratista, materializada en el acta de suspensión del 29 de abril de 2016, en el sentido de no proseguir con la ejecución del contrato No. 143 hasta tanto se restableciera el desbalance supuestamente padecido, la Sala considera necesario hacer las siguientes precisiones: Resulta de importancia poner de relieve, aunque a título ilustrativo, que el incumplimiento del contrato se presenta cuando uno de los extremos del negocio jurídico incurre en inobservancia o en acatamiento tardío o defectuoso del contenido obligacional de aquellas estipulaciones que de manera libre y voluntaria acordaron las partes al tiempo de su celebración. Su ocurrencia faculta al otro contratante, siempre que hubiere cumplido las obligaciones a su cargo o que hubiera estado dispuesto a satisfacerlas en la forma y tiempo debidos, para que, en sede judicial, pueda solicitar la resolución del respectivo vínculo negocial o su cumplimiento, en ambas opciones con la correspondiente indemnización de los perjuicios causados.

De tiempo atrás la jurisprudencia de esta Corporación ha sido uniforme en considerar que en los eventos en que se pretende el pago de prestaciones ejecutadas que se adeudan en el marco del cumplimiento del contrato, quien lo alega tiene la carga de acreditar que cumplió cabalmente las obligaciones a su cargo o que estando dispuesto a satisfacerlas le fue imposible ejecutarlas por causas imputables a su contraparte[31].

El artículo 1757 del Código Civil dispone que “Incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquéllas o ésta”. Mutatis mutandi, en el terreno del equilibrio económico del contrato estatal acontece un fenómeno similar, en cuanto a quien lo alega se le impone la carga de acreditar que, a pesar de la ocurrencia de una circunstancia imprevisible con la virtualidad de impactar nocivamente la economía del contrato de cara a la excesiva onerosidad que habría de entrañar su ejecución, en efecto, se allanó a adelantar las actividades que se le demandaban en cumplimiento del contrato y cuya exigibilidad en el tiempo y en la forma debidos se justificaba en la protección del interés público inmerso en su celebración. Es precisamente en este rasgo en el que estriba la diferencia en el manejo del equilibrio económico del contrato en el ámbito de los particulares[32], toda vez que, para que proceda la revisión del contrato por el advenimiento de una circunstancia extraordinaria e imprevisible en la órbita del derecho privado, es indispensable que la prestación afectada por dicha situación sea de cumplimiento futuro, es decir, que la prestación no se hubiera ejecutado, dado que, de lo contrario, de haberse satisfecho, ello equivale a considerar que el afectado asumió los efectos de su acaecimiento y, por tanto, ya no habría nada que revisar.

En este supuesto, el extremo afectado por la circunstancia extraordinaria debe abstenerse del cumplimiento de la prestación económicamente alterada hasta tanto se revise. A contrario sensu, para que proceda el restablecimiento de la economía del contrato en el terreno de lo público, se insiste en que debe demostrarse no solo la ocurrencia de la circunstancia generadora de la ruptura del equilibrio económico sino los sobrecostos real y efectivamente asumidos por el afectado con ocasión de esa circunstancia, tras haber cumplido satisfactoriamente, lo cual en este caso no aconteció, ya que el contratista solicitó la suspensión del contrato faltando poco tiempo para el vencimiento de su plazo, tras lo cual, luego de ser suspendido nunca fue reanudado y por lo mismo su cumplimiento no llegó a cabal término. Por las razones advertidas, no prosperan los argumentos del recurso de apelación dirigidos al reconocimiento de las pretensiones de condena fundamentadas en el desequilibrio económico del contrato No. 143 y del incumplimiento contractual, pues no se demostró la alegada fractura.

Lo advertido está llamado a irradiar igualmente lo concerniente a los perjuicios solicitados a título de afectación al good will que, según la apelante, se causaron tras los señalamientos de que fue objeto la unión temporal por parte de la comunidad Wayuu, por cuenta de los atrasos en que incurrió en las entregas y a su falta de cumplimiento eficaz del contrato por causa del desequilibrio económico acaecido.

En la medida en que no se acreditó el desequilibrio económico supuestamente producido, no puede derivarse de ese eventual suceso una causa válida para que la demandante se hubiera atrasado en las entregas de los alimentos que debía suministrar y, a su turno, que eso hubiera afectado el buen nombre de las personas jurídicas que conformaron la unión temporal demandante 3.4.

La terminación y liquidación judicial del contrato No. 143 de 2014 No se invocó cargo alguno en el recurso de apelación dirigido a que se modificara o se revocara la decisión de declarar terminado el contrato de suministro de bienes y servicios No. 143 de 2014, razón por la cual se mantendrá inalterada. Así mismo, se precisa que lo pretendido a través de la formulación del recurso fue que se reconocieran las sumas de dinero solicitadas en la demanda derivadas del supuesto desequilibrio, para que se ordenara su inclusión en la liquidación judicial del contrato respecto de la cual se ordenó en primera instancia adelantar el trámite incidental de las condenas en abstracto.

Así pues, en atención a que las sumas pretendidas no serán reconocidas, a lo que se agrega que en este estado no se cuenta con información financiera suficiente para proceder a la liquidación judicial del contrato, la Sala mantendrá la orden adoptada en ese sentido por la primera instancia Sin embargo, en esta oportunidad se ordenará que en la liquidación judicial que se someta a trámite incidental se tenga en cuenta como saldo a favor del contratista la suma reconocida por la entidad territorial en la Resolución 675 de 2015, siempre que dicha suma no se hubiera pagado, por cuanto fue una pretensión expresamente formulada en la demanda y reiterada en el recurso de apelación, esa obligación consta en un acto administrativo que goza de presunción de legalidad y no hay evidencia en el proceso de que la entidad hubiese honrado el compromiso consistente en su reconocimiento, el que ella, en ejercicio de su autonomía de la voluntad, libremente contrajo al suscribir el acta de 15 de diciembre de 2016 y se cristalizó en la resolución en comento.

Otras consideraciones En atención a que a lo largo del estudio del caso se evidenció la existencia de ciertas irregularidades, como el desorden administrativo que se advirtió en la primera fase de la ejecución del contrato 143 de 2014 por anomalías en la gestión de la alcaldesa del ente territorial contratante, la tardanza en la escogencia del interventor que habría de realizar su seguimiento técnico y financiero, todo lo cual condujo a su suspensión en varias oportunidades y a dilaciones y retardo en el cumplimiento de su objeto, la Sala estima necesario remitir copias de esta decisión a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la Nación, para que, desde el ámbito de sus competencias, inicien las investigaciones tendientes a establecer las posibles infracciones al régimen disciplinario o las conductas constitutivas de una eventual responsabilidad fiscal.

Conclusión Con base en las consideraciones que anteceden, la sentencia de primera instancia será modificada parcialmente en el ordinal segundo de su parte resolutiva, para declarar que, en el trámite incidental ordenado para la liquidación judicial del contrato No. 143 de 2014, deberá tenerse en cuenta como saldo a favor del contratista la suma reconocida por el municipio de Manaure en la Resolución 675 del 30 de diciembre de 2015.

El fallo será confirmado en todo lo demás. 4. Costas De conformidad con el artículo 365 del Código General del Proceso, en la presente providencia no se impondrá condena en costas en contra de la apelante, toda vez que el recurso prosperó parcialmente. Lo dicho se explica en la medida en que se ordenó que en la liquidación del contrato se tenga en cuenta, a favor de la contratista, la suma consignada en la Resolución No. 675 de 2015, decisión que comportó un aspecto favorable para la parte actora, el cual no fue tenido en consideración en la sentencia recurrida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: MODIFICAR parcialmente el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 13 de marzo de 2019, por el Tribunal Administrativo de la Guajira, con fundamento en las razones advertidas en la parte considerativa de esta providencia, el cual quedará de la siguiente manera:

SEGUNDO: LIQUIDAR JUDICIALMENTE el contrato de suministro de bienes y servicios No. 143 de 2014, suscrito entre la Unión Temporal Todos Unidos por Manaure y el municipio de Manaure. Para el efecto, en aplicación de los artículos 193 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a través de incidente que deberá promover la parte interesada dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de la presente sentencia, se determinará el balance final del referido contrato y las prestaciones a favor o en contra de las partes si las hubiere, de conformidad con lo indicado en la presente providencia. Se ordena que en el trámite incidental ordenado para la liquidación judicial del contrato No. 143 de 2014, deberá tenerse en cuenta como saldo a favor del contratista la suma reconocida por el municipio de Manaure en la Resolución 675 del 30 de diciembre de 2015.

SEGUNDO: CONFIRMAR los demás ordinales de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 13 de marzo de 2019, por el Tribunal Administrativo de la Guajira, por las razones que anteceden.

TERCERO: REMITIR copias de esta decisión a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la Nación, para que, desde el ámbito de sus competencias, inicien las investigaciones tendientes a establecer las posibles infracciones al régimen disciplinario o las conductas constitutivas de una eventual responsabilidad fiscal, según los hechos advertidos en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or. ----------------------- [1] “Artículo 104.

De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

“Igualmente conocerá de los siguientes procesos: “(…). “2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. [2] Folio 16 del cuaderno 1. [3] $344’727.500 con fundamento en el salario mínimo legal vigente el 19 de diciembre de 2016 ($689.455X 500 = $344’727.500). [4] Folios 518 a 518 del cuaderno 3. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, 3 de abril de 2020, Exp. 61.500.

En consideración a que el supuesto jurídico de la reclamación sometida al conocimiento de la Sala halla su fundamento en el incumplimiento contractual y la ocurrencia de un desequilibrio económico del contrato como consecuencia de aquel, la Sala advierte la necesidad de realizar algunas puntualizaciones sobre las dos figuras en comento. Como punto de partida, debe iniciarse por indicar que, de manera reiterada, esta Subsección ha enfatizado en que la conservación del sinalagma prestacional propende por asegurar que durante la ejecución del contrato se mantengan las mismas condiciones económicas y/o financieras que las partes tuvieron en cuenta al momento de presentar la oferta y que le sirvieron de cimiento.

En ese sentido, ha sostenido que dicha equivalencia puede verse afectada ya fuere por factores externos a las partes cuya ocurrencia se enmarca dentro de la teoría de la imprevisión o por diversas causas que pueden resultar atribuibles a la Administración por la expedición de actos en ejercicio legítimo de su posición de autoridad, los cuales han sido concebidos por la doctrina como “Hecho del Príncipe” o en uso de sus facultades de entidad contratante a través de las potestades excepcionales “Ius variandi”, pero que en ningún caso se derivan de la conducta antijurídica del extremo público contratante.

Igualmente, el legislador ha establecido que dicha equivalencia debe garantizarse a ambas partes, en tanto no constituye un privilegio exclusivo del contratista particular. Por tanto, en el evento de quebrantarse corresponderá adoptar los mecanismos de restablecimiento dispuestos por el legislador y adoptados por las partes, entre ellos, el reajuste de precios.

A contrario sensu, el incumplimiento contractual supone la inobservancia de las obligaciones contraídas por virtud de la celebración del acuerdo negocial, infracción que bien puede cristalizarse por cuenta del cumplimiento tardío o defectuoso de las condiciones convenidas o por el incumplimiento absoluto del objeto del contrato. Cabe agregar que la configuración del incumplimiento no solo se presenta por la inobservancia de las estipulaciones contenidas en el texto contractual, sino en todos los documentos que lo integran, tales como los pliegos de condiciones o términos de referencia que, por regla general, fungen como soportes de la formación del vínculo jurídico.

Asimismo, tiene ocurrencia cuando la actuación de las partes desconoce el catálogo de principios que orientan la contratación y que igualmente se entienden incorporados en la relación jurídica bilateral. Como se aprecia, el incumplimiento se origina en una conducta alejada de la juridicidad de uno de los extremos cocontratantes que, de manera injustificada, se sustrae de la satisfacción de las prestaciones a su cargo en el tiempo y en la forma estipulada.

Su ocurrencia invade la órbita de la responsabilidad contractual y, desde esa perspectiva, la parte cumplida podrá acudir a la jurisdicción en procura de obtener la resolución del vínculo obligacional, el cumplimiento del compromiso insatisfecho y la indemnización de los perjuicios causados. Esta Subsección se ha ocupado de puntualizar las múltiples diferencias que existen entre la ruptura del equilibrio económico financiero del contrato y la figura del incumplimiento contractual, así como los efectos que de uno y otro caso se desprenden.

Aunque las figuras analizadas obedecen a causas diferentes y tienen consecuencias distintas, tanto la jurisprudencia de esta Subsección como el propio legislador han reconocido que en algunas oportunidades el incumplimiento constituye causa de la ruptura económica del contrato. [6] Folios 91 a 92 del cuaderno 1. [7] Folios 95 a 106 del cuaderno 1. [8] Folio 139 del cuaderno 1. [9] Folios 140 a 141 del cuaderno 1. [10] Folios 144 a 146 del cuaderno 1. [11] Folios 148 a 149 del cuaderno 1. [12] Folios 277 a 278 del cuaderno 1. [13] Sobre el particular ver sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de octubre de 2012, exp. 21.429, M.P. Danilo Rojas Betancourth.

“Por manera que la ahora demandante, en ejercicio de su autonomía privada y sin contrariar las normas imperativas, renunció a cualquier reconocimiento con ocasión de la extensión del plazo hasta el 20 de julio de 1990, acto dispositivo que resulta congruente con el artículo 15 del Código Civil, según el cual ‘podrán renunciarse los derechos conferidos por las leyes, con tal que solo miren el interés individual del renunciante, y que no esté prohibida la renuncia’.

Posteriormente, esta postura fue reiterada por la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación en sentencia dictada el 13 de abril de 2016, en el expediente No. 46.297: Más relevante aun para decidir esta cuestión viene al caso recordar que al suscribir el acuerdo modificatorio No. 3, expresamente se incorporó en su texto que su suscripción no implicaba reclamación de ninguna índole por parte del contratista.

Siendo ello así y no habiéndose cuestionado la legalidad del acuerdo en comento, debe concluirse que el mismo goza de validez y las estipulaciones allí contenidas están llamadas a producir plenos efectos. En ese orden, no resulta ajustado que en sede judicial se desconozca el libre consentimiento que en dicho acuerdo se depositó frente a la imposibilidad de hacer reclamaciones posteriores por ese concepto. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, 14 de septiembre de 2017, exp. 35.252, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

“Debe recordarse que el daño y la correlativa obligación de indemnizar no pueden ser agravados con la inacción del damnificado, pues éste se halla en el deber adoptar las medidas que requiere la situación creada, para conjurar los perjuicios que se puedan causar (deber de cooperación), de modo que si la situación se hace más gravosa por la omisión o el retardo del acreedor, se deben deducir de la indemnización reclamada los daños causados por su propia culpa”. [15] Folio 303 segunda carpeta del CD visible a folio 606 del cuaderno 3. [16] Folio 235 tercera parte del CD visible a folio 606 del cuaderno 3. [17] Folios 152 a 153 del cuaderno 1. [18] Folios 156 a 157 del c1. [19] Folios 107 a 108 del cuaderno 2. [20] Folios 160 a 162 del cuaderno 1. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, 8 de mayo de 2020.

Exp. 64.701. [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A, sentencia de 8 de noviembre de 2016, radicación: 17001233100020080013801 (47336), Actor: Constructora Castilla y otros, Demandado: Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Manizales – INFI-MANIZALES, acción: contractual temas: equilibrio contractual – Requisitos - Fuerza vinculante de las prórrogas del contrato.”viii) Así las cosas, la Sala encuentra que no proceden los argumentos que expuso el consorcio demandante en la apelación, toda vez que si bien se alegaron las causas de la mayor permanencia en obra en su oportunidad, a la hora de firmar las prórrogas, el contratista aceptó, en conocimiento de la existencia de tales circunstancias, que se ampliara el plazo sin adición de valor.

En similar forma, en la prórroga 2, se acordó una adición que fue delimitada en su valor. La Sala advierte que las prórrogas se constituyeron en una ley para las partes, de acuerdo con la fuerza legal del contrato, que aplica también a sus modificaciones. // 8.3.1. Como consecuencia del análisis de las pruebas, se afirma la fuerza vinculante de las prórrogas del contrato, con fundamento en el artículo 1602 del Código Civil, la cual lleva a establecer que el contratista no podía alegar hechos imprevisibles en relación con aquellos eventos que conoció y pudo valorar antes de firmar las prórrogas del contrato[23].// 8.3.2.

Se puntualiza, además, que dentro del contrato sub lite, las adiciones de obra extra y los nuevos precios que se negociaron durante 2006, se debían entender como fundados en las condiciones del mercado a la fecha en que se propuso la respectiva adición, teniendo en cuenta que no hubo reserva o pacto expreso en contrario, de manera que se tornó improcedente y por fuera de la ecuación económica del contrato, la solicitud posterior que se planteó en la etapa de liquidación del contrato, consistente en solicitar ajustes o actualizaciones sobre los mismos valores”..

Esa jurisprudencia ha sido reiterada en varias oportunidades recientes: véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección A. sentencia de 6 de febrero de 2020, radicación número: 25000-23-26-000-2012-00225-01(63123), actor: Constructora Douquem Ltda, demandado: Distrito Capital – Secretaría De Educación Distrital, referencia: acción contractual; 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Tercera, Subsección A, Consejera ponente: María Adriana Marín: sentencia de 6 de febrero de 2020; radicación 25000-23-26-000-2002-01599-01 (38603), actor: Consorcio Proyectar, Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte IDRD. [24] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez, sentencia de 6 de julio de 2005, radicación: 25000-23-26-000-1995-01556-01(14113), actor: Consorcio José J.C. y. R.A.C.H., demandado: IDU, referencia: acción contractual.

“En primer lugar, este hecho se funda en el artículo 1602 del Código Civil, aplicable por remisión al derecho de los contratos estatales, según el cual “Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado, sino por su consentimiento mutuo o por causas legales.” No puede perderse de vista que el acta de liquidación bilateral comparte la misma naturaleza del contrato, tanto por su formación como por sus efectos, de modo que lo allí acordado produce las consecuencias a que se refiere el artículo citado.

Desde este punto de vista, cuando no se deja en el acta constancia concreta de reclamación, se entiende que no existe inconformidad. // En segundo lugar, este deber se funda en el “principio de la buena fe”, el cual inspira, a su vez, la denominada “teoría de los actos propios”, cuyo valor normativo no se pone en duda[25], pues se funda, en primer lugar, en el artículo 83 de la CP, según el cual “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquéllos adelanten ante estas”, y en forma específica, en materia contractual, en el artículo 1603, según el cual “los contratos deben ejecutarse de buena fe, y por consiguiente obligan no sólo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por la ley pertenecen a ella.’ “. [26] Folios 184 a 293 del cuaderno 1. [27] Folios 175 a 182 del cuaderno 1. [28] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Tercera, Subsección B, 31 de agosto de 2011, exp. 18080, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. “No solo no resulta jurídico sino que constituye una práctica malsana que violentan los deberes de corrección, claridad y lealtad negociales guardar silencio respecto de las reclamaciones respecto de reclamaciones económicas que tengan las partes al momento de celebrar contratos modificatorios o adicionales cuyo propósito precisamente es el de ajustar el acuerdo a la realidad fáctica, financiera y jurídica al momento de su realidad fáctica, financiera y jurídica al momento de su realización, sorprendiendo luego o al culminar el contrato a la otra parte con una reclamación de esa índole.. recuérdese que la aplicación de la buena fe en materia negocia implica para las partes la observancia la observancia de una conducta enmarcada dentro del contexto de los deberes de corrección, claridad y recíproca lealtad que se deben los contratantes, para remitir la realización de los efectos finales buscados en el contrato”. [29] Folios 165 a 166 del cuaderno 1. [30] Folios 168 a 173 del cuaderno 1. [31] Carpeta 3 CD visible a folios 606 del cuaderno [32] Sentencia proferida por la Subsección A del Consejo de Estado, el 29 de julio de 2015, dentro del expediente No. 41.008, C.P. (E) Hernán Andrade Rincón. “Sin embargo, las anteriores evidencias por si solas no acreditan que para el caso concreto del negocio jurídico identificado con el número 233, el demandante se hubiera visto afectado por el alto incremento de los costos del asfalto sólido presentado en el año 2000, pues para la demostración del grado de impacto en la economía del referido contrato por cuenta del aumento de precios, era indispensable acreditar el valor real que le costó la adquisición de ese producto.

En otras palabras, no bastaba con acreditar, a través de los listados de precios oficiales el valor del asfalto para esa fecha, sino que debía demostrarse cuánto pagó el contratista por el mismo”. [33] Sección Tercera del Consejo de Estado, 22 de julio de 2009, Exp: 17552, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. [34] Sobre el particular vale la pena hacer referencia al pronunciamiento del 21 de febrero del 2012, en el que la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, reflexionó acerca de la revisión del contrato mercantil, en los términos previstos en el artículo 868 del Código de Comercio que contempla la teoría de la imprevisión y consideró: “La revisión del contrato, en rigor se justifica por una prestación de cumplimiento futuro, cuya ejecución se hace después, en lapso ulterior a su existencia, así la determinación del desequilibrio prestacional o la excesiva onerosidad derive no de esa prestación unitaria sino de todo el contrato.

Compréndase, entonces, la imposibilidad práctica de una alteración sobrevenida cuando la prestación se cumple o ejecuta al instante de su existencia, extinguiéndose en el mismo acto, también revisar o terminar lo que no existe”. (resalta la Sala). Corte Suprema de Justicia, Sala de casación Civil, 21 de febrero de 2012, proferido dentro del expediente 2006-00537, con ponencia del Magistrado William Namén Vargas.