ACCIÓN DE TUTELA / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES A LA SALUD Y LA VIDA DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD / OMISIÓN DE LAS AUTORIDADES DEMANDADAS DE CONCEDER BENEFICIOS TEMPORALES A LOS RECLUSOS DE LA CÁRCEL DE CÚCUTA - En virtud de la situación de emergencia sanitaria derivada de la COVID 19 / SUSTITUCIÓN DE LA PENA PRIVATIVA DE LA LIBERTAD EN CENTRO DE RECLUSIÓN POR PRISIÓN DOMICILIARIA - Decreto 546 de 2020 / VERIFICACIÓN DE LOS REQUISITOS PARA ACCEDER A LA SUSTITUCIÓN DE LA PENA PRIVATIVA DE LA LIBERTAD - Corresponde al INPEC [P]ara la Sala resulta ineludible concluir que, según los supuestos normativos contemplados en los artículos 7 y 8 del Decreto 546 de 2020, corresponde conjuntamente al director general del INPEC, a los directores regionales del INPEC y a los directores de los establecimientos penitenciarios, el deber de verificar -obligación que no se puede limitar a ‘identificar’-, cuáles son los reclusos que potencialmente serían beneficiarios de la medida de prisión domiciliaría transitoria.
(…) la Sala de Decisión debe concluir que no es cierto que la decisión de primera instancia haya desconocido el marco normativo funcional que regula el ejercicio del cargo de director general del INPEC porque, como se advierte, a través de los artículos 7 y 8 del Decreto Legislativo No. 546 de 2020, corresponde a dicho servidor público, junto con los directores regionales y los directores de establecimientos penitenciarios, identificar y, especialmente, verificar, cuáles son reclusos que potencialmente podrían ser beneficiados con la medida de prisión domiciliaría transitoria y, una vez hecho lo anterior, remitir a los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad la información correspondiente para que sean estos últimos quienes definan la situación de cada sujeto privado de la libertad.
(…) En conclusión, corresponde al director del INPEC dirigir, velar, controlar y promover que los directores regionales y los directores de los establecimientos penitenciarios den cabal cumplimiento a los procedimientos establecidos en los artículos 7º y 8º del Decreto Legislativo 546 de 2020, motivo por el cual se confirmará la orden impartida al citado servidor público en la sentencia de tutela impugnada.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 546 DE 2020 - ARTÍCULO 7 / DECRETO 546 DE 2020 - ARTÍCULO 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., cinco (5) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03708-01(AC) Actor: JAIRO HERRERA Y OTROS Demandado: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC y OTROS Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, a través de apoderado judicial, en contra de la sentencia de 4 de noviembre de 2020, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. I. LA SOLICITUD DE TUTELA El señor Jairo Herrera junto con 254 personas privadas de la libertad en el Complejo Carcelario y Penitenciario de Cúcuta presentaron acción de tutela con miras a obtener el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la salud y a la vida digna, cuya vulneración le atribuyen a la situación de desamparo constitucional en que se encuentran como consecuencia de la emergencia sanitaria originada por la pandemia producida por el covid-19 y ante la omisión de distintas autoridades administrativas y judiciales de aplicarles los beneficios establecidos en el Decreto Legislativo No. 546 de 14 de abril de 2020 y en el auto No. 157 de 6 de mayo de 2020, proferido por la Corte Constitucional en el marco del seguimiento a las sentencias T – 388 de 2013 y T – 762 de 2015.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por el extremo accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 1. Refirieren que se encuentran privados de la libertad en el «Complejo Carcelario y Penitenciario de Cúcuta». 2. Indican que el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Villavicencio viene concediendo a la población privada de la libertad un beneficio jurídico consistente en la sustitución de la medida privativa de la libertad intramural por una «prisión domiciliaria transitoria» a las personas que acrediten haber cumplido con el 40% de la pena principal o las 3/5 partes de la pena para aquellos condenados por los delitos previstos en el artículo 26 de la Ley 1121 de 2006.
Igualmente, precisan que la medida de «prisión domiciliaria transitoria» es aplicable a la población privada de la libertad mayor a 60 años y personas con enfermedades crónicas o de alto riesgo de muerte por el covid-19. 3. Señalan que el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Villavicencio ha concedido el beneficio anterior, con base en el Decreto Legislativo No. 546 de 14 de abril de 2020 y en el auto No. 157 de 6 de mayo de 2020, proferido por la Corte Constitucional, en el marco del seguimiento de a las sentencias T – 388 de 2013 y T – 762 de 2015. 4.
Relatan que a la población privada de la libertad en el Complejo Carcelario y Penitenciario de Cúcuta ha sido tratada con desigualdad porque se les ha restringido el acceso a los beneficios contenidos en el Decreto Legislativo No. 546 de 14 de abril de 2020 y en el auto No. 157 de 6 de mayo de 2020. 5. Comentan que en la actualidad la población privada de la libertad recluida en el Complejo Carcelario y Penitenciario de Cúcuta se encuentra en peligro porque se ha disparado el número de contagiados y fallecidos por la enfermedad de covid-19 en el centro penitenciario.
III. PRETENSIONES La parte actora formuló, en su demanda de tutela, las siguientes pretensiones: […] Declarar tutelados los derechos constitucionales fundamentales sobre los cuales invocamos amparo constitucional […] como derecho a la vida, a la salud, a la dignidad humana, a la igualdad y al debido proceso […]. (…) Lograr el pleno reconocimiento al derecho de igualdad frente al auto 157 del 6 de mayo de 2020, mediante el cual los magistrados sustanciadores […] avalaron como miembros activos de la administración de justicia, la adopción de medidas para contener la emergencia sanitaria del Covid-19 en la c[á]rcel de Villavicencio-Meta, situación frente a la cual y a través de la presente acción de tutela invocamos derecho de igualdad, la población reclusa del complejo penitenciario y carcelario metropolitano de Cúcuta.
(…) Orden[á]rsele a la Dirección del Complejo Penitenciario y Carcelario de Cúcuta, al centro de servicios judiciales y administrativo de Cúcuta y Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta, para que se recepcione una vez fallada la presente acción de tutela, la documentación que complete el eventual trámite del beneficio transitorio a partir del pleno conocimiento al derecho de igualdad aquí invocado.
(…) Ordenarle a los diferentes juzgados de ejecución de penas y medidas de seguridad de Cúcuta una vez fallada la presente acción de tutela para que realicen el acompañamiento jurídico y administrativo que de ellos deriva posterior al fallo de tutela primera instancia de esta acción para que en fundamento de ello se otorgue sin excepción de delito la pricion (sic) domiciliaria transitoria decreto 546 como se efectuo en el auto 157 de 6 de mayo del 2020 en donde se otorgo este beneficio con el 40% de la pena principal a quienes sin exclusión de beneficio superen las 3/5 partes y la población privada de la libertad mas vulnerable como mayores de 60 años enfermedades y patologías de salud terminales acreditadas, y madres y lactantes de hijos menores de (3) años y madres gestantes fundamento […] de la presente acción […].
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la magistrada a cargo de la sustanciación del proceso y mediante el auto de 2 de octubre de 2020, acumuló los expedientes de tutela No. 11001-03-15-000- 2020-03708-00 y 110010315000202003753 y admitió la presente acción de tutela en contra de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia, del Presidente de la República, de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta, del Complejo Penitenciario y Carcelario de Cúcuta, de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Penitenciarios y Carcelarios y del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.
El proveído indicado en precedencia fue notificado vía electrónica a las partes del proceso, tal y como se observa en el expediente constitucional. V. INTERVENCIONES Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, estas intervinieron en los siguientes términos: El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, mediante escrito de 13 de octubre de 2020, rindió informe en el que indicó que la entidad no había vulnerado los derechos fundamentales de los accionantes.
En este contexto, expuso que la entidad había expedido la directiva No. 000004 de 11 de marzo de 2020, por medio de la cual suspendió las visitas a la población privada de la libertad. Aunado a lo anterior, se estableció un procedimiento para identificar los casos probables de covid-19 y fijó un conjunto de recomendaciones para prevenir el contagio y estableció el procedimiento a seguir cuando se está en presencia de un caso positivo.
Igualmente, expresó que, mediante la Resolución No. 1144 de 22 de marzo de 2020, la entidad declaró la emergencia sanitaria en los establecimientos penitenciaros del orden nacional y en la circular No. 09 de 26 de marzo de 2020 impartió instrucciones «a fin de prevenir, mitigar y contener el contagio y propagación del COVID-19, al interior de los establecimientos de reclusión».
Aunado a lo anterior, la entidad adujo que había expedido circulares 0016 de fecha 7 de abril de 2020 y 019 de fecha 16 de abril de 2020. En cuanto a la pretensión de los demandantes de que se les modificara la medida privativa de la libertad, indicó que dicha competencia se encuentra en cabeza de los jueces de la república. La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC, mediante informe de 14 de octubre de 2020 allegado por su apoderado judicial, señaló que corresponde a los jueces de la república, previo informe rendido por el INPEC, estudiar si los accionantes pueden beneficiarse de la medida sustitutiva de la prisión intramural.
Igualmente, realizó un recuento de las normas expedidas por distintas entidades para conjurar o mitigar la crisis sanitaria creada por la covid-19. Con base en lo anterior, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. El presidente del Consejo de Estado, mediante escrito de 14 de octubre de 2020, solicitó la desvinculación de esta corporación por falta de legitimación en la causa por pasiva, habida cuenta de que «[e]l Consejo de Estado no ha participado en los hechos u omisiones que sirven de fundamento para la acción de tutela».
El presidente de la Corte Constitucional, mediante escrito de 13 de octubre de 2020, solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva porque dicha entidad «no interviene en los trámites y actuaciones referentes a la política pública carcelaria así como al alcance y puesta en práctica del Decreto Legislativo 546 de 2020».
Aunado a lo anterior, precisó la Corte que, a través de la sentencia C – 255 de 2020, estudió la constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 546 de 2020 y, en virtud de dicho estudio, concluyó que se ajusta a la Constitución Política. Por último, puso de presente que el Tribunal constitucional, a través de los autos 110 y 157 de 2020, adoptó «medidas para proteger derechos fundamentales y contener el COVID-19 en el EPMSC Villavicencio, en el marco del seguimiento a las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015».
En tal contexto, señala que en el auto 157 de 2020 la Corte ordenó: […] (i) actualizar la hoja de vida, cartilla biográfica y fólder de evidencias de las personas privadas de libertad en el centro carcelario de Villavicencio; (ii) clasificar a las personas sindicadas y condenadas de acuerdo con el tiempo de privación de la libertad en virtud de la imposición de una medida de aseguramiento o pena privativa de la libertad;
(iii) identificar a las personas que por su condición etaria o de salud podrían estar más expuestas a sufrir impactos graves derivados del contagio por COVID-19; y (iv) remitir la caracterización de la población privada de la libertad a la Defensoría del Pueblo, en el caso de las personas sindicadas, y a los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad, respecto de las personas condenadas […].
El Presidente de la República, a través del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República - DAPRE, solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva porque «no existe ningún hecho u omisión atribuible al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y/o al señor Presidente de la República». La Juez Tercera de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta, mediante escrito de 14 de octubre de 2020, solicitó que se desvinculara del presente trámite constitucional porque: […] [P]ara sustituir la pena de prisión en establecimientos penitenciarios y carcelarios por la prisión domiciliaria transitoria en el lugar de residencia a personas que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad frente al COVID-19 y otras, es imperioso señalar que el Decreto No. 546 de 2020, reglamentó el procedimiento para hacerlas efectivas y estableció en cabeza de la autoridad penitenciaria, la obligación de verificar previamente el cumplimiento de los requisitos exigidos para su concesión y remitir a estos Juzgados un listado con los eventuales beneficiarios, acompañados de los respectivos elementos de juicio, para luego si adoptar la decisión que en derecho corresponda […].
El presidente de la Corte Suprema de Justicia, mediante escrito de 16 de octubre de 2020, solicitó la desvinculación de esa Corporación por falta de legitimación en la causa por pasiva porque «[l]a Corte Suprema de Justicia no es competente para verificar el lugar y las condiciones en que debe cumplirse la condena, en tanto dicha atribución se radica en los Jueces de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad».
La Juez Cuarta de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta, mediante escrito de 15 de octubre de 2020, solicitó su desvinculación al presente proceso constitucional porque «las medidas adoptadas para sustituir la pena de prisión en establecimientos penitenciarios y carcelarios por la prisión domiciliaria transitoria en el lugar de residencia de los privados de la libertad, es imperioso señalar que el Decreto No. 546 de 2020, reglamentó el procedimiento para hacerlas efectivas y estableció en cabeza de la autoridad penitenciaria, la obligación de verificar previamente el cumplimiento de los requisitos exigidos para su concesión y remitir a estos Juzgados un listado con los eventuales beneficiarios, acompañados de los respectivos elementos de juicio, para luego si adoptar la decisión que en derecho corresponda».
El director del Complejo Carcelario y Penitenciario de Cúcuta, mediante escrito de 21 de octubre de 2020, informó que la oficina jurídica del complejo carcelario remitió a los jueces de ejecución de penas 132 casos de posibles beneficiarios de la prisión domiciliaria transitoria contenida en el Decreto Legislativo No 546 de 2020 y que, a la fecha, están a la espera de que los juzgados de ejecución de penas se pronucien.
VI. EL FALLO IMPUGNADO El Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, mediante sentencia de 4 de noviembre de 2020, accedió a las pretensiones de la acción de amparo y, en consecuencia, ordenó: […]
SEGUNDO. AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, en conexidad con la salud y la vida de los señores Jairo Herrera y otros.
TERCERO. ORDENAR al Director General del INPEC y al Director del Centro Penitenciario y Carcelario Metropolitano de Cúcuta que, si a la fecha no lo hubieren hecho, en un término no superior a treinta (30) días hábiles, contado a partir de la notificación de la presente providencia, realicen la “VERIFICACIÓN” del cumplimiento de los requisitos objetivos establecidos en el Decreto 546 de 2020, respecto de cada uno de los accionantes.
CUARTO. INSTAR al Director General de INPEC, al Director del Centro Penitenciario y Carcelario Metropolitano de Cúcuta y al Director de la USPEC, para que continúen adoptando las medidas en bioseguridad necesarias en aras de prevenir y mitigar el riesgo de propagación del COVID-19 al interior del penal, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
QUINTO. CONMINAR a la Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo para que verifiquen, en el marco de sus competencias, el acatamiento de la orden proferida en la presente providencia.
SEXTO. NEGAR la solicitud de amparo respecto de los señores Jairo León y Jahel Carrascal, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. […]. La decisión de primera instancia encontró acreditado que se habían vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, en conexidad con la salud y la vida de los reclusos, previas las siguientes consideraciones: […] a los accionantes, y en general a toda la PPL del Centro Carcelario y Penitenciario Metropolitano de Cúcuta, [les asiste el derecho] de que sus situaciones jurídicas sean “verificadas” por el director del INPEC, a través del director del centro carcelario, en aras de establecer si les son aplicables los beneficios reconocidos por el Gobierno Nacional, a través del pluricitado Decreto 546 de 2020.
Al respecto, recuérdese que el director del Centro Carcelario y Penitenciario Metropolitano de Cúcuta, según escrito de oposición presentado, adujo que «se dio trámite al estudio de los listados de la PPL en este complejo carcelario, para la concesión de beneficios por razón de la emergencia carcelaria, coordinado con los honorables juzgados de ejecución de penas y medidas de seguridad, con la finalidad de darle cumplimiento al decreto 546 de 2020 de la forma más inmediata y eficaz posible» […].
El a quo precisó que, a pesar de que el director del Complejo Penitenciario y Carcelario había informado que ya había impartido cumplimento al Decreto No. 546 de 2020, dicha afirmación no había sido respaldada a través de pruebas que acreditaran lo dicho por el servidor público. Al respecto se indica en el fallo impugnado lo siguiente: […] la Sala considera que la afirmación realizada carece de precisión y de sustento probatorio, el cual no se adjuntó, impidiendo establecer que la situación jurídica de los 72 accionantes ya hubiere sido “verificada” por el director del centro carcelario, en aras de definir si resultan acreedores a los beneficios reconocidos mediante Decreto 546 de 2020, cuyo único y principal objetivo es contrarrestar el hacinamiento carcelario, lo cual tiene un impacto importante en prevenir y mitigar el riesgo de propagación del COVID.19, cuya recomendación, entre muchas otras, es el distanciamientos social, tal como lo ha señalado la OMS en diferentes comunicados; por ello, el agotar el procedimiento descrito es una medida de urgencia y necesaria en aras de velar por el derecho a la salud de las PPL en general, al tratarse de un grupo vulnerable dadas sus particulares circunstancias […].
Por último, se puso de presente en la sentencia de primera instancia que, de acuerdo con el contenido de los artículos 7 y 8 del Decreto 546 de 2020, corresponde al director del INPEC y al director del establecimiento penitenciario verificar cuál es población privada de la libertad que se beneficiaría de la medida de prisión domiciliaria transitoria.
VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El INPEC, mediante escrito de 15 de enero de 2021, impugnó la sentencia de 4 de noviembre de 2020. En su escrito de impuganción señala que el director general de la entidad no tiene competencia para realizar «la verificación del cumplimiento de los requisitos objetivos establecidos en el Decreto 546 de 2020, respecto de cada uno de los accionantes».
Así las cosas, indica que la competencia, en estos casos, se encuentra en cabeza de los directores de los establecmientos penitenciarios y no del director general del INPEC. Al respecto expone: [ ] En la presente defensa Judicial Institucional, es necesario señor(a) Juez manifestarle que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC–, en su organigrama está compuesto por 06 REGIONALES y 133 ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS, que por competencia funcional y legal, son las que se encuentran descritas en la normatividad relacionada a continuación: ( )
ARTÍCULO 29. DIRECCIONES REGIONALES. Son funciones de las Direcciones Regionales, las siguientes 1. Controlar el funcionamiento de los establecimientos de reclusión, de acuerdo con las directrices impartidas por la Dirección General, las oficinas de esta y las Direcciones, así como con la normatividad vigente. ( )
ARTÍCULO
30. ESTABLECIMIENTOS DE RECLUSIÓN. Son funciones de los Establecimientos de Reclusión, las siguientes: 1. Ejecutar las medidas de custodia y vigilancia a las personas privadas de la libertad al interior de los establecimientos de reclusión velando por su integridad, seguridad, el respeto de sus derechos y el cumplimiento de las medidas impuestas por autoridad judicial.
( ) Así las cosas, la ordenes emitidas en el fallo impugnado deben ir dirigidas al DIRECTOR DEL COMPLEJO CARCELARIO Y PENITENCIARIO designado por el Ad quo que dicto la medida y no al DIRECTOR GENERAL DEL INPEC. Si bien es cierto es el Director del Instituto existe por normatividad una estructura jerárquica y unas funciones específicas tanto para el Director general como para los DIRECTORES REGIONALES Y DIRECTORES DE ESTABLECIMIENTO, en el presente asunto las ordenes emitidas corresponden por ley al DIRECTOR DEL ESTABLECIMIENTO DE RECLUSIÓN en cumplimiento de las COMPETENCIAS FUNCIONALES DE LA INSTITUCIÓN. Si bien es cierto lo ordenado por el A Quo corresponde a las funciones inherentes del INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO, también lo es que en la emisión del fallo de tutela el juez constitucional debe identificar plenamente a la persona jurídica competente por ley para dar cumplimiento a la orden judicial, en este caso no puede simplemente ordenarse al DIRECTOR GENERAL dar cumplimiento a una orden por el solo hecho de ser el DIRECTOR DE LA ENTIDAD, y menos aun cuando están claramente definidas las funciones y competencias en atención al nivel jerárquico de cada una de la dependencias y en especial de las DIRECCIONES REGIONALES Y LOS DIRECTORES DE ESTABLECIMIENTO.
En ese orden de ideas la inconformidad presentada con el fallo no se dirige frente al contenido de la orden si no a la PERSONA JURÍDICA a la cual se le está endilgando el cumplimiento de la misma, para el caso concreto las órdenes impartidas deben ir dirigidas al DIRECTOR DEL ESTABLECIMIENTO DE RECLUSION [ ]. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1.
Competencia de la Sala Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte accionada en contra de la sentencia de 4 de noviembre de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991[1], en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015[2], modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017[3] y el Acuerdo No. 80 de 2019 del Consejo de Estado.
VIII.2. Cuestión previa Advierte la Sala que la Presidencia de la República, la Juez Tercera de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta y la Juez Curta de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta solicitaron la desvinculación del presente trámite constitucional porque carecen de legitimación en la causa por pasiva y que el juez constitucional en primera instancia omitió pronunciarse al respecto.
Así las cosas, esta Sala estima que las precitadas entidades accionadas, en efecto, carecen de legitimación en la causa por pasiva, por lo que se declarará en la parte resolutiva de la sentencia. VIII.3. Problema jurídico De acuerdo con la situación fáctica planteada y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado carece de fundamento[4], la Sala debe establecer si, conforme con los motivos de inconformidad expuestos por el INPEC en el escrito de impugnación, la decisión de primera instancia debe modificarse y, en su lugar, ordenar únicamente el director del Complejo Penitenciario y Carcelario adelantar el proceso de verificación de los requisitos descritos en el Decreto 546 de 2020 a los reclusos accionantes.
VIII.4. El caso concreto El señor Jairo Herrera junto con 254 personas privadas de la libertad en el Complejo Carcelario y Penitenciario de Cúcuta presentaron acción de tutela con miras a obtener el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la salud y a la vida digna, cuya vulneración le atribuyen a la situación de desamparo constitucional en la que se encuentran como consecuencia de la emergencia sanitaria originada por el covid-19 y por la omisión de distintas autoridades administrativas y judiciales de aplicarles los beneficios establecidos en el Decreto Legislativo No. 546 de 14 de abril de 2020 y en el auto No. 157 de 6 de mayo de 2020, proferido por la Corte Constitucional en el marco del seguimiento de a las sentencias T – 388 de 2013 y T – 762 de 2015.
La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 4 de noviembre de 2020, resolvió la presente acción constitucional en los siguientes términos: En primer lugar, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia. En segundo lugar, amparó los derechos fundamentales al debido proceso en conexidad con la salud y la vida de los accionantes, vulnerados por la omisión al deber de verificar e identificar la población privada de la libertad que se beneficiaría de la medida de detención domiciliaria transitoria.
Así las cosas, precisó que las personas a cargo del cumplimiento de tal obligación son: i) el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, y ii) el director del establecimiento Complejo Carcelario y Penitenciario de Cúcuta. Con base en lo anterior, ordenó al director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC y al director del establecimiento Complejo Carcelario y Penitenciario de Cúcuta que: «si a la fecha no lo hubieren hecho, en un término no superior a treinta (30) días hábiles, contado a partir de la notificación de la presente providencia, realicen la “VERIFICACIÓN” del cumplimiento de los requisitos objetivos establecidos en el Decreto 546 de 2020, respecto de cada uno de los accionantes».
En tercer lugar, se instó a la dirección general del INPEC, al director del Centro Penitenciario y Carcelario Metropolitano de Cúcuta y al director de la USPEC, para que continúen adoptando las medidas en bioseguridad necesarias en aras de prevenir y mitigar el riesgo de propagación del covid- 19 en el interior del penal. En el escrito de impugnación allegado se afirma que el director general de la entidad no es el obligado a realizar la «verificación del cumplimiento de los requisitos objetivos establecidos en el Decreto 546 de 2020», sino que dicho deber recae exclusivamente sobre el director del establecimiento penitenciario.
Como fundamento de lo anterior, el impugnante puso de presente el contenido de los artículos 7º, 8º, 29 y 30 del Decreto No. 4151 de 2011, en los que se regula el marco funcional de la dirección general del INPEC, de las direcciones regionales y de la dirección de los establecimientos penitenciarios. Así las cosas, la Sala abordará el estudio del caso bajo el único argumento que se expone en la impugnación, el cual se reduce que el director general del INPEC no es el funcionario competente para ejecutar la orden contenida en el ordinal tercero de la sentencia impugnada.
Dicho lo anterior, se debe recalcar que, por expresa disposición del artículo 6° de la Constitución Política, los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes y por «omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones». En este contexto, le asiste la razón al impugnante al exponer su preocupación referida a que la decisión de la primera instancia le haya impuesto el cumplimiento de obligaciones que exceden el marco funcional de la dirección general del INPEC.
Sin embargo, a juicio de esta Sala, el impugnante se equivoca al afirmar que la obligación impuesta por el a quo desconoce el marco funcional contenido en los artículos 7º, 8º, 29 y 30 del Decreto No. 4151 de 2011, por medio del cual se modifica la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. Como bien lo reseña la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, la medida de prisión domiciliaría transitoria consagrada en el artículo 1º del Decreto Legislativo 546 de 2020, busca «evitar el contagio de la enfermedad coronavirus del COVID-19» de aquellas personas que se encuentran cumpliendo una medida de aseguramiento de detención preventiva o una condena privativa de la libertad en centros de detención transitoria o establecimientos carcelarios.
Ahora bien, el procedimiento para hacer efectiva la medida de prisión domiciliaria transitoria se encuentra regulado en los artículos 7º y 8º del Decreto Legislativo 546 de 2020. Así las cosas, si el detenido se encuentra privado de la libertad como consecuencia de una medida preventiva de aseguramiento, la norma cuestión señala que corresponde al: «Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, por medio de las direcciones regionales y los directores de establecimientos penitenciarios y carcelarios verificarán preliminarmente el cumplimiento de los requisitos objetivos señalados en el presente Decreto Legislativo y remitirá el listado junto con las cartillas biográficas digitalizadas, la información que obre en la hoja de vida, los antecedentes judiciales y los certificados médicos de las personas privadas de la libertad que se ajusten a cualquiera de las circunstancias descritas en el artículo segundo del presente Decreto Legislativo, al Juez Coordinador del Centro de Servicios Judiciales o quien haga sus veces, quien de manera inmediata asignará por reparto a los Jueces de Control de Garantías, o al Juez que esté conociendo el caso».
De otra parte, cuando se trate de personas condenadas el citado artículo 8º prevé el siguiente procedimiento: «el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, por medio de las direcciones regionales y los directores de establecimientos penitenciarios y carcelarios, verificarán preliminarmente el cumplimiento de los requisitos objetivos establecidos en el presente Decreto y remitirán a los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad respectivos, el listado junto con las cartillas biográficas digitalizadas, el cómputo de la pena, la información que obre en la hoja de vida, los antecedentes judiciales y los certificados médicos correspondientes de las personas privadas de la libertad que se ajusten a cualquiera de las circunstancias descritas en el artículo segundo, para que dentro del término máximo de cinco (5) días den aplicación a lo dispuesto en este Decreto Legislativo».
En este contexto normativo, para la Sala resulta ineludible concluir que, según los supuestos normativos contemplados en los artículos 7º y 8º del Decreto 546 de 2020, corresponde conjuntamente al director general del INPEC, a los directores regionales del INPEC y a los directores de los establecimientos penitenciarios, el deber de verificar -obligación que no se puede limitar a ‘identificar’-, cuáles son los reclusos que potencialmente serían beneficiarios de la medida de prisión domiciliaría transitoria.
Sumado a lo anterior, el director general del INPEC, a través de los directores regionales y de establecimientos penitenciarios, deberá remitir a los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad la siguiente información: […] el listado junto con las cartillas biográficas digitalizadas, la información que obre en la hoja de vida, los antecedentes judiciales y los certificados médicos de las personas privadas de la libertad que se ajusten a cualquiera de las circunstancias descritas en el artículo segundo del presente Decreto Legislativo (…) el listado junto con las cartillas biográficas digitalizadas, el cómputo de la pena, la información que obre en la hoja de vida, los antecedentes judiciales y los certificados médicos correspondientes de las personas privadas de la libertad que se ajusten a cualquiera de las circunstancias descritas en el artículo segundo […].
En este orden de ideas, la Sala de Decisión debe concluir que no es cierto que la decisión de primera instancia haya desconocido el marco normativo funcional que regula el ejercicio del cargo de director general del INPEC porque, como se advierte, a través de los artículos 7º y 8º del Decreto Legislativo No. 546 de 2020, corresponde a dicho servidor público, junto con los directores regionales y los directores de establecimientos penitenciarios, identificar y, especialmente, verificar, cuáles son reclusos que potencialmente podrían ser beneficiados con la medida de prisión domiciliaría transitoria y, una vez hecho lo anterior, remitir a los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad la información correspondiente para que sean estos últimos quienes definan la situación de cada sujeto privado de la libertad.
Cabe resaltar, por último, que esta Sala de Decisión no desconoce que, por circunstancias operativas, corresponda a cada dirección de los establecimientos penitenciarios realizar el proceso de verificación de la población carcelaria recluida en su establecimiento. Sin embargo, esto no significa que el director general del INPEC carezca de obligaciones y de deberes frente al cumplimiento del procedimiento regulado en los precitados artículos 7º y 8º del plurimencionado decreto legislativo, resaltándose, en este mismo sentido, que el Decreto No. 4151 de 2011, en su artículo 8º, explícitamente consagra como función del director general del INPEC, la consistente en: […] Dirigir, vigilar y controlar la implementación de las políticas, planes, programas y proyectos estratégicos que debe desarrollar la entidad, acorde con la normatividad vigente Dirigir los procesos estratégicos, misionales, de apoyo y de evaluación y control de la entidad, para el cumplimiento de su misión. Promover y dirigir la aplicación de la normativa, convenios y tratados internacionales suscritos y ratificados por Colombia sobre el tema penitenciario y carcelario […].
En conclusión, corresponde al director del INPEC dirigir, velar, controlar y promover que los directores regionales y los directores de los establecimientos penitenciarios den cabal cumplimiento a los procedimientos establecidos en los artículos 7º y 8º del Decreto Legislativo 546 de 2020, motivo por el cual se confirmará la orden impartida al citado servidor público en la sentencia de tutela impugnada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Presidencia de la República, la Juez Tercera de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta y la Juez Curta de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de 4 de noviembre de 2020, dictada por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B.
TERCERO: NOTIFICAR esta decisión por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ | |Consejero de Estado |Consejero de Estado | |Presidente | | | | | | | | | | | | | | |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | |Consejera de Estado |Consejero de Estado | P (15) ----------------------- [1] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". [2] "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". [3] “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [4] Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.