ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / DEFECTO FÁCTICO / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – Los argumentos esbozados no fueron alegados en el proceso ordinario / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Mecanismo de defensa idóneo y eficaz para reclamar los presuntos perjuicios generados por la demora en proferir una decisión de fondo / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se pretende una instancia adicional para reabrir el debate jurídico y probatorio El presupuesto de subsidiariedad de la acción de tutela tiene su origen en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991.
Este requisito de procedibilidad ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional, quien ha establecido que la acción de amparo será improcedente por incumplir este presupuesto, por lo menos, en tres eventos: a) el asunto está en trámite; b) no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y c) se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico.
En su escrito de tutela el accionante expuso que la demora de la administración de justicia en proferir las providencias que decidieron la demanda de repetición le causó diferentes perjuicios. En relación con este alegato, advierte la Sala que el accionante cuenta con los mecanismos judiciales de defensa previstos por el legislador para tal fin.
Entonces, como la acción de tutela no es el mecanismo principal ni idóneo para buscar la reivindicación de los derechos que estima vulnerados, tal argumento es improcedente por no superar el examen de subsidiariedad. De otra parte, advierte la Sala que en ejercicio de la acción de tutela tampoco se podrán exponer argumentos que no fueron relacionados en el curso del proceso ordinario en las oportunidades legales para tal fin, como la contestación de la demanda, alegatos y recursos.
Pues la acción de tutela no es un escenario para complementar o robustecer la estrategia jurídica que debió defenderse en el curso del proceso y exponerse ante el juez natural de la causa. De manera que la Sala también declarará la improcedencia de la acción frente a los cargos que pasan a relacionarse, que no fueron expuestos en el recurso de apelación, y por tanto, no podía exigirse que el juez de segunda instancia se pronunciara sobre cargos que no fueron puestos en su conocimiento: Las presuntas motivaciones subjetivas y personales que llevaron a que el Comité de Conciliación del municipio de la Calera y el alcalde de ese municipio en el periodo 2008 – 2011, promovieran la acción de repetición contra el hoy accionante.
El cargo relativo a la aplicación en el tiempo de la Ley 678 de 2001, porque no fue propuesto en ejercicio de los mecanismos judiciales idóneos. La acción de tutela no es una instancia adicional para robustecer o complementar los argumentos de defensa que debieron exponerse en el proceso ordinario. (…) Por otra parte, con relación a los argumentos que el tutelante sí expuso en el proceso de repetición y que fueron nuevamente reiterados en el escrito de tutela, se advierte que la autoridad judicial accionada los resolvió de manera motivada y razonable.
Por ejemplo, sobre los cargos relativos a (i) que la decisión de suprimir el cargo del señor Cifuentes Muñoz no obedeció a una decisión personal, sino que estuvo amparado en una facultad legal y antecedido por un estudio técnico que justificó la decisión; (ii) que la falta de competencia no implica per se la materialización de una conducta dolosa o gravemente culposa; y (iii) que el alcalde no requería la autorización del Concejo Municipal ni constituir una comisión para proceder con la supresión de cargos, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado Los apartes transcritos demuestran que frente a los argumentos presentados en el proceso de repetición, y reiterados en el escrito de tutela, no se satisface el requisito de relevancia constitucional.
Sobre dichas inconformidades, el accionante está empleando la tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues pretende reabrir el debate ya resuelto por el juez de lo contencioso administrativo. En el caso más que demostrarse la configuración de un defecto en la providencia proferida por la subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, lo que hace la parte actora es presentar una reiteración de los argumentos planteados dentro del proceso de repetición Nro. 2009- 00469 00/01.
En otras palabras, el propósito del tutelante no es otro que convertir esta acción en una tercera instancia, para así reiniciar el debate jurídico planteado. Esto con el fin de que en esta oportunidad sí se acojan los argumentos propuestos por la parte actora y ya resueltos por el juez natural. Justamente, sobre el requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria.
Su labor está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento. En ningún modo aquel puede inmiscuirse en los asuntos propios del juez natural. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO – Las pruebas allegadas permitían inferir el dolo o la culpa grave / PODERES OFICIOSOS DEL JUEZ - No pueden suplir la carga probatoria de las partes El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con el decreto, práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En efecto, la Corte Constitucional ha dicho que el defecto fáctico es un error relacionado con asuntos probatorios y, además, reconoce que tiene dos dimensiones: una dimensión negativa y una positiva.
La dimensión negativa se produce por omisiones del juez como, por ejemplo, (i) por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso; (ii) por decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo.
La dimensión positiva, por su parte, tiene lugar por actuaciones positivas del juez en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia.En relación con la sentencia de segunda instancia, el actor alegó una ausencia en la práctica de pruebas que llevara a la certeza frente a la realización de conductas atribuibles al demandado relativas a que éste “buscara consciente y deliberadamente desconocer las facultades del Alcalde Municipal para con ello suprimir un cargo de nivel operativo, dejar de cancelarle una indemnización o sus derechos de carrera, todo ello se respetó y se adelantó con base en legítimas facultades Constitucionales y Legales.” (…) Al respecto se precisa que los poderes oficiosos del juez no pueden suplir la carga probatoria de las partes.
(…) De manera que, en materia probatoria, el ordenamiento jurídico colombiano está orientado por el principio de incumbencia que impone en cabeza de las partes la formulación de una estrategia probatoria robusta que permita acreditar la veracidad de los supuestos de hecho que respaldan sus pretensiones.Ahora, es cierto que el Decreto 01 de 1984 –normativa bajo la cual se decidió el caso– en su artículo 169 establece la posibilidad de que el juez de la causa, ante un punto o aspecto oscuro, utilice sus facultades probatorias para tratar de esclarecerlo, pero tal facultad debe utilizarse de manera prudente y en determinadas y excepcionales circunstancias, pues el ejercicio arbitrario de esta potestad podría afectar el equilibrio procesal que se predica de la jurisdicción contenciosa.
En el caso concreto, el juez de la causa concluyó que las pruebas, en su mayoría documentales, permitían dar por acreditada la culpa grave en la que incurrió el exalcalde demandado y que conllevó la decisión de condena. Al respecto, el tutelante estima que las autoridades del proceso pudieron ejercer sus poderes oficiosos con miras a desentrañar la verdad de los hechos; sin embargo, esta es apenas una apreciación personal, producto de la decisión de condena, y que no se traduce en una carga que deba asumir el juez en defensa de la parte demandante en pro de acreditar la hipótesis por él defendida, pues como se indicó, la carga de la prueba está en cabeza de las partes.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL – La providencia invocada no guarda identidad fáctica y jurídica Finalmente, se tiene que el accionante solicitó que en el análisis de la presente acción de tutela se tomara en consideración la sentencia proferida por esta Sala en el curso de la acción de tutela Nro. 11001-03-15-000-2019-00866-00 en la que fungió como accionante el señor [L.C.O.I.].
La Corte Constitucional ha sostenido que la aplicación del precedente judicial implica que “un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”.Observa la Sala que el caso estudiado en esa ocasión no guarda similitud jurídica ni fáctica con el caso concreto, en tanto que allí se analizó la sentencia que había declarado la responsabilidad patrimonial del señor Osorio Isaza en un proceso de repetición, pero a título de dolo por haber proferido un acto administrativo presuntamente con desviación de poder, y, en el caso sub examine, se analizó la culpa grave del actor por haber proferido actos administrativos sin tener competencia para ello.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00236-00 (AC) Actor: JUAN DE JESÚS SÁNCHEZ CASTILLO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Temas: Acción de tutela contra providencias judiciales.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción. La subsidiariedad y la relevancia constitucional. Medio de control de repetición. Defecto fáctico. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta, decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por Juan de Jesús Sánchez Castillo, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 1983 de 2017.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 18 de enero de 20211, el señor Juan de Jesús Sánchez Castillo, por conducto de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección B y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera – Subsección B, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, mínimo vital e igualdad, con las sentencias del 17 de octubre de 2013 y 6 de julio de 2020, proferidas en el medio de control de repetición con radicado Nro. 25000-23-26-000-2009-00469 00/01 (49881).
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones2: “dejar sin efectos, la sentencia de fecha 17 de octubre del 2013 proferida por la Subsección B Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca Mag. Ponente JUAN CARLOS BOTINA Exp-2009 0469 y la sentencia proferida por la Subsección B, Sección Tercera, Sala de lo Contencioso Administrativa del Honorable Consejo de estado, de fecha 6 de Julio del 2020 Acción de Repetición Rad. 2500023260002009469-01 (49881) Mag.
Ponente MARTIN BERMUDEZ MUÑOZ. Que se desestime radicalmente el avalar todo tipo de juicio de responsabilidad derivada de las actuaciones administrativas tomadas por el municipio y en ese entonces por su alcalde municipal señor JUAN DE JESÚS SÁNCHEZ CASTILLO, y rechazando las calificaciones a título de culpa grave se tomaron con detrimento al derecho a la moralidad,el buen nombre y la responsabilidad patrimonial derivada y ante todo lo que representa el desconocimiento del derecho a la defensa por carencia de análisis integral de la prueba y la responsabilidad del concejo municipal y en especial de los miembros de la comisión especial designada para el estudio técnico necesario para la supresión de cargos o creación de los mismos.
Se evidencie la inocuidad de la cita del acuerdo municipal 05 de 2001, que, aunque se citó ello es intrascendente para efectos de la competencia que el hoy exalcalde municipal ejerció al suprimir cargos lo cual incluyó el cargo del señor CIFUENTES SÁNCHEZ Ordenar al Juez de Instancia, se garantice el acceso al debido proceso, a la legalidad en el análisis de las pruebas, a la igualdad aplicando el caso recién fallado del ex fiscal General de La Nación aquí citado, en aplicación del principio de la igualdad de los hombres ante la ley, en auxilio de la aplicación de la expresa aplicación de reformar el perjuicio ante el único apelante como ha venido sucediendo, por no existir desde entonces verdaderas razones de tipo constitucional y de orden legal que evidencien que no se hizo o abuso o extralimitación con invasión de facultades asaltando de hecho las facultades que le son propias al honorable concejo municipal, aplicando por el contrario las normas vigentes al momento de la producción de los actos administrativos por el entonces Alcalde de La Calera.
Solicito se valore favorablemente y otorgue aplicando el principio de buena fe en el actuar del señor exalcalde, quien pretendió salvaguardar las finanzas públicas de su municipio basado en las facultades de la ley 617 del 2000 y como se demuestra, no lo movieron factores personales o viles. En la expedición de los actos administrativos que permitieron la supresión del cargo de los cuales se derivó responsabilidad calificada como culpa grave por parte del Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Honorable Consejo De Estado.
Que la sentencia en la que se ordenó el reintegro del exempleado, a quien se le suprimió el cargo no se falló determinando en un acápite especial como se causó el dolo o la culpa gravísima y que finalmente la ley 678 del 2001 era inaplicable al caso del Alcalde. (…)” En el escrito de tutela, se solicitó la adopción de una medida provisional, en los siguientes términos: “Ruego a ustedes ordenar la suspensión provisional de los efectos de la sentencia de fecha seis (06) de Julio de dos mil veinte (2020) del Consejo de estado Sala De lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Sub Sección B con radicación dentro del Proceso de Acción de Repetición No.25000-232-6000-2009-00469-01(48881) Comuníquese al Honorable Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, a la Alcaldía Municipal de La Calera y demás entes necesarios para la protección de los derechos de mi prohijado.”3 2.
Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El Municipio de la Calera promovió demanda de repetición contra el señor Juan de Jesús Sánchez, en su calidad de ex alcalde de ese ente territorial, pretendiendo que se le declarara responsable del detrimento económico que sufrió el municipio, como consecuencia de la condena impuesta en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se declaró la nulidad del acto administrativo por medio del cual se desvinculó al señor Carlos Arturo Cifuentes Sánchez. 2.2.
Del asunto conoció en primera instancia la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, mediante Sentencia del 17 de octubre de 2013, declaró la responsabilidad del señor Sánchez Castillo y lo condenó al pago de $182.990.294 a favor del ente territorial. Como fundamento de su decisión, expuso que de las pruebas obrantes en el proceso se evidenciaba el actuar doloso o gravemente culposo del exalcalde Juan de Jesús Sánchez Castillo, dado que los actos administrativos por medio de los cuales el municipio realizó la reestructuración de la planta de personal estaban viciados por falsa motivación y falta de competencia. Lo anterior llevó a que se declarara la nulidad del Oficio ALC 530, y a ordenar el reintegro de Carlos Arturo Cifuentes Sánchez a la planta de personal y reconocerle los derechos laborales dejados de percibir desde su desvinculación. La situación anterior quedó debidamente acreditada en las Sentencias del 22 de noviembre de 2001 y del 10 de abril de 2008. 2.3.
El demandado apeló la anterior decisión ante la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que mediante sentencia del 6 de julio de 2020, confirmó la decisión recurrida, y actualizó el valor de la condena impuesta. La referida Subsección expuso que debía confirmarse la decisión de instancia, porque el entonces alcalde adoptó “(…) la restructuración del municipio, (i) desconociendo sus competencias constitucionales, (ii) desconociendo una autorización clara y precisa otorgada por el Concejo Municipal (iii) y [por] obrar de este modo sin ningún tipo de justificación exponiendo al Municipio de La Calera a afrontar demandas en las cuales era evidente la ilegalidad de los actos proferidos en su desarrollo, configura a juicio de la Sala culpa grave en la conducta del alcalde demandado.” 4 3.
Fundamentos de la acción El actor expuso las siguientes razones de inconformidad contra la decisión de condena adoptada en el curso del proceso de repetición Nro. 25000-23-26-000-2009-00469 00/01 (48881): 3.1. La autoridad judicial omitió el análisis de responsabilidad al expedir el Acuerdo Municipal 005 de 2005 y de los acuerdos posteriores que aprobaron los gastos para cubrir las futuras reformas en la supresión y creación de cargos.
En ningún acápite de la sentencia se analizó la responsabilidad personal y patrimonial del alcalde que justifique el inicio del proceso de repetición en su contra. 3.2. La decisión del Comité de Conciliación del municipio de la Calera de iniciar proceso de repetición en su contra se fundamentó en apenas consideraciones subjetivas y carece de fundamento fáctico y jurídico.
La recomendación del Comité de Conciliación para iniciar el proceso judicial se fundamentó en el artículo 6° de la Ley 678 de 2001 que entró en vigencia el 4 de agosto de ese año, pero los actos administrativos que determinaron la supresión del cargo del señor Cifuentes Sánchez, son anteriores a la expedición de esa Ley. 3.3. El señor Carlos Cenen Escobar, quien fungió como alcalde de La Calera en el período 2008 – 2011, fue quien inició la acción de repetición que se estudia, y se ha reconocido públicamente como “enemigo político y personal de mi poderdante y su familia” y tal situación puede explicar la decisión de iniciar en su contra acciones judiciales que carecen de fundamento jurídico. 3.4.
En relación con la sentencia de segunda instancia, evidenció una ausencia en la práctica de pruebas que llevara a la certeza frente a la realización de conductas atribuibles al demandado que “buscara consciente y deliberadamente desconocer las facultades del Alcalde Municipal para con ello suprimir un cargo de nivel operativo, dejar de cancelarle una indemnización o sus derechos de carrera, todo ello se respetó y se adelantó con base en legítimas facultades Constitucionales y Legales.”5 Considera que correspondía al juzgador decretar oficiosamente pruebas, como las actas del concejo municipal, decretar las declaraciones de los concejales, del personero municipal, del contratista y solicitar la copia del estudio técnico.
En esa línea, reprocha que las accionadas se hayan quedado “en el dogma de la justicia rogada.”, pues era a través del ejercicio de los poderes de oficio del juez que se podía producir la verdad real y asegurar el derecho al debido proceso y la garantía de “que solo con plena prueba se podrá condenar a las personas conforme al artículo 29 de la constitución política.”6 Agregó que “si existieron fallas en la defensa técnica de su parte no tiene por qué soportarlas este juzgador en cualquier momento que advierta visos de ilegalidad los eliminará, haciendo primar los derechos fundamentales (…).”7 3.5.
Los actos administrativos anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo lo fueron por haberse relacionado en el texto el Acuerdo 005 de 2001. “Tampoco era legalmente exigible el alcalde obtuviera previa autorización del Concejo Municipal para contratar un estudio técnico que justificara la creación de cargos, para ello Constitucional ni tampoco legalmente es condición llevarla al concejo menos aún constituir una comisión (…)”8. 3.6.
Frente a la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca expuso que, la autoridad limitó la apreciación probatoria a aquellas piezas aportadas por la parte demandante y consideró únicamente la conducta del entonces alcalde, cuando estaba probado que se creó una comisión accidental conformada por 5 concejales, a quienes se les encargó realizar seguimiento al estudio de reestructuración del Municipio de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo Municipal 005 de 2001.
Esto demuestra, a juicio del actor, que respecto de los hechos le existía responsabilidad tanto al alcalde como a la comisión accidental, situación que pasó desapercibida por las autoridades accionadas. 3.7. Solicitó que se considere que la decisión administrativa de suprimir el cargo del señor Cifuentes Muñoz no obedeció a una posición personal, sino que se amparó en una facultad otorgada por la Ley 617 de 2000, sin que fuera exigible un Acuerdo municipal previo.
Asimismo, el estudio técnico previo que justificó la determinación se realizó y se encuentra en propiedad del municipio. 3.8. La nulidad de un acto administrativo por falta de competencia no permite presumir la conducta dolosa o gravemente culposa de la persona que lo expidió y las autoridades no expusieron análisis adicional tendiente a demostrar el dolo atribuible al demandado.
Advierte que en ningún estrado judicial ha sido probada la mala fe, dolo, culpa gravísima o grave acerca de las decisiones adoptadas por el señor Juan de Jesús Sánchez Castillo. 3.9. Solicita que en el análisis de esta acción de tutela se tenga en consideración la Sentencia de Tutela con radicación Nro. 2019-00866-00 con ponencia del magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez en la que se ampararon los derechos fundamentales de Luis Camilo Osorio Isaza en calidad de Fiscal General de la Nación. En esa oportunidad se indicó que la expedición del acto administrativo de desvinculación estuvo guiada por la procura de defensa de los intereses prevalentes de la administración de justicia. En la misma vía, destaca que el único fin perseguido por el entonces alcalde con la reestructuración administrativa de la alcaldía del municipio de La Calera era el de dar aplicación al artículo 74 de la Ley 617 del 2000. 3.10.
La demora de la administración de justicia en proferir las providencias que resolvieron el proceso de repetición perjudicó al condenado, ya que pasaron casi 20 años hasta que se produjo el fallo. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. El despacho ponente admitió la acción de tutela en auto del 27 de enero de 2021; ordenó notificar a las partes y vinculó, en calidad de tercero al Municipio de La Calera quien actuó como demandante en el proceso ordinario de repetición Nro. 25000-23-26-000-2009-00469 00/01(48881).
En la misma providencia se negó la medida provisional solicitada por el accionante, por no encontrar acreditados los elementos de necesidad, urgencia y gravedad. 4.2. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por conducto del ponente de la decisión, indicó estarse a lo resuelto en la acción de tutela. 4.3. El Municipio de La Calera, por conducto de profesional de la Unidad de Defensa Jurídica de la Dirección de Asuntos Jurídicos, dijo que aunque se notificó al buzón electrónico de la entidad el auto admisorio de la acción de amparo Nro. 2021-00236-00 fechado del 27 de enero del 2021, en el correo no se adjuntó el escrito de tutela ni sus anexos.
Advirtió que la anterior omisión restringe su garantía al debido proceso en relación con el derecho de defensa, por lo que requieren que se remitan estas piezas procesales para poder emitir respuesta frente a la solicitud de amparo incoada por Juan de Jesús Sánchez Castillo. 4.4. El despacho sustanciador en auto del 25 de febrero de 2021 dispuso que por secretaría se remitieran las piezas procesales requeridas por el Municipio de la Calera para ejercer su derecho de defensa, pero al momento de proferirse esta sentencia aún no se había registrado su respuesta a la acción de tutela.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19919, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales de altas Corporaciones La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales10 y especiales11 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. Cuando por vía de tutela se cuestiona una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas Corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Es así como, la Corte Constitucional ha indicado que, como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional.
Según lo anterior, en los eventos en que por vía de tutela se cuestione una providencia proferida por una Alta Corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y (iii) la configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. 3.
Planteamiento del problema jurídico 3.1. Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, la Sala precisa que el análisis de los alegatos del actor se concretará a los cargos expuestos contra la Sentencia del 6 de julio de 2020, proferida en segunda instancia por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Esto porque allí se resolvió de manera definitiva la controversia propuesta en la acción de repetición Nro. 25000-23-26-000-2009-00469 00/01.
Bajo ese entendimiento es claro que, el escenario natural en el que las partes debieron plantear las inconformidades contra la sentencia de primera instancia de dicho medio de control era en curso del proceso ordinario y en ejercicio del recurso de apelación para que los argumentos de disenso fueran resueltos por el juez natural de la causa en segunda instancia. Así las cosas, deberán excluirse del análisis de esta acción de tutela, los argumentos dirigidos a controvertir la sentencia de primera instancia proferida en el curso del proceso ordinario.
Dicho esto, la Sala se abstendrá de analizar el cargo relativo a indicar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera Subsección B incurrió en indebida valoración del material probatorio, pues el procedimiento contencioso administrativo dispone el recurso de apelación con miras a controvertir el contenido de las sentencias de repetición proferidas en primera instancia en relación con las inconformidades que puedan asistir a las partes frente al razonamiento jurídico o fáctico. 3.2.
Ahora bien, por tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial de una alta Corporación, corresponde a la Sala, de manera preliminar, determinar si la demanda cumple con los requisitos generales de procedibilidad. En caso de superar el anterior análisis, corresponderá a la Sala a establecer si al proferir la Sentencia del 6 de julio de 2020, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado desconoció los derechos fundamentales del señor Juan de Jesús Sánchez Castillo al debido proceso, acceso a la administración de justicia, mínimo vital e igualdad. 4.
Examen general de procedibilidad de la acción de tutela 4.1. La inmediatez. La acción de tutela fue interpuesta dentro de un plazo razonable. La sentencia que se controvierte data del 6 de julio de 2020 por la Subsección B de la Sección Tercera del consejo de Estado y se notificó a las partes e intervinientes en edicto electrónico que se desfijó el 26 de agosto de 202012.
Para la jurisprudencia constitucional, el plazo razonable para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses contados a partir de la notificación de la sentencia que se controvierte. Como la solicitud de amparo se radicó el 18 de enero de 202113, se concluye que en el caso concreto está acreditado el requisito de inmediatez. 4.2.
La subsidiariedad. La Sala observa que algunos de los alegatos expuestos en la acción de tutela no superan este requisito general de procedibilidad, por las razones que pasan a exponerse: El presupuesto de subsidiariedad de la acción de tutela tiene su origen en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991.
Este requisito de procedibilidad ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional14, quien ha establecido que la acción de amparo será improcedente por incumplir este presupuesto, por lo menos, en tres eventos: a) el asunto está en trámite; b) no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y c) se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico.
En su escrito de tutela el accionante expuso que la demora de la administración de justicia en proferir las providencias que decidieron la demanda de repetición le causó diferentes perjuicios. En relación con este alegato, advierte la Sala que el accionante cuenta con los mecanismos judiciales de defensa previstos por el legislador para tal fin.
Entonces, como la acción de tutela no es el mecanismo principal ni idóneo para buscar la reivindicación de los derechos que estima vulnerados, tal argumento es improcedente por no superar el examen de subsidiariedad. De otra parte, advierte la Sala que en ejercicio de la acción de tutela tampoco se podrán exponer argumentos que no fueron relacionados en el curso del proceso ordinario en las oportunidades legales para tal fin, como la contestación de la demanda, alegatos y recursos.
Pues la acción de tutela no es un escenario para complementar o robustecer la estrategia jurídica que debió defenderse en el curso del proceso y exponerse ante el juez natural de la causa. De manera que la Sala también declarará la improcedencia de la acción frente a los cargos que pasan a relacionarse, que no fueron expuestos en el recurso de apelación, y por tanto, no podía exigirse que el juez de segunda instancia se pronunciara sobre cargos que no fueron puestos en su conocimiento: (i) Las presuntas motivaciones subjetivas y personales que llevaron a que el Comité de Conciliación del municipio de la Calera y el alcalde de ese municipio en el periodo 2008 – 2011, promovieran la acción de repetición contra el hoy accionante.
Son dos las razones por las que se descarta el estudio de fondo de este cargo: la primera, es que no fue expuesto ante el juez competente en las oportunidades procesales pertinentes. La segunda es que, en todo caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 678 de 2001, es deber del representante legal de la entidad pública perjudicada promover el medio de control de repetición, so pena de destitución. Entonces, más allá de la discusión de los motivos que llevaron a que se radicara la demanda, que aparecen expuestas como apenas apreciaciones personales del actor, lo cierto es que su interposición implica el cumplimiento de un mandato legal, en relación con el cual no es posible alegar un escenario de vulneración de derechos.
(ii) El cargo relativo a la aplicación en el tiempo de la Ley 678 de 2001, porque no fue propuesto en ejercicio de los mecanismos judiciales idóneos. La acción de tutela no es una instancia adicional para robustecer o complementar los argumentos de defensa que debieron exponerse en el proceso ordinario. 4.3. La relevancia constitucional.
Por otra parte, con relación a los argumentos que el tutelante sí expuso en el proceso de repetición y que fueron nuevamente reiterados en el escrito de tutela, se advierte que la autoridad judicial accionada los resolvió de manera motivada y razonable. Por ejemplo, sobre los cargos relativos a (i) que la decisión de suprimir el cargo del señor Cifuentes Muñoz no obedeció a una decisión personal, sino que estuvo amparado en una facultad legal y antecedido por un estudio técnico que justificó la decisión;
(ii) que la falta de competencia no implica per se la materialización de una conducta dolosa o gravemente culposa; y (iii) que el alcalde no requería la autorización del Concejo Municipal ni constituir una comisión para proceder con la supresión de cargos, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado expuso: “F.- Los hechos probados en el expediente 10.- En la parte resolutiva del Acuerdo Municipal Nro. 005 del 20 de abril de 2001 que le otorgó competencia al alcalde demandado para llevar a cabo la reestructuración se lee: «Artículo primero. Revístase al señor Alcalde Municipal de facultades extraordinarias y créase la comisión conformada por los Concejales Zulma Alayon, Edgar Cifuentes, Álvaro Alonso y Saúl Santiago para que en un término de 45 días calendario, contados a partir de la fecha de la sanción y publicación del presente, realizar el estudio de la correspondiente reestructuración, de conformidad con la Constitución, la ley y la ordenanza, el organigrama de secretarías, secciones y departamentos de la administración municipal central y del mismo modo, reestructurar los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades económicas mixtas de carácter local, así como determinar en consecuencia el sistema de nomenclatura y la clasificación de los empleos a que haya lugar de una y otras, precisar a cargo de las mismas las funciones y procedimientos generales por las cuales deban regirse, fijar las escalas salariales de acuerdo a sus categorías y fijar la planta de los organismos de control, de modo que tal ejercicio armonice con las facultades de que tratan los artículos 74 y 75 de la Ley 617 de 2000 y concluya con la fijación de las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos en el grado que le sean determinados por este estatuto de facultades.
Artículo segundo. Para dar cumplimiento al ejercicio de las autorizaciones aquí concedidas, el Alcalde y la comisión se limitarán a estudiar y rediseñar la estructura administrativa municipal, la cual será presentada al Concejo Municipal para su estudio y aprobación». 12.- En la sentencia proferida contra el ente territorial, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca basó la decisión de declarar la nulidad de la Resolución No. 108 del 10 de julio de 2001, en la falta de competencia, por cuanto el alcalde demandado expidió el Decreto No. 111 del 11 de junio de 2001, mediante el cual estableció la planta de personal de la alcaldía y suprimió cargos sin tener facultad para hacerlo, pues en los términos del Acuerdo No. 005 del 20 de abril de 2001 sólo estaba autorizado para adelantar el estudio que soportara la reestructuración, el cual debía contar con la revisión y aprobación del Concejo Municipal.
En el fallo se lee: «De esta forma se observa que no se cumplieron a cabalidad los presupuestos necesarios para que el Alcalde Municipal ejerciera las atribuciones conferidas por la Constitución Política y la ley, referentes a la supresión de los empleos de sus dependencias y en consecuencia la Sala estima que se desconocieron los derechos laborales del accionante porque se dispuso su retiro con fundamento en una norma que fue expedida por una autoridad que no tenía competencia, porque si bien el Concejo Municipal atribuyó especiales facultades al Alcalde Municipal estas eran para adelantar un estudio que debía ser revisado y aprobado por el mismo Concejo, de conformidad con lo previsto en el artículo 2º del pluricitado acuerdo.
(…) En conclusión, la Sala observa que el Alcalde del municipio de La Calera incurrió en una grave irregularidad al expedir el Decreto No. 111 del 11 de junio de 2001, por cuanto carecía de competencia para adoptar la modificación de la planta de personal del municipio, aspecto que de manera directa repercutió en el acto demandado, esto es, el comunicado ALC 530 del 20 de junio de 2001, que constituyó el acto de retiro.
Por lo anterior no podía válidamente disponer el retiro del accionante por supresión del cargo que ocupaba, motivo suficiente para inferir que los actos acusados están incursos en causal de nulidad por falta de competencia, que enerva su presunción de legalidad, siendo procedente acceder a las súplicas de la demanda» G. La culpa grave deducida de la violación sin justificación de una competencia constitucional y de una atribución claramente limitada por el Concejo 13.- El alcalde obró sin competencia al disponer una reestructuración que debía ser adoptada por el Concejo Municipal y, adicionalmente, desconoció la autorización de dicha corporación que –se itera– le otorgó una competencia limitada clara y específica.
Adoptar la restructuración del municipio, (i) desconociendo sus competencias constitucionales, (ii) desconociendo una autorización clara y precisa otorgada por el Concejo Municipal (iii) y obrar de este modo sin ningún tipo de justificación exponiendo al Municipio de La Calera a afrontar demandas en las cuales era evidente la ilegalidad de los actos proferidos en su desarrollo, configura a juicio de la Sala culpa grave en la conducta del alcalde demandado. 14.- Es evidente que el alcalde conocía las limitaciones de su competencia no solo porque las normas constitucionales que la establecen no generan ningún tipo de discusión, sino porque el órgano competente le había limitado sus facultades a realizar un estudio y someterlo a su aprobación; así no esté demostrado que obró con la intención de causar el perjuicio que el municipio tuvo que reparar, para la Sala no hay duda de que conociendo las limitaciones de su competencia optó por desconocerlas a sabiendas de que podía generar las consecuencias que efectivamente generó. 15.- Se anota, por último, que las explicaciones presentadas al contestar la demanda no justifican de manera alguna la conducta del alcalde: su culpa grave no se deduce de haber contratado los estudios con la ESAP, sino de haber excedido una competencia clara sin ningún tipo de justificación. Tampoco se deduce de haber modificado la planta de personal: se deduce de haber adoptado esta decisión sin que el Concejo Municipal hubiese aprobado la reestructuración del municipio.”15 Los apartes transcritos demuestran que frente a los argumentos presentados en el proceso de repetición, y reiterados en el escrito de tutela, no se satisface el requisito de relevancia constitucional.
Sobre dichas inconformidades, el accionante está empleando la tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues pretende reabrir el debate ya resuelto por el juez de lo contencioso administrativo. En el caso más que demostrarse la configuración de un defecto en la providencia proferida por la subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, lo que hace la parte actora es presentar una reiteración de los argumentos planteados dentro del proceso de repetición Nro. 2009- 00469 00/01.
En otras palabras, el propósito del tutelante no es otro que convertir esta acción en una tercera instancia, para así reiniciar el debate jurídico planteado. Esto con el fin de que en esta oportunidad sí se acojan los argumentos propuestos por la parte actora y ya resueltos por el juez natural. Justamente, sobre el requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria.
Su labor está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento. En ningún modo aquel puede inmiscuirse en los asuntos propios del juez natural. 5. Alcance del defecto fáctico y su análisis en el caso concreto 5.1. La Sala estudiará el cargo planteado por el accionante, relativo a la facultad probatoria de oficio del juez a la luz del defecto fáctico, ya que si bien la parte no lo identificó en el escrito de tutela, lo cierto es que los argumentos que le sirven de sustento permiten a la Sala concluir que coinciden con los elementos característicos de tal requisito especial de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 5.2.
El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con el decreto, práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En efecto, la Corte Constitucional16 ha dicho que el defecto fáctico es un error relacionado con asuntos probatorios y, además, reconoce que tiene dos dimensiones: una dimensión negativa y una positiva.
La dimensión negativa se produce por omisiones del juez como, por ejemplo, (i) por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso17; (ii) por decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión18; o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo19.
La dimensión positiva, por su parte, tiene lugar por actuaciones positivas del juez en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión20; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia21. 5.3.
En relación con la sentencia de segunda instancia, el actor alegó una ausencia en la práctica de pruebas que llevara a la certeza frente a la realización de conductas atribuibles al demandado relativas a que éste “buscara consciente y deliberadamente desconocer las facultades del Alcalde Municipal para con ello suprimir un cargo de nivel operativo, dejar de cancelarle una indemnización o sus derechos de carrera, todo ello se respetó y se adelantó con base en legítimas facultades Constitucionales y Legales.”22 Considera el actor que correspondía al juzgador decretar oficiosamente pruebas, como las actas del concejo municipal, decretar las declaraciones de los concejales, del personero municipal, del contratista y solicitar la copia del estudio técnico.
Reprochó que las autoridades accionadas se quedaran “en el dogma de la justicia rogada”, pues era a través del ejercicio de los poderes de oficio del juez que se podía producir la verdad real y asegurar el derecho al debido proceso. Al respecto se precisa que los poderes oficiosos del juez no pueden suplir la carga probatoria de las partes.
El artículo 177 del Código de Procedimiento Civil –hoy 167 del Código General del Proceso– establece que “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”. De manera que, en materia probatoria, el ordenamiento jurídico colombiano está orientado por el principio de incumbencia que impone en cabeza de las partes la formulación de una estrategia probatoria robusta que permita acreditar la veracidad de los supuestos de hecho que respaldan sus pretensiones.
Ahora, es cierto que el Decreto 01 de 1984 –normativa bajo la cual se decidió el caso– en su artículo 16923 establece la posibilidad de que el juez de la causa, ante un punto o aspecto oscuro, utilice sus facultades probatorias para tratar de esclarecerlo, pero tal facultad debe utilizarse de manera prudente y en determinadas y excepcionales circunstancias, pues el ejercicio arbitrario de esta potestad podría afectar el equilibrio procesal que se predica de la jurisdicción contenciosa.
En el caso concreto, el juez de la causa concluyó que las pruebas, en su mayoría documentales, permitían dar por acreditada la culpa grave en la que incurrió el exalcalde demandado y que conllevó la decisión de condena. Al respecto, el tutelante estima que las autoridades del proceso pudieron ejercer sus poderes oficiosos con miras a desentrañar la verdad de los hechos; sin embargo, esta es apenas una apreciación personal, producto de la decisión de condena, y que no se traduce en una carga que deba asumir el juez en defensa de la parte demandante en pro de acreditar la hipótesis por él defendida, pues como se indicó, la carga de la prueba está en cabeza de las partes.
En consecuencia, ya que el juez no incumplió una obligación ni incurrió en una omisión que perjudique los derechos fundamentales del actor, esta Sala no encuentra configurado el defecto fáctico en virtud del argumento analizado. 6. Finalmente, se tiene que el accionante solicitó que en el análisis de la presente acción de tutela se tomara en consideración la sentencia proferida por esta Sala en el curso de la acción de tutela Nro. 11001-03-15-000-2019-00866-00 en la que fungió como accionante el señor Luis Camilo Osorio Isaza.
La Corte Constitucional ha sostenido que la aplicación del precedente judicial implica que “un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”.
Observa la Sala que el caso estudiado en esa ocasión no guarda similitud jurídica ni fáctica con el caso concreto, en tanto que allí se analizó la sentencia que había declarado la responsabilidad patrimonial del señor Osorio Isaza en un proceso de repetición, pero a título de dolo por haber proferido un acto administrativo presuntamente con desviación de poder, y, en el caso sub examine, se analizó la culpa grave del actor por haber proferido actos administrativos sin tener competencia para ello. 7.
Por las razones expuestas, al no acreditarse la configuración del defecto fáctico alegado por la parte actora, la Sala negará las pretensiones relacionadas con dicho cargo, y declarará la improcedencia de la acción de tutela de la referencia frente a los demás cargos alegados. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Negar las pretensiones de la acción de tutela promovida por Juan de Jesús Sánchez Castillo en relación con el defecto fáctico y declarar la improcedencia de la acción frente a los demás cargos, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3.
Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Consejera (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero