RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Procedencia y finalidad / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Constituye una excepción al principio de cosa juzgada / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – No admite la posibilidad de reabrir el debate legal y probatorio de las instancias anteriores [E]ste recurso procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas i) por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ii) por los Tribunales Administrativos y iii) por los jueces administrativos.
En cuanto a su finalidad, la Corte Constitucional, en la sentencia C-520 del 4 de agosto de 2009, recordó que constituye una excepción al principio de cosa juzgada que ampara a todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidas en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico.
En esa ocasión, la Sala aclaró que las causales que pueden proponerse como fundamento del recurso extraordinario de revisión, están enlistadas de manera taxativa en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 y dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que de conformidad con la ley procesal son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por esta vía. En efecto, se trata de la revisión de aspectos objetivos que puedan dar lugar a la estructuración de las causales de revisión consagradas en la norma en cita, no de errores de interpretación. Valga señalar que no todas las causales de revisión tienen el mismo alcance temporal, pues mientras algunas cuestionan la validez o suficiencia de las pruebas al momento del pronunciamiento de la sentencia (numerales 2, 3, 5 y 8 ibídem), otras se refieren a la validez o suficiencia sobreviniente, es decir, luego de ocurrido un hecho posterior al pronunciamiento del fallo (numerales 1, 4, 6, 7).
(…) [P]or esta vía no es posible reabrir el debate legal y probatorio de las instancias, sino revisar la sentencia que puso fin a la controversia, con el fin de determinar la justicia del pronunciamiento a la luz de las taxativas causales consagradas en la ley. Merece especial consideración la precisión anterior, toda vez que el recurso extraordinario de revisión no está concebido para que la parte interesada pueda plantear inconformidades en torno a la interpretación legal hecha en las instancias ordinarias.
(…) Bajo los parámetros expuestos, resulta importante resaltar que el escenario procesal ordinario es el único posible para plantear las presuntas inconsistencias de orden legal o probatorio propias de la controversia, pues tales aspectos escapan del marco analítico que corresponde a la revisión extraordinaria. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 248 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las generalidades del recurso extraordinario de revisión, ver: Corte Constitucional, sentencia C-520 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa y Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia del 3 de noviembre de 2017, Rad. 11001-03-15-000-2017- 00859-00, C.P. Rocío Araújo Oñate ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN - Artículo 20 de la Ley 797 de 2003 / REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS O PENSIONES A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA – Legitimación en la causa / REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS O PENSIONES A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA - Permite controvertir la interpretación de la ley aplicable al caso La UGPP invocó como causales de revisión las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 (…).
Del texto del enunciado (…) se puede colegir, en primer lugar, que la norma dispuso la legitimación para solicitar la revisión en un sujeto cualificado, a saber, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Trabajo, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. En segundo lugar, y a diferencia del marco conceptual ordinario de la revisión, esta causal constituye la excepción a la regla que prohíbe el análisis de errores “in judicando”, por cuanto permite al revisionista controvertir la interpretación de la ley aplicable al caso, cuando tal valoración da lugar al reconocimiento de una cuantía que excede la que bien debía inferirse del precepto.
(…) Por lo tanto, la causal bajo análisis faculta al juez extraordinario para descender al análisis de los razonamientos bajo los cuales el juez ordinario concedió una pretensión pensional, para así determinar si la cuantía de la misma se ajustó a los parámetros legales que rigen la materia. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el objeto del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de julio de 2018, Rad. 11001-03-25-000-2013-00124-00(0279-13).
C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas CAUSAL SEGUNDA DE REVISIÓN DEL RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS CON CARGO AL TESORO PÚBLICO O A FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA – Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables / CAUSAL SEGUNDA – No es procedente La causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, invocada por la UGPP, establece que la revisión podrá solicitarse “Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.”, lo que significa que bajo tal supuesto el aspecto a controvertir no debe dirigirse a cuestionar el reconocimiento pensional propiamente dicho, sino la cuantía bajo la cual se concedió la prestación. La UGPP, al sustentar el cargo por esta causal expuso, en síntesis, dos argumentos puntuales, a saber, (i) que según las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., la naturaleza de la vinculación de la pensionada fue "Nacional", y (ii) que los recursos con los que se pagaron sus salarios y prestaciones provenían de la Nación, por lo que debe entenderse que el vínculo laboral fue del nivel nacional de acuerdo con la procedencia de tales recursos.
Nótese que la parte revisionista no controvirtió aspectos como el ingreso base para liquidar la pensión gracia, los factores salariales que lo componen o el monto que corresponde, ni algún otro que pudiera incidir en la cuantía del derecho reconocido, puesto que su argumento se concretó en que la docente pensionada no tuvo el vínculo de carácter nacionalizado o territorial que se requiere para acceder a la prestación periódica, esto es, se advirtió que carece de la aptitud legal para gozar de dicha prestación. Bajo esos términos, la causal que correspondería invocar para controvertir la decisión judicial corresponde a la prevista en el numeral 7° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 y no a la consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
No obstante, la Sala advierte que no es procedente el análisis de la causal correspondiente, en primer lugar, por cuanto no fue la que invocó la UGPP y, en segundo lugar, si en gracia de discusión así se hubiera hecho, el recurso extraordinario de revisión bajo tal argumento sería extemporáneo. (…) [L]a causal a la que debió acudir la parte revisionista no está enlistada dentro de las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por lo que aplica el término general previsto en el referido artículo 251, que establece que “El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia.” (…) [E]n atención a la extemporaneidad de la causal correspondiente, y que la hipótesis de la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no corresponde con los fundamentos expuestos en el recurso extraordinario de revisión, la Sala abordará únicamente el análisis de la causal prevista en el literal a) Ibidem, en los términos expuestos por la UGPP.
Además, se reitera, el recurso extraordinario de revisión constituye una excepción al principio de cosa juzgada que ampara a las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidas en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico, por lo que la Sala no puede realizar un estudio más allá del análisis de los argumentos de la parte recurrente.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 7 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 251 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 LITERAL B CAUSAL PRIMERA DE REVISIÓN DEL RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS CON CARGO AL TESORO PÚBLICO O A FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA – Cuando se haya obtenido con violación al debido proceso / CAUSAL PRIMERA – No prospera En el asunto que ocupa a la Sala, el apoderado de la UGPP consideró que la sentencia objeto de revisión incurrió en desconocimiento del debido proceso por cuanto pasó por alto las normas superiores y legales que rigen el reconocimiento de la pensión gracia, por haberla concedido a quien no tenía derecho a ella.
Se observa que el fundamento de la causal invocada no advirtió yerro alguno respecto de la aplicación de las garantías procesales propias del trámite judicial que culminó con la sentencia de segunda instancia aquí cuestionada, pues no refirió irregularidades procesales, como tampoco hizo mención acerca de la competencia de la Sala que resolvió el asunto, o que se haya desconocido su derecho de defensa y contradicción. En efecto, el argumento de la parte revisionista se orientó a cuestionar el hecho de haberse reconocido la pensión gracia a la señora (…), pese a que, en su criterio, no tenía tal derecho de cara a las normas que rigen la prestación periódica de que se trata.
Lo anterior permite a la Sala concluir que la sustentación se dirige a cuestionar el reconocimiento de la pensión gracia hecho mediante la sentencia dictada por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, sin reparos concretos acerca de la legalidad del trámite judicial, razón por la cual el cargo por violación al debido proceso no está llamado a prosperar (…).
FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 LITERAL A CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SEXTA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03957-00(REV) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: TULÍA INÉS GARCÍA ROA Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN SENTENCIA La Sala procede a resolver el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, contra la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 26 de julio de 2018, que revocó la sentencia del 5 de noviembre de 2015, dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que había negado las pretensiones de la demanda ordinaria y, en su lugar, anuló los actos administrativos que negaron el reconocimiento de la pensión gracia de la señora Tulia Inés García Roa, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23- 42-000-2013-04673-01, con fundamento en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda ordinaria 1. Pretensiones La señora Tulia Inés García Roa, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), dentro de la cual solicitó: “1°.
Declarar la nulidad de la resolución N° RDP 019529 del 14 de diciembre de 2012, mediante la cual niega el reconocimiento y pago de una pensión vitalicia de jubilación gracia a mi representada. 2. Declarar la nulidad delos (sic) actos administrativos contenidos en las resolucionesN° (sic) RDP 009718 del 01 de marzo de 2013y (sic) la RDP 011584 del 08 de marzo de 2013, con la cual la Entidad resuelve el recurso de apelación yde (sic) apelación interpuesto contra de la (sic) resolución RDP 019529 del 14 de diciembre de 2012, confirmando la primera decisión. 3.
Declarar, que a título de Restablecimiento del Derecho, mi representada tiene derecho a que laUNIDAD (sic) DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES - UGPP- le reconozca y pague la Pensión Gracia de Jubilación en la que incluyan TODOS los factores salariales, tales como prima especial, prima de vacaciones y prima de navidad y en general todos los que en el proceso se demuestren como emolumentos devengadosdurante (sic) el año anterior a la fecha del status, es decir, entre el 9 de mayo de 2006 y el 8 de mayo de 2007 en cuantía de $1.670.630,2, mensual, o la que se pruebe en el proceso, efectiva a partir del 09de (sic) mayo de 2007. 4.
Condenar a la UNIDADDE (sic) GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES -UGPP-, le reconozca y pague a mi representada 14 mesadas al año. 5. En concordancia con lo anterior, ordenar a la entidad demandada, pague a favor de mi mandante, las mesadas pensionales causadas, desde la efectividad hasta el mes en que se incluya en nómina en virtud de este fallo. 6.
Ordenar a la UGPP, que sobre la pensión de mi representada, reconozca y pague los reajustes por concepto de la Ley 71 de 1988 y los demás a que tenga derecho. 7. Ordenar a la UGPP, que sobre las sumas que deba pagar a mi mandante, le reconozca y pague la cuantía necesaria para indexar o del C.C.A (sic) hacer los ajustes de valor, conforme al índice de precios al consumidor o al por mayor, tal y como lo autoriza al artículo (sic) 178 del C.C.A (sic), aplicando la fórmula adoptada por el honorable Consejo de Estado para pago de prestaciones de tracto sucesivo. 8.
Ordenar a laentidad (sic) convocada (sic), o haga sus veces (sic), que cumpla el fallo con el reconocimiento de intereses corrientes y moratorios en términos previstos en el inciso tercero del artículo 192 del C.P.A y de lo C.A. 9. Ordenar a la UGPP, que al momento de dar cumplimiento al fallo, se abstenga de descontar u ordenar descontar suma alguna con destino al Fosyga o Sistema de Seguridad Social en Salud sobre las mesadas atrasadas o retroactivas. 10.
Que se condene en agencias en derecho y costas procesales a la demandada.” 2. Fundamentos fácticos En la demandada de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte actora expuso los siguientes hechos: La señora Tulia Inés García Roa, a través de su apoderado, señaló que nació el 20 de septiembre de 1947, es decir, cumplió 50 años el mismo día y mes de 1997.
Afirmó que laboró como docente “horas cátedra y temporal” en Bogotá, desde el 2 de junio de 1980 hasta el 26 de mayo de 1991 al servicio de la Secretaría de Educación de Bogotá, y en propiedad designada en la misma entidad territorial, entre el 27 de mayo de 1991 al 14 de septiembre de 2012, para un total de 25 años, 6 meses y un día. Mencionó que adquirió el estatus de pensionada el 9 de mayo de 2007, cuando acreditó 20 años de servicio, con lo que cumplió los requisitos previstos en las leyes 114 de 1913 y 31 de 1933.
Destacó que, por los anteriores hechos que le daban derecho al reconocimiento de la pensión gracia, radicó ante la UGPP la solicitud correspondiente junto con los anexos respectivos. Afirmó que la entidad, mediante la Resolución 019529 del 14 de diciembre de 2012, negó el reconocimiento de la pensión gracia, bajo el argumento de que los tiempos laborados fueron nacionales, desestimó otros por tratarse de órdenes de trabajo y prestación de servicios, y que no acreditó los 20 años de servicios docentes de carácter territorial o nacionalizado.
Señaló que interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra el acto anterior, en donde expresó que el mismo adolecía de falsa motivación por haber dado naturaleza nacional a sus vínculos como docente del Distrito Capital; y que la entidad se equivocó en la valoración de las pruebas para el reconocimiento de la prestación reclamada de acuerdo con el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral, en donde aparece que fue nombrada para hora cátedra como maestra según los decretos 806 del 30 de mayo de 1980 y 204 del 13 de febrero de 1981, y que tomo posesión en propiedad el 27 de mayo de 1991 conforme con el Decreto 222 del 29 de enero de 1991, cargo que ocupó hasta su retiro.
Indicó que la UGPP resolvió el recurso de reposición mediante la Resolución RDP 009718 del 1° de marzo de 2013, en el sentido de confirmar el acto recurrido bajo argumentos similares. Expuso que el recurso de apelación fue resuelto mediante la Resolución 011584 del 8 de marzo de 2013, confirmando los actos materia de alzada. 3. Fundamentos jurídicos La parte actora consideró que con los actos demandados se desconocieron los artículos 2, 25, 53, y 58 de la Constitución Política; 2° de la Ley 114 de 1913; 3° de la Ley 37 de 1933; 1° y 3 del Decreto 2277 de 1979; la Ley 91 de 1989.
Frente al desconocimiento de las normas constitucionales, argumentó que legalmente tiene derecho a la pensión gracia, el cual fue desprotegido con los actos demandados, por cuanto estos contrariaron el artículo 2° Superior. Agregó se pretermitió el artículo 25 Ibidem que dispuso que el trabajo tiene protección especial del Estado, porque la pensión gracia es una prestación derivada de una relación laboral; que el artículo 53 también se omitió por no aplicar la interpretación más favorable al trabajador, así como el 58 que garantiza los derechos adquiridos con justo título.
Respecto de la violación de las disposiciones legales, arguyó que ante el austero régimen salarial del magisterio, el legislador buscó compensar el desequilibrio económico mediante la Ley 114 de 1913, que creó la pensión gracia para los maestros de escuelas primarias, a la cual se accede luego de acumular 20 años de servicio y 50 años de edad, y cuya cuantía, de acuerdo con la Ley 4° de 1966 y el Decreto 1743 del mismo año, equivale al 75% del promedio salarial devengado en el último año de servicio.
Resaltó que la pensión gracia se extendió a los profesores, empleados e inspectores de instrucción pública “de las normales”, mediante la Ley 116 de 1928 y, más adelante, a los profesores de establecimientos de enseñanza secundaria, a través de la Ley 37 de 1933. Afirmó que, de conformidad con las anteriores disposiciones, se permite la sumatoria de diferentes servicios prestados para acreditar 20 años.
Esto es, se pueden incluir tiempos de servicio en primaria, normal, y secundaria, ya sea con fracciones de cada una o con una sola, siempre que el resultado sea igual o superior a 20 años. Mencionó que ninguna de las anteriores normas hizo referencia a que el servicio debía prestarse en propiedad, interinidad, por vínculo mediante contrato laboral o por relación legal y reglamentaria, pues solo exige que el servicio sea oficial, en escuela normal, secundaria, inspección o instrucción pública.
Advirtió que en su expediente pensional reposan constancias de tiempos de servicios a la Secretaría de Educación de Bogotá, del 2 de junio de 1980 al 26 de mayo de 1981, y del 27 de mayo de 1991 al 15 de septiembre de 2012 (fecha de retiro), donde claramente se indica que su vínculo fue territorial, lo que ratifica que su nombramiento no fue nacional.
Manifestó tener derecho a la pensión gracia, porque se vinculó a la actividad educadora antes del 31 de diciembre de 1980, y la sumatoria de los periodos laborados arroja un total de 25 años, 6 meses y un día. Afirmó que en los certificados de historia laboral se indica que los aportes para pensiones los hacía la Caja de Previsión Social del Distrito y el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, lo que corrobora el carácter territorial de su vínculo docente.
Precisó que el numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que tuvieran o llegaran a tener derecho a la pensión gracia, esta debía reconocerse si se cumple la totalidad de los requisitos, sin mención acerca de formalidades en la vinculación. 2. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 5 de noviembre de 2015, negó las pretensiones de la demanda.
Las consideraciones del Tribunal, para proceder en el sentido indicado se sintetizan a continuación. Expuso el marco legal histórico de la pensión gracia, de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933. Posteriormente, señaló que a raíz del proceso de nacionalización de la educación que introdujo la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados con la Nación, por lo que dejaron de existir diferencias entre los distintos niveles del sector oficial.
Indicó que a través de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, se estableció que los docentes vinculados al 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas concordantes, tuvieran o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les debía reconocer siempre que cumplieran los requisitos; que tal prestación es compatible con la pensión ordinaria de jubilación, y que para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, sean nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1° de enero de 1990, se les reconocerá una pensión de jubilación equivalente al 75% del promedio salarial del último año. Agregó que, por lo tanto, el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia por cuanto todos los docentes quedaron vinculados con la Nación. Mencionó que la Sala Plena del Consejo de Estado expuso el criterio según el cual el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos respecto de la pensión gracia, tratándose de docentes nacionalizados[1].
Indicó que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-084 de 1999, al pronunciarse sobre la exequibilidad de la norma en mención, expuso que antes de la nacionalización de la educación, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber, los nacionales vinculados directamente al Ministerio de Educación Nacional, y los territoriales, vinculados con los departamentos, y que la previsión normativa según la cual la pensión gracia sólo se conserve para los docentes vinculados al servicio antes del 1° de enero de 1981, no implica desconocimiento de algún derecho adquirido.
Conforme con lo anterior, consideró que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia se debe dar cumplimiento a la totalidad de los requisitos legales, entre ellos el de haber prestado el servicio como docente en planteles departamentales, distritales o municipales nacionalizados, por un término no menor de 20 años y que la vinculación al servicio educativo se hubiera concretado antes del 31 de diciembre de 1980.
Respecto del reconocimiento de la mesada 14, expuso que a quienes se les causara la pensión con posterioridad al 25 de julio de 2005, fecha en la que entró en vigencia el Acto Legislativo 1 de ese año, ya no tendrían derecho a tal prestación por expresa prohibición legal, a menos que adquieran el derecho antes del 31 de julio de 2011 y su mesada fuera igual o inferior a tres salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Al referirse al caso concreto, y previa revisión de los medios de convicción aportados, indicó que aunque la docente demandante laboró durante 24 años, 5 meses y 27 días en instituciones educativas de carácter distrital, lo cierto es que tales tiempos no podían tenerse en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, comoquiera que su vinculación fue de carácter nacional, según se evidenció tanto en el “Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral”, como en la certificación expedida por el profesional especializado del grupo de certificaciones laborales de la Secretaría de Educación de Bogotá. Advirtió que en similar sentido se pronunció el Consejo de Estado en providencia del 7 de julio de 2011[2], en la que indicó que los salarios de quien en ese asunto pretendió el reconocimiento de la pensión gracia, se pagaron con recursos del Sistema General de Participaciones, esto es, con recursos procedentes de la Nación, por lo que no le asistía el derecho por cuanto su vínculo fue en condición de docente nacional.
Concluyó que los docentes con vinculación nacional no tienen derecho a exigir el reconocimiento de la pensión gracia, pues para acceder a ella se requiere haber prestado los servicios como profesor del orden territorial o nacionalizado, por lo que se debían negar las pretensiones de la demanda. Precisó que, dado el sentido indicado, no había lugar a pronunciarse sobre el reconocimiento de la mesada 14. 3.
Recurso de apelación Inconforme con el fallo, la demandante del proceso ordinario interpuso recurso de apelación, con base en los siguientes argumentos: Explicó que en el fallo de primera instancia se acudió a la prueba más débil, formal y de menor poder de convicción como fue el “formato único”, del cual no es posible discernir sobre su verdadero contenido jurídico en cuanto a la naturaleza de su vínculo con el magisterio, si es o no nacional, pues se trata de un mero formato.
Expuso que existen otras pruebas relevantes, con información fidedigna, original y auténtica que muestra los antecedentes del educador. Afirmó que para demostrar su vínculo se debió acudir a los documentos primigenios, esto es, a su nombramiento, ya que es el claro reflejo de la realidad, del funcionario que lo decretó, la condición en la que lo hizo, a cargo de quién estaba el pago de su salario y prestaciones, entre otros aspectos.
Precisó que, en su caso, se probó que inicialmente fue vinculada para hora cátedra mediante el Decreto Distrital 806 del 30 de mayo de 1980, firmado por el alcalde de la época Hernando Durán Dussan, la secretaria de Educación y el visto bueno del delegado del Fondo Educativo Regional (FER). Indicó que, en cuanto a la intervención del delegado del FER, su presencia en el trámite obedeció a las labores de vigilancia, control y coordinación que ejerce el Ministerio de Educación Nacional.
Afirmó que con posterioridad fue nombrada mediante el Decreto Distrital 204 del 10 de febrero de 1981, firmado por los mismos funcionarios que intervinieron en el Decreto 806 de 1980, y con las mismas especificaciones, donde la Nación ejerció su facultad de vigilancia de los procesos formales y sustanciales en el nombramiento del personal docente, pues para esa época la educación ya se había nacionalizado, sin que fuera vedado a los entes territoriales nombrar profesores con cargo a sus propios recursos.
Indicó que en ninguno de los referidos decretos se estableció que el pago de su salario se haría a cargo de la Nación. Explicó que ejerció la docencia con la misma autoridad territorial y nombrada por el alcalde de turno en similares circunstancias a las anteriores, entre el 2 de mayo al 30 de noviembre de 1984; del 26 de abril al 30 de noviembre de 1988; del 16 de enero al 3 de diciembre de 1989, del 22 de enero al 3 de diciembre de 1990 y del 21 de enero al 21 de mayo de 1991.
Agregó que, finalmente, fue nombrada en propiedad mediante el Decreto 222 del 29 de enero de 1991, hasta su retiro del servicio el 15 de septiembre de 2012. Explicó que todas estas vinculaciones, con sustento en copias auténticas de tales piezas, expedidas en su momento por la administración distrital, ponen de presente que los nombramientos fueron efectuados por autoridades locales para ejercer la docencia en establecimientos de la entidad nominadora, por lo que se puede concluir que se trató de nombramientos regionales. 4.
Sentencia objeto de revisión La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de sentencia del 26 de julio de 2018, revocó el proveído de primera instancia en los siguientes términos: “ACEPTAR el impedimento manifestado por los Consejeros César Palomino Cortés y Carmelo Perdomo Cuéter. En consecuencia, se les separa del conocimiento del asunto.
REVOCAR la sentencia de 5 de noviembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B que negó las pretensiones de la demanda incoada por Tulia Inés García Roa contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el reconocimiento de su pensión gracia, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia; y en su lugar:
PRIMERO: Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 19529 del 14 de diciembre de 2012, proferida por la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, mediante la cual le fue negada la pensión gracia al demandante; RDP 9718 del 1º de marzo de 2013 expedida por la misma autoridad para confirmar el acto inicial al resolver el recurso de reposición; y la RDP 11584 del 8 de marzo de 2013, signada por el Director de Pensiones de la misma entidad, que confirmó el acto que negó la prestación al resolver la alzada gubernativa.
SEGUNDO. - Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a Tulia Inés García Roa, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, esto es entre el 21 de marzo de 2007 al 20 de marzo de 2008, pero con efectos fiscales a partir del 7 de febrero de 2009, por prescripción trienal.
TERCERO. - La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final__ índice inicial CUARTO.- La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA.
QUINTO. - Abstenerse de condenar en costas a la parte vencida, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente decisión. (…)” Entre sus fundamentos, se destacan los siguientes: Inicialmente se refirió al contexto normativo y jurisprudencial de la pensión gracia, del cual se destaca que, en lo referente al tiempo de servicio y al tipo de la vinculación requerida, lo importante no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hizo, la institución educativa donde se prestó el servicio, su naturaleza, y los extremos temporales[3].
Posteriormente, se pronunció frente a la tesis que expuso esa Sala sobre la vinculación a la docencia a través de contratos de prestación de servicios, donde se expuso que “lo que se debe acreditar a través de los contratos es el objeto de los mismos, es decir, que efectivamente se haya vinculado para prestar el servicio docente (…) por cuanto la Ley 114 de 1913, lo que está permitiendo es la retribución a quien haya ejercido la labor docente, sin importar la naturaleza ni la clase de vinculación.”[4] En cuanto al tiempo de vinculación, trajo a colación la sentencia de unificación del 22 de enero de 2015[5], en la que se definió que no importa si el vínculo laboral del docente “es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación, como también a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente debe encontrarse en servicio activo, como quiera que en lo pertinente el texto normativo lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda.” En párrafos posteriores se refirió a la sentencia de unificación dictada por el pleno de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 21 de junio de 2018[6], donde se definió la regla según la cual no es acertado inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando los recursos de la educación provienen de la Nación. Agregó que en dicho pronunciamiento se advirtió que lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas (en ese entonces situado fiscal), cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.
Frente al punto, concluyó que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financiaban el pago de los salarios y prestaciones de los educadores, y de la intervención que efectuaba el delegado del FER en su nominación. Al referirse al caso concreto, y luego de verificar el contenido de las pruebas aportadas al proceso, advirtió que la señora Tulia Inés García Roa (i) nació el 20 de septiembre de 1947;
(ii) fue nombrada como docente de hora cátedra en el Colegio Distrital Manuelita Sáenz mediante Decreto 806 del 30 de mayo de 1980, firmado por el alcalde mayor de Bogotá como presidente de la Junta Administradora del FER, la secretaria de Educación y el delegado del FER; (iii) fue designada como Docente de hora cátedra en la misma institución a través de Decreto 204 del 10 de febrero de 1981, firmado por los funcionarios en mención;
(iv) desarrolló orden de trabajo como docente de hora cátedra desde el 2 de mayo de 1984 hasta el 30 de noviembre de 1984, del 26 de abril al 30 de noviembre de 1988, del 16 de enero al 3 de diciembre de 1989; y del 22 de enero al 3 de diciembre de 1990, con intensidad de 16 horas semanales; y (v) fue nombrada como docente de primaria de tiempo completo, a través de Decreto 222 del 29 de abril de 1991, firmado por el alcalde mayor de Bogotá como presidente de la Junta Administradora del FER, la secretaria de Educación y el delegado del FER.
A partir de lo anterior, coligió que la actora del proceso ordinario acumuló un tiempo laborado de 24 años, 5 meses y 27 días, y que fue vinculada a la docencia antes del 31 de diciembre de 1980. Expuso que la posición de la Corporación es pacífica alrededor de la imposibilidad de acumular tiempos de servicio como docente nacional para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, regla que constituye un referente de interpretación desde que se dictó la sentencia de unificación del 29 de agosto de 1997[7], por lo que los beneficiarios de tal prestación son únicamente los docentes cuya vinculación fue territorial y/o nacionalizada.
Sostuvo que la autoridad que nombró a la demandante fue el alcalde de Bogotá y que, respecto de los nombramientos realizados en su favor, aquel funcionario actuó en dicha condición y además como presidente de la Junta Administradora del FER, por lo que se demostró que su vinculación y permanencia en el servicio oficial docente, tuvo lugar en calidad de educadora nacionalizada, bajo la dirección del Distrito Capital de Bogotá. Con base en lo anterior, concluyó que la interesada demostró plenamente los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son haber prestado los servicios como docente en planteles distritales por veinte 20 años, alcanzados el 20 de marzo de 2008, fue vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (2 de junio de 1980), contaba con 50 años de edad, pues los cumplió el 20 de septiembre de 1997, y observó buena conducta en su desempeño como docente. 5.
El recurso extraordinario de revisión Mediante escrito radicado el 4 de septiembre de 2020 en la ventanilla virtual de la Secretaría General de esta Corporación, la UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 26 de julio de 2018[8] proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con fundamento en las causales consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003[9].
Expuso que el reconocimiento pensional se obtuvo con violación del debido proceso, por lo que se configuró la causal del referido literal a). Al respecto, sostuvo que el reconocimiento y pago de la pensión gracia no era procedente, pues se debieron tener en cuenta las disposiciones de las leyes 114 de 1913 y 91 de 1989. Consideró que el fallo objeto de revisión también transgredió principios superiores consagrados en los artículos 1, 2, 6, 29, 121, 123 inciso 2° y 124 de la Constitución Política.
Advirtió que tales normas se violaron porque se desconocieron las leyes que rigen la pensión gracia, por el hecho de haberla concedido a quien no era beneficiaria de la misma, con lo que se atentó contra los principios, derechos y deberes de los ciudadanos y se aseguró el incumplimiento de los deberes sociales a cargo del Estado, al comprometer recursos públicos con una causa ilegítima.
Adujo que los funcionarios judiciales que dictaron la providencia comprometieron dineros públicos sin sustento constitucional, por lo que pueden verse inmersos en investigaciones disciplinarias, fiscales e incluso penales. Insistió en que la sentencia objeto de revisión desconoció el artículo 29 Superior, relacionado con el debido proceso.
Posteriormente transcribió el texto de los artículos 48 de la Constitución Política, tal como fue modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005, 1° de la Ley 114 de 1913, 6° de la Ley 116 de 1928, 3° de la Ley 37 de 1933, 1° y 15 de la Ley 91 de 1989, y un extracto de la Sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, sin exponer alguna conclusión de cara al asunto particular.
Luego, adujo que la revisión de la sentencia procede por la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por cuanto la cuantía del derecho reconocido excedió lo debido de acuerdo con la ley, por haberse accedido a la pensión gracia. Frente al punto, explicó que la Ley 114 de 1913 y las que posteriormente la modificaron o adicionaron, esto es, las leyes 111 de 1928 y 37 de 1933, que ampliaron su radio de acción, fueron derogadas por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la cual reguló íntegramente la materia relativa a las prestaciones sociales del magisterio y creó para el efecto un fondo cuyo objeto es, precisamente, el atender lo relativo, entre otras cosas, al pago de pensiones del sector docente.
Advirtió que los tiempos del orden nacional que tuvo en cuenta la Sección Segunda, Subsección B, de esta Corporación, deben desestimarse debido a que para tener derecho a la pensión gracia el docente debe cumplir todos los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, conforme lo indicó la Corte Constitucional en la Sentencia C-084 de 1999.
Explicó que la señora Tulia Inés García Roa (i) cumplió 50 años el 20 de septiembre de 1997; (ii) comenzó a prestar sus servicios como docente desde el 2 de junio de 1980, esto es, antes del 31 de diciembre de ese año; y (iii) acumuló un tiempo se servicio de 24 años, 5 meses y 27 días. Expuso que en el expediente obran las certificaciones de información laboral del 26 de diciembre de 2011 y 28 de septiembre de 2018, expedidas por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., en las cuales se indicó como acto administrativo de nombramiento los decretos 806 de 30 de mayo de 1980, 204 del 13 de febrero de 1981 y 222 del 29 de enero de 1991, y como tipo de vinculación "Nacional".
Sostuvo que en atención a que la fuente de financiación de los gastos que generó el cargo docente de la actora, provinieron del FER, “es necesario traer a colación que los Docentes NACIONALES financiados con recursos del Situado Fiscal entre los años 1968 a 1989, o en cualquier otra época, no pueden acceder al reconocimiento de la pensión gracia, situación en la cual se encuentra incurso el causante (sic); toda vez, que la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. certificó en varias ocasiones que-la vinculación de la señora TULIA INÉS GARCÍA ROA para el periodo que inició en el año de 1980 fue del orden nacional.” En cuanto a los recursos con los cuales se pagaron los salarios de los docentes, válidos para el reconocimiento de la pensión gracia, trajo a colación y transcribió, in extensu, la posición del Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la UGPP, en el “lineamiento 187 Acta 1979 del 30 de noviembre, y 3, 4, y 5 de diciembre de 2018”, frente a lo que concluyó que la fuente de financiación de los gastos que generó el cargo de la señora Tulia Inés García Roa corrieron a cargo del FER, por lo que no se podía acceder a la pensión gracia solicitada.
Se refirió a la consideración de la sentencia bajo revisión, respecto del requisito de “actuar con honradez y buena conducta”, que se demostró mediante el certificado de antecedentes disciplinarios expedido por la Procuraduría General de la Nación, donde se indicó que la pensionada no registra sanciones ni inhabilidades, y declaración extraproceso que no fue objetada, sin embargo, frente a este aspecto no expuso conclusión o reparo alguno. 6.
El trámite del recurso Mediante auto del 9 de septiembre de 2020 (i) se admitió el recurso extraordinario de revisión, (ii) se ordenó notificar personalmente a la señora Tulia Inés García Roa y al señor agente del Ministerio Público, (iii) se solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que remitiera copia del expediente ordinario, y (iv) se rechazó por improcedente la medida cautelar solicitada por la parte recurrente.
A través de proveído del 9 de noviembre de 2020 el magistrado sustanciador se pronunció sobre el decreto de las pruebas aportadas por las partes. El 24 de noviembre de 2020 el magistrado Rafael Francisco Suárez Vargas manifestó su impedimento para conocer del presente asunto por haber participado de la decisión objeto de revisión. Dicho impedimento fue declarado infundado mediante auto de la misma fecha. 6.
La contestación del recurso La señora Tulia Inés García Roa, por conducto de apoderado, se pronunció frente a la causal invocada por la UGPP de la siguiente manera: Precisó que la parte actora propuso argumentos que ya fueron ampliamente considerados en el debate del proceso ordinario, por lo que el recurso extraordinario de revisión se pretende utilizar como una tercera instancia para insistir en un problema jurídico ya resuelto.
Advirtió que pretender cuestionar decisiones ejecutoriadas, sin el surgimiento de nuevos elementos fácticos que hubieran alterado la interpretación del proceso, constituye un cuestionamiento arbitrario al principio de seguridad jurídica. Agregó que, en este caso, al no haber nuevo material probatorio ni circunstancias extrañas que pudieran modificar el devenir regular que tuvo el proceso, el recurso interpuesto se centra exclusivamente en la solicitud de una nueva interpretación de leyes, que el juzgador en segunda instancia las tuvo en consideración plena en el momento de emitir la providencia. En cuanto a la causal fundada en la presunta violación del debido proceso, sostuvo que no hay razón para considerar que la interpretación judicial de la providencia impugnada vulneró dicha garantía, por cuanto en esta se tuvo en consideración la normatividad aplicable al caso, solamente que fue interpretada de manera diferente a los intereses de la parte revisionista.
Finalmente, se refirió a las consideraciones expuestas por la autoridad judicial, frente a las que concluyó que su argumento fue diáfano en cuanto a su derecho a la pensión gracia, e insistió en que los argumentos de la UGPP ya fueron resueltos en la instancia ordinaria. 7. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no rindió concepto.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 26 de julio de 2018, a través de la cual revocó la decisión adoptada por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 5 de noviembre de 2015, es susceptible de los recursos extraordinarios de revisión presentados dentro del término[10] establecido en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, y esta Sala es competente para decidirlo en virtud de lo dispuesto en el artículo 249 del mismo código y lo dispuesto en el Acuerdo 321 de 2014, proferido por la Sala Plena de esta Corporación. Para el estudio del presente recurso se abordarán los siguientes temas: (i) naturaleza del recurso extraordinario de revisión, (ii) causales invocadas y su configuración o no en el caso concreto. 1.
Del recurso extraordinario de revisión El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011- Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que este recurso procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas i) por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ii) por los Tribunales Administrativos y iii) por los jueces administrativos.
En cuanto a su finalidad, la Corte Constitucional, en la sentencia C-520 del 4 de agosto de 2009[11], recordó que constituye una excepción al principio de cosa juzgada que ampara a todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidas en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico.
En esa ocasión, la Sala aclaró que las causales que pueden proponerse como fundamento del recurso extraordinario de revisión, están enlistadas de manera taxativa en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011[12] y dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que de conformidad con la ley procesal son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por esta vía. En efecto, se trata de la revisión de aspectos objetivos que puedan dar lugar a la estructuración de las causales de revisión consagradas en la norma en cita, no de errores de interpretación. Valga señalar que no todas las causales de revisión tienen el mismo alcance temporal, pues mientras algunas cuestionan la validez o suficiencia de las pruebas al momento del pronunciamiento de la sentencia (numerales 2, 3, 5 y 8 ibídem), otras se refieren a la validez o suficiencia sobreviniente, es decir, luego de ocurrido un hecho posterior al pronunciamiento del fallo (numerales 1, 4, 6, 7).
La Corte Constitucional en la referida sentencia C- 520 de 2009 destacó frente a este recurso lo siguiente: “(…) La Corporación ha precisado la naturaleza del recurso extraordinario de revisión señalando que “la revisión no pretende corregir errores “in judicando” ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso, pues para estos yerros están previstos los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del propio proceso.
La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas.
Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de “una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada”, y por ello “las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”. (Destacado por la Sala) Conforme con lo anterior, por esta vía no es posible reabrir el debate legal y probatorio de las instancias, sino revisar la sentencia que puso fin a la controversia, con el fin de determinar la justicia del pronunciamiento a la luz de las taxativas causales consagradas en la ley.
Merece especial consideración la precisión anterior, toda vez que el recurso extraordinario de revisión no está concebido para que la parte interesada pueda plantear inconformidades en torno a la interpretación legal hecha en las instancias ordinarias. Esta Corporación, al respecto, se pronunció en el siguiente sentido[13]: “En este orden, la técnica del recurso exige correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta y la causal invocada, de forma tal que no le es dable al recurrente realizar elucubraciones dirigidas a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida ni pretender subsanar o corregir errores u omisiones de la propia parte en el ejercicio del derecho de contradicción y el agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa, como si se tratara de una nueva instancia. En otras palabras, el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, siendo riguroso en cuanto a su procedencia, pues se restringe a las causales enlistadas.
Por ello, en este escenario, la labor del juez no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión de la sentencia, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo.” (Destacado por la Sala) Bajo los parámetros expuestos, resulta importante resaltar que el escenario procesal ordinario es el único posible para plantear las presuntas inconsistencias de orden legal o probatorio propias de la controversia, pues tales aspectos escapan del marco analítico que corresponde a la revisión extraordinaria. 2.
Causales de revisión invocadas y su configuración en el caso concreto La UGPP invocó como causales de revisión las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, cuyo contenido es del siguiente tenor:
ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo[14] hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. (…) La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo[15] por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” (Destacado por la Sala) Del texto del enunciado transcrito se puede colegir, en primer lugar, que la norma dispuso la legitimación para solicitar la revisión en un sujeto cualificado, a saber, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Trabajo, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación[16].
En segundo lugar, y a diferencia del marco conceptual ordinario de la revisión, esta causal constituye la excepción a la regla que prohíbe el análisis de errores “in judicando”, por cuanto permite al revisionista controvertir la interpretación de la ley aplicable al caso, cuando tal valoración da lugar al reconocimiento de una cuantía que excede la que bien debía inferirse del precepto.
Tesis que corresponde con el criterio de la Sección Segunda, Subsección A, de esta Corporación de acuerdo con el cual “el objeto del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario.”[17] (Destacado por la Sala) Por lo tanto, la causal bajo análisis faculta al juez extraordinario para descender al análisis de los razonamientos bajo los cuales el juez ordinario concedió una pretensión pensional, para así determinar si la cuantía de la misma se ajustó a los parámetros legales que rigen la materia. 1.
Cuestión previa Del análisis de los hechos y fundamentos legales del recurso extraordinario de revisión, se advierte que los argumentos según los cuales la señora Tulia Inés García Roa no tenía derecho a percibir la pensión gracia, por cuanto su vínculo con la docencia fue del orden nacional y no local o nacionalizado, que es el presupuesto legal para acceder a la prestación periódica, se dirigen más allá de cuestionar la cuantía del derecho reconocido, a que la señora García Roa no tenía la aptitud legal para percibir la pensión gracia, por cuanto la naturaleza de su otrora vínculo laboral no corresponde con el previsto por la ley para el efecto.
La causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, invocada por la UGPP, establece que la revisión podrá solicitarse “Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.”, lo que significa que bajo tal supuesto el aspecto a controvertir no debe dirigirse a cuestionar el reconocimiento pensional propiamente dicho, sino la cuantía bajo la cual se concedió la prestación. La UGPP, al sustentar el cargo por esta causal expuso, en síntesis, dos argumentos puntuales, a saber, (i) que según las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., la naturaleza de la vinculación de la pensionada fue "Nacional", y (ii) que los recursos con los que se pagaron sus salarios y prestaciones provenían de la Nación, por lo que debe entenderse que el vínculo laboral fue del nivel nacional de acuerdo con la procedencia de tales recursos.
Nótese que la parte revisionista no controvirtió aspectos como el ingreso base para liquidar la pensión gracia, los factores salariales que lo componen o el monto que corresponde, ni algún otro que pudiera incidir en la cuantía del derecho reconocido, puesto que su argumento se concretó en que la docente pensionada no tuvo el vínculo de carácter nacionalizado o territorial que se requiere para acceder a la prestación periódica, esto es, se advirtió que carece de la aptitud legal para gozar de dicha prestación. Bajo esos términos, la causal que correspondería invocar para controvertir la decisión judicial corresponde a la prevista en el numeral 7° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011[18] y no a la consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
No obstante, la Sala advierte que no es procedente el análisis de la causal correspondiente, en primer lugar, por cuanto no fue la que invocó la UGPP y, en segundo lugar, si en gracia de discusión así se hubiera hecho, el recurso extraordinario de revisión bajo tal argumento sería extemporáneo. Al respecto, el último inciso del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 establece que “En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.” (Destacado por la Sala) Sin embargo, la causal a la que debió acudir la parte revisionista no está enlistada dentro de las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por lo que aplica el término general previsto en el referido artículo 251, que establece que “El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia.” La Sentencia materia de revisión se notificó mediante envío de su texto a través de mensaje al buzón electrónico para notificaciones judiciales de la UGPP el 7 de septiembre de 2018, por lo que cobró ejecutoria el día 12 siguiente, mientras que la entidad presentó el recurso extraordinario de revisión el 4 de septiembre de 2020, esto es, fenecido el término de un año previsto en la norma.
Por lo anterior, y en atención a la extemporaneidad de la causal correspondiente, y que la hipótesis de la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no corresponde con los fundamentos expuestos en el recurso extraordinario de revisión, la Sala abordará únicamente el análisis de la causal prevista en el literal a) Ibidem, en los términos expuestos por la UGPP.
Además, se reitera, el recurso extraordinario de revisión constituye una excepción al principio de cosa juzgada que ampara a las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidas en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico, por lo que la Sala no puede realizar un estudio más allá del análisis de los argumentos de la parte recurrente. 2.2.
De la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 En el asunto que ocupa a la Sala, el apoderado de la UGPP señaló que el recurso extraordinario de revisión es procedente por la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que se configura “Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso ( )” En los términos expuestos por la Corte Constitucional el debido proceso puede ser definido como: “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas”[19].
(Destacado por la Sala) En el asunto que ocupa a la Sala, el apoderado de la UGPP consideró que la sentencia objeto de revisión incurrió en desconocimiento del debido proceso por cuanto pasó por alto las normas superiores y legales que rigen el reconocimiento de la pensión gracia, por haberla concedido a quien no tenía derecho a ella. Se observa que el fundamento de la causal invocada no advirtió yerro alguno respecto de la aplicación de las garantías procesales propias del trámite judicial que culminó con la sentencia de segunda instancia aquí cuestionada, pues no refirió irregularidades procesales, como tampoco hizo mención acerca de la competencia de la Sala que resolvió el asunto, o que se haya desconocido su derecho de defensa y contradicción. En efecto, el argumento de la parte revisionista se orientó a cuestionar el hecho de haberse reconocido la pensión gracia a la señora Tulia Inés García Roa, pese a que, en su criterio, no tenía tal derecho de cara a las normas que rigen la prestación periódica de que se trata.
Lo anterior permite a la Sala concluir que la sustentación se dirige a cuestionar el reconocimiento de la pensión gracia hecho mediante la sentencia dictada por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, sin reparos concretos acerca de la legalidad del trámite judicial, razón por la cual el cargo por violación al debido proceso no está llamado a prosperar y, en consecuencia, se procederá al análisis de la segunda causal. 3.
Costas El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.”, remisión que debe entenderse respecto del Código General del Proceso. Al respecto, el numeral 8° del artículo 365 de dicho estatuto procesal señala, entre otras reglas, que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.” En ese orden de ideas, la Sala se abstendrá de impartir condena en costas, toda vez que en el expediente no se acreditó su causación. 4.
Conclusiones Se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión que presentó la UGPP, por cuanto las causales que invocó no se configuraron en el caso concreto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Sexta Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA PRIMERO. Declárase infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, contra la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 26 de julio de 2018, que revocó la sentencia del 5 de noviembre de 2015, dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-42-000-2013- 04673-01.
SEGUNDO. En firme este proveído, devuélvase el expediente al despacho judicial de origen.
QUINTO. Reconócese personería al abogado William Ballén Núñez, como apoderado de la señora Tulia Inés García Roa, en los términos y para los efectos del poder aportado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Magistrado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Citó la sentencia del 26 de agosto de 1997, dictada en el expediente S- 699, con ponencia del doctor Nicolás Pájaro Peñaranda. [2] Expediente 68001-23-31-000-2006-01088-01.
M.P: Bertha Lucía Ramírez de Páez. [3] Citó la sentencia del 19 de enero de 2006, Expediente 6024-05, Magistrado Ponente: Tarsicio Cáceres Toro. [4] Citó la sentencia del 28 de julio de 2016. Exp.3876-2014, M.P: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [5] Exp. 0775-2014, con ponencia del magistrado Alfonso Vargas Rincón. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ-SII-11-2018, número interno 3805-2014, con ponencia del doctor Carmelo Perdomo Cuéter. [7] Expediente S-699, con ponencia del magistrado Nicolás Pájaro Peñaranda. [8] Se aclara que el apoderado de la UGPP refirió como fecha de la providencia el 19 de julio de 2018.
No obstante, y en atención a la identidad de las partes, la temática a resolver y los documentos aportados (entre ellos la sentencia bajo censura), se tiene que la fecha de la providencia objeto de revisión corresponde, en realidad, al 26 de julio de 2018. [9] “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” [10] La Sentencia materia de revisión se notificó mediante envío de su texto a través de mensaje al buzón electrónico para notificaciones judiciales de la UGPP el 7 de septiembre de 2018, por lo que cobró ejecutoria el día 12 siguiente.
La entidad presentó el recurso extraordinario de revisión el 4 de septiembre de 2020, esto es, dentro del término de cinco años dispuesto para el efecto en el último inciso del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011. [11] M.P. Dra. María Victoria Calle. [12] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [13] Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión. Sentencia del 3 de noviembre de 2017.
Radicación: 11001-03-15-000-2017-00859-00(REV). Magistrada ponente: Rocío Araújo Oñate. [14] Artículo declarado EXEQUIBLE, con respecto a los cargos formulados y 'bajo los supuestos reseñados en el numeral 5 de las consideraciones y fundamentos de esta sentencia', salvo los apartes tachados que se declaran INEXEQUIBLES, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-835-03 de 23 de septiembre de 2003, Magistrado Ponente Dr. Jaime Araujo Rentería. [15] Ibidem nota 37. [16] Es pertinente indicar que el numeral 6° del artículo 6 del Decreto 5021 de 2009 atribuyó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, la competencia para iniciar las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen. [17] Sentencia del 5 de julio de 2018.
Expediente: 11001-03-25-000-2013- 00124-00(0279-13). Magistrado ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. [18] “7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.”[19] (Destacado por la Sala) [20] Corte Constitucional.
Sentencia C-341 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo.