11001-03-15-000-2020-02390-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02390-00Consejo de Estado · SALA PLENASentencia2021-01-22

Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Corporación Para El Desarrollo Sostenible Del Archipiélago De San Andrés, Providencia Y Santa Catalina (Coralina)·Demandado: Resolución 166 Del 24 De Mayo De 2020

De qué trata

Síntesis: De conformidad con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, el Consejo de Estado será competente para conocer el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción que sean expedidas por autoridades nacionales. (…) A su turno, el numeral 8° del artículo 111 del CPACA asignó a la Sala Plena de lo Contencioso de esta Corporación el ejercicio del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción, y el artículo 136 del mismo código asignó al Consejo de Estado, el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. (…) El artículo 107 del CPACA creó las salas especiales de decisión, las cuales estarían encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa que esta les encomiende, lo cual se encuentra en consonancia con el artículo 29 del Acuerdo Núm. 080 de 2019 que asignó a las salas especiales de decisión, entre otros, «[…] 3. Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo […]». (…) Finalmente, en sesión virtual núm. 10 llevada a cabo el 1º de abril del 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aprobó «[…] asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107-4, 185-1 y 111-8 del CPACA y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019 […]». (…) De acuerdo con lo anterior, la Sala Especial de Decisión Núm. 19 es competente para decidir la presente controversia (…).CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos o presupuestos de procedencia / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - Definición / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR - Definición[L]os presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad son los siguientes: (i) que se trate de una medida de carácter general; (ii) que la medida sea dictada en ejercicio de funciones administrativas; (iii) que la medida se decrete por parte de una autoridad del orden nacional, y (iv) que la medida sea proferida en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. (…) Lo primero que debe señalarse es que la Resolución No. 166 de 24 de mayo de 2020 fue expedida por el Director General CORALINA, corporación autónoma regional que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional, responde a la naturaleza de entidad pública del orden nacional. (…) En segundo lugar, es pertinente resaltar, conforme lo indica la doctrina, que los actos administrativos generales «[…] Son los que crean, modifican o extinguen una situación jurídica objetiva, abstracta o impersonal, no relacionada directa o inmediatamente con persona determinada o determinable […]», mientras que el acto administrativo particular «[…] Es el que crea, modifica, extingue o afecta situaciones jurídicas personales, individuales o subjetivas. Tiene efectos jurídicos directos e inmediatos sobre personas identificadas o identificables individualmente, independientemente del número de ellas […]». (…) En este orden de ideas, resulta claro que la Resolución No. 166 de 24 de mayo de 2020 adoptó no solo una medida de índole administrativo sino, especialmente, de carácter general, en razón a que prorrogó las órdenes de suspender la atención presencial y estableció canales digitales para la atención al público. Tales determinaciones cobijan, sin distingo, a la generalidad de los ciudadanos, a los usuarios de los servicios de la entidad, a quienes están interesados en adelantar trámites relacionados con el uso del agua, el suelo y el aire y, por supuesto, a todos los servidores públicos de la mencionada entidad.RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL - No se acreditó que se haya expedido como desarrollo de decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 166 DEL 24 DE MAYO DE 2020 EXPEDIDA POR CORALINA - Improcedente[E]ncuentra la Sala de Decisión que no está acreditado que el citado acto administrativo haya sido expedido como desarrollo de decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción (…). Cabe poner de relieve que, si bien en el acto cuestionado se hace alusión a la expedición del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, a través del cual el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, lo cierto es que, de la lectura integral del acto en cuestión, se puede inferir que la mención que se hace del Decreto 417 de 2020 fue efectuada para hacer alusión al contexto en el que se expidió la Resolución No. 166 de 24 de mayo de 2020 y no como fundamento o desarrollo de aquel. (…) Sobre el particular, vale la pena señalar que el acto administrativo cuya legalidad se revisa, surgió como desarrollo de los Decretos ordinarios 457, 531, 593, 636 y 689 de 2020; actos administrativos que no fueron expedidos por el Presidente de la República con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, sino en ejercicio de las facultades ordinarias consagradas en el artículo 189 y en los artículos 303 y 315 de la Constitución Política de Colombia, así como en el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016, normas relacionadas con la conservación del orden público y su restablecimiento en donde fuere turbado. (…) Así pues, y aunque en la plurimencionada resolución se indica que su expedición se encuentra enmarcada dentro del contexto de la emergencia sanitaria causada por el Covid-19, resulta claro que el acto objeto de control es resultado del ejercicio de las facultades ordinarias y reglamentarias que le fueron conferidas al Director General de CORALINA en los artículos 29 de la Ley 99 de 1993 y 35 del Acuerdo 1° de 1995, y de las instrucciones impartidas por el Presidente de la República en los decretos ordinarios que decretaron el aislamiento obligatorio en todo el territorio nacional, así como en cumplimiento de las directrices dadas en materia salud y salubridad pública por parte del Ministerio de Salud y Protección Social en la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020. (…) Aunado a lo anterior, esta Sala de Decisión estima pertinente destacar que, los Consejeros de Estado (…), al decidir sobre la admisibilidad de las Resoluciones 129 de 23 de marzo de 2020 y 131 de 12 de abril del mismo año, expedidas por CORALINA -actos administrativos principales respecto de los cuales la decisión administrativa que hoy nos ocupa simplemente decidió extender sus efectos-, dispusieron no asumir el control inmediato de legalidad de las mismas (…). Significa lo anterior que no es posible asumir el control inmediato de legalidad de la resolución que dispuso extender los efectos de las Resoluciones 129 de 23 de marzo de 2020 y 131 de 12 de abril del mismo año, también expedidas por el Director General de CORALINA, en tanto que, respecto de tales actos administrativos principales, el Consejo de Estado ya se pronunció en el sentido de declarar su improcedencia por no haberse expedido como desarrollo de ningún decreto legislativo. (…) Significa lo anterior que se torna improcedente el control inmediato de legalidad respecto de la Resolución No. 166 de 24 de mayo de 2020, por cuanto este acto administrativo es producto del ejercicio de las potestades ordinarias concernientes al cargo de Director General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y, principalmente, porque el mismo no desarrolla ninguno de los decretos legislativos expedidos al amparo del estado de excepción decretado como consecuencia de la pandemia del Covid-19.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (Coralina), ver: Corte Constitucional, Sala Plena, auto 089A del 24 de febrero de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 166 DEL 24 DE MAYO DE 2020 – Expedida por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (Coralina) / CONSEJO DE ESTADO – Competencia en materia de control inmediato de legalidad De conformidad con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, el Consejo de Estado será competente para conocer el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción que sean expedidas por autoridades nacionales.

(…) A su turno, el numeral 8° del artículo 111 del CPACA asignó a la Sala Plena de lo Contencioso de esta Corporación el ejercicio del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción, y el artículo 136 del mismo código asignó al Consejo de Estado, el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. (…) El artículo 107 del CPACA creó las salas especiales de decisión, las cuales estarían encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa que esta les encomiende, lo cual se encuentra en consonancia con el artículo 29 del Acuerdo Núm. 080 de 2019 que asignó a las salas especiales de decisión, entre otros, «[…] 3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo […]». (…) Finalmente, en sesión virtual núm. 10 llevada a cabo el 1º de abril del 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aprobó «[…] asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107-4, 185-1 y 111-8 del CPACA y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019 […]».

(…) De acuerdo con lo anterior, la Sala Especial de Decisión Núm. 19 es competente para decidir la presente controversia (…). FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / ACUERDO 80 DE 2019 – ARTÍCULO 29 NUMERAL 3 (SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO) CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos o presupuestos de procedencia / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL – Definición / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR – Definición [L]os presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad son los siguientes: (i) que se trate de una medida de carácter general;

(ii) que la medida sea dictada en ejercicio de funciones administrativas; (iii) que la medida se decrete por parte de una autoridad del orden nacional, y (iv) que la medida sea proferida en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. (…) Lo primero que debe señalarse es que la Resolución No. 166 de 24 de mayo de 2020 fue expedida por el Director General CORALINA, corporación autónoma regional que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional, responde a la naturaleza de entidad pública del orden nacional.

(…) En segundo lugar, es pertinente resaltar, conforme lo indica la doctrina, que los actos administrativos generales «[…] Son los que crean, modifican o extinguen una situación jurídica objetiva, abstracta o impersonal, no relacionada directa o inmediatamente con persona determinada o determinable […]», mientras que el acto administrativo particular «[…] Es el que crea, modifica, extingue o afecta situaciones jurídicas personales, individuales o subjetivas.

Tiene efectos jurídicos directos e inmediatos sobre personas identificadas o identificables individualmente, independientemente del número de ellas […]». (…) En este orden de ideas, resulta claro que la Resolución No. 166 de 24 de mayo de 2020 adoptó no solo una medida de índole administrativo sino, especialmente, de carácter general, en razón a que prorrogó las órdenes de suspender la atención presencial y estableció canales digitales para la atención al público.

Cabe poner de relieve que, si bien en el acto cuestionado se hace alusión a la expedición del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, a través del cual el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, lo cierto es que, de la lectura integral del acto en cuestión, se puede inferir que la mención que se hace del Decreto 417 de 2020 fue efectuada para hacer alusión al contexto en el que se expidió la Resolución No. 166 de 24 de mayo de 2020 y no como fundamento o desarrollo de aquel.

(…) Sobre el particular, vale la pena señalar que el acto administrativo cuya legalidad se revisa, surgió como desarrollo de los Decretos ordinarios 457, 531, 593, 636 y 689 de 2020; actos administrativos que no fueron expedidos por el Presidente de la República con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, sino en ejercicio de las facultades ordinarias consagradas en el artículo 189 y en los artículos 303 y 315 de la Constitución Política de Colombia, así como en el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016, normas relacionadas con la conservación del orden público y su restablecimiento en donde fuere turbado.

(…) Así pues, y aunque en la plurimencionada resolución se indica que su expedición se encuentra enmarcada dentro del contexto de la emergencia sanitaria causada por el Covid-19, resulta claro que el acto objeto de control es resultado del ejercicio de las facultades ordinarias y reglamentarias que le fueron conferidas al Director General de CORALINA en los artículos 29 de la Ley 99 de 1993 y 35 del Acuerdo 1° de 1995, y de las instrucciones impartidas por el Presidente de la República en los decretos ordinarios que decretaron el aislamiento obligatorio en todo el territorio nacional, así como en cumplimiento de las directrices dadas en materia salud y salubridad pública por parte del Ministerio de Salud y Protección Social en la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020.

(…) Aunado a lo anterior, esta Sala de Decisión estima pertinente destacar que, los Consejeros de Estado (…), al decidir sobre la admisibilidad de las Resoluciones 129 de 23 de marzo de 2020 y 131 de 12 de abril del mismo año, expedidas por CORALINA -actos administrativos principales respecto de los cuales la decisión administrativa que hoy nos ocupa simplemente decidió extender sus efectos-, dispusieron no asumir el control inmediato de legalidad de las mismas (…).

Significa lo anterior que no es posible asumir el control inmediato de legalidad de la resolución que dispuso extender los efectos de las Resoluciones 129 de 23 de marzo de 2020 y 131 de 12 de abril del mismo año, también expedidas por el Director General de CORALINA, en tanto que, respecto de tales actos administrativos principales, el Consejo de Estado ya se pronunció en el sentido de declarar su improcedencia por no haberse expedido como desarrollo de ningún decreto legislativo.

(…) Significa lo anterior que se torna improcedente el control inmediato de legalidad respecto de la Resolución No. 166 de 24 de mayo de 2020, por cuanto este acto administrativo es producto del ejercicio de las potestades ordinarias concernientes al cargo de Director General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y, principalmente, porque el mismo no desarrolla ninguno de los decretos legislativos expedidos al amparo del estado de excepción decretado como consecuencia de la pandemia del Covid- 19.

FUENTE FORMAL: DECRETO 257 DE 2020 / DECRETO 531 DE 2020 / DECRETO 593 DE 2020 / DECRETO 636 DE 2020 / DECRETO 689 DE 2020 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 303 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 / LEY 1801 DE 2016 – ARTÍCULO 199 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 29 / ACUERDO 1 DE 1995 – ARTÍCULO 35 (CORALINA) / RESOLUCIÓN 385 DE 2020 (MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL) NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (Coralina), ver: Corte Constitucional, Sala Plena, auto 089A del 24 de febrero de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02390-00(CA) B Actor: CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA (CORALINA) Demandado: RESOLUCIÓN 166 DEL 24 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Tema: RESOLUCIÓN NO. 166 DE 24 DE MAYO DE 2020, EXPEDIDA POR EL DIRECTOR GENERAL DE LA CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA - CORALINA SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión Núm. 19, luego de que fue negado el proyecto presentado por el Consejero de Estado doctor William Hernández Gómez, decide el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 166 de de 24 de mayo de 2020, expedida por el Director General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina – en adelante CORALINA-.

I. Antecedentes La Organización Mundial de la Salud, a través de su director, el 11 de marzo de 2020 declaró que el brote de la enfermedad del coronavirus era una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación, atendiendo que para dicha fecha hacía presencia en más de 114 países en todos los continentes. En virtud de tal determinación, el ministro de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020[1], mediante la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, la cual podría finalizar antes de esa fecha o cuando desaparecieran las causas que le dieron origen o si estas persistieran o se incrementan, podría ser prorrogada.

Con ocasión de tal declaratoria se ordenó la adopción de medidas sanitarias, entre ellas, las consistentes en: […] 2.1. Suspender los eventos con aforo de más de 500 personas. Las autoridades locales tendrán que adelantar las acciones que correspondan para vigilar el cumplimiento de la medida. 2.2. Ordenar a los alcaldes y gobernadores que evalúen los riesgos para la transmisibilidad del COVID-19 en las actividades o eventos que impliquen la concentración de personas en un número menor a 500, en espacios cerrados o abiertos y que, en desarrollo de lo anterior, determinen si el evento o actividad debe ser suspendido. 2.3.

Ordenar a los establecimientos comerciales y mercados que implementen las medidas higiénicas en los espacios o superficies de contagio y las medidas de salubridad que faciliten el acceso de la población a sus servicios higiénicos, así como la de sus trabajadores. 2.4. Prohibir el atraque, desembarque, cargue y descargue de pasajeros y mercancías de las naves de pasaje de tráfico marítimo internacional. 2.5.

Ordenar a las administraciones de los centros residenciales, condominios y espacios similares la adopción de las medidas higiénicas en los espacios o superficies de contagio. 2.6. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.

Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo. 2.7. Ordenar a los responsables de los medios de transporte públicos y privados y a quienes lo operen a adoptar las medidas higiénicas y demás que correspondan para evitar el contagio y la propagación del COVID-19. 2.8. Ordenar a los destinatarios de las circulares que han expedido los diferentes ministerios para la prevención del contagio del COVID-19, cumplir, con carácter vinculante, las recomendaciones y directrices allí impartidas. 2.9.

Ordenar a todas las autoridades del país y particulares, de acuerdo con su naturaleza y en el ámbito de su competencia, cumplir, en lo que les corresponda, con el plan de contingencia que expida este Ministerio para responder a la emergencia sanitaria por COVID-19, el cual podrá actualizarse con base en la evolución de la pandemia. 2.10.

Ordenar a todas las estaciones de radiodifusión sonora, a los programadores de televisión y demás medios masivos de comunicación, difundir gratuitamente la situación sanitaria y las medidas de protección para la población, de acuerdo con la información que sea suministrada por este Ministerio en horarios o franjas de alta audiencia y de acuerdo con los lineamientos del Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. 2.11.

Se dispondrán de las operaciones presupuestales necesarias para financiar las diferentes acciones requeridas en el marco de la emergencia sanitaria. 2.12. Ordenar a las EPS, entidades territoriales e IPS facilitar la afiliación de oficio al Sistema General de Seguridad Social en Salud de la población colombiana y de los migrantes regulares, utilizando los canales virtuales que este Ministerio ha dispuesto.

Parágrafo. Estas medidas son de inmediata ejecución, tienen carácter preventivo, obligatorio y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar […] El presidente de la República, con la firma de todos los ministros y con sustento en el artículo 215 de la Carta Política, expidió el Decreto Legislativo Núm. 417 de 17 de marzo de 2020, en el cual declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto.

Seguidamente, y en consideración a la necesidad de darle un uso eficiente a los recursos públicos disponibles para la atención de los efectos derivados de la pandemia del nuevo coronavirus -Covid-19-, el Presidente de la República, a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, decretó nuevamente el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia del mismo.

La declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica autoriza al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con fuerza de ley con miras a “(…) fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19 (…)”.

Por reparto efectuado por la Secretaría General de la Corporación, correspondió a esta Sala Especial de Decisión el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 166 de 24 de mayo de 2020, expedida por el Director General de CORALINA, fungiendo inicialmente como consejero de estado ponente el doctor William Hernández Gómez.

I.1. El acto objeto de control inmediato de legalidad Como se indicó anteriormente, el acto objeto de control inmediato de legalidad es la Resolución No. 166 de 2020, expedida por el Director General de CORALINA, cuyos apartes más relevantes son del siguiente tenor: […] RESOLUCIÓN No. 166 (24 de mayo de 2020) “Por medio de la cual se prorrogan las medidas y acciones internas dentro de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina- CORALINA para la contención ante el Covid-19 (Coronavirus), en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, así como para el aislamiento social preventivo y se dictan otras disposiciones” El Director General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina - CORALINA, en uso de sus facultades legales, en especial las otorgadas por la Ley 99 de 1993 y las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional y,

CONSIDERANDO

Que el 6 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social, y el Instituto Nacional de Salud, confirman la presencia en territorio colombiano de la primera paciente contagiada del coronavirus. Que el 11 de marzo, 2020, la Organización Mundial de la Salud - OMS, declara la Pandemia Coronavirus COVID-19, esto es, que el brote del nuevo coronavirus COVID-19, es una pandemia, y esencialmente por la velocidad en su propagación, instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio.

Que el 12 de marzo, 2020, Ministerio de Salud y Protección Social declara la Emergencia Sanitaria en Colombia, hasta el 30 de mayo de 2020, para lo cual, expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, «Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus», en la cual se establecieron disposiciones destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al nuevo coronavirus COVID-19.

Que el Presidente la República, expide el Decreto 417 de 17 de marzo 2020 en conjunto con todos los Ministros, declarando el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, por término de treinta (30) calendario, con el fin de adoptar medidas que faciliten la atención, diagnóstico, tratamiento y contención de propagación del COVID-19, así como conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID19; igualmente estableció en artículo 3 adoptar "mediante decretos legislativos, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.

Que el Presidente la República, en uso de sus facultades expidió el Decreto 457 del 22 marzo de 2020 “POR EL CUAL SE IMPARTEN INSTRUCCIONES EN VIRTUD DE LA EMERGENCIA SANITARIA GENERADA POR LA PANDEMIA DEL CORONAVIRUS COVID-19 Y EL MANTENIMIENTO DEL ORDEN PÚBLICO”. Que para efectos de lograr el efectivo aislamiento preventivo obligatorio se limita totalmente la libre circulación de personas y vehículos en el territorio nacional, con las excepciones prevista en el artículo 13 del Decreto 457 de 2020.

Que en el consenso racional y jurídico cada uno de los asociados, al con (sic) los fines sociales, admite que sus (sic) no pueden ser ilimitadas, ajustarse al orden público y podrán sobrepasar la esfera donde los derechos y libertades de los demás. Que como consecuencia de lo establecido en los Decretos No. 417 del 17 de marzo de 2020 y el Decreto No. 547 del 22 de marzo de 2020, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina – CORALINA, de conformidad con las medidas establecidas por el Gobierno Nacional y Departamental, entre ellas, por medio de los cuales se adoptaron medidas y acciones sanitarias por causa del Coronavirus COVID-19 en el Territorio Nacional y se dictaron otras disposiciones, expidió la Resolución No. 129 del 23 de marzo de 2020 con el objetivo de preservar la vida, salud y bienestar de todos los funcionarios, contratistas, así como usuarios internos y externos de CORALINA, así como la de sus familias, las cuales se constituyen en carácter extraordinario, preventivo y transitorio frente al virus COVID-19.

Que el presidente de la República expidió el Decreto 531 del 8 de abril de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”. Que el artículo 1 del Decreto 531 del 8 de abril de 2020, estableció Ordenar aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la república de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Que como consecuencia de lo establecido en los Decretos No. 531 del 8 de abril de 2020, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina – CORALINA, de conformidad con las medidas establecidas por el Gobierno Nacional y Departamental, entre ellas, por medio de los (sic) cuales se adoptaron medidas y acciones sanitarias por causa del Coronavirus COVID-19 en el Territorio Nacional y se dictan otras disposiciones, expidió la Resolución No. 131 del 12 de abril de 2020, con el objetivo de preservar la vida, salud y bienestar de todos los funcionarios, contratistas, así como usuarios internos y externos de CORALINA, así como la de sus familias, las cuales se constituyen en carácter extraordinario, preventivo y transitorio frente al virus COVID-19, y mantuvo vigente las disposiciones establecidas en la Resolución No. 129 del 23 de marzo de 2020, en lo relativo con las medidas de protección […] Que por lo anterior, y dadas las circunstancias y medidas de cuidad para presentar (sic) la salud y la vida; evitar el contacto y la propagación del Coronavirus COVID-19, con el fin de no afectar el derecho a la vida, a la salud, a la supervivencia de los trabajadores de CORALINA (de planta y contratistas) y en concordancia con la Emergencia Sanitaria decretada mediante la Resolución No. 385 del 1 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, es necesario acatar las medidas establecidas por el Gobierno Nacional a través del Decreto 689 del 22 de mayo de 2020, en cuanto al aislamiento preventivo obligatorio para todos los habitantes de la República de Colombia, se hace necesario prorrogar las medidas adoptadas mediante la Resolución No. 129 del 23 de marzo de 2020 y la Resolución No. 131 del 12 de abril de 2020, expedidas por el Director General de CORALINA, en cuanto a las medidas internas en la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina, CORALINA, con excepción de los artículos que hacen referencia a las fechas de vigencia de las medidas.

En mérito de lo expuesto;

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. En atención a las disposiciones emanadas del Gobierno Nacional, consignadas en los diferentes Decretos y Resoluciones expedidas por el Presidente de la República así como aquellas emanadas del Ministerio de la Protección Social, y en especial las disposiciones contenidas en el Decreto 636 del 6 de mayo de 2020, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina – CORALINA, ordena (sic) mantiene las medidas adoptadas mediante la Resolución No. 129 del 23 de marzo de 2020 y la Resolución No. 131 del 12 de abril de 2020, expedida por el Director General de CORALINA, en cuanto a las medidas internas en la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina – CORALINA, por lo que la entidad no estará atendiendo presencialmente en sus Oficinas, bien sean (sic) en aquellas ubicadas en la Isla de San Andrés (Sede Principal, Almacén y Casa Bioclimática) así como en su Sede ubicada en la Isla de Providencia en el sector de la Montaña.

ARTÍCULO SEGUNDO – TRABAJO EN CASA. Establecer el Trabajo en Casa para todos los funcionarios de CORALINA hasta el 31 de mayo de 2020, y en tal medida extender las medidas allí establecidas hasta las doce de la noche (12:00 pm) del día 31 de mayo de 2020.

ARTÍCULO TERCERO: Las medidas que por medio de este acto se adoptan con ocasión de las Medidas de Asilamiento Preventivo Obligatorio establecidas en el Decreto 636 del 6 de mayo de 2020 por el cual se impartieron instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y lo consignado en el Decreto 689 del 22 de mayo de 2020, se aplicarán hasta el 31 de mayo de 2020, y en tal medida extender las medidas allí establecidas hasta las doce de la noche (12:00 pm) del día 31 de mayo de 2020.

Lo anterior, con el fin de garantizar la prestación de los servicios misionales a cargo de la Entidad y no paralizar el cumplimiento de nuestras funciones misionales.

ARTÍCULO CUARTO: Las medidas establecidas en la Resolución No. 129 del 23 de marzo de 2020 y No. 131 del 12 de abril de 2020 no modificadas mediante el presente acto administrativo, continúan vigentes, así como aquellas que no le sean contrarias.

ARTÍCULO QUINTO: Comunicar el presente acto administrativo a todo el personal de la Corporación por el medio más expedito.

ARTÍCULO SEXTO: Publicar el presente acto administrativo en la página web de la Corporación.

ARTÍCULO SÉPTIMO: El presente acto administrativo rige a partir de la fecha de su expedición. […] (Negrillas fuera del texto). I.2.- Trámite impartido del control inmediato de legalidad 9. El magistrado ponente, doctor William Hernández Gómez, por auto de 16 de junio de 2020, resolvió remitir el control inmediato de legalidad de la referencia al Despacho del Consejero de Estado, doctor Milton Chaves García, con miras a que se efectuara el estudio de acumulación con el expediente con radicación número 11001-03-15-000-2020-01880-00 -ya acumulado con el 11001-03-15-000-2020-02128-00-, correspondiente al control inmediato de legalidad de las Resoluciones 146 del 24 de abril y 154 del 10 de mayo de 2020, proferidas por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. 9.

El Consejero de Estado, doctor Milton Chaves García, mediante providencia de 2 de julio de 2020, dispuso no acumular el proceso con radiación 11001- 03-15-000-2020-02390-00 al expediente 11001-03-15-000-2020-01880-00, en consideración a que la Resolución No. 166 de 24 de abril de 2020 –acto administrativo que nos ocupa- no hacía mención alguna en su parte resolutiva respecto a las resoluciones números 146 del 24 de abril y 154 del 10 de mayo de 2020 –controladas en los procesos a acumularse- y, por consiguiente, devolvió el expediente al despacho de origen para que se resolviera sobre su admisibilidad.

Seguidamente, el Consejero sustanciador del proceso, doctor William Hernández Gómez, por auto de 14 de julio de 2020, avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad la Resolución Resolución No. 166 de 24 de abril de 2020, expedida por expedida por el Director General de CORALINA y le impartió el trámite previsto en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Mediante comunicaciones de 17 de julio de 2020, remitidas a los respectivos correos electrónicos, se notificó personalmente a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al agente del Ministerio Público el contenido del auto de 14 de julio de 2020, mediante el cual se avocó el conocimiento, en única instancia, del medio de control inmediato de legalidad de la citada resolución, de acuerdo con los artículos 185 y 186 del CPACA.

La Secretaría General del Consejo de Estado, mediante aviso fijado el 17 de julio de 2020, informó a la comunidad en general que, mediante la providencia de 14 de julio de 2020, se avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la resolución precitada, conforme con el numeral 2 del artículo 185 del CPACA. La Secretaría General del Consejo de Estado, mediante comunicación de 5 de agosto de 2020 y en cumplimiento de la providencia de 14 de julio de 2020, remitió a la Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, agente del Ministerio Público que interviene en este proceso, copia de los documentos que hasta esa fecha integraban el expediente digital, para que, dentro de los diez (10) días siguientes a la recepción de la comunicación, procediera a rendir el concepto respectivo.

Realizadas las notificaciones y comunicaciones anteriormente señaladas, se presentaron las intervenciones que se sintetizan a continuación. I.3.- Intervenciones I.3.1.- La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina – CORALINA 16. El Director General de CORALINA, aunque fue debidamente notificado del auto admisorio del control inmediato de legalidad de la referencia[2], dentro del término establecido para pronunciarse en relación con la legalidad de la Resolución No. 166 de 24 de mayo de 2020, decidió guardar silencio.

I.3.2.- Intervención de la Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado 17. La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado emitió el Concepto No. 126-2020 de 21 de agosto de 2020, en el que solicitó que se declare la improcedencia del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 166 de 24 de mayo de 2020, con fundamento en que, «[…] si bien se trata de la expedición de un instrumento normativo general, en ejercicio de funciones administrativas, no desarrolla decreto legislativo alguno […]». 16. 17.

Puso de presente que se trata de un acto administrativo proferido por el Director General de CORALINA en ejercicio de sus facultades ordinarias y reglamentarias previstas en el artículo 29 la Ley 99 de 1993 y, en especial, de las directrices dictadas en la Resolución 385 de 2020 y de los decretos ordinarios números: 457, 531, 593, 636 y 689 de 2020, expedidos por el Presidente de la República, así como de las Resoluciones Nos. 129 y 131 expedidas por CORALINA.

Manifestó que, en relación con las Resoluciones números 129 y 131 expedidas por CORALINA, los Consejeros de Estado, doctores Oswaldo Giraldo López y Sandra Lisset Ibarra Vélez, a través de proveídos de 4 de mayo[3] y 18 de junio de 2020[4], respectivamente, dispusieron no avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de las mismas, en razón a que dichos actos administrativos no se expidieron como desarrollo de ningún decreto legislativo.

I.4.- El cambio de consejero ponente en el presente trámite Realizadas las precitadas intervenciones, el expediente fue remitido al despacho del Consejero de Estado ponente, doctor William Hernández Gómez, el 25 de agosto de 2020, para efectos de proferir la correspondiente sentencia. El consejero ponente, doctor William Hernández Gómez, presentó el respectivo proyecto de sentencia a consideración de la Sala Especial de Decisión el 6 de octubre de 2020; sin embargo, la ponencia no obtuvo las mayorías requeridas para su aprobación y, en consecuencia, mediante auto de 16 de octubre de 2020, se dispuso que el expediente pasara al consejero de estado que sigue en turno, de acuerdo con el informe de la Secretaría General del Consejo de Estado de 27 de octubre de 2020.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA II.1.- La competencia De conformidad con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, el Consejo de Estado será competente para conocer el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción que sean expedidas por autoridades nacionales.

A su turno, el numeral 8° del artículo 111 del CPACA asignó a la Sala Plena de lo Contencioso de esta Corporación el ejercicio del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción, y el artículo 136 del mismo código asignó al Consejo de Estado, el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. El artículo 107 del CPACA creó las salas especiales de decisión, las cuales estarían encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa que esta les encomiende, lo cual se encuentra en consonancia con el artículo 29 del Acuerdo Núm. 080 de 2019 que asignó a las salas especiales de decisión, entre otros, «[…] 3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo […]». Finalmente, en sesión virtual núm. 10 llevada a cabo el 1º de abril del 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aprobó «[…] asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107- 4, 185-1 y 111-8 del CPACA y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019 […]».

De acuerdo con lo anterior, la Sala Especial de Decisión Núm. 19 es competente para decidir la presente controversia por virtud de las normas anteriormente señaladas, esto es, el artículo 20 de la Ley 137 de 1994; los artículos 111 (numeral 8°), 107 y 136 del CPACA; el artículo 29 del Acuerdo Núm. 080 de 2019 y la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sesión virtual número 10 de 1 de abril de 2020.

II.2.- Requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad 27. La Sala, previamente a la definición del problema jurídico a resolver, deberá establecer si la Resolución No. 166 de 24 de mayo de 2020, expedida por el Director General de CORALINA, puede ser enjuiciada a través del control inmediato de legalidad. De acuerdo con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA, los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad son los siguientes: (i) que se trate de una medida de carácter general;

(ii) que la medida sea dictada en ejercicio de funciones administrativas; (iii) que la medida se decrete por parte de una autoridad del orden nacional, y (iv) que la medida sea proferida en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. Lo primero que debe señalarse es que la Resolución No. 166 de 24 de mayo de 2020 fue expedida por el Director General CORALINA, corporación autónoma regional que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional, responde a la naturaleza de entidad pública del orden nacional[5].

En segundo lugar, es pertinente resaltar, conforme lo indica la doctrina, que los actos administrativos generales «[…] Son los que crean, modifican o extinguen una situación jurídica objetiva, abstracta o impersonal, no relacionada directa o inmediatamente con persona determinada o determinable […]»[6], mientras que el acto administrativo particular «[…] Es el que crea, modifica, extingue o afecta situaciones jurídicas personales, individuales o subjetivas.

Tiene efectos jurídicos directos e inmediatos sobre personas identificadas o identificables individualmente, independientemente del número de ellas […]»[7]. En este orden de ideas, resulta claro que la Resolución No. 166 de 24 de mayo de 2020 adoptó no solo una medida de índole administrativo sino, especialmente, de carácter general, en razón a que prorrogó las órdenes de suspender la atención presencial y estableció canales digitales para la atención al público.

Tales determinaciones cobijan, sin distingo, a la generalidad de los ciudadanos, a los usuarios de los servicios de la entidad, a quienes están interesados en adelantar trámites relacionados con el uso del agua, el suelo y el aire y, por supuesto, a todos los servidores públicos de la mencionada entidad. Sin embargo, encuentra la Sala de Decisión que no está acreditado que el citado acto administrativo haya sido expedido como desarrollo de decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, por lo que resulta pertinente traer a colación pronunciamientos de esta misma Corporación en los que, al resolver casos similares al que nos ocupa, se ha señalado lo siguiente: […] conforme a las previsiones del artículo 136 del CPACA y del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, la Circular escrutada no es de aquellas que puedan conocerse por vía de control inmediato de legalidad, que al efecto, prevén como presupuesto sine qua non que el acto administrativo general expedido por autoridad nacional en ejercicio de funciones administrativas, devenga correlacionalmente del DECRETO DECLARATORIO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y DE SUS DECRETOS LEGISLATIVOS, circunstancia que no acontece en el presente caso […][8]. […] Así las cosas, una vez revisado el contenido del Acuerdo 4 de 30 de junio de 2020, aunque se advierte que adoptó medidas de carácter general (comoquiera que no recaen sobre una persona determinada) y se expidió en uso de función administrativa, no desarrolla un decreto legislativo proferido en el marco del estado de excepción declarado por el Decreto 417 de 2020 […] Lo anterior si se tiene en cuenta que aunque, de manera formal, la decisión invocó el Decreto Legislativo 491 de 2020, proferido en el marco del estado de excepción declarado por el Decreto 417 de 2020, al efectuar una revisión material se advierte que, más allá de desarrollar este decreto y adoptar medidas tendientes a conjurar la crisis que ocasionó la declaratoria del estado de excepción en sí mismo, adoptó una decisión con base en las previsiones ordinarias, especialmente, Decreto 1076 de 2015 […] Adicionalmente, aunque se cita el Decreto 491, no se específica que disposición del mismo se desarrolla, sin que el despacho advierta que la decisión adoptada, le de alcance a alguno de los artículos contenidos en ese decreto.

En ese orden de ideas, no encuentra el despacho que su legalidad deba ser estudiada de manera inmediata y automática […][9]. Cabe poner de relieve que, si bien en el acto cuestionado se hace alusión a la expedición del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, a través del cual el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, lo cierto es que, de la lectura integral del acto en cuestión, se puede inferir que la mención que se hace del Decreto 417 de 2020 fue efectuada para hacer alusión al contexto en el que se expidió la Resolución No. 166 de 24 de mayo de 2020 y no como fundamento o desarrollo de aquel.

Sobre el particular, vale la pena señalar que el acto administrativo cuya legalidad se revisa, surgió como desarrollo de los Decretos ordinarios 457, 531, 593, 636 y 689 de 2020; actos administrativos que no fueron expedidos por el Presidente de la República con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, sino en ejercicio de las facultades ordinarias consagradas en el artículo 189 y en los artículos 303 y 315 de la Constitución Política de Colombia, así como en el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016, normas relacionadas con la conservación del orden público y su restablecimiento en donde fuere turbado.

En efecto, es importante destacar que en la parte resolutiva de la Resolución No. 166 de 24 de mayo de 2020, se hace mención expresa de los Decretos ordinarios 636 de 6 de mayo y 689 de 22 de mayo de 2020, proferidos por el Presidente de la República, así como a las Resoluciones 129 de 29 de marzo de 2020 y 131 de 12 de abril de 2020, expedidas por la misma entidad.

Así pues, y aunque en la plurimencionada resolución se indica que su expedición se encuentra enmarcada dentro del contexto de la emergencia sanitaria causada por el Covid-19, resulta claro que el acto objeto de control es resultado del ejercicio de las facultades ordinarias y reglamentarias que le fueron conferidas al Director General de CORALINA en los artículos 29 de la Ley 99 de 1993[10] y 35 del Acuerdo 1° de 1995[11], y de las instrucciones impartidas por el Presidente de la República en los decretos ordinarios que decretaron el aislamiento obligatorio en todo el territorio nacional, así como en cumplimiento de las directrices dadas en materia salud y salubridad pública por parte del Ministerio de Salud y Protección Social en la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020.

Aunado a lo anterior, esta Sala de Decisión estima pertinente destacar que, los Consejeros de Estado, doctores Oswaldo Giraldo López y Sandra Lisset Ibarra Vélez, al decidir sobre la admisibilidad de las Resoluciones 129 de 23 de marzo de 2020 y 131 de 12 de abril del mismo año, expedidas por CORALINA -actos administrativos principales respecto de los cuales la decisión administrativa que hoy nos ocupa simplemente decidió extender sus efectos-, dispusieron no asumir el control inmediato de legalidad de las mismas, con base en las siguientes consideraciones: […] se resalta que aun cuando en los considerandos de la Resolución bajo análisis se haya mencionado el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 (…) lo cierto es que aquella se fundamentó en normas que consagran facultades ordinarias en cabeza CORALINA, como lo es la Ley 99 de 1993, que fueron proferidas con antelación a la declaración de la «Emergencia Económica, Social y Ecológica» a través del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, por lo que resulta evidente que, el acto administrativo estudiado, no tuvo por finalidad desarrollar ni el decreto que declaró el Estado de Excepción, ni los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional bajo su abrigo.

Además, si bien la Resolución 131 de 12 de abril de 202048 adopta medidas administrativas que buscan de un lado, propender por el bienestar de todos los ciudadanos y funcionarios de la entidad, y de otro, garantizar la prestación de los servicios misionales a cargo de CORALINA a través de medios no presenciales, como la habilitación de buzones de correo electrónico y el establecimiento del trabajo en casa, hay que tener en cuenta que el acto fue expedido en desarrollo de las facultades normales u ordinarias que le han sido otorgadas al Director General de CORALINA por ministerio de la Ley y no por el «Estado de Excepción».

Así las cosas, en esta oportunidad no se cumple con el tercer requisito de procedencia del instrumento de control inmediato de legalidad, referido a que el escrutinio judicial se desarrolle respecto de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, y que tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción, por lo que no es procedente activar dicho mecanismo judicial automático respecto de la Resolución 131 de 12 de abril de 2020,49 proferida por el Director General de CORALINA; razón por la cual no se avocará este medio de control al no ser pasible de enjuiciamiento por esta vía automática[12].[…] 39.

Es preciso resaltar que el Consejero de Estado, doctor Ramiro Pazos Guerrero, al resolver sobre una situación con similares supuestos fácticos y jurídicos a la que nos ocupa, señaló lo siguiente: […] al ya existir una decisión judicial por parte del Consejo de Estado sobre la procedencia de una determinación administrativa materialmente idéntica a la aquí analizada, no resulta procedente ni práctico que se haga un nuevo pronunciamiento respecto de aquellas determinaciones que simplemente tengan como propósito extender o prorrogar los efectos de aquellas previamente estudiadas por la misma Corporación, pues su naturaleza no da lugar a una nueva decisión como tal (se trata solo de extender los efectos) y podría derivar en otras problemáticas de indefinición de situaciones consolidadas. 7.

En ese orden de ideas, comoquiera que el debate material de la procedencia del control inmediato de legalidad ya se surtió por parte de esta Corporación al estudiar una de las resoluciones de prórroga previas (Resolución n.º 01279 del 11 de mayo de 2020), no encuentra este despacho motivos para volver a estudiar la procedencia del control inmediato de legalidad respecto de la Resolución n.º 01369 del 22 de mayo de 2020, en tanto la misma únicamente difiere de la ya enjuiciada en un punto, a saber: la extensión de sus efectos en el tiempo, aspecto que no justifica per se un nuevo estudio de procedencia del control previsto en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011[13] […] (negrillas fuera del texto).

Significa lo anterior que se torna improcedente el control inmediato de legalidad respecto de la Resolución No. 166 de 24 de mayo de 2020, por cuanto este acto administrativo es producto del ejercicio de las potestades ordinarias concernientes al cargo de Director General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y, principalmente, porque el mismo no desarrolla ninguno de los decretos legislativos expedidos al amparo del estado de excepción decretado como consecuencia de la pandemia del Covid-19.

En relación con los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad, esta corporación judicial ha sido enfática en manifestar que la verificación de los mismos debe efectuarse con especial rigurosidad por parte del juez competente, en consideración a que, por ser este un medio de control ejercido de manera oficiosa, implica «[…] una carga especial para la justicia, pues es ella quien, con su conocimiento técnico, debe construir los supuestos de derecho que sirven para realizar el análisis.

En otras palabras, la carga de las razones o fundamentos de derecho con los cuales se analiza el acto son del resorte de la jurisdicción, como una especie de garantía máxima de la legalidad y la constitucionalidad de las actuaciones del Gobierno, en un estado tan extraordinario, como son los de excepción. […]»[14]. II.3.- Conclusión La Sala Especial de Decisión Núm. 19, como consecuencia de lo anterior, declarará la improcedencia del control inmediato de legalidad respecto de la Resolución No. 166 de 24 de mayo de 2020, por cuanto este acto administrativo es producto del ejercicio de las potestades ordinarias concernientes al cargo del Director General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, motivo por el cual no están reunidos los requisitos para su procedencia, previstos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA.

Es importante destacar que la decisión a adoptarse en el presente fallo no enerva la posibilidad de que la citada resolución pueda ser cuestionada acudiendo a los medios de control previstos en el CPACA con fundamento en otros argumentos distintos a los que fueron analizados en esta providencia, dados los efectos de cosa juzgada relativa.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Núm. 19, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: DECLÁRASE IMPROCEDENTE el control inmediato de legalidad respecto la Resolución de la Resolución No. 166 de 24 de mayo de 2020, «Por medio de la cual se prorrogan las medidas y acciones internas dentro de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina- CORALINA para la contención ante el Covid-19 (Coronavirus), en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, así como para el aislamiento social preventivo y se dictan otras disposiciones», expedida por el Director General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, conforme con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia judicial.

SEGUNDO: ADVERTIR que la presente decisión no enerva la posibilidad de que las citadas resoluciones puedan ser cuestionadas acudiendo a los medios de control previstos en el CPACA con fundamento en otros argumentos distintos a los que fueron analizados en esta providencia, dados los efectos de cosa juzgada relativa.

TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. |WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ |LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ | |Consejero de Estado |Consejera de Estado | |Presidente |Aclara Voto | |Salva Voto | | | | | | | | | | | | | | | | | |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | ROBERTO AUGUSTO SERRATO | |Consejera de Estado |VALDÉS | | |Consejero de Estado | | | | | | | | | |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Consejero de Estado | |Aclara Voto | P (17) SALVAMENTO DE VOTO / RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Desarrolla materialmente un decreto legislativo expedido en desarrollo de un estado de excepción / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedía en el caso concreto En el caso concreto, la Resolución 166 del 24 de mayo 2020 solo menciona expresamente el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el primer estado de emergencia económica, social y ecológica por la pandemia; esto, a pesar de que en el momento de expedición de dicho acto administrativo se encontraba vigente el segundo estado de emergencia declarado con ocasión de la covid-19, a través del Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo del mismo año. No obstante, tal y como fue señalado en el auto por el cual se avocó conocimiento de este proceso, las medidas adoptadas en la Resolución 166, al suspender la atención presencial en las oficinas de Coralina y al ordenar el trabajo en casa, desarrollan materialmente el Decreto Legislativo 491 de 2020 (…).

Aunque es cierto que el acto enjuiciado no menciona expresamente la anterior disposición, en mi criterio, esta Corporación es competente para juzgar la legalidad de dicha resolución en el control inmediato, porque, ante la situación excepcional y extraordinaria generada por el confinamiento obligatorio ordenado por el Gobierno Nacional y, especialmente en lo que respecta a la suspensión de términos y la inexistencia de canales físicos o digitales para presentar demandas de nulidad por el cierre obligatorio de los tribunales y del Consejo de Estado, se estima que, en todo caso, eventualmente y de manera extraordinaria, es plausible extender el control judicial a todas aquellas «medidas de carácter general» dictadas en ejercicio de la función administrativa que no solo se derivaran directamente de los decretos legislativos emitidos por la autoridades nacionales y territoriales.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Supuestos de procedencia / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Contra actos que se expidan con fundamento en facultades ordinarias pero responden a la situación de emergencia, y su contenido podría involucrar la garantía de derechos fundamentales que deban ser salvaguardados [L]as medidas administrativas tomadas en los estados de excepción pueden revisarse a través de esta vía procesal en, al menos, dos supuestos básicos: (i) actos que desarrollan directamente los decretos legislativos de excepción y (ii) actos que a pesar de haberse expedido con fundamento en facultades ordinarias responden a la situación de emergencia y, además, su contenido podría involucrar la garantía de derechos fundamentales que deban ser salvaguardados por el juez del control inmediato de legalidad.

La última de estas hipótesis da cuenta del ejercicio de una competencia híbrida pues su fundamento surge de una mixtura entre las atribuciones que el ordenamiento jurídico, en condiciones de normalidad, le confiere a la respectiva autoridad administrativa y la necesidad de conjurar los efectos de la situación de emergencia. Así las cosas, se ha presentado una confluencia de propósitos y una superposición, coexistencia, o interconexión de competencias.

De allí que el juez del control inmediato de legalidad puede y debe decidir de fondo sobre la legalidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, con ocasión o a partir del estado de excepción, con el fin de amparar la tutela judicial efectiva en aquellos casos en donde sea necesario garantizar la protección de derechos fundamentales y evaluar la proporcionalidad de las medidas adoptadas en ejercicio de la función administrativa.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Carácter integral / JUICIOS EN EL ANÁLISIS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – De legalidad en sentido estricto, de legalidad en sentido amplio y proporcionalidad / CASO CONCRETO - Consejo de Estado debió proferir pronunciamiento de fondo sobre la resolución objeto de control El control inmediato de legalidad es integral, lo cual significa que el juez asume un rol más holístico, lo cual conduce a los siguientes juicios: (i) De legalidad en sentido estricto, respecto de las medidas generales expedidas con ocasión de la emergencia;

(ii) de legalidad en sentido amplio, respecto de las normas superiores, principios y valores del ordenamiento jurídico; (iii) análisis de la proporcionalidad de la medida general adoptada. Visto lo anterior, considero que en el caso subexamine el Consejo de Estado debió proferir un pronunciamiento de fondo sobre la Resolución 166 de 2020, pues, a pesar de no mencionar expresamente el artículo 3.° del Decreto Legislativo 491 de 2020, lo desarrolla materialmente y, sobre todo, responde a la situación de emergencia, pues su propósito es contribuir a mitigar la extensión de sus efectos adversos y que, dadas las circunstancias, resultaba procedente verificar que por medio de aquella no se afectara la garantía de derechos fundamentales, constatación que no debe depender de las normas que formalmente haya invocado la autoridad administrativa como fundamento de la medida.

Estos son los motivos que sustentan mi disentimiento con la providencia y considero pertinente dejarlos consagrados por escrito. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02390-00(CA) B Actor: CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA (CORALINA) Demandado: RESOLUCIÓN 166 DEL 24 DE MAYO DE 2020 SALVAMENTO DE VOTO Con el debido respeto, me aparto de la decisión mayoritaria que adoptó la Sala en la sentencia del 22 de enero de 2021, por medio de la cual declaró improcedente el control inmediato de legalidad sobre la Resolución 166 del 24 de mayo de 2020, proferida por el director general de Coralina, por no cumplir el requisito de desarrollar un decreto legislativo emitido en los estados de excepción, de acuerdo con las siguientes razones: En el caso concreto, la Resolución 166 del 24 de mayo 2020 solo menciona expresamente el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el primer estado de emergencia económica, social y ecológica por la pandemia; esto, a pesar de que en el momento de expedición de dicho acto administrativo se encontraba vigente el segundo estado de emergencia declarado con ocasión de la covid-19, a través del Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo del mismo año. No obstante, tal y como fue señalado en el auto por el cual se avocó conocimiento de este proceso, las medidas adoptadas en la Resolución 166, al suspender la atención presencial en las oficinas de Coralina y al ordenar el trabajo en casa, desarrollan materialmente el Decreto Legislativo 491 de 2020, que en su artículo 3 dispuso lo siguiente: «Artículo 3.

Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial.

No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Parágrafo. En ningún caso, los servidores públicos y contratistas del Estado que adelanten actividades que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado podrán suspender la prestación de los servicios de forma presencial.

Las autoridades deberán suministrar las condiciones de salubridad necesarias para la prestación del servicio presencial». Aunque es cierto que el acto enjuiciado no menciona expresamente la anterior disposición, en mi criterio, esta Corporación es competente para juzgar la legalidad de dicha resolución en el control inmediato, porque, ante la situación excepcional y extraordinaria generada por el confinamiento obligatorio ordenado por el Gobierno Nacional y, especialmente en lo que respecta a la suspensión de términos y la inexistencia de canales físicos o digitales para presentar demandas de nulidad por el cierre obligatorio de los tribunales y del Consejo de Estado, se estima que, en todo caso, eventualmente y de manera extraordinaria, es plausible extender el control judicial a todas aquellas «medidas de carácter general»[15] dictadas en ejercicio de la función administrativa que no solo se derivaran directamente de los decretos legislativos emitidos por la autoridades nacionales y territoriales.

De acuerdo con esta postura, las medidas administrativas tomadas en los estados de excepción pueden revisarse a través de esta vía procesal en, al menos, dos supuestos básicos: (i) actos que desarrollan directamente los decretos legislativos de excepción y (ii) actos que a pesar de haberse expedido con fundamento en facultades ordinarias responden a la situación de emergencia y, además, su contenido podría involucrar la garantía de derechos fundamentales que deban ser salvaguardados por el juez del control inmediato de legalidad.

La última de estas hipótesis da cuenta del ejercicio de una competencia híbrida pues su fundamento surge de una mixtura entre las atribuciones que el ordenamiento jurídico, en condiciones de normalidad, le confiere a la respectiva autoridad administrativa y la necesidad de conjurar los efectos de la situación de emergencia[16]. Así las cosas, se ha presentado una confluencia de propósitos y una superposición, coexistencia, o interconexión de competencias.

En efecto, al pronunciarse sobre las garantías judiciales en estados de emergencia, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la Opinión Consultiva OC-9-87 del 6 de octubre de 1987, señaló respecto del artículo 27 de la Convención que de este: […] se deriva la necesidad genérica de que en todo estado de excepción subsistan medios idóneos para el control de las disposiciones que se dicten, a fin de que ellas se adecúen razonablemente a las necesidades de la situación y no excedan de los límites estrictos impuestos por la Convención o derivados de ella […] en la implantación del estado de emergencia - cualquiera que sea la dimensión o denominación con que se le considere en el derecho interno- no puede comportar la supresión o la pérdida de efectividad de las garantías judiciales que los Estados Partes están obligados a establecer, según la misma Convención, para la protección de los derechos no susceptibles de suspensión o de los no suspendidos en virtud del estado de emergencia […] El control inmediato de legalidad es integral, lo cual significa que el juez asume un rol más holístico, lo cual conduce a los siguientes juicios: (i) De legalidad en sentido estricto, respecto de las medidas generales expedidas con ocasión de la emergencia;

Estos son los motivos que sustentan mi disentimiento con la providencia y considero pertinente dejarlos consagrados por escrito. Respetuosamente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Magistrado [pic] ACLARACIÓN DE VOTO / DECISIÓN DE IMPROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Es competencia del magistrado ponente y no de la Sala Especial de Decisión [A] pesar de la corrección de los aspectos sustanciales de la sentencia de 22 de enero de 2021, expresé que no pasaba lo mismo en lo que atendía a sus presupuestos formales y, en particular, a que la declaratoria de improcedencia fuera adoptada por el pleno de la Sala de Decisión Especial de la que hice parte, pues, desde mi perspectiva, dicha determinación tan solo podía ser, al amparo de la legislación que regula la cuerda procesal de este mecanismo de fiscalización, acogida por el magistrado ponente de la causa.

Al respecto, expliqué en el marco de las discusiones que se trataba de una posición que encontraba apoyo en la propia literalidad del numeral 1° del artículo 185 del C.P.A.C.A., del que podía desprenderse que solo la adopción de los fallos de fondo pertenecía a la Sala; atribuyendo al magistrado ponente la competencia para la toma de todas las demás providencias; lo que incluía, sin duda, las decisiones de improcedencia, que poniendo fin al proceso, no decidían la avenencia sustancial del acto examinado de cara al ordenamiento normativo.

En ese sentido, sostuve que el ordinal 1° del artículo 185 ejusdem otorgaba la facultad a las salas unitarias para la “sustanciación y ponencia” de los controles inmediatos de legalidad; reservando de forma exclusiva a la Sala de Decisión Especial la sentencia que declaraba o no ajustada a derecho la medida general sobre la que recaía el control oficioso de legalidad.

(…) De conformidad con lo anterior, afirmé que la facultad para la adopción del fallo no dotaba de competencia a las Sala para la declaratoria de improcedencias, al tratarse de una temática que debía ser resuelta por el Despacho sustanciador del trámite, quien se presentaba siempre como el “guardián” de la procedibilidad del control inmediato de legalidad; ejerciendo su labor no solo en las etapas primigenias del proceso, sino durante todo su desarrollo, lo que cobijaba, por consiguiente, los análisis que sobre el punto fueran puestos en marcha como preludio para la estructuración de la sentencia. (…) Finalmente, expuse que, lejos de tratarse de una interpretación “caprichosa” del ordenamiento jurídico regulatorio del control inmediato de legalidad, ella respondía a dos (2) tipos de consignas que orientaban la labor que debía ser desplegada por los jueces en el marco de estos procesos de fiscalización de la juridicidad de la actividad administrativa.

Por un lado, los principios de economía y celeridad que propendían por la adopción de determinaciones judiciales prontas y expeditas, lo que imponía adoptar las declaratorias de improcedencia de forma previa al fallo, sin esperar que el pleno de la Sala de Decisión se manifestara en este punto, habida cuenta de las competencias del magistrado ponente.

Por otro, una regla de coherencia al interior del sistema, bajo el amparo del principio jurídico que dicta que “las cosas en derecho se deshacen tal como se hacen”; por lo que si el magistrado dispone de la facultad de avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad, solo éste puede tomar la determinación con la que se declara su improcedencia. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN DE VOTO DE LA CONSEJERA LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá D.C., diez (10) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02390-00(CA) B Actor: CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA (CORALINA) Demandado: RESOLUCIÓN 166 DEL 24 DE MAYO DE 2020 Tema: La decisión de improcedencia del medio de control inmediato de legalidad es competencia del magistrado ponente y no de la Sala de Decisión Especial del Consejo de Estado SENTENCIA – ACLARACIÓN DE VOTO Con el debido respeto, manifiesto las razones por las cuales decidí aclarar mi voto respecto del fallo de 22 de enero de 2021, proferido por la Sala Especial de Decisión N°. 19 de esta Corporación, a través del cual se resolvió declarar la IMPROCEDENCIA del control inmediato de legalidad seguido contra la RESOLUCIÓN N°. 166 DE 24 DE MAYO DE 2020, expedida por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina –en adelante CORALINA–.

En efecto, como pude manifestarlo en las discusiones previas a la suscripción de esta sentencia, mis observaciones no se relacionaron tanto con los aspectos sustanciales de la providencia de 22 de enero de 2021, al entender, como allí se determinó, que el ejercicio del control inmediato erigido en el artículo 136[17] de la Ley 1437[18] de 2011 era improcedente, ante el fehaciente incumplimiento del factor de motivación o causa, que exige, en todos los eventos, que el acto administrativo de carácter general que se pretende escrutar sea el desarrollo efectivo del decreto con el que se declaran los estados de excepción[19] o de los decretos legislativos con los que se moldean las medidas excepcionales para la conjuración del estado de anormalidad[20].

En ese orden, pude advertir que la prórroga de la suspensión de la prestación presencial de los servicios a cargo de CORALINA y, por consiguiente, la extensión del trabajo en casa en esa entidad, respondían a fundamentos normativos de índole ordinario –y no excepcional–, como el aislamiento preventivo obligatorio ordenado por el Gobierno Nacional a través del Decreto N°. 636 de 6 de mayo de 2020, “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”.

Igualmente, corroboré que la improcedencia era la única salida jurídica para la resolución del asunto, si se tomaba en cuenta que los actos administrativos cuyos efectos eran prorrogados por la RESOLUCIÓN N°. 166 DE 2020, habían sido objeto ya de decisiones judiciales que despachaban desfavorablemente la avocación de su juridicidad[21] mediante la vía del control inmediato de legalidad.

Pero, a pesar de la corrección de los aspectos sustanciales de la sentencia de 22 de enero de 2021, expresé que no pasaba lo mismo en lo que atendía a sus presupuestos formales y, en particular, a que la declaratoria de improcedencia fuera adoptada por el pleno de la Sala de Decisión Especial de la que hice parte, pues, desde mi perspectiva, dicha determinación tan solo podía ser, al amparo de la legislación que regula la cuerda procesal de este mecanismo de fiscalización, acogida por el magistrado ponente de la causa.

Así, recordé que el artículo 185 disponía: “Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1.

La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.” (Negrilla y subraya fuera de texto) De conformidad con lo anterior, afirmé que la facultad para la adopción del fallo no dotaba de competencia a las Sala para la declaratoria de improcedencias, al tratarse de una temática que debía ser resuelta por el Despacho sustanciador del trámite, quien se presentaba siempre como el “guardián” de la procedibilidad del control inmediato de legalidad; ejerciendo su labor no solo en las etapas primigenias del proceso, sino durante todo su desarrollo, lo que cobijaba, por consiguiente, los análisis que sobre el punto fueran puestos en marcha como preludio para la estructuración de la sentencia. Por consiguiente, manifesté que el cumplimiento del factor subjetivo o de autoría –desde el que se establecía que la medida examinada fuera dictada por una autoridad nacional–; del factor objeto –que propugnaba por la naturaleza general del acto–; y, finalmente, del factor de motivación o causa –relación del acto fiscalizado con los decretos declaratorios y legislativos de los estados de excepción–, era un “thema decidendum” de competencia exclusiva del magistrado ponente, como lo daba cuenta la propia práctica judicial.

Para ejemplificar esta afirmación, resalté que el magistrado ponente decidía, de forma autónoma e independiente, la avocación o no de los controles inmediatos de legalidad, mediante el ejercicio de una dinámica relacional en la que parangonaba los presupuestos de viabilidad del mecanismo judicial con las características de los actos administrativos remitidos o aprehendidos oficiosamente por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[23].

Asimismo, destaqué que el magistrado sustanciador resolvía los recursos con los que los intervinientes en este tipo de cuerdas procesales cuestionaban las determinaciones que sobre la procedencia de este medio de control habían sido acogidas por las Salas Unitarias que, en algunas ocasiones, conllevaban el archivo de los expedientes. En este punto, traje a colación la decisión de ponente de 7 de mayo de 2020[24], en la que el Consejo de Estado declaró improcedente el control inmediato de legalidad sobre la Circular N°. 007 de 16 de marzo de 2020 del Director General del Servicio Geológico Colombiano –SGC-, luego de haber advertido que se trataba de un acto administrativo expedido con anterioridad a la declaratoria del estado de emergencia social y económica y, por consiguiente, al inobservar el factor de motivación o de causa que autorizaba la realización de ese medio de control en el asunto de autos.

Al respecto, en la providencia se afirmó: “8. Visto el recurso de reposición interpuesto por el Ministerio Público, el cual fue presentado dentro del término legal, se tiene que la Circular N°. 007 del 16 de marzo de 2020 fue expedida con anterioridad a la declaratoria del Estado de Excepción contenida en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.

Efectivamente, los fundamentos de la Circular N°. 007 de 2020 fueron la Directiva Presidencial N°. 02 y la resolución N° 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social y no el Estado de Excepción referido, como se impone para la procedencia del medio de control en estudio. 9. Así las cosas, se impone revocar el auto del 20 de abril de 2020 y, en su lugar, se accede a declarar improcedente el control inmediato de legalidad.

Lo anterior no impide que se pueda demandar la nulidad del acto a través de los medios de control pertinentes.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) En igual sentido, señalé que incluso la Sala Unitaria era competente para resolver las solicitudes de improcedencia que eran formuladas por los sujetos procesales en actos distintos a los mecanismos de impugnación, como cuando en sus intervenciones escritas otorgaban elementos adicionales que permitían arribar a conclusiones diametralmente opuestas a las que, en principio, habían motivado la avocación del control de legalidad.

En ese orden, en auto de 11 de agosto de 2020[25], se concluyó al respecto: “El Despacho, ab initio, estimó que la extensión de los términos para la presentación de los estados financieros por parte de los comerciantes sometidos a esta obligación respondía a una de las medidas de alivio administrativo establecidas por el DECRETO LEGISLATIVO N°. 417 de 17 de marzo de 2020 Pero, en atención a la ilustrativa intervención de la Superintendencia de Sociedades en el presente trámite, se advierte otra realidad de acuerdo con la cual la CIRCULAR EXTERNA N°. 100-000007 DE 8 DE ABRIL 2020 tiene como principal fundamento las medidas adoptadas por el Presidente de la República, con los que ordenó el aislamiento preventivo obligatorio, que responden a las medidas de emergencia sanitaria y no a la declaratoria del estado de excepción. (…) Se desprende de lo anterior que, lejos de responder a las medidas excepcionales adoptadas en el Decreto Declaratorio o en los decretos legislativos, el aplazamiento de los plazos para la presentación de los estados financieros correspondientes al año 2019 respondió a la prescripción del aislamiento preventivo obligatorio, dictada por el Presidente de la República al tenor de lo dispuesto en el numeral 4)° del artículo 189[26] de la Constitución, y no de conformidad con las normas de excepción propias de este estado de anomalidad.” Finalmente, expuse que, lejos de tratarse de una interpretación “caprichosa” del ordenamiento jurídico regulatorio del control inmediato de legalidad, ella respondía a dos (2) tipos de consignas que orientaban la labor que debía ser desplegada por los jueces en el marco de estos procesos de fiscalización de la juridicidad de la actividad administrativa.

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ACLARACIÓN DE VOTO / POSIBILIDAD DE ASUMIR CONOCIMIENTO DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Contra actos administrativos que extienden la vigencia de otros, sobre los cuales se decidió no avocar conocimiento / ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE EXTIENDEN LA VIGENCIA DE OTROS - Son independientes y no consecuenciales a los actos administrativos cuya vigencia se prorroga Si bien comparto el sentido de la decisión adoptada, considero necesario dejar sentada mi postura respecto al marco conceptual que se plantea en la sentencia, según el cual no es posible conocer -por la vía del control inmediato de legalidad- un acto administrativo que extiende la vigencia de otro, cuando el Consejo de Estado ha decidido no avocar el acto primigenio.

Sobre el particular, estimo que el debate respecto de la procedencia de este medio de control debe surtirse en cada actuación judicial, de conformidad con los postulados previstos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1997 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. De acuerdo con estas disposiciones, la procedencia estará supeditada a que el juez determine que, efectivamente, (i) se trata de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa, (ii) tiene carácter general, y (iii) ha sido expedida con fundamento o en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Para el caso concreto, esa conclusión no se ve desdibujada por el hecho de que se trate de un acto que prorroga una medida atrás adoptada, pues aunque se le esté dando continuidad a la misma, en todo caso se trata de asuntos independientes y no consecuenciales, que han seguido cuerdas procesales distintas y no acumuladas; como consecuencial sería, por ejemplo, la decisión de disponer la terminación o el levantamiento de una medida previamente adoptada.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., ocho (8) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02390-00(CA) B Actor: CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA (CORALINA) Demandado: RESOLUCIÓN 166 DEL 24 DE MAYO DE 2020 Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Especial, procedo a exponer las razones por las cuales aclaré mi voto en relación con la decisión adoptada en sentencia del 22 de enero de 2021, a través de la cual se declaró improcedente el medio de control inmediato de legalidad de la Resolución 166 del 24 de mayo de 2020, proferida por el Director General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina -CORALINA-.

Si bien comparto el sentido de la decisión adoptada, considero necesario dejar sentada mi postura respecto al marco conceptual que se plantea en la sentencia, según el cual no es posible conocer -por la vía del control inmediato de legalidad- un acto administrativo que extiende la vigencia de otro, cuando el Consejo de Estado ha decidido no avocar el acto primigenio.

Sobre el particular, estimo que el debate respecto de la procedencia de este medio de control debe surtirse en cada actuación judicial, de conformidad con los postulados previstos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1997 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[27]. De acuerdo con estas disposiciones, la procedencia estará supeditada a que el juez determine que, efectivamente, (i) se trata de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa, (ii) tiene carácter general, y (iii) ha sido expedida con fundamento o en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Para el caso concreto, esa conclusión no se ve desdibujada por el hecho de que se trate de un acto que prorroga una medida atrás adoptada, pues aunque se le esté dando continuidad a la misma[28], en todo caso se trata de asuntos independientes y no consecuenciales, que han seguido cuerdas procesales distintas y no acumuladas; como consecuencial sería, por ejemplo, la decisión de disponer la terminación o el levantamiento de una medida previamente adoptada.

Así las cosas, en los anteriores términos y con el mayor respeto por la decisión en comento, dejo expresada mi aclaración de voto. NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero ----------------------- [1] Modificada por las resoluciones 407 de 13 de marzo de 2020 y 450 de 17 de marzo de 2020, expedidas por el ministro de Salud y Protección Social. Mediante las resoluciones 844 de 26 de mayo de 2020 y 1462 de 25 de agosto de 2020 se prorrogó la emergencia sanitaria, la cual irá, conforme a esta última, hasta «[…] el 30 de noviembre de 2020.

Dicha prórroga podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada cuando desaparezcan las causas que el dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, el término podrá prorrogarse nuevamente […]». [2] Índice 22 del expediente digital. [3] Proferido dentro el control inmediato de legalidad con radiación 11001 03 15 000 2020 01422 00. [4] Proferido dentro el control inmediato de legalidad con radiación 11001 03 15 000 2020-01419-00 [5] Corte Constitucional.

Sala Plena. Auto 089A de 24 de febrero de 2009. [6] BERROCAL GUERRERO, Luís Enrique: Manual del Acto Administrativo, 7ª ed., Bogotá, Editorial Librería Ediciones del Profesional Ltda, 2015. Pág. 144. [7] BERROCAL GUERRERO, Luís Enrique: Manual del Acto Administrativo, 7ª ed., Bogotá, Editorial Librería Ediciones del Profesional Ltda, 2015.

Pág. 157-158. [8] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4, Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ, Auto de once (11) de agosto de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01660-00. Actor: SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES, Demandado: CIRCULAR EXTERNA No. 100-000007 DE 8 DE ABRIL DE 2020.

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Declara la improcedencia del control inmediato de legalidad de la circular de la referencia. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial De Decisión Catorce. Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA. Auto de cinco (5) de agosto de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03439-00.

Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CHIVOR CORPOCHIVOR. Demandado: ACUERDO 4 DE 30 DE JUNIO DE 2020. [10] «[…]

ARTÍCULO

29. FUNCIONES DEL DIRECTOR GENERAL. Son funciones de los Directores Generales las señaladas en las leyes, en los reglamentos y en los estatutos respectivos. En particular les corresponde: 1. Dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad y ejercer su representación legal; […]». [11] «[…]

ARTICULO

35. FUNCIONES DEL DIRECTOR GENERAL. Son funciones del Director General las señaladas en las leyes, en los reglamentos y en los presentes estatutos. En particular le corresponde las siguientes: 1. Dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad y ejercer su representación legal. 2. Cumplir y hacer cumplir las decisiones y Acuerdos del Consejo Directivo. […]». [12] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Diez Especial de Decisión. Auto de 18 de junio de 2020. Expediente: 11001- 03-15-000-2020-01419-00. Control Inmediato de legalidad de la Resolución No. 131 de 12 de abril de 2020. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [13] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 11 de junio de 2020.

Expediente: 11001-03-15-000-2020-02446-00. Control Inmediato de legalidad de la Resolución No. 1369 de 12 de 22 de mayo de 2020. C.P. Ramiro Pazos Guerrero. [14] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 16 de junio de 2009. Expediente: 11001-03-15-000-2009-00235- 00. Control Inmediato de legalidad del Decreto 837 de 2009.

C.P. Enrique Gil Botero. En los mismos términos ver las siguientes providencias: • Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala 8 Especial de Decisión. Providencia de 24 de abril 2020. Expediente: 11001-03-15-000-2020-01217-00. Control Inmediato de legalidad de la Resolución 00929 del 17 de marzo de 2020, proferida por el Director General de La Policía Nacional.

C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. • Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala 18 Especial de Decisión. Providencia de 27 de abril de 2020. Expediente: 11001-03-15-000-2020-01288-00. Control inmediato de legalidad de la Resolución 0232 del 27 de marzo de 2020, proferida por el Director de la Unidad Nacional para La Gestión del Riesgo de Desastres-UNGRD.

C.P. Oswaldo Giraldo López. [15] El artículo 136 del CPACA, indica que el control inmediato de legalidad se refiere a las «medidas administrativas» como concepto más general que actos administrativos en sentido estricto. [16] Como ejemplo de lo anterior, se tiene que algunas de las medidas más relevantes para afrontar la crisis generada por la pandemia, como son las de confinamiento y de restricción de la libertad de locomoción, fueron adoptadas mediante los Decretos 418 del 18 de marzo de 2020, 420 de la misma fecha y 457 del 22 de marzo de 2020, los cuales se fundamentaron, no en los decretos legislativos del estado de emergencia, sino en los poderes de policía ordinarios regulados en el numeral 4 del artículo 189 y 296 de la Constitución para el presidente de la República, y en los artículos 305 y 315 para los gobernadores y alcaldes, respectivamente.

Además, en competencias consagradas en el Código Nacional de Policía y Convivencia, Ley 1801 de 2016. [17] “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código // Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [18] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en adelante C.P.A.C.A– [19] Artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política. [20] Ver, en ese sentido: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial N°. 4. Rad. 11001-03-15-000-2020- 01140-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 14 de julio de 2020. [21] La Resolución N°. 166 extendió las medidas acogidas por CORALINA en las Resoluciones N°S. 129 y 131 de 2020. En cuanto a la Resolución N°. 129, el magistrado Oswaldo Giraldo López resolvió, con providencia de 4 de mayo de 2020, no avocar su conocimiento al encontrar que no desarrollaba decreto legislativo alguno (Rad. 11001-03-15-000-2020-01422-00.

En igual sentido, la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez determinó, bajo una cuerda argumental homóloga, que la Resolución N°. 131 de 2020 no podía ser escrutada en el marco de este control (decisión de 18 de junio de 2020 11001 03 15 000 2020-01419-00). [22] En su expresión gramatical, el numeral 1° del artículo 185 del C.P.A.C.A. prescribe: “1.

La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.” [23] Situación que, en mi sentir, genera en algunas ocasiones decisiones contrapuestas entre los operadores jurídicos, como consecuencia del alcance que cada uno de ellos ofrece a los presupuestos de procedibilidad. [24] Rad. 11001031500020200112800.

M.P. Ramiro Pazos Guerrero, perteneciente a la Sala 12 Especial de Decisión. [25] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial N°. 4. Rad. 11001-03-15-000-2020-01660-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Auto de ponente. [26] “Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 4.

Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado.” [27] Sobre este asunto, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01; 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01; 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305- 00; 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00; y 5 de marzo de 2012, radicación 11001-03-15-000-2010-00369-00.

Además, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 26 de septiembre de 2019, radicación 11001- 03-24-000-2010-00279-00. [28] La expresión prórroga indica la “continuación de algo por un tiempo determinado” o el “plazo por el cual se continúa o prorroga algo”. Real Academia de la Lengua, disponible en línea en https://dle.rae.es/pr%C3%B3rroga.