RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Competencia de la Sala Plena del Consejo de Estado El artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -en adelante CPACA- prescribe que el recurso extraordinario de revisión procede en contra de las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales y jueces administrativos.
En esta oportunidad, la decisión cuestionada es la sentencia ejecutoriada de segunda instancia del 6 de septiembre de 2018 dictada por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, razón por la cual la Sala Plena es la competente para definir el asunto, sin exclusión de la Sección que profirió la decisión, tal como lo prescribe el inciso 1º del artículo 249 del CPACA.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 248 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 249 INCISO 1 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Oportunidad En el sub lite, el inciso 4º del artículo 251 del CPACA dispuso que en tratándose de los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso debe presentarse dentro de los cinco años siguientes a la ejecutoria de la sentencia controvertida.
Al respecto, la Sala advierte que aun cuando dentro del expediente no obra constancia de notificación de la sentencia de 6 de septiembre de 2018, lo cierto es que la demanda se formuló dentro de los cinco años siguientes a la expedición de la referida decisión, esto es, el 25 de junio de 2019. Por lo tanto, se concluye el recurso extraordinario de revisión se interpuso dentro de la oportunidad legal prevista para ello.
FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 251 INCISO 4 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Causales El artículo 250 del CPACA señala ocho causales que pueden ser invocadas para la procedencia del recurso extraordinario de revisión. Causales que en su mayoría se mantienen en similares términos a los expuestos en el artículo 188 del CCA, salvo algunos cambios en su orden de presentación y algunas variaciones en su redacción. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 188 RECURSO ESPECIAL DE REVISIÓN – Elementos / VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO [L]a Ley 797 de 2003 estableció una sui generis, cuyo ejercicio quedó restringido a i) una parte activa calificada, solo unas entidades están llamadas a instaurarla, claro está, que la Corte Constitucional amplió ese espectro, ii) procede únicamente por dos causales específicas que tienen por finalidad la protección y recuperación del patrimonio público y iii) en su trámite se aplica el procedimiento previsto en el CPACA de manera general para las causales del artículo 250 ibídem.
La posibilidad de revisión en ese supuesto se contrae a la violación al debido proceso y/o cuando la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva. A propósito de ello, la Exposición de Motivos de la Ley 797 de 2003 advirtió que las causales de revisión antes referidas tienen por principal propósito afrontar graves casos de corrupción en materia de reconocimiento pensional y evitar los perjuicios que por esa causa pueda sufrir el erario.
FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA CUANDO AQUEL SE HUBIERE OBTENIDO CON VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO – Procedencia de la revisión / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – No tiene por finalidad corregir errores in judicando De acuerdo con el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que regula el recurso extraordinario de revisión, procede revisar el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública cuando aquel se hubiere obtenido con violación al debido proceso.
(…) se observa que los cargos planteados se encuentran encaminados a controvertir la manera en que la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación computó el tiempo de servicios de la señora Graciela Díaz de Torres para el reconocimiento de su pensión gracia. A propósito de lo anterior, se advierte que el recurso extraordinario de revisión no tiene por finalidad corregir errores in iudicando, ni tampoco reabrir el debate procesal para volver a valorar el acervo probatorio aportado por las partes o decretado por el juez en la respectiva instancia, ya que los recursos ordinarios fueron concebidos para ello.
Así pues, está proscrito utilizar este mecanismo extraordinario como si se tratara de otra instancia dentro del proceso ordinario, de ahí que no sea admisible que por su intermedio se pretenda continuar o replantear el debate sobre el fondo del proceso. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02974-00(REV) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: GRACIELA DÍAZ DE TORRES Asunto: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Sin que se observe nulidad de lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso extraordinario de revisión, previsto en los artículos 248 a 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– en contra de la sentencia del 6 de septiembre de 2018, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación. SÍNTESIS DEL CASO La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- pretende que se revise la sentencia del 6 de septiembre de 2018, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación. La referida providencia revocó la sentencia del 3 de mayo de 2017, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Magdalena, declaró la nulidad de las Resoluciones Nos. 000554 de 9 de febrero de 1993 y 33348 de 24 de octubre de 2005, dictados por CAJANAL E.I.C.E. Los referidos actos administrativos ordenaron el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la señora Graciela Díaz de Torres, así como, la respectiva reliquidación. Para el efecto, la parte recurrente fundó su petición en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues, a su juicio, la cuantía del derecho reconocido excedió lo debido de acuerdo con la ley.
I.
ANTECEDENTES PREVIOS AL RECURSO
1. LO QUE SE DEMANDA La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Proteccción Social –UGPP–, por intermedio de apoderado judicial, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las Resoluciones Nos. 000554 de 9 de febrero de 1993 y 33348 de 24 de octubre de 2005, dictadas por la Caja Nacional de Previsión Nacional -CAJANAL E.I.C.E.-, mediante las cuales se reconoció la pensión gracia a favor de la señora Graciela Díaz de Torres y se efectuó la reliquidación respectiva.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte demandante narró los supuestos fácticos que se resumen a continuación: 1.1. La señora Graciela Díaz de Torres se desempeñó como docente del orden departamental, nombrada inicialmente por la Secretaría de Educación de Boyacá y, luego, por la Secretaría de Educación del Magdalena. Sin embargo, a partir de 1977 su vinculación a la Escuela Normal de Varones de Santa Marta fue del orden nacional. 1.2.
La parte demandante narró que mediante la Resolución No. 000554 del 9 de febrero de 1993, dictada por CAJANAL E.I.C.E., se reconoció la pensión gracia a la señora Graciela Díaz de Torres. Luego, por medio de fallo de tutela de 4 de noviembre de 2003, proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá se ordenó a la referida entidad reliquidar el mencionado derecho pensional, por lo cual, se adoptó la Resolución No. 33348 de 24 de octubre de 2005 para dar cumplimiento a esta orden judicial. 1.3.
Como consecuencia de lo anterior, la parte demandante pidió que se declarara la nulidad de las Resoluciones Nos. 000554 de 9 de febrero de 1993 y 33348 de 24 de octubre de 2005 y, en consecuencia, se ordenara la devolución de todos los dineros recibidos por concepto de pensión gracia, reliquidación y retroactivo. 1.4. La parte demandante fundamentó la solicitud de nulidad de los actos administrativos cuestionados en: - Que parte del tiempo de servicio que fue tenido en cuenta para el reconocimiento de esta pensión fue cumplido como docente del orden nacional. - Que de acuerdo con la normativa pertinente, se requiere haber cumplido 20 años de servicio de docencia en el orden territorial. 1.5.
El 3 de mayo de 2017, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Magdalena declaró la nulidad de los mencionados actos administrativos. Para tal efecto, definió el régimen jurídico aplicable a la pensión reconocida a la señora Graciela Díaz de Torres era el contenido en la Ley 114 de 1913, la Ley 116 de 1928, la Ley 37 de 1993 y la Ley 91 de 21 de diciembre de 1989.
Aunado a ello, precisó que según la jurisprudencia del Consejo de Estado, los requisitos para acceder a la pensión gracia eran los siguientes: - Que en el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración. - Que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. - Haber cumplido la edad de cincuenta años. - Que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental; sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. - La vinculación laboral como docente se efectúe con anterioridad del 31 de diciembre de 1980. 1.6.
Adicionalmente, indicó que para identificar el cumplimiento del requisito atinente al tiempo de servicio resultaba indispensable verificar la calidad del nombramiento del docente, lo cual se obtenía “tras precisar el ente gubernativo que exp[edía] el acto de nombramiento, más no el lugar donde se prest[aba] el servicio”. 1.7. En el caso concreto, el Tribunal Administrativo del Magdalena señaló que mediante la Resolución No. 000554 de 9 de febrero de 1993, CAJANAL E.I.C.E. le reconoció la pensión gracia a la señora Graciela Díaz de Torres, teniendo en cuenta el tiempo de servicio prestado en los departamentos de Boyacá y Magdalena, así como, en el Ministerio de Educación Nacional.
De igual forma, precisó: Corresponde a la Sala verificar si los 20 años de servicio tenidos en cuenta por CAJANAL E.I.C.E. para el reconocimiento de la pensión gracia de la señora Graciela Díaz de Torres, se prestaron bajo entera vinculación territorial; o si por el contrario, como lo afirma la entidad demandante, se tomaron en cuenta tiempos prestados bajo vinculación del orden nacional, haciendo improcedente el reconocimiento pensional.
En este sentido, del acervo probatorio arrimado al expediente, es forzoso para la colegiatura concluir que las dos primeras vinculaciones de la demandada efectivamente fueron de carácter territorial, sin embargo, con ellas tan sólo alcanzó a cumplir aproximadamente 13 años de servicio. Posteriormente, a partir del 18 de julio de 1977, la señora Graciela Díaz de Torres fue nombrada como docente del orden nacional debido a que el acto administrativo fue proferido por el Ministerio de Educación, periodo que fue tomado en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, y según lo explicado anteriormente no es posible sumar tiempos de servicio prestados en el orden territorial y nacional.
Pues bien, dado el carácter excepcional con que fue instituida la pensión gracia, para su reconocimiento y pago es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, como que el interesado haya prestado los 20 años de servicio en planteles departamentales o municipales, supuestos fácticos que no se cumplen en el sub examine, toda vez que solo se completaron aproximadamente 13 años como docente del orden territorial, de acuerdo al ejercicio de esta labor en los departamentos de Boyacá y Magdalena.
Sin embargo, se advierte que CAJANAL E.I.C.E., a través de la Resolución No. 00054 del nueve (9) de febrero de 1993 reconoció pensión gracia a favor de la señora Graciela Díaz de Torres, contabilzando los tiempos entre el 1977/08/01 hasta el 1991/03/19, que como ya se indicó correspondía a la vinculación de carácter nacional. Así las cosas, no puede considerarse que la demandada tenga derecho al reconocimiento de una pensión gracia, en razón a que esta prerrogativa solo se predica para aquellos docentes nombrados por entidades territoriales que completaran 20 años de servicio.
En consecuencia, se declarará la nulidad de la Resolución enjuiciada, y con ello también la del acto administrativo que ordenó la reliquidación de la pensión gracia que disfruta la demandada (se destaca). II. LA PROVIDENCIA OBJETO DE REVISIÓN La Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, mediante sentencia del 6 de abril de 2018 revocó la decisión del a quo y, en consecuencia, señaló que la señora Graciela Díaz de Torres sí tenía derecho a la pensión gracia. Para tal efecto, consideró: Los dineros girados a las entidades territoriales provenientes del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones, con el propósito de cubrir gastos en educación y otros sectores, hacen parte de los recursos propios de los entes territoriales, razón por la cual, el carácter del docente, que fue nombrado por la entidad territorial, como agente este, y que sus salarios fueran pagados con recursos del situado fiscal hoy Sistema General de Participaciones, es territorial y no nacional.
Adicionalmente, la Sección Segunda de esta Corporación profirió sentencia de unificación SUJ-S2, en la cual fijó los criterios a tener en cuenta para determinar la calidad de la vinculación de los docentes, esto es, si tiene connotación de territorial o nacionalizada, o si por el contrario, es de carácter nacional. La citada providencia reiteró que no es posible inferir que los educadores territoriales o nacionalizados se tornan nacionales en aquellos eventos en los que los recursos destinados para su sostenimientos tienen su origen o fuente en la Nación, así como en aquellos en los que en el acto de su vinculación inteviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y, así mismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal.
De esta manera, concluyó que lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza ocupada, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, o si por el contrario, es de carácter nacional. La citada providencia reiteró que no es posible inferir que los educadores territoriales o nacionalizados se tornan nacionales en aquellos eventos en los que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación, así como en aquellos en los que en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y, así mismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal.
De esta manera, concluyó que lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza ocupada, esto es, que sea de carácter territorial. Así mismo, señaló que la copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza ocupada sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales es prueba idónea de calidad de docente territorial o nacionalizado.
En su defecto, indicó que también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. Conforme las pautas jurisprudenciales mencionadas, el acto de nombramiento no sería indispensable para acreditar si los tiempos de servicios son nacionales, nacionalizados o territoriales, como tampoco la certificación del origen de los fondos que sufragan su salario, pero si el documento proveniente de autoridad competente que especifique la condición de la plaza ocupada.
Caso particular De acuerdo con el problema jurídico planteado, se verificará si la docente cumple con los requisitos establecidos en las normas que regulan la pensión gracia. Edad Para obtener el reconocimiento del derecho pensional reclamado se requiere, en primer lugar, haber cumplido 50 años de edad. Al respecto, está claro y no es objeto de inconformidad que la docente cumplió el requisito de edad, comoquiera que nació el 25 de diciembre de 1938.
Buena conducta Este requisito hace referencia a que el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración, lo cual no se encuentra desvirtuado en el expediente, toda vez que no se registra dentro de su historia laboral falta disciplinaria alguna. Vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 En el caso bajo estudio, se tiene que el a quo indicó que el tiempo de servicio comprendido entre el 1º de agosto de 1977 y el 19 de marzo de 1991 no puede ser tenido en cuenta para efectos de reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto no se logró demostrar que la vinculación de la demandante haya sido del orden territorial, dado que el acto de nombramiento fue suscrito por el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional, es decir, que fue realizado con participación administrativa de la Nación, por lo tanto, es de carácter nacional.
Al respecto, obra en el sumario Certificación expedida por la Escuela Normal Superior San Pedro Alejandrino, de acuerdo con la cual la demandante laboró en dicha institución en el cargo de maestra de práctica docente a partir del 18 de julio de 1977, en virtud de la Resolución 6379 del 5 de julio 1977 emanada de la Gobernación del Magdalena.
Adicionalmente, se encuentra copia de la Resolución 0092 del 18 de febrero de 2003, en el folio 132 del expediente, proferida por la Secretaría de Educación de Santa Marta, acto mediante el cual se aceptó la renuncia de la demandante al cargo en cuestión. En ella se afirma que la Escuela Normal Superior San Pedro Alejandrino es una institución educativa distrital.
Así las cosas, dado que la Escuela Normal Superior San Pedro Alejandrino es una plaza territorial, el tiempo que la demandante prestó sus servicios en la misma debe tenerse en cuenta para el efecto de acceder a la pensión gracia de jubilación y, en consecuencia, se tiene por probado el cumplimiento del requisito de haber sido vinculado al servicio docente en el orden territorial o nacionalizado previo al 31 de diciembre de 1980.
Tiempo de servicio Aclarado como está que el lapso comprendido entre el 18 de julio de 1977 y 18 de febrero de 2003 sí es válido para el efecto de acceder a la pensión gracia de jubilación, se tiene por acreditado un total de tiempo de servicios equivalente a 38 años, 3 meses y 6 días (…). Así las cosas, de las puebas obrantes en el plenario, se colige que la demandante acreditó: i) 50 años de edad, ii) 20 años de servicio como docente territorial vinculada antes del 31 de diciembre de (sic) 1890 y iii) ejerció su labor con buena conducta y honradez.
En conclusión: la señora Graciela Díaz de Torres cumple con los requisitos regulados en la Ley 114 de 1913 y la Ley 91 de 1989, pues acreditó el requisito de vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Siendo afirmativa la respuesta a este interrogante, la Sala se releva de estudiar el segundo problema jurídico (negrillas adicionales).
III. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN El 25 de junio de 2019, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- formuló recurso extraordinario de revisión, en cuya virtud solicitó la invalidación de la sentencia del 6 de septiembre de 2018, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación y, en consecuencia, se dictara la sentencia de reemplazo.
Lo anterior, a fin de que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas: Se configura[n] la[s] causal[es] prevista[s] en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, 29 de enero, que dispone: ‘… cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables’, por lo que a través del recurso extraordinario de revisión, respetuosamente se le solicita al Honorable Consejo de Estado, resuelva:
PRIMERO: Revocar la sentencia expedida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección A del 6 de septiembre de 2018, que revocó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena -Despacho 01- Sala de Oralidad, del 3 de mayo de 2017, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra Graciela Díaz de Torres, bajo el Radicado No. 47001233300020130006000.
SEGUNDA: Declarar que a la señora Graciela Díaz de Torres no le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto no acreditó 20 años de servicio docente con vinculación de carácter departamental, municipal o distrital, y por lo tanto, no hay lugar al pago de valor alguno en virtud de tal prestación. TERCERA: Ordénese a la señora Graciela Díaz de Torres a restituirle a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, los dineros percibidos y recibidos por el reconocimiento ilegal de la pensión gracia con la correspondiente indexación. CUARTA: Ordénese a la señora Graciela Díaz de Torres que el pago que efectúe a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciines Parafiscales de la Protección Social – UGPP, lo haga de forma actualizada e indexada de conformidad con el artículo 187 del CPACA, así como los intereses moratorios estipulados en el artículo 192 ibídem, sobre los valores pagados por concepto del reconocimiento de la pensión gracia. QUINTA: Se condene en costas y agencias a la parte accionada, conforme al artículo 188 del C.P.A.C.A. Las causales de revisión que invocó corresponden a las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 que prescriben: REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. [Apartes tachados inexequibles, sentencia C-835 de 2003] Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
La parte recurrente explicó que el reconocimiento de la pensión gracia de la señora Graciela Díaz de Torres fue obtenida con violación del debido proceso, pues dicha ciudadana no acreditó el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley 114 de 1913, “antes del 29 de diciembre de 1989, conforme al límite temporal determinado en el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989”.
En ese orden, precisó que la demandada tan solo acreditó un tiempo de servicio equivalente a 12 años, 4 meses y 10 días como docente con vinculación de carácter departamental, municipal o distrital, con lo que se evidencia que no cumplía “con el requisito de los 20 años de servicio docente nacionalizado”. Aunado a ello, manifestó: Que la decisión objeto de revisión está cimentada en una errada valoración del material probatorio aportado al proceso, resaltándose que la docente aportó al proceso que derivó en las sentencias aludidas, certificaciones de tiempos que no aportó la UGPP, esto, aunado a la indebida aplicación de las leyes en que debía fundarse la decisión judicial, al darles un alcance irregular y desconocimiento de la línea jurisprudencial de la H. Corte Constitucional, generó el reconocimiento de un beneficio pensional al que no se tenía derecho, ocasionando así la destinación de recursos públicos para financiar una pensión que no debía reconocerse y pagarse, pues va en contravía y en detrimento de los demás actores del sistema pensional.
El 13 de septiembre de 2019, el suscrito magistrado admitió el recurso extraordinario de revisión. El Ministerio Público guardó silencio. IV. CONSIDERACIONES
1. PRESUPUESTOS PROCESALES 1.1. Competencia El artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -en adelante CPACA- prescribe que el recurso extraordinario de revisión procede en contra de las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales y jueces administrativos.
En esta oportunidad, la decisión cuestionada es la sentencia ejecutoriada de segunda instancia del 6 de septiembre de 2018 dictada por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, razón por la cual la Sala Plena es la competente para definir el asunto, sin exclusión de la Sección que profirió la decisión[1], tal como lo prescribe el inciso 1º del artículo 249 del CPACA. 1.2.
Oportunidad En el sub lite, el inciso 4º del artículo 251 del CPACA dispuso que en tratándose de los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso debe presentarse dentro de los cinco años siguientes a la ejecutoria de la sentencia controvertida. Al respecto, la Sala advierte que aun cuando dentro del expediente no obra constancia de notificación de la sentencia de 6 de septiembre de 2018, lo cierto es que la demanda se formuló dentro de los cinco años siguientes a la expedición de la referida decisión, esto es, el 25 de junio de 2019.
Por lo tanto, se concluye el recurso extraordinario de revisión se interpuso dentro de la oportunidad legal prevista para ello.
2. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN[2] El artículo 250 del CPACA señala ocho causales que pueden ser invocadas para la procedencia del recurso extraordinario de revisión. Causales que en su mayoría se mantienen en similares términos a los expuestos en el artículo 188 del CCA, salvo algunos cambios en su orden de presentación y algunas variaciones en su redacción[3].
Junto con esas causales de revisión, la Ley 797 de 2003 estableció una sui generis, cuyo ejercicio quedó restringido a i) una parte activa calificada, solo unas entidades están llamadas a instaurarla, claro está, que la Corte Constitucional amplió ese espectro[4], ii) procede únicamente por dos causales específicas que tienen por finalidad la protección y recuperación del patrimonio público y iii) en su trámite se aplica el procedimiento previsto en el CPACA de manera general para las causales del artículo 250 ibídem[5].
La posibilidad de revisión en ese supuesto se contrae a la violación al debido proceso y/o cuando la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva. A propósito de ello, la Exposición de Motivos de la Ley 797 de 2003 advirtió que las causales de revisión antes referidas tienen por principal propósito afrontar graves casos de corrupción en materia de reconocimiento pensional y evitar los perjuicios que por esa causa pueda sufrir el erario.
3. ANÁLISIS DE LA SALA Ab initio, esta Sala debe advertir que las dos causales invocadas por la recurrente se encuentran fundamentadas en un solo supuesto fáctico, cual es el del reconocimiento de la pensión gracia de la señora Graciela Díaz de Torres con sustento en un tiempo de servicio del orden nacional. - De la causal prevista en el literal a del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 De acuerdo con el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que regula el recurso extraordinario de revisión, procede revisar el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública cuando aquel se hubiere obtenido con violación al debido proceso.
En efecto, la parte demandante, en su recurso extraordinario de revisión, adujo que: La orden judicial se obtuvo con vulneración al debido proceso, en tanto el reconocimiento de la pensión gracia a la docente en los términos ordenados en esta no le corresponde, pues lo correcto es determinar que la señora Graciela Díaz de Torres no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia normada en la Ley 114 de 1913 y siguientes, toda vez que no acredita el cumplimiento de los requisitos allí establecidos, antes del 29 de diciembre de 1989, conforme al límite temporal determinado en el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y, por lo que, se considera que la providencia acusada transgrede los principios constitucionales consagrados en los artículos 1, 2, 4, 6, 29, 121, 123 inciso 2º y 124 de la Constitución Política.
Ahora bien, al analizar en su integridad del texto del recurso aludido, esta Sala considera que la UGPP no argumentó con suficiencia la configuración de la causal invocada, ni mucho menos aportó elemento probatorio alguno que demuestre la supuesta vulneración del debido proceso. Por el contrario, se observa que los cargos planteados se encuentran encaminados a controvertir la manera en que la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación computó el tiempo de servicios de la señora Graciela Díaz de Torres para el reconocimiento de su pensión gracia. A propósito de lo anterior, se advierte que el recurso extraordinario de revisión no tiene por finalidad corregir errores in iudicando, ni tampoco reabrir el debate procesal para volver a valorar el acervo probatorio aportado por las partes o decretado por el juez en la respectiva instancia, ya que los recursos ordinarios fueron concebidos para ello.
Así pues, está proscrito utilizar este mecanismo extraordinario como si se tratara de otra instancia dentro del proceso ordinario, de ahí que no sea admisible que por su intermedio se pretenda continuar o replantear el debate sobre el fondo del proceso[6]. Así las cosas, la Sala encuentra que la causal contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no corresponde con los supuestos fácticos y jurídicos que se discuten en esta instancia extraordinaria.
Por el contrario, se observa que la pensión gracia de la señora Graciela Díaz de Torres, en modo alguno, resulta lesiva del erario, pues fue liquidada con fundamento en el marco normativo y jurisprudencial vigente, así como, con sustento en elementos de prueba que dieron cuenta de que la vinculación de la docente a la Institución Educativa Distrital Normal Superior San Pedro Alejandrino era de carácter territorial, tal como se desprende de la Resolución No. 0092 de febrero 18 de 2003[7], dictada por la Secretaría de Educación de Santa Marta. - De la causal prevista en el literal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 De la lectura del recurso extraordinario de revisión de la referencia, esta Sala echa de menos la argumentación que sustente la causal invocada por la parte demandante, razón por la cual esta Sala no analizará si en el presente asunto se configuró, o no, dicho contenido normativo.
En gracia de discusión, se advierte que los hechos expuestos en la demanda -reconocimiento de la pensión gracia a la señora Graciela Díaz de Torres sin cumplimiento de los requisitos- en modo alguno configuran la causal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Esto, por cuanto dicho contenido normativo alude a que la cuantía del derecho excediere lo debido de acuerdo con la ley, supuesto que no guarda relación alguna con los requisitos para acceder a la referida prestación, como en este caso sería, el tiempo de servicio. 4.
COSTAS En lo que concierne a la condena en costas en el presente asunto, la Ley 1437 de 2011 no reguló dicho tópico al desarrollar el recurso extraordinario de revisión, pero en su artículo 188 prescribió que salvo los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia deberá disponer sobre la condena en costas, en los términos del Código de Procedimiento Civil.
En el asunto sub examine, en principio, debería condenarse en costas a la parte recurrente, pues resultó vencida en juicio. No obstante, esta Sala no debe dejar pasar desapercibido que se está ante una litis que involucra el reconocimiento de un derecho pensional que debe ser asumido con cargo al erario, por lo tanto, resulta razonable afirmar que se trata de un asunto de interés público, pues pretende la salvaguarda del patrimonio público.
En ese orden de ideas, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- no será condenada en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión n.° 12, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A DECLÁRASE infundado el recurso extraordinario de revisión promovido en contra de la sentencia de 6 de septiembre de 2018, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
SEGUNDO. Sin condena en costas.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el presente expediente.
CUARTO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente del proceso ordinario al Tribunal de origen para lo de su cargo. COPÍESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ SANDRA LISSETH IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente. Firmado electrónicamente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Firmado electrónicamente ----------------------- [1] Sobre este particular, la Corte Constitucional en sentencia C-450 del 16 de julio de 2015, exp.
D-10539, lo declaró exequible. [2] Se reiteran las consideraciones de la decisión dictada el 10 de septiembre de 2019, por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Expediente No. 2016-01410 (REV). [3] El recurso extraordinario de revisión, como advierte la doctrina, se mantiene en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), tal como aparecía regulado en el anterior Código Contencioso Administrativo (CCA) así: es un mecanismo extraordinario de impugnación que procede de manera excepcional contra las sentencia ejecutoriadas que han hecho tránsito a cosa juzgada, por las causales taxativamente definidas por la ley, a fin de invalidar y reemplazar una sentencia cuando esta no guarda correspondencia con el ordenamiento jurídico.
Vid. Sánchez Pérez, Alexander. “El recurso extraordinario de revisión en la Ley 1437 de 2011” en AAVV Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011): Comentado y Concordado”, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2013, pp. 514-528. [4] Efectivamente, en sentencia SU-427 del 11 de agosto de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez se dijo: “7.23.
Ahora, frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero”. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena, Sala n.° 4 Especial de Decisión, sentencia del 1 de agosto de 2017, Exp. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [6] Consejo de Estado.
Sección Tercera. Sentencia de 7 de octubre de 2019. Expediente No. 52.615. [7] En dicho acto administrativo se lee lo siguiente:
CONSIDERANDO
Que la docente GRACIELA DÍAZ DE TORRES, (…), con grado trece (13) en el Escalafón Docente, se desempeña en la actualidad en un cargo cuya nominación y administración corresponde al Distrito de Santa Marta. // Que mediante escrito calendado el 18 de febrero de 2003, dirigido al Doctor ALEX VELÁSQUEZ ALZAMORA, Secretario de Educación del Distrito de Santa Marta, la mencionada señora presentó renuncia irrevocable del cargo de docente en la Institución Educativa Distrital Normal Superior San Pedro Alejandrino. (…). // RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO: Acéptese la renuncia presentada por la docente GRACIELA DÍAZ DE TORRES, (…), con grado trece (13) en el Escalafón Nacional Docente, quien se desempeña en la actualidad en un cargo cuya nominación y administración corresponde al Distrito de Santa Marta. (…). (se destaca).