TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO SUSTANTIVO - No configuración / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES La premisa de la accionante parte del desconocimiento de cuál es el título ejecutivo cuya ejecución se persigue a través del proceso de cobro coactivo. En efecto, como se expuso en la sentencia enjuiciada y como lo reiteró la decisión de primera instancia, la declaración privada del contribuyente constituye el título ejecutivo, y la facilidad de pago es un instrumento que se le brinda al contribuyente para que realice el pago de las sumas que dejó de declarar y pagar.

Ahora bien, si el contribuyente cumple de manera parcial la facilidad de pago y lo que busca la administración es el pago de la suma insoluta, es claro que el título ejecutivo sigue siendo la declaración privada del contribuyente, suma frente a la cual se ha realizado un pago parcial. De esta manera, no resultarían aplicables los artículos 828 numeral 4º y 829 numeral 4º, por lo que la demanda del acto que declaró el incumplimiento no interrumpiría el término de prescripción, como lo señaló la Sección Cuarta.

(…) La Sala destaca que la posición asumida por el Consejo de Estado no es contraria de lo decidido en otras oportunidades. (…) De acuerdo con lo expuesto, la Sala no encuentra la configuración de un defecto sustantivo y, por lo tanto, no evidencia la vulneración de derechos fundamentales alegada por el accionante. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04817-01(AC) Actor: DIAN Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN CUARTA Procede la Sala a decidir el recurso de impugnación interpuesto contra la sentencia de 16 de diciembre de 2020 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer de la impugnación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación, por haberse interpuesto contra una sentencia de primera instancia proferida por una sección de esta misma Corporación. I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 18 de noviembre de 2020 Pablo Nelson Rodríguez Silva, actuando como apoderado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, presentó acción de tutela para obtener la protección de los derechos fundamentales de la entidad al debido proceso y a la igualdad vulnerados, en su concepto, por la sentencia proferida el 7 de mayo de 2020 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que confirmó la sentencia del 7 de marzo de 2018 dictada por Tribunal Administrativo de Boyacá, en la que se declaró la nulidad de los actos administrativos que libraron mandamiento de pago, al encontrar que se configuró la prescripción en el proceso de cobro coactivo de la obligación tributaria. 2.- Como pretensiones formuló las siguientes: <<Se amparen los derechos vulnerados a mi representada y en consecuencia se deje sin efecto la sentencia proferida el siete de mayo de 2020, notificada por estado el 25 de mayo de 2020, ejecutoriada el 6 de julio de 2020, dentro del expediente 15001-23-33- 000-2013-00779-01 (23842), Magistrado Ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ.

Que, en su lugar, se ordene a la Sección Cuarta del Consejo de Estado expedir una nueva sentencia en la que se dé correcta aplicación a los artículos 828 # 4, 829 # 4 y 835 del Estatuto Tributario, para concluir que en el caso en particular no se configuró la prescripción de la acción de cobro>>. B. Hechos 3.- El accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- La DIAN, a través de Resolución 960289 del 4 de abril de 2001 otorgó al señor Uriel Francisco Bonilla Currea una facilidad de pago de las obligaciones contenidas en las declaraciones del impuesto sobre la renta (años gravables 1996 y 1997), del IVA (bimestres 5.º y 6.º de 1996; 2.º y 3.º de 1997; 4.º, 5.º y 6.º de 1999, y 1.º, 2.º, 3.º y 4.º de 2000), y de la retención en la fuente (períodos 6.º a 12.º de 1998; 5.º a 12.º de 1999, y 1.º a 6.º de 2000).

Las deudas allí establecidas ascendieron a la suma de $519.746.818, monto por el que fue concedida la facilidad de pago y que sería respaldada con unos bienes inmuebles que ofreció en garantía. 3.2.- El señor Bonilla Currea incumplió la facilidad de pago debido a que no pagó las nuevas obligaciones tributarias que surgieron (impuesto sobre la renta del año gravable 1999).

Por este motivo la DIAN, a través de la Resolución 8520065410811 del 22 de abril de 2003, ordenó hacer efectiva la garantía e iniciar el procedimiento de cobro coactivo. Contra dicho acto se interpuso recurso de reposición y la entidad lo resolvió desfavorablemente por medio de la Resolución 8520065410311-0003 del 10 de junio de 2003. 3.3.- Estos actos administrativos fueron demandados en nulidad y restablecimiento del derecho y la Sección Cuarta del Consejo de Estado, al dirimir la segunda instancia, declaró la legalidad de los referidos actos administrativos mediante sentencia del 24 de mayo de 2012. 3.4.- En el tiempo de duración del proceso judicial en contra de los actos administrativos que declararon el incumplimiento de la facilidad de pago la DIAN no adelantó el proceso de cobro coactivo. 3.5.- El 14 de febrero de 2013, la DIAN libró mandamiento de pago por medio de la Resolución 120242488-302-006 por la suma de $125.844.000, más los intereses, la indexación y las costas a que hubiere lugar.

Contra ese acto, el demandante formuló las excepciones de prescripción de la acción de cobro y pérdida de fuerza ejecutoria. 3.6.- Por medio de las Resoluciones 179 del 18 de abril de 2013 y 0257 del 13 de junio de 2013 la DIAN declaró no probadas las excepciones propuestas y prosiguió con la ejecución de las obligaciones. 3.7.- El señor Bonilla Currea, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad de estos actos administrativos.

El proceso correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Boyacá que declaró la nulidad de los actos demandados, toda vez que encontró que la acción de cobro coactivo de las obligaciones tributarias adeudadas por el contribuyente había prescrito. 3.8.- Esta decisión fue apelada por la DIAN y mediante fallo del 7 de mayo de 2020 la Sección Cuarta del Consejo de Estado resolvió confirmarla.

C. Fundamentos de la vulneración 4.- Como fundamentos de la solicitud de amparo formuló los siguientes: 4.1.- Defecto sustantivo. Sostuvo que la Sección Cuarta del Consejo de Estado desconoció lo previsto en los numerales 4º de los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario e interpretó de manera errónea el 835 ídem. 4.1.1.- De acuerdo con las disposiciones del numeral 4º de los artículos 828 y 829 del ET la demanda del acto administrativo que declara la facilidad de pago interrumpe la prescripción de la acción hasta la finalización del proceso judicial.

Sin embargo, la Sección Cuarta concluyó que cuando se requiere adelantar el cobro coactivo de las obligaciones objeto de facilidad de pago cuyo incumplimiento haya sido declarado, la prescripción inicia a contar a partir de la notificación del acto administrativo que declaró el incumplimiento, sin que se tenga en cuenta si el referido acto fue recurrido y demandado ante la jurisdicción. 4.1.2.- La Sala incurrió en otro yerro al citar como parte del fundamento de su decisión el artículo 835 del ET, pues los actos administrativos que ordenan el incumplimiento de una facilidad de pago están contenidos en el título VII en donde se hace mención a la extinción de la obligación y no hacen parte del proceso de cobro coactivo reglado en el título VIII del Estatuto Tributario.

Expuso que esta norma hace referencia a que solo serán demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo las resoluciones que resuelven las excepciones y que ordenan seguir adelante la ejecución, y frente a las cuales la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro. No obstante, la Sección Cuarta del Consejo de Estado aplicó la norma para un acto administrativo que nada tiene que ver con los allí señalados, esto es, la resolución que dejó sin efecto la facilidad de pago. 4.2.- Desconocimiento del precedente.

Señaló que en la decisión enjuiciada se desconocieron: (i) la sentencia del 12 de agosto de 2014 proferida dentro del proceso con radicado 50001233100020100055801 (20298); y (ii) la sentencia del 22 de septiembre 2016 proferida dentro del proceso con radicado 05001233100020080056501 (20760), ambas proferidas por el Consejo de Estado. De acuerdo con el accionante, en estas decisiones se fallaron de manera diferente asuntos que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en estudio.

Esta jurisprudencia permite deducir que el numeral 4º del artículo 829 del Estatuto Tributario impide que los actos constitutivos de título del cobro adquieran ejecutoria y, de esta forma, inicie el cómputo del término prescriptivo cuando estos son demandados judicialmente y hasta que se emita sentencia definitiva. D. Oposiciones e intervenciones 5.- Consejo de Estado – Sección Cuarta (accionado) 5.1.- El consejero ponente indicó que los reparos elevados por la DIAN partían de un equivocado entendimiento de las normas que gobiernan el cobro coactivo.

Los actos administrativos que otorgan facilidades de pago no constituyen títulos de una nueva obligación, sino que difieren el cumplimiento de la deuda que no ha sido satisfecha desde que fue exigible, lo cual conlleva a que el título de la obligación está originado en otro acto. Por esta razón, la prescripción de la acción de cobro no se vio afectada por la demanda judicial que promovió el contribuyente contra el acto que dejó sin efectos la facilidad de pago. 5.1.1.- Sostuvo que el artículo 828 numeral 4º señala que las garantías y cauciones prestan mérito ejecutivo a partir de la ejecutoria del acto que declara el incumplimiento de la obligación garantizada, pero los actos administrativos que otorgan facilidades de pago no constituían títulos de ejecución. Frente al artículo 829 numeral 4º explicó que, si bien establece que los recursos o las acciones de restablecimiento de derecho impedirán la ejecutoria de los actos de contenido tributario hasta que exista una sentencia definitiva, lo cierto es que el acto que declaró el incumplimiento de la facilidad de pago no fue el título de la ejecución que tramitó la DIAN para obtener el pago de deudas tributarias del contribuyente, sino que lo fueron las declaraciones privadas presentadas sin pago. 5.1.2.- Solicitó que la acción de tutela fuera declarada improcedente por carecer de relevancia constitucional y, de manera subsidiaria, solicitó que se negara el amparo porque la ratio decidendi empleada en la sentencia acusada no corresponde a una interpretación que modifique alguna posición jurisprudencial anterior. 6.- Tribunal Administrativo de Boyacá y Uriel Francisco Bonilla Currea (terceros con interés) 6.1.- El magistrado ponente consideró que no se afectaron los derechos invocados ya que en la decisión proferida en primera instancia se atendieron los criterios fijados por el Consejo de Estado quien ha señalado, respecto de la ejecutoria especial otorgada al acto de terminación de la facilidad de pago en el art. 814-3 ET, que implica la administración como contrapartida deberá ejercer las acciones de cobro dentro de los cinco años siguientes, a fin de obtener el cumplimiento de las obligaciones insolutas, so pena de que se configure la prescripción. Sobre este punto explicó que los documentos que sirven como fundamento de la acción de cobro son las declaraciones tributarias presentadas por el contribuyente, que no pueden entenderse como actos administrativos, sino como actos jurídicos, y que por esta razón no se puede dar aplicación al numeral 4º del artículo 829 ET. 6.2.- El demandante dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionada se opuso a la prosperidad de la acción de tutela.

Afirmó que la accionante pretende que le sea interpretado en su beneficio el artículo 835 del ET, cuando la norma es clara en afirmar que las eventuales demandas ante el contencioso administrativo no suspenden el proceso de cobro coactivo. Refirió que en el asunto no se encontraban configuradas las causales genéricas ni específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y concluyó citando apartes de la decisión cuestionada.

E. Sentencia impugnada 7.- Mediante sentencia del 16 de diciembre de 2020, la Sección Quinta del Consejo de Estado negó el amparo deprecado. Expuso que las censuras de la DIAN partían de un entendimiento equivocado de las normas que rigen el cobro coactivo. Indicó que las facilidades de pago consisten en estipular unos plazos para que el deudor cumpla con la obligación, sin que la administración inicie medidas de embargo, remate y las demás tendientes a asegurar el pago insoluto y, en esta medida, al dejarse sin efecto la facilidad de pago, el acreedor podrá reanudar el proceso de cobro. 7.1.- Explicó que el artículo 828 numeral 4º del Estatuto Tributario dispone cuáles son los actos que constituyen títulos susceptibles de ser cobrados coactivamente y señala que las garantías y cauciones prestan mérito ejecutivo a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas.

Sin embargo, recalcó que los actos administrativos que otorgan facilidades de pago no son títulos de ejecución, toda vez que el cobro coactivo que adelantó la administración pretendía proseguir la ejecución teniendo como título las declaraciones tributarias del contribuyente presentadas sin pago. 7.2.- Aunque el artículo 829 numeral 4º establece que los recursos o las acciones de restablecimiento de derecho impedirán la ejecutoria de los actos de contenido tributario hasta que exista una sentencia definitiva, lo cierto es que el acto que declaró el incumplimiento de la facilidad de pago no constituye el título de ejecución para obtener el pago de las deudas tributarias del contribuyente, sino las declaraciones presentadas sin pago. 7.3.- Frente al desconocimiento del precedente indicó que en las sentencias mencionadas por el accionante no se consideró si la falta de ejecutoria del acto que deja sin efectos la facilidad de pago impedía la prescripción de la acción de cobro.

Por el contrario, evidenció que en estas decisiones se estudió ese medio exceptivo frente a los actos que sí constituyeron los títulos de las obligaciones como lo son las liquidaciones oficiales, de manera que no comportan precedente judicial para la decisión cuestionada. F. Impugnación 8.- La accionante solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia para que, en su lugar, se conceda el amparo de sus derechos fundamentales, con base en lo siguiente: 8.1.- De conformidad con lo establecido en los artículos 814, 814-1, 814-2, 814-3 y 814-4, las facilidades de pago hacen parte de las disposiciones generales del Estatuto Tributario y las ubica en el capítulo de extinción de las obligaciones.

Así las cosas, dar aplicación al artículo 835 ibíd. vulneraría el debido proceso de la DIAN en la medida en que se trata de una norma propia del procedimiento de cobro coactivo. 8.2.- El acto administrativo que declara el incumplimiento de la facilidad de pago y hace efectivas las garantías constituye un título ejecutivo complejo según lo previsto en el art. 828 numeral 4º del ET.

La accionante explica que una vez se deja sin efectos la facilidad de pago, en el proceso de cobro no se reclama el pago de las declaraciones privadas del contribuyente, sino la suma insoluta que se dejó de pagar. 8.3.- Asumiendo que estamos en presencia de la constitución de un título ejecutivo complejo, resulta aplicable el artículo 829 del ET, el cual establece que la ejecutoria de los actos administrativos que sirven de soporte al cobro coactivo se materializa, entre otros eventos, cuando “las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva”. 8.4.- Finalizó diciendo que la postura jurisprudencial asumida en el fallo cuestionado constituye un verdadero riesgo, pues obliga a que en contra de lo previsto en los numerales 4º de los artículos 828 y 829 ET, la administración desconozca la discusión que se tramita ante la jurisdicción de los actos que declararon incumplida la facilidad de pago, e inicie el proceso de cobro coactivo con todas las implicaciones que ello conlleva para el contribuyente, como la práctica de medidas cautelares, y en desgaste absoluto de la administración, pues en caso de anularse dichos actos, el proceso de cobro coactivo no tendría sustento alguno. II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 9.- La Sala observa que en el presente caso se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, así: 9.1.- La autoridad accionante alega que la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo porque desconoció el contenido de los artículos 828 numeral 4º y 829 numeral 4º del Estatuto Tributario y aplicó de manera indebida el artículo 835 ibíd. Así mismo, señala que se desconoció el precedente del Consejo de Estado pues en las sentencias del 12 de agosto de 2014 (exp. 20298) y del 22 de septiembre (exp. 20760) se fallaron de manera contraria casos análogos.

La alegada omisión podría conducir a la vulneración del derecho fundamental al debido proceso; por esta razón, la Sala concluye que el asunto reviste relevancia constitucional. 9.2.- La sentencia enjuiciada no puede ser controvertida a través de recursos ordinarios o extraordinarios. En particular, se destaca que los defectos alegados no se enmarcan en ninguna de las causales del recurso extraordinario de revisión. 9.3.- La Sala encuentra que se cumplió el requisito de inmediatez, puesto que la sentencia acusada se profirió el 7 de mayo de 2020 y fue notificada el 19 del mismo mes y año[1].

Como la tutela se interpuso el 18 de noviembre de 2020, se concluye que fue presentada dentro del plazo razonable fijado por la jurisprudencia para ello.[2] 9.4.- Se determinaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos que aparentemente generaron la vulneración a los derechos fundamentales invocados, así como los derechos afectados. 9.5.- La acción de tutela se dirige contra una sentencia de segunda instancia proferida dentro de un proceso de reparación directa, y no contra una sentencia proferida en el trámite de una tutela. 10.- Satisfechos los requisitos generales, procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la entidad accionante contra la sentencia de 16 de diciembre de 2020 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

En tal sentido, confirmará la decisión toda vez que no se encuentra configurado el defecto sustantivo alegado, como se pasa a exponer: 10.1.- La Sala considera que le asiste razón a la primera instancia cuando menciona que los fundamentos de la acción de tutela parten de un equivocado entendimiento de la obligación que se está haciendo exigible en el proceso de cobro coactivo, luego de que se deja sin efectos la facilidad de pago por incumplimiento del contribuyente. 10.2.- Para la autoridad accionante el acto administrativo que declara el incumplimiento de la facilidad de pago constituye un título ejecutivo complejo porque en el proceso de cobro coactivo se reclama la suma insoluta; de esta manera, resultarían aplicables los artículos 828 numeral 4º[3] y 829 numeral 4º[4] ET, por lo que la demanda del acto que declara el incumplimiento impide su ejecutoria y solo hasta que finaliza el proceso contencioso la administración puede iniciar el cobro coactivo. 10.3.- La premisa de la accionante parte del desconocimiento de cuál es el título ejecutivo cuya ejecución se persigue a través del proceso de cobro coactivo.

En efecto, como se expuso en la sentencia enjuiciada y como lo reiteró la decisión de primera instancia, la declaración privada del contribuyente constituye el título ejecutivo, y la facilidad de pago es un instrumento que se le brinda al contribuyente para que realice el pago de las sumas que dejó de declarar y pagar. 10.4.- Ahora bien, si el contribuyente cumple de manera parcial la facilidad de pago y lo que busca la administración es el pago de la suma insoluta, es claro que el título ejecutivo sigue siendo la declaración privada del contribuyente, suma frente a la cual se ha realizado un pago parcial.

De esta manera, no resultarían aplicables los artículos 828 numeral 4º y 829 numeral 4º, por lo que la demanda del acto que declaró el incumplimiento no interrumpiría el término de prescripción, como lo señaló la Sección Cuarta. 10.5.- Por otra parte, la consideración del artículo 835 ET[5] no constituye una vulneración al debido proceso; en cambio, ilustra la posibilidad que tiene la administración de continuar adelante con el cobro coactivo, poniendo como límite el remate, el cual se condiciona al pronunciamiento definitivo de la jurisdicción. 10.6.- La Sala destaca que la posición asumida por el Consejo de Estado no es contraria de lo decidido en otras oportunidades.

En sentencia de 2 de julio de 2015 la Sección Cuarta fue enfática en señalar que la DIAN de manera equivocada entendió que los actos administrativos mediante los cuales dejó sin efecto el acuerdo de pago constituían el título ejecutivo y precisó que <<[a] partir de la ejecutoria de esas resoluciones y hasta el 24 de noviembre de 2003, fecha en que se radicó la demanda contra los actos que declararon sin efecto la facilidad de pago, bien pudo la DIAN seguir con el proceso de cobro coactivo hasta la diligencia de remate pues, como se precisó, la admisión de esa demanda permitía suspender el proceso de cobro coactivo a partir del auto de suspensión del remate y hasta la ejecutoria de la sentencia>>. 11.- De acuerdo con lo expuesto, la Sala no encuentra la configuración de un defecto sustantivo y, por lo tanto, no evidencia la vulneración de derechos fundamentales alegada por el accionante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 28 de septiembre de 2020 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Con firma electrónica RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado Con salvamento de voto ----------------------- [1] Información tomada del sistema de información judicial Siglo XXI. [2] Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de unificación de agosto 5 de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, rad. 11001-03-15-000-2012-02201- 01. [3]

ARTICULO 828. TÍTULOS EJECUTIVOS. Prestan mérito ejecutivo: 4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas. [4]

ARTICULO 829. EJECUTORIA DE LOS ACTOS. Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo: 4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso. [5] 89K~™ › ­ ® Ô Õ å æ ó ô þ $ % + 0 íÛíÛíÊÛ¸í¸í¦í¦”…sbTbC hõ(yh8{CJOJ[6]QJ[7]^J[8]ARTICULO 835.

INTERVENCIÓN DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción.