11001-03-15-000-2020-04150-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-04150-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓNSentencia2021-02-19

Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez

Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Protección Social (Ugpp)·Demandado: Sentencia Del 20 De Septiembre De 2018 Proferida Por El Consejo De Estado - Sección Segunda - Subsección A

De qué trata

Síntesis: El recurso extraordinario de revisión, el CPACA en su artículo 248 y siguientes consagra las presupuestos procesales, unos sustanciales: que recaiga contra sentencia ejecutoriada proferida por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos y los Jueces Administrativos y las causales taxativas contenidas en el artículo 250 de dicho ordenamiento; otros, de trámite, como la competencia, que para el caso de incoar el recurso contra fallos del Consejo de Estado, está a cargo de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a través de sus Salas Especiales de Decisión, con la previsión de no excluir a la sección que profirió la decisión. Así las cosas, tratándose del recurso de la referencia interpuesto por la UGPP, contra la sentencia de 20 de septiembre de 2018, dictada por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación, será esta Sala Especial de Decisión la competente para decidir lo pertinente. Ello porque se trata de una decisión ejecutoriada dictada en segunda instancia por una de las Secciones del Consejo de Estado, conforme a la previsión contenida en el artículo 248 del CPACA. En este asunto, la sentencia se cuestiona por las causales previstas en el artículo 20, literales a) y b) de la Ley 797 de 2003, cuyo propósito específico es la revisión de las sentencias judiciales, bajo el estricto examen sobre el debido proceso - y su posible transgresión -, y la legalidad del reconocimiento de las sumas periódicas conferidas, a efectos de establecer si hubo vulneración al mentado derecho y, además, si resultan excesivas a lo ordenado por la ley.RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - oportunidad[L]a UGPP invocó como causal de revisión la prevista en el artículo 20 literales a) y b) de la Ley 797 de 2003 y bajo esta consideración y como la sentencia cuestionada se dictó y cobró ejecutoria en vigencia del CPACA, lo cierto es que habiéndose presentado el recurso extraordinario de revisión el 23 de septiembre de 2020, se concluye que se hizo en oportunidad, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso final del artículo 251 del CPACA, en tanto la sentencia que se ataca en revisión fue proferida el 20 de septiembre de 2018, notificada el 10 de octubre y quedó ejecutoriada el 16 de octubre de aquella anualidad.RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN - Medio de impugnación excepcional / VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO / CUANTÍA DEL RECHO RECONOCIDO EXCEDE LO DEBIDOel recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional, regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, que posibilita el análisis de las sentencias dictadas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, amparadas bajo la intangibilidad de la cosa juzgada que ante el hallazgo de concurrir en ellas una causal de revisión permite infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las circunstancias que taxativamente consagra el artículo 250 ibidem. (…) Este entendido porque su ejercicio está restringido a: (i) una parte activa calificada, solo unas entidades están llamadas a instaurarla, (ii) procede únicamente por dos causales específicas que tienen por finalidad, la protección y recuperación del patrimonio público, (iii) en su trámite se aplica el procedimiento previsto por el CPACA de manera general para las causales del artículo 250 ibidem, y (iv) su objeto es delimitado y su análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas. Las causales de revisión se prevén en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según el cual se pueden revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas, en las que se cuestione (i) la violación al debido proceso, y/o (ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.CAUSALES CONSAGRADAS EN LOS LITERALES A) Y B) DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003 - RequisitosConforme al texto normativo que la consagra, la causal específica invocada para su procedencia, prevé varios supuestos sine qua non, a saber, unos generales devenidos del aparte que antecede a las causales en específico, tales como: i) que se trate, por regla general, de providencias judiciales, ello por cuanto se permitió extenderlo a lo logrado en la transacción y la conciliación; ii) que recaiga sobre un reconocimiento a favor del administrado, lo que se deduce de la utilización de la frase que “hayan decretado o decreten el reconocimiento”. (…) iii) que ese reconocimiento recaiga en una suma periódica de dinero o pensión; iv) que ese pago se deba hacer con cargo a los recursos de tesoro público o de fondos de naturaleza pública y v) dos requisitos procesales del recurso extraordinario de la Ley 797 en cita, de una parte, el atinente a la legitimación en la causa por activa que es cualificada, por cuanto su incoación se deja en cabeza de tres estamentos: del Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; del Contralor General de la República y del Procurador General de la Nación, legitimación extendida de antaño a la UGPP y, de otra, que los únicos operadores facultados para asumir esa revisión extraordinaria son los órganos de cierre jurisdiccional, a saber, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, conforme a las competencias asignadas dependiendo de los asuntos que conocen, con lo que se descarta el mecanismo para las instancias de juzgados y Tribunales de Distrito Judicial y ello no ha sido objeto de discusión y, por ende, la previsión en dichos términos permanece en el ordenamiento jurídico colombiano.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia del recurso especial de revisión sobre providencias denegatorias del derecho ver Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 7 de diciembre de 2010. Radicación número: 11001-03-15-000-2005-00297-01(REV) Actor: María Ofir Jaramillo Buitrago. C. P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta y sentencia de 4 de junio de 1991, expediente 3920, Sección Segunda, C. P. Dr. Joaquín Barreto RuizRECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Se declara infundado[M]ientras el recurso extraordinario no encuentre prosperidad, el juez que conoce de este no puede adoptar el ropaje del juez de la instancia (…) [L]a Sala encuentra que aún si en gracia de discusión asumiera la función del juez de la sentencia de reemplazo, se encontraría de frente al límite del recurso de apelación y al respeto del principio de la no reforma peyorativa y tampoco podría forzar un pronunciamiento extra o más allá del planteado en la apelación, ya que el restablecimiento del derecho, si bien pende en su génesis de la declaratoria de nulidad del acto administrativo, resulta perfectamente escindible de aquella, cuando habiendo ya emergido -con certeza o en expectativa-, el o los interesados prefieren u omiten probarlo o bien discutirlo en las instancias. Los anteriores razonamientos tienen sentido, de cara a la causal que se sustenta en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por cuanto la sentencia censurada en revisión, no cumple dentro del rubro de requisitos generales, antes vistos, con el ítem de haber reconocido en exceso la cuantía de la prestación o derecho, en tanto el cargo de revisión extraordinaria no cuestionaba, en forma clara y determinante, el quantum que quedó plasmado en la fórmula decisoria del restablecimiento del derecho, concretamente el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación del estatus pensional o la actualización, sino la existencia y génesis del reconocimiento pensional gracia, por lo que al haberse descartado la acusación que hiciera la parte recurrente de la carencia del derecho prestacional a favor de la señora RODRÍGUEZ RIVAS, la demanda en su segunda parte (lit. b) art. 20 ib) cae por su peso y no se adecúa en la causal específica, a los presupuestos estructurales consistentes en que además de tratarse de un derecho concedido, lo haya sido con exceso en su cuantía, que como ya se vio, constituyen factores sine qua non dentro de las estrictas condiciones que debe reunir la postulación extraordinaria en el recurso de revisión en la causal b) en cita.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Competencia de la Sala Plena del Consejo de Estado El recurso extraordinario de revisión, el CPACA en su artículo 248 y siguientes consagra las presupuestos procesales, unos sustanciales: que recaiga contra sentencia ejecutoriada proferida por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos y los Jueces Administrativos y las causales taxativas contenidas en el artículo 250 de dicho ordenamiento; otros, de trámite, como la competencia, que para el caso de incoar el recurso contra fallos del Consejo de Estado, está a cargo de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a través de sus Salas Especiales de Decisión, con la previsión de no excluir a la sección que profirió la decisión. Así las cosas, tratándose del recurso de la referencia interpuesto por la UGPP, contra la sentencia de 20 de septiembre de 2018, dictada por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación, será esta Sala Especial de Decisión la competente para decidir lo pertinente.

Ello porque se trata de una decisión ejecutoriada dictada en segunda instancia por una de las Secciones del Consejo de Estado, conforme a la previsión contenida en el artículo 248 del CPACA. En este asunto, la sentencia se cuestiona por las causales previstas en el artículo 20, literales a) y b) de la Ley 797 de 2003, cuyo propósito específico es la revisión de las sentencias judiciales, bajo el estricto examen sobre el debido proceso – y su posible transgresión –, y la legalidad del reconocimiento de las sumas periódicas conferidas, a efectos de establecer si hubo vulneración al mentado derecho y, además, si resultan excesivas a lo ordenado por la ley.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 248 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – oportunidad [L]a UGPP invocó como causal de revisión la prevista en el artículo 20 literales a) y b) de la Ley 797 de 2003 y bajo esta consideración y como la sentencia cuestionada se dictó y cobró ejecutoria en vigencia del CPACA, lo cierto es que habiéndose presentado el recurso extraordinario de revisión el 23 de septiembre de 2020, se concluye que se hizo en oportunidad, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso final del artículo 251 del CPACA, en tanto la sentencia que se ataca en revisión fue proferida el 20 de septiembre de 2018, notificada el 10 de octubre y quedó ejecutoriada el 16 de octubre de aquella anualidad.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 251 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN – Medio de impugnación excepcional / VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO / CUANTÍA DEL RECHO RECONOCIDO EXCEDE LO DEBIDO el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional, regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, que posibilita el análisis de las sentencias dictadas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, amparadas bajo la intangibilidad de la cosa juzgada que ante el hallazgo de concurrir en ellas una causal de revisión permite infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las circunstancias que taxativamente consagra el artículo 250 ibidem.

(…) Este entendido porque su ejercicio está restringido a: (i) una parte activa calificada, solo unas entidades están llamadas a instaurarla, (ii) procede únicamente por dos causales específicas que tienen por finalidad, la protección y recuperación del patrimonio público, (iii) en su trámite se aplica el procedimiento previsto por el CPACA de manera general para las causales del artículo 250 ibidem, y (iv) su objeto es delimitado y su análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas.

Las causales de revisión se prevén en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según el cual se pueden revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas, en las que se cuestione (i) la violación al debido proceso, y/o (ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 248 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 CAUSALES CONSAGRADAS EN LOS LITERALES A) Y B) DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003 – Requisitos Conforme al texto normativo que la consagra, la causal específica invocada para su procedencia, prevé varios supuestos sine qua non, a saber, unos generales devenidos del aparte que antecede a las causales en específico, tales como: i) que se trate, por regla general, de providencias judiciales, ello por cuanto se permitió extenderlo a lo logrado en la transacción y la conciliación; ii) que recaiga sobre un reconocimiento a favor del administrado, lo que se deduce de la utilización de la frase que “hayan decretado o decreten el reconocimiento”.

(…) iii) que ese reconocimiento recaiga en una suma periódica de dinero o pensión; iv) que ese pago se deba hacer con cargo a los recursos de tesoro público o de fondos de naturaleza pública y v) dos requisitos procesales del recurso extraordinario de la Ley 797 en cita, de una parte, el atinente a la legitimación en la causa por activa que es cualificada, por cuanto su incoación se deja en cabeza de tres estamentos: del Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; del Contralor General de la República y del Procurador General de la Nación, legitimación extendida de antaño a la UGPP y, de otra, que los únicos operadores facultados para asumir esa revisión extraordinaria son los órganos de cierre jurisdiccional, a saber, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, conforme a las competencias asignadas dependiendo de los asuntos que conocen, con lo que se descarta el mecanismo para las instancias de juzgados y Tribunales de Distrito Judicial y ello no ha sido objeto de discusión y, por ende, la previsión en dichos términos permanece en el ordenamiento jurídico colombiano. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia del recurso especial de revisión sobre providencias denegatorias del derecho ver Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 7 de diciembre de 2010. Radicación número: 11001-03-15-000-2005-00297-01(REV) Actor: María Ofir Jaramillo Buitrago. C. P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta y sentencia de 4 de junio de 1991, expediente 3920, Sección Segunda, C. P. Dr. Joaquín Barreto Ruiz RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Se declara infundado [M]ientras el recurso extraordinario no encuentre prosperidad, el juez que conoce de este no puede adoptar el ropaje del juez de la instancia (…) [L]a Sala encuentra que aún si en gracia de discusión asumiera la función del juez de la sentencia de reemplazo, se encontraría de frente al límite del recurso de apelación y al respeto del principio de la no reforma peyorativa y tampoco podría forzar un pronunciamiento extra o más allá del planteado en la apelación, ya que el restablecimiento del derecho, si bien pende en su génesis de la declaratoria de nulidad del acto administrativo, resulta perfectamente escindible de aquella, cuando habiendo ya emergido -con certeza o en expectativa-, el o los interesados prefieren u omiten probarlo o bien discutirlo en las instancias.

Los anteriores razonamientos tienen sentido, de cara a la causal que se sustenta en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por cuanto la sentencia censurada en revisión, no cumple dentro del rubro de requisitos generales, antes vistos, con el ítem de haber reconocido en exceso la cuantía de la prestación o derecho, en tanto el cargo de revisión extraordinaria no cuestionaba, en forma clara y determinante, el quantum que quedó plasmado en la fórmula decisoria del restablecimiento del derecho, concretamente el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación del estatus pensional o la actualización, sino la existencia y génesis del reconocimiento pensional gracia, por lo que al haberse descartado la acusación que hiciera la parte recurrente de la carencia del derecho prestacional a favor de la señora RODRÍGUEZ RIVAS, la demanda en su segunda parte (lit. b) art. 20 ib) cae por su peso y no se adecúa en la causal específica, a los presupuestos estructurales consistentes en que además de tratarse de un derecho concedido, lo haya sido con exceso en su cuantía, que como ya se vio, constituyen factores sine qua non dentro de las estrictas condiciones que debe reunir la postulación extraordinaria en el recurso de revisión en la causal b) en cita.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04150-00(REV) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: SENTENCIA DEL 20 DE SEPTIEMBRE DE 2018 PROFERIDA POR EL CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Tema: Declara infundado el recurso.

Ley 797 de 2003, lits. a) y b) art. 20. Pensión gracia. Origen de los recursos para pago de los docentes territoriales. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Decide la Sala Especial de Decisión N°. 4 del Consejo de Estado, el recurso extraordinario de revisión interpuesto[1], mediante apoderado judicial, por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (en lo sucesivo UGPP), contra la providencia de 20 de septiembre de 2018, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la señora LILIA ESTHER RODRÍGUEZ RIVAS, por intermedio de apoderado judicial, solicitó[2] se declarara la nulidad de las Resoluciones expedidas por la extinta CAJANAL (i) PAP 004809 del 27 de mayo de 2010 que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia y (ii) PAP 025993 del 16 de noviembre de 2010 que, tras haberse interpuesto recurso de reposición, confirmó la decisión al encontrar que su nombramiento fue como docente del orden nacional.

Así como también de las Resoluciones proferidas por la UGPP (i) RDP 052765 del 15 de noviembre de 2013 mediante la cual la Unidad negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada por la causante, al advertir que su vinculación a la docencia fue de carácter nacional, (ii) RDP 056703 del 16 de diciembre de 2013, que resolvió un recurso de reposición y (iii) RDP 057948 del 23 de diciembre de 2013 que resolvió un recurso de apelación. A título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento, liquidación y pago de la pensión gracia desde el momento en que adquirió su estatus como pensionada, esto fue el 31 de agosto de 2009 pues nació en 1959.

Concomitante con el hecho que, cuando cumplió 50 años de edad, su cómputo de tiempo de servicio era superior a 20 años. Como fundamento de sus pretensiones explicó que mediante Decreto 749 de 27 de septiembre de 1979, expedido por la Secretaría de Educación del Departamento del Magdalena, fue nombrada directora Seccional de la Escuela Antonia Santos de Niñas de la ciudad de Santa Marta, posesionándose el 1° de octubre siguiente.

A su vez acotó los diferentes decretos y resoluciones[3] que dejaron en evidencia su trayectoria docente expedidos tanto por la mentada secretaría departamental, como por la Alcaldía Mayor de Santa Marta y la Secretaría de Educación de esta municipalidad, siendo la última la Resolución N°. 0182 de 27 de febrero de 2009. 2. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Magdalena, en sentencia de 29 de septiembre de 2015, dentro del expediente N°. 47001-23-33-000-2014-00197-00, accedió a las súplicas de la demanda, al anular las Resoluciones RDP 052765 de 15 de noviembre, 056703 de 16 de diciembre y 057948 de 23 de diciembre, todas de 2013.

Con ello, (i) ordenó a la UGPP reconocer y pagar en favor de la entonces demandante la pensión gracia en un monto equivalente a 75% del salario promedio anterior al cumplimiento del estatus pensional – 31 de octubre de 2008 a 31 de octubre de 2009 –, con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en aquel año; (ii) declaró prescritas las mesadas pensionales causadas con anterioridad a 10 de noviembre de 2010;

(iii) ordenó la actualización de las sumas reconocidas y; (iv) no condenó en costas. Después de realizar el estudio del acervo probatorio y con fundamento jurisprudencial, el fallador de instancia arribó a la conclusión de que la señora Rodríguez Rivas prestó sus servicios como docente de carácter territorial, por cuanto los nombramientos fueron efectuados por entidades territoriales y de ellos fue realizado por el Gobierno Nacional, pese a que en las certificaciones se hiciera alusión de que la vinculación había sido de orden nacional.

Agregó que, distinto a los planteamientos de la UGPP en el que indicó que los salarios pagados con recursos provenientes del sistema de participaciones no implican per se el reconocimiento de la pensión gracia, la Corte Constitucional en sentencia SU-557 de 1997 señaló que el situado fiscal fungió como insumo de pago para docentes nacionales y nacionalizados.

Asimismo, destacó que los recursos del situado fiscal como fuente de financiación del servicio educativo estatal fueron reemplazados por el Sistema General de Participaciones, conforme con los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, modificados por el Acto Legislativo 05 de 2001, que dispone actualmente la trasferencia de los recursos de la Nación a las entidades territoriales para la financiación de los servicios consignados en la Ley 715 de 2001, incluyendo el de educación pública. 3.

El recurso de apelación Inconforme con esta decisión la UGPP presentó recurso de apelación señalando que, conforme al certificado de tiempos de servicio expedido por la Secretaría de Educación de Santa Marta, el periodo laboral que la señora Rodríguez Rivas desempeño como docente, entre 1 de octubre de 1979 y 30 de septiembre de 2013, es de carácter nacional.

Manifestó que la vinculación no fue continua pues inicialmente prestó sus servicios como docente entre el 1 de octubre de 1979 hasta el 18 de mayo de 1992, y posteriormente 26 de abril de 1995 hasta el momento en que presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (14 de mayo de 2014). Aunado al hecho que tras su última vinculación laboral (Institución Educativa Distrital Hugo J. Bermúdez) su remuneración se efectuó con recursos del situado fiscal, siendo incompatible con la pensión gracia. 4.

La sentencia objeto de recurso extraordinario Corresponde a la dictada por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación el 20 de septiembre de 2018, al estudiar el recurso de apelación interpuesto por la UGPP, y frente a la cual encontró que este versó únicamente sobre: i) Uno de los requisitos para acceder a este derecho pensional, esto es, no haberse acreditado los 20 años de servicio de carácter territorial que exige la norma para su reconocimiento, habida cuenta de que existieron dos vinculaciones, a saber, una, desde el 1 de octubre de 1979 y hasta el 18 de mayo de 1992, y otra, del 26 de abril de 1995 en adelante y; ii) La certificación expedida por la Secretaría Distrital de Santa Marta que adujo que el tiempo laborado es de carácter nacional y que la remuneración se pagó con recursos provenientes de la Nación. De tal manera que estos fueron los puntos en los que enfocó su resolutiva, indicando, a priori, por un lado, que la señora LILIA ESTHER RODRÍGUEZ RIVAS cumplía con el requisito de los 20 años de servicios como docente del orden territorial y, por otro, que el hecho que la remuneración sea pagada con dineros provenientes de la Nación no varía el tipo de vinculación. 1.

La pensión gracia Realizó un recuento normativo sobre la pensión gracia: Fue consagrada en el artículo 1° de la Ley 114 de 1913 como emolumento a favor de los docentes de las escuelas primarias oficiales cuyo tiempo de servicio al magisterio no fuera menor a 20 años; asimismo, el artículo 4 refirió múltiples requerimientos dentro de los cuales preceptuaba 50 años de edad y la imposibilidad de recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional.

Más adelante la Ley 116 de 1928, extendió el beneficio a empleados docentes y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública (asimilándola con enseñanza primaria), y también autorizó a completar el tiempo requerido sumando los servicios prestados en diversas épocas tanto en la enseñanza primaria como en la normalista.

Posteriormente la Ley 37 de 1933 amplió la aplicación de la pensión gracia a los maestros de escuela que completaran el tiempo de servicio señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Por último, normativamente, la Ley 91 de 1989, artículo 15, ordinal 2, literal a, limitó temporalmente este derecho a los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran los requisitos legales.

Al respecto, invocó las siguientes providencias: La sentencia de 26 de agosto de 1997 de la Sala Plena del Consejo de Estado, expediente N°. S-699, en la que se precisó que la pensión gracia se mantenía a favor de los docentes involucrados en el proceso de la nacionalización, siempre que demostraran los requisitos para acceder a ella y su vinculación fuera anterior al 31 de diciembre de 1980.

También la sentencia C-084 de 1999 de la Corte Constitucional que permitió determinar que con la expedición de la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación primaria y secundaria oficial en un lapso de cinco años, por lo que a 31 de diciembre de 1980 existían dos categorías de docentes oficiales: nacionales, vinculados directamente por el Ministerio de Educación Nacional, y territoriales, cuya vinculación dependía de las entidades territoriales.

Con este escenario, arribó a la conclusión de que para acceder a este reconocimiento era menester acreditar 20 años de servicio en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, indistinto si lo hizo en primaria o secundaria, como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, posibilitando adicionar tiempos de uno u otro cargo siempre que su vinculación se hubiera efectuado con anterioridad a 31 de diciembre de 1980.

Precisó que, acorde a lo definido en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, debe entenderse por personal nacional a todo aquel vinculado con nombramiento efectuado por el Gobierno Nacional, clarificando que la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 11 de febrero de 2015, radicado N°. 2006-02850-01, cuyo demandado fue precisamente la UGPP, precisó que el carácter territorial o nacional de los docentes no lo determina la ubicación del establecimiento educativo en donde prestan los servicios, sino el ente gubernativo que expide el acto administrativo mediante el cual se genera el vínculo legal y la correspondiente naturalización de la actividad desarrollada. 2.

Recursos de la Nación y el carácter territorial de la docente Trajo a colación la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente N°. 2013-04683-01, autoridad demandada UGPP, que estudió el componente dogmático del situado fiscal, la naturaleza de los recursos cedidos por la Nación a las entidades territoriales y los Fondos Educativos Regionales (FER).

Con ello reseñó las reglas que deben atenderse para efectos de determinar la calidad de docente territorial. A saber: “(i) Los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional (FER), así este último certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal, ni tampoco cuando los recursos destinados para su sostenimiento tiene su origen en la Nación. (ii) El docente deberá acreditar su calidad de local con copia de los actos administrativos, dentro de los cuales conste que la plaza a ocupar es de aquellas que el legislador previo como territoriales o con la certificación emitida por la autoridad nominadora en la que se forma inequívoca se indique el tipo de vinculación. (iii) Independientemente del origen de los recursos el docente debe acreditar que la plaza a ocupar es de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad o de la exógenas, cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, la erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del sistema general de participaciones”.

Así, la sentencia recurrida encontró que, conforme a la jurisprudencia reiterada y pacífica de la Sección Segunda, la interrupción no altera la acumulación del tiempo de 20 años en la docencia oficial, siendo válidos los periodos servidos en cualquier tiempo y bajo cualquier modalidad de vinculación siempre que el nombramiento fuera territorial o nacionalizado, tal y como ocurrió con la demandante.

Ahora, tras revisar los actos de nombramiento, posesión y la certificación emitida por el profesional universitario de la gobernación del Magdalena, debidamente aportadas al proceso, la Subsección ad quem encontró que la señora LILIA ESTHER RODRÍGUEZ RIVAS acreditó su vinculación de orden territorial, dado que los nombramientos fueron efectuados por parte del gobernador del Magdalena, el secretario de Educación Distrital de Santa Marta y el Alcalde de la misma municipalidad, por lo que, al no haberse suscrito ninguno por miembros del Gobierno Nacional, no le asistía razón a la entonces demandada UGPP en el señalamiento atinente a que la señora Rodríguez Rivas tenía carácter de docente nacional.

Por último, indicó que los dineros girados a las entidades territoriales provenientes del Sistema General de Participaciones, con el propósito de cubrir gastos en educación y otros sectores, hacen parte de los recursos propios de los entes territoriales, por lo que el carácter del docente nombrado y pagado con dichos recursos es territorial y no nacional.

Así las cosas, concluyó que la señora Rodríguez Rivas era acreedora de la pensión gracia. 5. Acción de tutela En ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial, la UGPP procedió a interponer demanda de amparo (radicado N°. 11001-03-15000-2019- 01409-00), cuyo conocimiento correspondió en primera instancia a la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado, M.P. Ramiro Pazos Guerrero (decisión de 6 de junio de 2019) y en segunda instancia a la Sección Cuarta de esta Corporación, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez (decisión de 21 de agosto de 2019).

En ambos escenarios se declaró la improcedencia del medio de control al no cumplirse el requisito adjetivo de subsidiariedad pues la entidad contaba con el recurso extraordinario de revisión para la salvaguarda de los derechos que consideró transgredidos. 6. Del cumplimiento de la orden Conforme a la orden dada por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, la UGPP mediante Resolución RDP 016498 de 30 de mayo de 2019, reconoció la pensión gracia de la señora LILIA ESTHER RODRÍGUEZ RIVAS y ordenó el pago correspondiente a dicha prestación. 7.

Del recurso extraordinario de revisión La entidad recurrente – UGPP – solicitó lo siguiente: “Por configurarse las causales previstas en el literal a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 según las cuales procede la revisión de pensiones: (a) “cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso”; (b) “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, se persigue con el ejercicio de la presente acción que el Honorable Consejo disponga: PRIMERA: Revocar la sentencia de fecha 29 de septiembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena y confirmada por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A en fallo de fecha 20 de septiembre de 2018, que ordenó e! reconocimiento de una pensión gracia a favor de la señora LILIA ESTHER RODRÍGUEZ RIVAS, de conformidad a lo contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en concordancia con el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, entonces, se contará el término de caducidad desde la fecha de ejecutoria 16 de octubre de 2018; luego, es procedente concluir que el término para presentar el recurso extraordinario de revisión caducará el 16 de octubre de 2023.

SEGUNDA: Declarar que la Señora LILIA ESTHER RODRÍGUEZ RIVAS, no es acreedora de la Pensión Gracia, ya que no cumplió con los requisitos indicados por la Legislación Colombiana para su reconocimiento y pago.” (Destacados en el texto original). Invocó como causales, las contempladas en el artículo 20 (literales a y b) de la Ley 797 de 2003, sobre el reconocimiento de las sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, en cuanto prevé que esta procede “Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

Con relación a la presunta transgresión al debido proceso, indicó que la sentencia de 29 de septiembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, confirmada por el Consejo de Estado en sentencia de 20 de septiembre de 2018, por la cual se accedió a la pretensión de restablecimiento consistente en el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la señora RODRÍGUEZ RIVAS, provino con una violación al mentado derecho al no haberse tenido en cuenta las disposiciones contenidas en las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, transgrediendo a su vez los principios superiores de legalidad de la Carta Política, comprometiendo dineros públicos sin sustento constitucional y legal.

En esa misma línea, invocó el principio de sostenibilidad financiera pensional y reseñó las normas propias de la pensión gracia: Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, así como la jurisprudencia constitucional C-258 de 2013, relacionada con la protección de derechos adquiridos en materia pensional. Respecto de la causal del reconocimiento excedido de lo debido, destacó que la pensión gracia otorgada a la señora RODRÍGUEZ RIVAS va en contravía del ordenamiento jurídico.

Para ello recalcó en la importancia del tipo de vinculación, aunque no hizo mayor alusión a ello, y refirió la sentencia C- 84 de 1999 en la que la Corte Constitucional resaltó que para acceder a la pensión gracia debía cumplirse la totalidad de los requisitos y que ésta sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun cuando esta estuviera a cargo de manera total o parcial por la Nación. Al descender al caso concreto señaló que los jueces del medio de control subyacente arribaron a las siguientes conclusiones respecto de la señora Rodríguez Rivas: (i) que cumplió los 50 años de edad establecidos para el reconocimiento de la pensión gracia el 31 de agosto de 2009;

(ii) se vinculó a la docencia antes del 31 de diciembre de 1980, esto es, a partir del 1° de octubre de 1979; (iii) conforme los certificados de información laboral que obran en el expediente, cuenta con un total 35 años, 11 meses y 7 días de prestación de servicios docentes, conforme a esto, los 20 años de servicio necesarios para adquirir el status pensional sucedieron el 23 de enero de 2003;

(iv) el tipo de vinculación fue como docente de carácter territorial. Con este panorama indicó que los falladores de instancia no tuvieron en cuenta la fuente de financiación de los gastos que generó el cargo docente desempeñado, pues de haberlo hecho tendrían que los recursos provenientes del situado fiscal otorgan la categoría de personal nacional y no territorial, aunado al hecho que las certificaciones así lo conceptuaron. 8.

Trámite del recurso extraordinario de revisión 1. Admisión Mediante reparto de 23 de septiembre de 2020 efectuado por la Secretaría General de esta Corporación se le asignó por competencia al Despacho conductor el recurso extraordinario de la referencia. Por auto del 25 de septiembre de 2020, se admitió el recurso extraordinario de revisión dirigido en contra de la sentencia del 20 de septiembre de 2018, ordenó notificar de manera personal a la señora LILIA ESTHER RODRÍGUEZ RIVAS, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica y al Ministerio Público.

También se solicitó al Tribunal Administrativo del Magdalena la remisión del expediente que se tramitó en el proceso ordinario, y finalmente, se le reconoció personería al señor Germán Vicente Manrique Calderón como apoderado judicial de la UGPP. 2. Medida cautelar La parte actora solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de la sentencia del 20 de septiembre de 2018, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del vocativo de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicación 47001-23-33-000-2014-00197-01.

Fundó la petición en los artículos 238 de la Constitución Política y 231 del CPACA, de acuerdo con los cuales indicó que, le corresponde al juez de lo contencioso administrativo determinar en el caso concreto la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos susceptibles de control judicial, para lo cual tiene la posibilidad de llevar a cabo un análisis probatorio sin que ello implique prejuzgamiento.

Bajo esta óptica, aseguró que el Consejo de Estado de forma reiterada se ha pronunciado sobre “la posibilidad de solicitar medidas cautelares dentro del Recurso Extraordinario de Revisión”, como soporte de su argumento citó tres fallos de tutela[4]. El 25 de septiembre de 2020, la Magistrada Ponente corrió traslado a la señora LILIA ESTHER RODRÍGUEZ RIVAS de la medida cautelar solicitada por la entidad recurrente, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 233 del CPACA.

Con ello, la señora Rodríguez Rivas, descorrió el traslado, mediante memorial presentado por su apoderado judicial el día 2 de octubre de 2020[5], aseveró que el recurso extraordinario de revisión no es un proceso de carácter declarativo y, por lo tanto, de acuerdo con lo dispuesto por el legislador en el artículo 229 del CPACA y la jurisprudencia de esta Corporación[6], la petición de suspensión provisional de la sentencia reprochada es improcedente.

El Despacho director del proceso, con auto de 19 de octubre de 2020, declaró la improcedencia de la suspensión provisional debido a que las medidas cautelares no fueron previstas por el legislador para el recurso extraordinario de revisión. 9. Intervenciones Realizadas las notificaciones y comunicaciones ordenadas en debida forma[7], únicamente intervino en el presente trámite la señora LILIA ESTHER RODRÍGUEZ RIVAS, docente beneficiaria de la pensión gracia, quien por intermedio de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad del recurso extraordinario.

Con tal propósito fundamentó la defensa en los siguientes planteamientos: Luego de hacer similar análisis al efectuado por el fallador de segunda instancia dentro del medio de control, señaló que cumplía con los requisitos para ser acreedora de la pensión gracia al contar con más de 20 años de servicio y 50 años de edad, vinculada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y nombrada por una entidad territorial, sin que le resulte de recibo el planteamiento de la UGPP de una presunta vulneración al debido proceso, devenida de que su vinculación fue de carácter nacional.

Indicó que el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 realiza una descripción pormenorizada entre el personal nacional, el nacionalizado y el territorial, por lo que, al haber cumplido con las exigencias de este último, esto es, que la plaza ocupada hubiera sido creada exclusivamente por el ente local (departamento de Magdalena y municipio de Santa Marta) y los gastos generados se cubrieran con cargo del propio presupuesto territorial, no cabía duda del derecho a su favor, para lo cual se apoyó en los argumentos de los jueces en ambas instancias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral.

Finalizó su intervención solicitando declarar improcedente las causales invocadas por la autoridad recurrente, atendiendo a la jurisprudencia del Consejo de Estado que así ha resuelto casos similares al aquí cuestionado. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia El recurso extraordinario de revisión, el CPACA en su artículo 248 y siguientes consagra las presupuestos procesales, unos sustanciales: que recaiga contra sentencia ejecutoriada proferida por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos y los Jueces Administrativos y las causales taxativas contenidas en el artículo 250 de dicho ordenamiento; otros, de trámite, como la competencia, que para el caso de incoar el recurso contra fallos del Consejo de Estado, está a cargo de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a través de sus Salas Especiales de Decisión[8], con la previsión de no excluir a la sección que profirió la decisión. Así las cosas, tratándose del recurso de la referencia interpuesto por la UGPP, contra la sentencia de 20 de septiembre de 2018, dictada por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación, será esta Sala Especial de Decisión la competente para decidir lo pertinente.

Ello porque se trata de una decisión ejecutoriada dictada en segunda instancia por una de las Secciones del Consejo de Estado, conforme a la previsión contenida en el artículo 248[9] del CPACA. En este asunto, la sentencia se cuestiona por las causales previstas en el artículo 20, literales a) y b) de la Ley 797 de 2003, cuyo propósito específico es la revisión de las sentencias judiciales, bajo el estricto examen sobre el debido proceso – y su posible transgresión –, y la legalidad del reconocimiento de las sumas periódicas conferidas, a efectos de establecer si hubo vulneración al mentado derecho y, además, si resultan excesivas a lo ordenado por la ley. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala, con base en los argumentos esgrimidos por el recurrente en la demanda contentiva del recurso extraordinario, determinar si existen fundadas razones para declarar la prosperidad de las causales establecidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, respecto de la decisión recurrida, en el entendido que presuntamente prohijó, por un lado, una vulneración al debido proceso y, por otro, un abuso del derecho frente al reconocimiento de la pensión gracia de la señora RODRÍGUEZ RIVAS. 3.

De la oportunidad en la presentación del recurso Sobre el particular debe mencionarse en primer lugar que a partir de la providencia de 12 de agosto de 2014[10], la Sala Plena de esta Corporación abandonó la postura de antaño de considerar que el recurso extraordinario de revisión seguía la suerte del proceso de origen y se regía por la normativa procesal por la cual éste se había tramitado.

Así, a partir de esta posición el recurso extraordinario de revisión representa un nuevo proceso. Tal determinación porque a pesar de su denominación, la presentación y su trámite conlleva la observancia de unos requisitos mínimos que viabilizan su admisibilidad y su procedencia, lo que determina que constituye un medio de control independiente dirigido contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Por otra parte, resulta pertinente recordar que la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de la expresión “en cualquier tiempo”[11], prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con la que el legislador hizo inoperante los términos de caducidad. La consideración y decisión en esa sentencia C-835 de 2003, fueron las siguientes: “(…) es importante registrar la posición que asumió la Corte frente a una demanda orientada a que el recurso extraordinario de revisión se pudiera interponer en cualquier tiempo.

Oportunidad en la que esta Corporación subrayó la constitucionalidad de la caducidad –2 años- prevista en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, diciendo: Por otra parte, considera la Corte que la posibilidad de interponer el recurso extraordinario de revisión en cualquier tiempo, tal como lo pretende la demandante, no sólo vulneraría los derechos al debido proceso y pronta administración de justicia de las personas en favor de quien se dictó la respectiva sentencia, sino la seguridad y la certeza jurídicas en que se basa el Estado de derecho.

Recuérdese que el legislador está facultado para establecer no sólo un límite para la interposición de acciones y recursos, tal como lo ha reconocido esta Corporación en varios de sus fallos, sino las causales para su procedencia, pues la posibilidad de que, en cualquier tiempo, o por cualquier causa, se ataquen sentencias firmes, atenta contra la seguridad y la certeza jurídicas.

Así las cosas, la posibilidad de establecer términos para la interposición de acciones o recursos, tal como sucede en el presente caso, siempre y cuando ellos sean razonables, es constitucional. En relación con este tema, vale la pena citar una providencia de esta Corporación, en la que se dijo: "El derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, éste pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie.

Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia.. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta." (Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia C-351 de 1994. Magistrado ponente, doctor Hernando Herrera Vergara.) Finalmente, debe decirse que la caducidad establecida por el legislador para la interposición del recurso de revisión en contra de las sentencias dictadas por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en concepto de esta Corporación, tiene una finalidad distinta a la del resto de los recursos y acciones, pues si la caducidad en general, es una especie de sanción para quien teniendo la posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo hizo, en el caso del recurso extraordinario de revisión ante lo Contencioso Administrativo, el término de caducidad busca que las sentencias ejecutoriadas adquieran la inmutabilidad que haga realidad los principios de seguridad y certeza jurídica en que se basa la administración de justicia, con el único fin de lograr el mantenimiento de la paz y el orden social.

(…) El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consagra una acción especial o sui génesis de revisión y ordena que se tramite por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código, esto es el procedimiento contencioso administrativo o laboral, o normas que los modifiquen y como quiera que se declaró inexequible la expresión en cualquier tiempo, mientras el legislador establece un nuevo plazo, se tendrá como tal el que el legislador contempla actualmente para el recurso extraordinario de revisión ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, según sea el órgano competente en cada caso.

También precisa la Corte que ese plazo, comenzará a contarse a partir del día siguiente de la notificación de esta sentencia. Finalmente, precisa la Corte que el nuevo plazo se aplica a todas las hipótesis del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que hayan ocurrido con anterioridad a este fallo o que ocurran con posterioridad a él. Así entonces, la Corte declarará la exequibilidad condicionada del artículo 19 y la inexequibilidad parcial del artículo 20 de la ley 797 de 2003.”.

La orden de dicha sentencia radicó en que debía aplicarse el término contemplado en el Código Contencioso Administrativo para esta clase de trámites, el que estaba fijado en dos (2) años. Pero ahora en vigencia del CPACA, el legislador amplió dicho término a cinco años, al prever que “en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio” (art. 251 inc. 3° CPACA).

Como se anunció, en el caso que ocupa la atención de la Sala, la UGPP invocó como causal de revisión la prevista en el artículo 20 literales a) y b) de la Ley 797 de 2003 y bajo esta consideración y como la sentencia cuestionada se dictó y cobró ejecutoria en vigencia del CPACA, lo cierto es que habiéndose presentado el recurso extraordinario de revisión el 23 de septiembre de 2020, se concluye que se hizo en oportunidad, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso final del artículo 251 del CPACA, en tanto la sentencia que se ataca en revisión fue proferida el 20 de septiembre de 2018, notificada el 10 de octubre y quedó ejecutoriada el 16 de octubre de aquella anualidad. 4.

El recurso extraordinario de revisión especial del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 En términos generales el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional, regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, que posibilita el análisis de las sentencias dictadas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, amparadas bajo la intangibilidad de la cosa juzgada que ante el hallazgo de concurrir en ellas una causal de revisión permite infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las circunstancias que taxativamente consagra el artículo 250 ibidem.

Tales causales dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley procesal, son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por la vía de este recurso extraordinario. No obstante, paralelamente a estos eventos de revisión según las consideraciones esbozadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003, la Ley 797 de 2003 estableció una acción de revisión sui generis.

Este entendido porque su ejercicio está restringido a: (i) una parte activa calificada, solo unas entidades están llamadas a instaurarla, (ii) procede únicamente por dos causales específicas que tienen por finalidad, la protección y recuperación del patrimonio público, (iii) en su trámite se aplica el procedimiento previsto por el CPACA de manera general para las causales del artículo 250 ibidem, y (iv) su objeto es delimitado y su análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas.

De las causales invocadas La entidad revisionista fundó el recurso extraordinario en la causal contemplada en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003[12], que dispone: “Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” Al respecto ha de señalarse que esta disposición tuvo respaldo en la exposición de motivos del proyecto de Ley 56 de 2002 - Senado, que indicó: “Artículos 20 y 21.

Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación”.

Con fundamento en esa teleología, el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales, las que se insiste, se establecieron con el propósito de fortalecer el principio de moralidad de que debe estar precedida esta actividad de reconocimiento pensional y como se lee en el aparte pretranscrito de la exposición de motivos, para enfrentar y afrontar el estado del arte actual en el tema de la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, en atención a que el pago de las pensiones se nutre de los recursos del erario, ya de por sí limitados, y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas que no correspondan con lo dispuesto legalmente, afecta la liquidez y solvencia del sistema.

Es claro que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero precisamente, este mecanismo se instituyó como una excepción que debe ceder ante un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento se hizo con violación al debido proceso o si como aquí se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la Ley.

Y es que no tiene asidero jurídico ni social sostener una prestación periódica, cuando es evidente que no era viable su reconocimiento o cuando su monto difiere en exceso de lo que legalmente y en derecho debía ser reconocido, en tanto ello atentaría contra el interés de carácter general y el principio de universalidad que gobiernan el sistema de seguridad social, bajo el amparo de dar prevalencia a un interés particular, pero que es ficticio, en cuanto a que es ilegitimo, lo que en últimas representa un detrimento de los recursos sociales.

Ese equilibrio entre la prestación y la legalidad de la misma, es la que debe buscar el juez extraordinario cuando en virtud de su examen, analice si lo pedido en el recurso extraordinario de revisión recae en pensión irregularmente otorgada o en monto que no corresponde., o constituye una mera discrepancia que en última aconteció por ausencia de reclamo o defensa en las instancias ordinarias a efectos de plantear discusiones de orden interpretativo que no resulten de evidente disparidad con lo previsto u ordenado por la ley.

Todo ello hay que entenderlo dirigido al deber de moralizar la inversión pública y los dineros estatales, y que su propósito no es otro que orientar y potencializar la sostenibilidad del sistema, pues tales disposiciones buscan mantener y prolongar su viabilidad, ya que continuar solventando prestaciones que no atienden a esa legalidad, debilitan y ponen en riesgo de colapso la capacidad de abastecimiento y pago que tiene el Estado a su cargo, generando un potencial déficit por la asunción de coberturas no contempladas o que previstas, exceden el monto legal, lo que implicaría la devastación del erario.

En ese sentido, está visto que la eficiencia del sistema la representa el que sea una prioridad y un objetivo que la asignación de los recursos obedezca a una legal asignación a efectos de lograr una cobertura universal y equitativa para todos quienes tienen un derecho a pensión. 6. Del estudio de viabilidad de las causales consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Conforme al texto normativo que la consagra, la causal específica invocada para su procedencia, prevé varios supuestos sine qua non, a saber, unos generales devenidos del aparte que antecede a las causales en específico, tales como: i) que se trate, por regla general, de providencias judiciales, ello por cuanto se permitió extenderlo a lo logrado en la transacción y la conciliación; ii) que recaiga sobre un reconocimiento a favor del administrado, lo que se deduce de la utilización de la frase que “hayan decretado o decreten el reconocimiento”.

Por eso con razonado criterio, la jurisprudencia del Consejo de Estado[13], ha dicho que las providencias denegatorias del derecho no serían susceptibles de este recurso; iii) que ese reconocimiento recaiga en una suma periódica de dinero o pensión; iv) que ese pago se deba hacer con cargo a los recursos de tesoro público o de fondos de naturaleza pública y v) dos requisitos procesales del recurso extraordinario de la Ley 797 en cita, de una parte, el atinente a la legitimación en la causa por activa que es cualificada, por cuanto su incoación se deja en cabeza de tres estamentos: del Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; del Contralor General de la República y del Procurador General de la Nación, legitimación extendida de antaño a la UGPP y, de otra, que los únicos operadores facultados para asumir esa revisión extraordinaria son los órganos de cierre jurisdiccional, a saber, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, conforme a las competencias asignadas dependiendo de los asuntos que conocen, con lo que se descarta el mecanismo para las instancias de juzgados y Tribunales de Distrito Judicial y ello no ha sido objeto de discusión y, por ende, la previsión en dichos términos permanece en el ordenamiento jurídico colombiano. Y, precisamente, en atención a la división de competencias jurisdiccionales, la Ley 797, imbuye al trámite del recurso extraordinario en cita, las normas de procedimiento y las causales señaladas por el respectivo código que regenta y que le es propio a cada jurisdicción, según el asunto de que se trate.

Aunado a lo anterior, que es de alcance general para todos los recursos extraordinarios de la Ley 797 de 2003, también están los presupuestos específicos y exclusivos para cada causal. Así las cosas, para la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley en cita es de espectro bastante amplio al indicar que procede “Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso”, por lo que dentro de los presupuestos está (i) que el derecho haya sido reconocido y (ii) que ese reconocimiento haya sido espurio por haberse obtenido mediante la transgresión al debido proceso.

Es decir, que el origen o génesis del derecho es falaz y la persona no tenía por qué haber sido beneficiado con la prestación o derecho. Ilustrativa resulta la consideración que la Corte Suprema de Justicia hizo en su sentencia de la Sala Laboral de 15 de abril de 2005[14], al referirse a las causales del artículo 20 en cita: “Esa medida, extraordinaria, reviste un gran impacto jurídico y, sin lugar a dudas, su génesis no es otra que la de incorporar un principio moralizante a la actividad de reconocimiento pensional, en tanto los limitados recursos del erario, imponen una labor mucho más exigente que con otro tipo de asuntos que se ponen en conocimiento del juez.

Es por eso que, excepcionalmente, los otros principios que entran en colisión con tan particular medida, como la cosa juzgada y la seguridad jurídica, deben ceder para, en su lugar, concretar unas aspiraciones sociales, que están estrechamente relacionadas con los recursos que de manera irregular terminan satisfaciendo pretensiones particulares, específicamente cuando existe palmaria evidencia de que ello ocurre.

Esa búsqueda de la armonía que insta la Ley, obliga a que sea el juzgador el que pondere, si lo pedido en el recurso de revisión es de veras trascendental, es decir, que en verdad exista un exceso en la sentencia, evidente, grosero, que no una mera discrepancia en torno a la aplicación de una norma, o un extemporáneo y fútil pedimento, y que además, delimite las eventuales situaciones que puedan llevar a eximir a las entidades públicas que hayan tenido espacios procesales idóneos para plantear esas discusiones, y que no los hubiesen utilizado, pero sin soslayar responsabilidades individuales, siendo que lo que se debate, esto es, los principios a los que atrás se hizo referencia no son de poca monta.

Todo ello hay que entenderlo según la exposición de motivos del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 que circunscribió esa revisión para “afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación”, y es entonces en esa perspectiva que procede el recurso, cuando aquellas omisiones en la defensa existan, pues otra lectura entrañaría una vulneración del artículo 29 de la Constitución Política.

(CSJ SL, 25 jul. 2012, rad. 48410, reiterada en CSJ SL, 13 mar. 2013, rad. 44157 y CSJ SL7107- 2015). Por eso, se aprestó en la consideración conclusiva del límite estricto de la causal del artículo 20, desde el siguiente derrotero: “[…] la utilización de estas causales por los legitimados para ello debe ejercitarse dentro de un estricto y responsable marco de autorregulación dentro del cual se armonicen plenamente los intereses públicos y los del demandado, de tal manera que este recurso extraordinario no se distorsione e hipertrofie en casos que no lo ameriten realmente, distrayendo a la Administración de Justicia de su trascendental función, sino que el uso del mismo se ha de limitar a sentencias en las cuales la violación al debido proceso y el exceso y abuso de la normatividad genitora de la prestación concedida judicialmente resulten groseramente evidentes y plenamente manifiestos, estructurando sin lugar a mayores inferencias conceptuales las dos nuevas causales”[15].

Por contera, es claro que para la Sala de Decisión, la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que se refiere al debido proceso, lo que recoge es ese vicio o glosa que empaña el reconocimiento del derecho prestacional desde su sustancialidad, esto es, desde los presupuestos de su existencia que implican contar en su haber con el beneficio de que se trata, o lo que es lo mismo, ante la carencia de los requisitos para predicarlo a su favor.

De todos modos, valga aclarar que por esencia, el recurso extraordinario de revisión no fue concebido para refutar la valoración de las pruebas contenida en la providencia que se busca infirmar, por lo que en el contexto de la causal que se analiza, a la luz del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el operador extraordinario debe armonizar en forma perfecta los elementos y presupuestos propios del recurso extraordinario de revisión y la causal en cita.

Para tal efecto, le corresponde adentrarse en el estudio de los núcleos esenciales que componen el derecho fundamental del debido proceso[16], en los que se encuentra el espectro probatorio, pero para no exceder el límite estructural del recurso extraordinario de revisión, se impone la evaluación de las pruebas incorporadas en el expediente al margen de la valoración realizada por el juez natural de la causa, de lo contrario se reviviría el debate jurídico y procesal del asunto de origen, lo cual es ajeno a este medio de defensa extraordinario, por cuanto no se trata de una tercera instancia, como ya lo ha decantado, en forma reiterada, la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Ahora bien, para la otra vertiente de la causal, invocada por la recurrente, esto es, la prevista en el literal b) del artículo 20, esos requisitos sustanciales o estructurales son los siguientes: i) que se trate de un derecho debido de acuerdo con la ley; ii) que se trate de un derecho reconocido; iii) y que exista un exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho.

Precisamente, en atención a la división de competencias jurisdiccionales, la Ley 797, imbuye al trámite del recurso extraordinario en cita, las normas de procedimiento y las causales señaladas por el respectivo código que regenta y que le es propio a cada jurisdicción, según el asunto de que se trate. Por contera, el entendimiento que ha de darse a esta causal, en sus dos versiones, implica que se examine si la sentencia que se acusa, o bien declaró o reconoció un derecho de suma periódica o pensión, que conforme a los supuestos normativos no se le debía al administrado, o bien, que se trata de una prestación que sí se le debía, solo que en su cuantía fue más allá (extra petita). 7.

De la legitimación de la UGPP para interponer este mecanismo extraordinario Conforme se mencionó atrás, la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003[17], señaló que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consagra una «una acción especial o sui génesis de revisión” diferenciada de la simple verificación de legalidad de las sentencias, que debe tramitarse “a través de una demanda, esto es, observando las formalidades y requisitos previstos en los prenotados estatutos para el recurso extraordinario de revisión».

Aunque en efecto, la UGPP no está enlistada como una de facultadas para actuar en orden a interponer este recurso extraordinario, lo cierto es que, según el numeral 6° del artículo 6° del Decreto N°. 5021 de 2009, a dicha entidad se le asignó la competencia de «adelantar o asumir cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen».

Esta función debe analizarse además a la luz del artículo 2° del Decreto N°. 2051 de 2009, que establece dentro del objeto de dicha entidad la protección de recursos pensionales. Por si lo anterior no fuese suficiente, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-427 de 2016, de manera expresa decantó como regla de unificación la facultad que tiene la aquí recurrente para hacer uso del medio de control extraordinario en cuestión. En tal sentido, señaló: «(iv) Declarará que la Sala Plena de la Corte Constitucional unifica su jurisprudencia con la adopción de las siguientes reglas, que constituyen precedente para los operadores jurídicos: (a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» (Subrayas propias).

En ese orden de ideas, es evidente que tanto por ministerio de las citadas disposiciones normativas como por vía jurisprudencial se encuentra habilitada la UGPP para hacer uso del recurso extraordinario de revisión por los motivos que contiene el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, independientemente de que en dicha previsión mencione o no expresamente a dicha entidad. 8.

Caso concreto Descendiendo al asunto bajo examen se tiene que la sentencia acusada de 20 de septiembre de 2018, en el proceso en que la UGPP fungió como demandada, efectuó el reconocimiento pensional gracia a favor de la señora LILIA ESTHER RODRÍGUEZ RIVAS, confirmando integralmente el fallo de 29 de septiembre de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena que decretó la nulidad del acto que se negó el reconocimiento el pago de la pensión gracia y a título de restablecimiento reconocer y pagar este emolumento en un monto equivalente al 75% del salario promedio anterior al cumplimiento del estatus pensional.

Lo anterior al vislumbrar que la señora Rodríguez Rivas: (i) cumplió los 50 años de edad establecidos para el reconocimiento de la pensión gracia el 31 de agosto de 2009; (ii) se vinculó a la docencia antes del 31 de diciembre de 1980, esto es, a partir del 1° de octubre de 1979; (iii) contaba con más de 20 años de servicio necesarios para adquirir el status pensional;

(iv) el tipo de vinculación fue como docente de carácter territorial. Pues bien, es importante destacar que los argumentos plasmados por la UGPP tanto en el recurso de apelación y el escrito extraordinario de alzada son los mismos: (i) el tipo de vinculación de la entonces demandante, señalando que es de orden nacional y (ii) la recepción de recursos del tesoro nacional provenientes del sistema general de participaciones (situado fiscal), lo que daría pie a reforzar el carácter de personal nacional.

Con ello pretendió abordar la configuración de los preceptos contenidos en los literales a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. De lo anterior, emerge con mayor claridad que la discusión dogmática, fáctica y probatoria, cada vez más, se aleja del supuesto planteado por la censura de revisión, atinente a la acusación sobre (i) el desconocimiento probatorio de las certificaciones, a la falta o indebida valoración probatoria de los documentos obrantes en el proceso y (ii) a una falta de aplicación normativa sobre el caso concreto, para emerger en el plano de las divergencias de hermenéutica, en las que lo apreciado jurídicamente por el operador jurídico, no coincide con el pensamiento de la revisionista, pero no por falta de valoración probatoria o de olvido en la aplicación de una norma, sino por el enfoque de la naturaleza de la plaza docente.

En efecto, el quiebre de la acusación extraordinaria se evidencia en la aplicación que sobre el caso concreto hiciera el fallo al analizar el punto medular de a qué clase de plaza docente fue vinculado la demandante y cuál era la naturaleza jurídica de la misma con la que pretendió acreditar el tiempo de servicios en aras de obtener la pensión gracia, situaciones que permiten entrever las mencionadas causales habilitantes de este recurso.

En ese sentido, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado delimitó los puntos sobre los cuales viró la controversia: (i) la acreditación de los 20 años de servicio de carácter territorial de la demandante exigidos por la norma para su reconocimiento, habida cuenta de que existieron dos vinculaciones, a saber, una desde el 1 de octubre de 1979 y hasta el 18 de mayo de 1992, y otra del 26 de abril de 1995 en adelante;

(ii) la certificación emitida por Secretaría Distrital de Santa Marta que señaló que el tiempo laborado es de carácter nacional y; (iii) la remuneración pagada con recursos provenientes de la Nación. Frente a estos lineamientos el juez ordinario refirió en el fallo objeto de revisión que, de conformidad a la normatividad propia de la pensión gracia: Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989, para el reconocimiento de este emolumento se requería que el beneficiario de la pensión hubiera ejercido como docente de enseñanza primaria o secundaria, oficial, de escuelas normales o inspectores de instrucción pública, siempre que su vinculación fuera hasta el 31 de diciembre de 1980 y cuyo nombramiento fuera por parte de una entidad de orden territorial.

Para el caso de la señora RODRÍGUEZ RIVAS encontró que su vinculación fue el 27 de septiembre de 1979, existiendo dos etapas laborales: entre 1979 y 1992, y entre 1995 a 2014 que fue en el momento en que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho; en ambos escenarios los nombramientos se efectuaron por entidades territoriales: Departamento del Magdalena y Municipio de Santa Marta, respectivamente, por lo que, distinto a los planteamientos de la UGPP, la demandante sí cumplió con contar con al menos 20 años de servicio al momento de la solicitud, sobre lo cual referenció los tiempos de servicio así: “De acuerdo con los Decretos 149 del 27 de septiembre de 1979, 269 del 22 de mayo de 1985, 211 del 1 de abril de 1987, las actas de posesión, el formato único para la expedición del certificado de historial laboral y la constancia núm. 1556 emitida por la gobernación del Magdalena (ff. 29 a 38, 41 a 57 y 190), la demandante prestó sus servicios docentes así: |Novedad |Fechas |Días | |Decreto 749 del 27 de |Desde el 1 de octubre |2031 | |septiembre de 1979. |de 1979[18] hasta el 21| | |(Nombramiento) |de mayo de 1985. | | |Escuela Antonia Santos de niñas| | | |de la ciudad de Santa Marta. | | | |Territorial | | | |Decreto 269 del 22 de mayo de |Desde el 22 de mayo de |670 | |1985.

Precisamente tratándose de la vinculación de orden territorial de la señora Lilia Esther Rodríguez Rivas, la Sección Segunda, Subsección A como juez ad quem de la causa ordinaria, encontró que, en los términos exigidos por el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, los nombramientos fueron efectuados por parte del gobernador del Magdalena, el secretario de Educación Distrital de Santa Marta y el alcalde de la misma municipalidad, motivo por el cual era clara la acreditación de que la demandante pertenecía al personal territorial, más allá de la connotación nacional que se hubiera plasmado en las certificaciones.

Asimismo, trajo a colación la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 en la que señaló que aun cuando el Decreto 379 de 1995 precisaba que el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional en el Fondo Educativo Regional del Magdalena certificó la disponibilidad presupuestal y la vacancia del cargo de la señora RODRÍGUEZ RIVAS, y que en algunas de sus incorporaciones la remuneración estuvo a cargo del situado fiscal, esto no repercute en el tipo de vinculación docente pues estos son fijados por ley y tratándose de los dineros girados a las entidades territoriales provenientes del Sistema General de Participaciones en materia de educación, hacen parte propios de los entes territoriales, lo que le otorga el carácter territorial al educador nombrado y pagado con dichos recursos, por lo que para que se ostentara el carácter nacional era menester que los actos fueran suscritos por una autoridad del orden nacional (como el MEN) sin que esto ocurriera para el caso concreto.

Vislumbrado el material probatorio obrante en el expediente de cara exclusivamente a lo indicado por el fallo objeto de revisión y sin otro propósito que de observar las consideraciones del operador ad quem ordinario (Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado), esta Sala Especial de Decisión corrobora que la señora demandante obtuvo su primera designación como docente mediante el Decreto 749 del 27 de septiembre de 1979 suscrito por el gobernador y el secretario de Educación del Magdalena, y como bien lo reseñó la Sección Segunda del Consejo de Estado, los siguientes nombramiento fueron expedidas por las autoridades territoriales: Departamento y Secretaría de Educación del Magdalena, Municipio y Secretaría de Educación de Santa Marta, desempeñando el cargo en distintas instituciones educativas del Departamento del Magdalena y en las que reposa la anotación del envío de los diferentes actos al Delegado Permanente del Ministerio de Educación Nacional, ante el FER del Departamento de Magdalena, encargado de la certificación de disponibilidad presupuestal.

De todo lo anterior, genera la conclusión puntual y fundante de la decisión de reconocimiento y pago de la pensión gracia, indicando que el criterio preponderante garantía de la obtención de la pensión gracia, superados claro está la fecha máxima de vinculación, la edad, el desempeño honorable y la buena conducta en el ejercicio docente y el tiempo de servicios, es la naturaleza de la plaza docente a ocupar, para el caso de la señora RODRÍGUEZ RIVAS fue acreditada en forma debida en su vinculación y permanencia en el servicio oficial docente, en condición de personal territorial, bajo la dirección, en un primer momento, del Departamento del Magdalena y, posteriormente, del Distrito Especial de Santa Marta.

Se evidencia entonces, que las certificaciones de tiempos de servicios, edad, fechas de vinculación, planteles, entidades territoriales y autoridad nominadora sí fueron tenidas en cuenta por la sentencia impugnada y, precisamente, en ellas junto con otras pruebas documentales, es que el fallo cuestionado, se dio a la tarea de concluir que se trataba de un docente territorial e incluso indicando que el yerro de las certificaciones en las que se dice nacional, parte del indebido entendimiento de que lo evaluado debe ser la naturaleza jurídica de la plaza docente y no el origen de los recursos cuando son administrados por el FER y menos la presencia del Delegado del Ministerio de Educación en el FER respectivo, con lo que se desvirtúa así mismo que la sentencia no haya aplicado la Ley 43 de 1975 (art. 10) sobre el entendido de la recurrente del origen de los recursos para el pago de los salarios y prestaciones ni al manejo de los FER, con el que la revisionista pretendió indicar que el delegado del Ministerio determinaba la condición del docente.

Todos esos aspectos, que como quedó visto, fueron estudiados por la sentencia dentro de la autonomía del juez, en su poder hermenéutico, sin que se advierta consideraciones arbitrarias o erradas, más aún cuando su base parte una decisión jurisprudencial unificada de la Sección Segunda en pleno, razón por la cual no se encuentra de recibo la censura de violación del debido proceso por el aspecto probatorio ni por la sustancialidad del derecho por falta de aplicación de la norma en cita, para el caso de la segunda vinculación de la señora RODRÍGUEZ RIVAS, por lo que la causal del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 es infundada.

Es en esta clase de impugnaciones que cobra todo sentido lo indicado por la Corte Suprema en los fallos transcritos en sus apartes pertinentes en los que advierte que las nuevas causales no pueden ser utilizadas para desgastar a la administración de justicia y donde se desvirtúa el planteamiento de la revisionista cuando afirmó que procede la revisión de fallos que decreten un reconocimiento que imponga al tesoro público o a los fondos públicos la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, lo cual carece de sentido y va en contravía del contexto del recurso extraordinario de revisión en el que desde antaño se ha dicho que no es una tercera instancia y, por ende, no puede ser empleado para todo reconocimiento prestacional.

En esa línea, la Sala de Decisión, en esta oportunidad, no considera pertinente ahondar en las generalidades normativas y conceptuales de la figura de la pensión gracia, en tanto, de una parte, la sentencia recurrida ilustró en forma suficiente tanto la regulación como la jurisprudencia decantada y lo propio hizo la UGPP en su escrito de demanda y, de otra, los extremos de la revisión extraordinaria que dieron competencia al operador extraordinario, recayeron en forma puntual en el aspecto de determinar si era viable o no el cómputo de servicios docentes prestados a partir de nombramientos en los cuales haya intervenido el Fondo Educativo Regional –FER– o hayan sido financiados con recursos del Situado Fiscal, hoy Sistema General de Participaciones, aunado a la acreditación de manera idónea la prestación del servicio docente en tal condición. De esta manera encuentra esta Sala Especial de Decisión que no se configuran las causales invocadas por la UGPP pues, además de guardar sustento en el marco normativo y jurisprudencial aplicable a la pensión gracia, se evaluó la particularidad de la situación de la demandante de manera razonable para arribar al reconocimiento de este emolumento tras acreditar los requisitos exigidos por la ley.

Aquí es importante recordar que el propósito del recurso extraordinario de revisión, no es constituirse en una tercera instancia en la que las partes puedan ventilar las inconformidades con las sentencias proferidas por las autoridades judiciales en el proceso ordinario, en tanto es el escenario propicio para plantear los motivos de discrepancia con las decisiones adoptadas, lo que impide trasladar a este recurso un debate que es ajeno al objeto y a los propósitos de este medio de naturaleza excepcional.

En este punto debe tenerse en cuenta que mientras el recurso extraordinario no encuentre prosperidad, el juez que conoce de este no puede adoptar el ropaje del juez de la instancia, pues solo lo asume en el evento de declararse fundada la censura que se menciona, para así poder dictar consecuencialmente la sentencia de reemplazo que sí lo trasmuta a la competencia de la instancia. Y es más, la Sala encuentra que aún si en gracia de discusión asumiera la función del juez de la sentencia de reemplazo, se encontraría de frente al límite del recurso de apelación y al respeto del principio de la no reforma peyorativa y tampoco podría forzar un pronunciamiento extra o más allá del planteado en la apelación, ya que el restablecimiento del derecho[22], si bien pende en su génesis de la declaratoria de nulidad del acto administrativo, resulta perfectamente escindible de aquella, cuando habiendo ya emergido -con certeza o en expectativa-, el o los interesados prefieren u omiten probarlo o bien discutirlo en las instancias.

Esta situación, lleva a la Sala Especial de Decisión a la conclusión indefectible de que no hay lugar a quebrar la sentencia cuestionada por la causal del artículo 20, literales a) y b) de la Ley 797 de 2003, en la medida en que en ella la decisión de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, se advirtió completa en su explicación y, en contraste, las causales invocadas por la revisionista en los límites por ella postulados y sus planteamientos, no encontraron fundamento, al haberse estructurado en un aspecto al que el fallo recurrido dio medular importancia, esto es, el carácter de personal territorial de la señora RODRÍGUEZ RIVAS durante el tiempo que ejerció la profesión de docente, así como la prestación del servicio por más de 20 años. 9.

Costas Ante la no prosperidad del recurso, la Sala de Decisión estima que no hay lugar a condenar en costas, porque para la procedencia de esta clase de carga se requiere que se haya demostrado su causación. El artículo 365 del CGP, dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de revisión que haya propuesto, cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (véanse los numerales 1[23] y 8[24]), por lo que, descendiendo al caso concreto, al no obrar prueba sobre la causación de las mismas, la Sala se abstendrá de condenar en costas.

Por lo expuesto, la Sala Cuarta Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. F A L L A:

PRIMERO. DECLÁRASE INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP contra la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación el 20 de septiembre de 2018, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 47001-23-33-000-2014-00197-01, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. Por Secretaría General, DEVUÉLVASE el expediente enviado en calidad de préstamo por el Tribunal Administrativo del Magdalena.

CUARTO. Ejecutoriado el fallo, ARCHÍVESE EL EXPEDIENTE contentivo de este recurso extraordinario.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Especial de Decisión Nº. 4 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sesión de la fecha, por los Consejeros: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada Ausente con excusa SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Magistrada ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Según la constancia que obra en el sistema judicial SAMAI, de 23 de septiembre de 2020. [2] Se presentó la demanda el día 3 de julio de 2014. [3] Decretos N°. 262 de 22 de mayo de 1985 y 305 de 18 de mayo de 1987 expedidos por la Secretaría de Educación del Magdalena;

Decretos N°. 305 de 18 de mayo de 1992, 379 de 18 de abril de 1995 y 170 de 26 de abril de 1999, y Resolución N°. 227 de 19 de abril de 2006, proferidos por la Alcaldía Mayor de Santa Marta. [4]Consejo de Estado, Sección Segunda, 9 de marzo de 2018, exp. 08001-23-33- 000-2017-01259-01, M.P. Gabriel Valbuena Hernández; Consejo de Estado, Sección Primera, 19 de abril de 2018, exp. 11001-03-15-000-2017-03114-01, M.P. Oswaldo Giraldo López; 15 de junio de 2018, exp. 11001-03-15-000-2018- 01057-00, M.P. Oswaldo Giraldo López. [5] Visible en el índice 19 del sistema “SAMAI”. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 14 de agosto de 2018, exp. 11001-03-15-000-2017-02078-01, M.P. Ramiro Pazos Guerrero; exp.

“15001-33-31-008-2012-00069”. [7] Según las constancias que obran en el expediente digital. [8] El artículo 107 del CPACA determinó la viabilidad de crear al interior del Consejo de Estado, Salas Especiales de Decisión necesarias para resolver aquellos procesos de conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que ésta les asignara, con ciertas restricciones.

En efecto, se dio génesis a las mismas mediante Acuerdo 321 de 2 de diciembre de 2014 “por medio del cual se reglamenta la integración y funcionamiento de las Salas Especiales de Decisión” y que luego fueron recogidas por el último Reglamento que regenta a dicha Corporación, esto es, el Acuerdo 080 de 2019, en el artículo 29, numeral 1°, cuyo tenor dispone: ”Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1.

Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado”. [9] “Artículo 248. Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos.” (Subrayas fuera de texto). [10] Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso.

Auto de 12 de agosto de 2014. Exp. 110010315000201302110-00. Actor. Jairo Luis Polanía Carrizosa. C. P. Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez. [11] Así lo declaró en la sentencia C-835 de 23 de septiembre de 2003, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Araujo Rentería, bajo la consideración de que dejar abierta la posibilidad de hacer uso de este recurso en cualquier momento, resultaba lesivo del debido proceso (art. 29 C.P.), a la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y contrario a los postulados del Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.), “[…] en la medida en que desborda y contradice el campo de acción que el artículo 89 Superior le demarca al legislador, el cual, precisamente, le encomienda a éste la función de propugnar por la integridad del orden jurídico, que de suyo debe proteger los derechos de todas las personas frente a la acción u omisión de las autoridades públicas.”.

Para llenar el vacío que ella podía generar, esta providencia determinó que el término de caducidad sería el contemplado en la norma general del C.C.A, es decir, el de los dos años. [12] “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.” [13] Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

CSJ SL, 22 abr. 2008, rad. 30517; CSJ SL, 16 feb. 2010, rad. 31802; y CSJ SL, 13 mar. 2013, rad. 44157, entre otras.” [16] Sobre el punto véase: sentencia de 3 de marzo de 2020, radicado 11001- 03-15-000-2017-02457-00 (REV). M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [17] Corte Constitucional. M. P. Jaime Araújo Rentería. [18] Conforme se denota del acta de posesión que obra en el folio 30. [19] Mediante Decreto 305 del 18 de mayo de 1992 se acepta la renuncia presentada por la docente al cargo ocupado en la concentración escolar del Oriente, el cual obra en el folio 36, según constancia obrante en el folio 38 se le canceló sueldo hasta el 2 de febrero de 1992. [20] Como da cuenta el acta de posesión que obra en el folio 43. [21] Según se advierte de la constancia expedida por la Secretaría de Educación Distrital de Santa Marta emitida el 8 de mayo de 2014. [22] Ha de recordarse que conforme al artículo 164 del CPACA, como bien se refirió en uno de los fallos subyacentes de este recurso extraordinario, la devolución de dineros prestacionales pagados se somete a la carga de la prueba del interesado la probanza de la mala fe, sobre el tema véase: sentencias de 28 de septiembre de 2017.

Exp. 68001233300020130094002. Actora: UGPP. Demandado: Nicasio Cáceres González; de 17 de octubre de 2017. Exp. 70001233300020150020201. Actora: UGPP. Demandada: María Raquel Castilla Barrios y Exp. 73001233300020150022901. Actor: UGPP. Demandada: Elizabeth Andrade Morales, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [23] “1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. (…)” [24] “8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.”