ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN – Desconocimiento de la sentencia de unificación SUJ-019-CE-S2 de 12 de diciembre 2019 / RELIQUIDACIÓN PENSIONAL / RÉGIMEN PRESTACIONAL DE EMPLEADOS CIVILES Y NO UNIFORMADOS DEL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL DEL SECTOR SALUD – Vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 es el establecido en el Decreto 1214 de 1990 en su integridad / FACTORES DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN – Establecidos en el Decreto 1214 de 1990 / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD [L]a Sala abordará inicialmente el estudio del desconocimiento de la sentencia de unificación invocada por la parte actora en la que se involucra el análisis del marco normativo supuestamente desconocido, y enseguida se efectuará, de ser necesario, el estudio de los defectos sustantivo y fáctico.
La Sección Segunda del Consejo de Estado en Sentencia de Unificación jurisprudencial SUJ -019- CE-S2 de 12 de diciembre 2019, evidenció que esa interpretación normativa, como la aplicada por el Tribunal accionado, no era pacífica ni uniforme, por lo tanto, decidió unificar jurisprudencia sobre el régimen salarial y prestacional del personal civil vinculado al Sistema de Salud de las Fuerzas Militares incorporados a la planta de personal de salud del Ministerio de Defensa Nacional, teniendo en cuenta el desarrollo normativo a partir del artículo 248 de la Ley 100 de 1993, entre otras disposiciones, la Ley 352 de 1997, el Decreto 3062 de 1997, la Ley 1033 de 2006, el Decreto 92 de 2007 y el Decreto 4783 de 2008.
(…) Descendiendo al asunto bajo estudio, la Sala evidencia que cuando se profirió la sentencia de unificación de 12 de septiembre de 2019, aún estaba pendiente por resolverse el recurso de apelación promovido por la ahora actora contra la sentencia de 30 de agosto de 2019, proferida en primera instancia por el Juzgado Trece Administrativo de Bogotá, por lo tanto, la misma resultaba vinculante para adoptar una decisión de fondo.
De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra que las reglas de unificación fijadas en la sentencia de unificación de 12 de diciembre de 2019, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación resultan vinculantes para el estudio del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia dictada en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la señora [O.L.R.] en tanto la controversia que debe resolverse gravita en establecer si para la liquidación del monto de pensión de jubilación tiene derecho o no a que se incluyan los factores salariales establecidos en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, teniendo en cuenta que se vinculó al Ministerio de Defensa Nacional el 1 de agosto de 1991, es decir, antes de la entrada en vigencia la Ley 100 de 1993 y estuvo vinculada en el Instituto de Salud de las Fuerzas Militares creado con el Decreto 1301 de 1994.
Ahora bien, para la Sala, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, adoptó una postura jurídica que difiere de las reglas fijadas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al establecer que no es posible acceder a las pretensiones de la accionante en tanto ello implicaría la aplicación del título III del Decreto 1214 de 1990 cuando, de acuerdo con lo establecido en la Ley 352 de 1997, únicamente le resulta aplicable el título VI del Decreto 1214 de 1990.
En contraste, como se desarrolló anteriormente, en la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado se estableció que el personal civil vinculado antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tiene derecho en materia prestacional a la aplicación integral del Decreto 1214 de 1990. Evidenciada la configuración del desconocimiento del precedente judicial, la Sala se relevará de efectuar el estudio de los defectos sustantivo y fáctico, en tanto será el juez natural de la causa a quien le corresponde decidir el caso concreto a partir del marco jurídico aplicable y del material probatorio aportado al proceso.
Por las razones expuestas, la Sala encuentra que la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la señora [O.L.R.] al desconocer el precedente judicial de unificación vinculante para resolver el caso concreto CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00301-00(AC) Actor: OLGA LUCÍA RAMÍREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Temas: Tutela contra providencia judicial.
Reliquidación pensional. Régimen salarial de empleados civiles y no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional del sector salud. Desconocimiento del precedente judicial. Ampara derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por la señora Olga Lucía Ramírez, mediante apoderada judicial, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, en la que pide el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia e igualdad, así como la garantía de los principios de legalidad, favorabilidad y prevalencia del derecho sustancial, los cuales consideró vulnerados con la sentencia de 11 de junio de 2020 que confirmó el fallo de 30 de agosto de 2019, proferido por el Juzgado Trece Administrativo de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra el Ministerio de Defensa Nacional, con el fin de acceder a la reliquidación de la pensión de jubilación incluyendo la prima de actividad (49,5%), la prima de servicios (15%) y el subsidio familiar (34%), de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1214 de 1990.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos Refirió la actora que el 1° de agosto de 1991 comenzó a laborar, como personal civil en el Dispensario Médico de las Fuerzas Militares. Luego, el 1° de marzo de 1996 fue incorporada a la planta del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y desde ese momento, dejó de percibir las partidas establecidas en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990.
Mediante Resolución No. 2611 de 7 de septiembre de 2011, el Ministerio de Defensa Nacional reconoció en favor de la accionante pensión de jubilación en una cuantía equivalente al 75% de lo devengado durante el último año de servicios, con la inclusión de los siguientes factores: sueldo básico, auxilio de transporte, prima de alimentación y doceava parte de la prima de navidad.
El 28 de marzo de 2017, la actora formuló ante el Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional una petición de reliquidación pensional con el fin de que se incluyeran como factores salariales la prima de actividad, la prima de servicios y el subsidio familiar, establecidos en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990. Sin embargo, esa solicitud fue negada mediante oficio OF17-25437-MDNSGDAGPSAP de 31 de marzo de 2017.
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la actora pidió que se declarara la nulidad de la Resolución No. 2611 de 2011 que reconoció la pensión de jubilación en su favor y del oficio OF17-25437-MDNSGDAGPSAP de 31 de marzo de 2017 que negó la solicitud de reajuste pensional, al considerar que se desconoció el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990 que establece las partidas computables para prestaciones sociales.
Adujo que esa norma es aplicable en su caso porque estaba vigente al momento en que comenzó a laborar en la institución demandada, a lo que agregó que conforme a lo dispuesto en la Ley 352 de 1997, al momento de efectuar la restructuración de la planta global de la entidad los trabajadores oficiales vinculados antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 continuarían con los beneficios establecidos en el Decreto 1214 de 1990.
Mediante sentencia de 30 de agosto de 2019, el Juzgado Trece Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados, en consecuencia, ordenó al Ministerio de Defensa Nacional, Fuerza Aérea Colombiana, efectuar la reliquidación de la pensión de jubilación de la accionante incluyendo la prima de servicios, a partir del 28 de marzo de 2014, por prescripción trienal.
En ese orden, negó las demás pretensiones de la demanda. Señaló que conforme a lo establecido en los artículos 89 del Decreto 1301 de 1994 y 55 de la Ley 352 de 1997, el régimen pensional aplicable es el Decreto 1214 de 1990, sin embargo, para determinar los factores salariales que deben incluirse en la liquidación del monto pensional no resulta aplicable esa misma disposición pues desde el 1° de marzo de 1996 la demandante quedó sometida al régimen salarial previsto para los empleados del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y, por lo tanto, al momento en que cumplió el estatus pensional percibía los factores establecidos en el Decreto 2701 de 1988 y no los señalados en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, particularmente las primas de actividad y subsidio familiar.
Inconforme con esa decisión la demandante la apeló. Insistió en que teniendo en cuenta que la vinculación se produjo en vigencia del Decreto 1214 de 1990 tiene derecho a que liquide el monto pensional conforme a las partidas establecidas en el artículo 102 de ese marco normativo, y señaló que el Decreto 2701 de 1998 no cobija a los empleados públicos civiles no uniformados.
Así mismo, explicó que conforme a las facultades otorgadas al Presidente de la República en la Ley 578 de 2000 para reformar el estatuto del personal civil del Ministerio de Defensa Nacional, se expidió el Decreto 1792 de 2000 que, en el artículo 114 dispuso la derogatoria de las disposiciones contrarias contenidas en los Decretos 1214 de 1990 y 2909 de 1991, exceptuando las relativas a los regímenes pensional, salarial y prestacional.
Mediante sentencia de 11 de junio de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, confirmó la decisión recurrida, bajo el argumento de que cuando la demandante se vinculó al Ministerio de Defensa Nacional pertenecía al personal civil de la forma descrita en el Decreto 1214 de 1990, sin embargo, cuando pasó al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y luego a la planta de personal de esa cartera ministerial, se presentaron cambios en su salario, en tanto aplicaban las disposiciones contenidas en el Decreto 2701 de 1988 que regía a los trabajadores de los establecimientos descentralizados de la citada cartera ministerial.
Refirió que la Ley 352 de 1997 dispuso la restructuración del sistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, y ordenó la supresión de los Institutos de Salud de las Fuerzas Militares y para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional y creó la Dirección General de Sanidad Militar y el Comité de Salud de las Fuerzas Militares.
Agregó que en el artículo 55 de esa normativa se estableció que los empleados públicos y trabajadores oficiales de los citados organismos vinculados con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, se les continuaría aplicando el título VI del Decreto 1214 de 1990. Precisó que las pretensiones de la demandante se dirigieron a que se aplicara en su totalidad el Decreto 1214 de 1990, especialmente el título III que trata sobre “las asignaciones primas y subsidios”.
Ello, teniendo en cuenta que la solicitud está dirigida a acceder al reconocimiento de la prima de actividad, prima de servicios y subsidio familiar. Destacó que a la señora Olga Lucía Ramírez se le aplicaron los factores salariales que percibía conforme a lo establecido en el Decreto 2701 de 1988, toda vez que con la restructuración que se hizo al interior del Ministerio de Defensa Nacional (servicio de salud), pasó de ser personal civil a personal del instituto descentralizado para posteriormente regresar a la planta de personal del Ministerio, pero siempre continuó cobijada por el Decreto 2701 de 1988.
De acuerdo con lo anterior, manifestó que se está frente a una imposibilidad jurídica y fáctica para el reconocimiento de las prestaciones contenidas en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990 solicitadas por la demandante, porque además los factores salariales respecto de los cuales pide su inclusión en la reliquidación pensional no los devengó durante el último año de servicios.
Por último, explicó que conforme a lo establecido en el artículo 4 del Decreto 171 de 1996 hubo una disminución de las prestaciones sociales, pero se aumentó el salario básico, lo que conllevaría una doble liquidación por concepto de la prima de actividad y del subsidio familiar. 2. Fundamentos de la acción La actora consideró vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia e igualdad, así como la garantía de los principios de legalidad, favorabilidad y prevalencia del derecho sustancial, con la sentencia de 11 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, por medio de la cual confirmó la decisión del Juzgado Trece Administrativo de Bogotá que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra el Ministerio de Defensa Nacional, con el objeto de que se reliquidara la pensión de jubilación, incluyendo los factores establecidos en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, específicamente la prima de actividad, subsidio familiar y prima de servicios.
Concretamente, hizo referencia a la configuración de los siguientes defectos: Defecto sustantivo, por la indebida interpretación de la Ley 352 de 1997 y de los Decretos 1301 de 1994, 2701 de 1988 y 1792 de 2000. Explicó que conforme a lo establecido en el artículo 88 del Decreto 1301 de 1994, los empleados que fueron trasladados al Instituto Nacional de Salud no perdían el régimen prestacional que se les venía aplicando, esto es, el contenido en el Decreto 1214 de 1990.
En ese orden, señaló que el Decreto 1214 de 1990 debe aplicarse de manera integral, en virtud de lo señalado en el artículo 89 de la Ley 352 de 1997, “Por la cual se reestructura el Sistema de Salud y se dictan otras disposiciones en materia de Seguridad Social para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional”, en el que se estableció que “en concordancia con lo establecido en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, los empleados públicos y trabajadores oficiales que ingresen al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares o al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional y se hubieren vinculado al Ministerio de Defensa Nacional o a la Policía Nacional antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 continuarán cobijados por el Título VI del Decreto Ley 1214 de 1990”.
Refirió que la citada ley derogó el Decreto 1301 de 1994 y suprimió el Instituto Nacional de Salud de las Fuerzas Militares al que se encontraba incorporada, y dispuso que los empleados de esa entidad serían incluidos en la planta de personal del Ministerio de Defensa Nacional “conforme a la reglamentación especial que al respecto expida el Gobierno Nacional, garantizando los derechos adquiridos y sin tener que presentar o cumplir ningún requisito adicional” (artículo 54).
Además, en el artículo 55 de la Ley 352 de 1997, al referirse al régimen prestacional dispuso que a los trabajadores que se vincularon al Instituto Nacional de Salud de las Fuerzas Militares antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, se les continuará aplicando en su integridad el título VI del Decreto 1214 de 1990. Del mismo modo, afirmó que el Decreto 1792 de 2000, “Por el cual se modifica el Estatuto que regula el Régimen de Administración del Personal Civil del Ministerio de Defensa Nacional, se establece la Carrera Administrativa Especial”, dispuso la derogatoria de las disposiciones contrarias establecidas en el Decreto 1214 de 2000, “con excepción de las relativas a los regímenes pensional, salarial y prestacional”.
En ese escenario, concluyó que se desconocieron los artículos 98[1] y 102[2] del Decreto 1214 de 1990, destacando que la prescripción de cuatro años contenida en el artículo 129[3] del mismo marco normativo sería aplicable. Finalmente, señaló que debe inaplicarse el Decreto 2701 de 1988 con el fin de garantizar los derechos adquiridos y el principio de favorabilidad, pues es claro que el régimen que más le favorece es el establecido en el Decreto 1214 de 1990.
Defecto fáctico, por la falta de valoración del Certificado de Haberes expedido por el señor Coronel Coordinador del Grupo Archivo General del Ministerio de Defensa Nacional mediante oficio Nº OFI19-56772-MDN-SGDA-GAG el 21 de junio de 2019, en el que certifica que desde su ingreso hasta el mes de marzo de 1996, la señora Olga Lucía Ramírez devengó las primas y subsidios reguladas en el título III Decreto 1214 de 1990, las cuales en el artículo 102 se expresan como factores o partidas computables para prestaciones sociales.
Al respecto, manifestó que esos beneficios fueron suprimidos unilateralmente cuando se realizó el traslado al Instituto Nacional de Salud de las Fuerzas Militares desmejorando las condiciones laborales. Desconocimiento del precedente judicial, respecto del cual se refirió a las siguientes sentencias: ➢ Sentencia del 21 de junio de 2018[4], proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado. ➢ Concepto de 18 de marzo de 2010 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[5]. ➢ Sentencia de 27 de julio de 2017, dictada por la Sección Segunda Subsección “A” del Consejo de Estado[6]. ➢ Sentencia de 29 de enero de 2015, proferida por la Sección Segunda Subsección “A” del Consejo de Estado[7]. ➢ Sentencia de 7 de noviembre de 2018, dictada por la Sección Segunda Subsección “A” del Consejo de Estado[8]. ➢ Sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-019-CE-S2 de 12 de diciembre de 2019[9], emanada de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 3.
Pretensiones La accionante formuló las siguientes: “PRIMERO: TUTELAR, los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, a la igualdad, prevalencia del derecho sustancial, desconocimiento del principio de legalidad y favorabilidad, y precedentes judiciales, a favor de la señora OLGA LUCÍA RAMÍREZ.
SEGUNDO: ORDENAR, la revisión de la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A”, el día once (11) de junio de 2020, donde confirma la Sentencia de Primera Instancia, que denegó las pretensiones de la demanda instaurada por la señora OLGA LUCÍA RAMÍREZ en contra del MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – FUERZA AÉREA COLOMBIANA, relacionada con la reliquidación de la Pensión de Jubilación de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1214 del 8 de junio de 1990, para que se profiera una sentencia en derecho, respetando el debido proceso, el principio de seguridad jurídica, el derecho de igualdad, a la recta administración de justicia, los precedentes jurisprudenciales y en general providencia tendiente a amparar los derechos fundamentales amenazados, teniendo en cuenta la liquidación y pago de la pensión de jubilación de la Prima de Servicio (15%), la Prima de Actividad (49.5%) y el Subsidio Familiar (34%), en cumplimiento con lo señalado en el Decreto 1301 de 1994 y la Ley 352 de 1997, que consagra que el personal que haya ingresado al Ministerio de Defensa Nacional antes de la Ley 100 de 1993, le es aplicable el Decreto 1214 de 1990, además, los Precedentes Jurisprudenciales citados del Consejo de Estado que han sentado precedente al respecto.
TERCERO: ORDENAR, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” se pronuncie sobre el recurso de apelación formulado por la Señora OLGA LUCÍA RAMÍREZ, para que se resuelva conforme a derecho y le reconozca el derecho que tiene mi poderdante.
CUARTO: CONDENAR, a la demandada a reajustar o reliquidar la mesada pensional a favor de la señora OLGA LUCÍA RAMÍREZ, teniendo en cuenta las partidas computables para prestaciones sociales contenidas en el artículo 102 del Decreto Ley 1214 de 1990 (sueldo básico mensual, prima de servicio (15%), prima de alimentación, prima de actividad (49,5%), subsidio de familiar (34%), auxilio de transporte y duodécima parte de la prima de navidad), en los montos y porcentajes establecidos en los respectivos artículos del Título III del referido decreto, adicionando los montos totales mensuales de acuerdo con el índice de precios al consumidor (I.P.C.), en cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187, 192, 195, del C.P.A.C.A.; pagarlos desde que se hicieron exigibles sin perjuicio de la prescripción cuatrienal (artículo 129 Decreto 1214/90); condenar en costas a la parte demandada conforme al artículo 188 C.P.A.C.A.”. 4.
Pruebas relevantes Obran en el expediente los siguientes documentos: • Copia de la sentencia de 30 de agosto de 2019, proferida por el Juzgado Trece Administrativo de Bogotá. • Copia del fallo de 11 de junio de 2020, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”. Mediante correo electrónico de 3 de febrero de 2021, el Juzgado Trece Administrativo de Bogotá allegó copia digital del expediente correspondiente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el No. 11001-33-35-013-2017-00273-01. 5.
Trámite procesal Por auto de 29 de enero de 2021, el despacho admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la autoridad judicial demandada, así como al Juzgado Trece Administrativo de Bogotá, al Ministerio de Defensa Nacional y a la Fuerza Aérea Colombiana, como terceros interesados en el resultado del proceso, a quienes se les remitió copia de la solicitud de amparo.
La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios 7365 a 7370 de 2 de febrero de 2021, con el fin de darle cumplimiento a la referida decisión. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Juzgado Trece Administrativo de Bogotá, Sección Segunda La titular del despacho se refirió a distintas actuaciones adelantadas dentro del proceso judicial y, en ese marco, señaló que la decisión objeto de reproche constitucional se encuentra ajustada a derecho y fue expedida conforme con los principios de objetividad, imparcialidad e independencia judicial, además se expresaron los fundamentos en los que se sustenta. 6.2.
Respuesta del Ministerio de Defensa Nacional La Coordinadora del Grupo Contencioso Constitucional del Ministerio de Defensa Nacional solicitó que se nieguen las pretensiones de la solicitud de amparo, al considerar que la acción de tutela contra providencias judiciales no se habilita en este caso porque la accionante no desarrolló las causales específicas de procedencia establecidas en la jurisprudencia constitucional.
Manifestó que el 8 de octubre de 2020, la accionante radicó la cuenta de cobro ante esa entidad para el cumplimiento de la sentencia de 11 de junio de 2020, asignándose el turno 1188-2020 lo que, en su sentir, resulta incompatible con la solicitud de amparo promovida para controvertir esa misma decisión judicial. Afirmó que la solicitud de reliquidación pensional es improcedente porque pretende que se incluyan partidas que no percibía -prima de actividad y subsidio familiar-, a lo que agregó que cuando se produjo la incorporación al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares las mismas fueron incluidas en el salario básico.
Finalmente, en relación con la prescripción señaló que no se desconoció el debido proceso con la decisión que adoptaron las autoridades judiciales accionadas en ese sentido y que la actora pretende que se le liquidan prestaciones que se extinguieron por el paso del tiempo. 6.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, guardó silencio, pese a que fue notificado por medio del Oficio 7366 de 2 de febrero de 2021, enviado a través de correo electrónico en esa misma fecha[10].
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia e igualdad, al incurrir, supuestamente, en los defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento de precedente judicial, en la sentencia de 11 de junio de 2020, que confirmó la sentencia de 30 de agosto de 2019, dictada por el Juzgado Trece Administrativo de Bogotá dentro del trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido con el objeto de que se reliquidara la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores establecidos en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990. 3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[11] y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos[12], instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 2012[13], acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[14], precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[15]. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico[16];
(ii) Defecto procedimental absoluto[17]; (iii) Defecto fáctico[18]; (iv) Defecto material o sustantivo[19]; (v) Error inducido[20]; (vi) Decisión sin motivación[21]; (vii) Desconocimiento del precedente[22] y (viiii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo[23] y de la Corte Constitucional[24]. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia En el asunto objeto de estudio, (i) la acción de tutela goza de relevancia constitucional, teniendo en cuenta que corresponde definir si se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la accionante, con la decisión judicial cuestionada que, supuestamente, se encuentra fundamentada en la indebida interpretación de la normatividad aplicable al caso concreto y desconoce el precedente judicial sobre el régimen prestacional del personal civil de las Fuerzas Militares vinculados antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, (ii) la actora no cuenta con otro medio de defensa judicial para controvertir la sentencia de 11 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, (iii) se cumple el requisito de la inmediatez, toda vez que la providencia objeto de reproche constitucional fue notificada el 18 de agosto de 2020 y la acción de tutela se presentó el 21 de enero de 2021, es decir, transcurridos cinco (5) meses y tres (3) días, lo que se encuentra dentro del término prudencial precisado por esta Corporación;
(iv) se identificaron de manera razonable los hechos que generaron la supuesta vulneración de derechos fundamentales y (v) la acción no se dirige contra un fallo de tutela. Se advierte, entonces, que se han superado los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por lo que la Sala entrará a efectuar el estudio de fondo del asunto bajo consideración. 4.2.
La autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente judicial 4.2.1. La actora acudió al mecanismo de protección constitucional con el fin de que se amparen los derechos fundamentales invocados, los cuales consideró vulnerados con la sentencia de 11 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que confirmó la decisión adoptada por el Juzgado Trece Administrativo de Bogotá, en el sentido de acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida con el objeto de reliquidar la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales establecidos en el Decreto 1214 de 1990, en concreto, la prima de actividad, la prima de servicios y el subsidio familiar.
A juicio de la parte demandante, la decisión objeto de tutela incurrió en defecto sustantivo y fáctico, así como en desconocimiento del precedente judicial consolidado en varias sentencias que han accedido a pretensiones similares a las de la demanda promovida por la actora. En este punto, se refirió a la sentencia de unificación SUJ-019-CE-S2 de 12 de diciembre de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado que fijó las reglas de interpretación sobre el régimen salarial y prestacional del personal civil vinculado al Sistema de Salud de las Fuerzas Militares que se incorporó a las plantas de personal de salud del Ministerio de Defensa Nacional, Dirección General de Sanidad Militar, antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. 4.2.2.
En la sentencia de 11 de junio de 2020, el Tribunal accionado realizó el estudio normativo correspondiente al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y el Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional. Al respecto, se refirió a lo previsto en el Decreto 1214 de 1990, “Por el cual se reforma el Estatuto y el Régimen Prestacional del Personal Civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional”, derogado por el artículo 1 del Decreto 1792 de 2000, particularmente a los artículos 2 (personal civil), 9 (clasificación), 10 (especialistas del primer grupo), 11 (especialistas del segundo grupo), 12 (adjuntos), 13 (auxiliares), 14 (profesionales universitarios y otros empleados).
En ese marco, observó que la señora Olga Lucía Ramírez pertenecía al personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional de la forma descrita en el Decreto 1214 de 1990. Luego explicó que en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 6° del artículo 248 de la Ley 100 de 1993, el Presidente de la República expidió el Decreto 1301 de 1994, mediante el cual se creó el Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y el Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, el cual en sus artículos 88 y 89 reguló el régimen salarial y prestacional de los empleados y trabajadores oficiales que al entrar en vigencia dicho decreto se encontraran prestando servicios en el Ministerio de Defensa Nacional e ingresara a dichos organismos.
Así, conforme con el artículo 88 del Decreto 1301 de 1994 se someterían al régimen salarial establecido para la entidad respectiva y de acuerdo con lo expresado en el artículo 89, en concordancia con el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, los empleados y trabajadores oficiales vinculados a los citados institutos antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 continuarían cobijados por el título VI del Decreto 1214 de 1990.
En ese orden, refirió que la Ley 352 de 1997 dispuso la restructuración del sistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y ordenó la supresión del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y el Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional y creó la Dirección General de Sanidad Militar y el Comité de Salud de las Fuerzas Militares.
Agregó que en el artículo 55 de ese marco normativo se estableció que los empleados públicos y trabajadores oficiales de los citados organismos vinculados con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993 se les continuaría aplicando el título VI del Decreto 1214 de 1990. En ese marco, precisó que las pretensiones de la demandante se dirigían a la aplicación del Decreto 1214 de 1990, en su totalidad, especialmente del título III que consagra las asignaciones, primas y subsidios, tales como el subsidio familiar, prima de actividad, prima de servicios, entre otros.
Al respecto señaló: “Entonces como el recurso de la demandante está dirigido a que se aplique en su totalidad el Decreto 1214 de 1990 y en especial el título III que trata sobre “LAS ASIGNACIONES PRIMAS Y SUBSIDIOS” pidiendo puntualmente se le reconozcan la prima de actividad y el subsidio familiar de manera adicional a la prima de servicios, que le fuera reconocida por el juez en la sentencia de primera instancia, la Sala de Decisión abordará el estudio seguidamente” (subrayas por fuera del texto original).
Sobre ese particular, la autoridad judicial accionada evidenció que en la Resolución No. 0672 de 24 de junio de 2011 se reconoció la pensión de jubilación a la señora Olga Lucía Ramírez y para la liquidación del monto pensional se “tuvieron en cuenta además de la asignación básica, el auxilio de transporte, la prima de alimentación y la prima de navidad.
Esto de acuerdo a lo que devengaba y al Decreto 2701 de 1988 que la regía (…) y la razón es porque la reestructuración que se hizo al interior del Ministerio de Defensa (servicio de salud) pasó de ser personal civil a personal del instituto descentralizado, para posteriormente regresar a la planta de personal del Ministerio de Defensa, pero continuar cobijada por el Decreto 2701 de 1988 como antes se dijo”.
En esa línea, concluyó que “la actora estaba regida por el Decreto 2701/88 y que el Decreto 1214/90 solo se le puede aplicar el título VI”, por lo tanto, “reafirma el Tribunal que no es posible en esta oportunidad reconocerle el Título III de este último decreto porque se tornaría en una imposibilidad jurídica y fáctica, ya que los factores que ahora pretende no los devengó por lo menos en el año anterior a su retiro”.
Adicionalmente, manifestó como “que existió un cambio normativo que llevó a que el personal regido por el Decreto 1301 de 1994, se le disminuyeran prestaciones sociales y se les aumentara el salario”. Por lo tanto, “las primas que venían devengando los empleados públicos incorporados a los Institutos de Salud de las Fuerzas Militares y de Policía, se le incrementaron a la asignación básica, esto es, los valores de las primas y subsidios que se percibían antes de pasar a los referidos institutos descentralizados, se le sumaron a la asignación básica, por lo que no es posible que para efectos de las liquidaciones de las prestaciones sociales se tengan en cuenta tales emolumentos, que ya habían desaparecido y porque además conllevaría a una doble liquidación en la correspondiente pensión”.
En definitiva, la Sala observa que los argumentos para negar las pretensiones relativas a la inclusión de la prima de actividad y el subsidio familiar se concretaron en tres razones: (i) que para la liquidación del monto pensional se debe aplicar el Decreto 2701 de 1988, porque era la norma que la regía cuando pasó del personal civil a personal de instituto descentralizado, al que volvió cuando pasó a la planta de personal del Ministerio de Defensa Nacional (Ley 352 de 1997), (ii) que únicamente resulta aplicable el título VI del Decreto 1214 de 1990 y, a juicio del Tribunal accionado, para acceder a la pretensión de incluir los factores establecidos en el artículo 102 del mencionado decreto, es necesario aplicar el título III lo cual es imposible jurídicamente y (iii) que no percibió esos emolumentos durante el último año de servicios, pues los mismos fueron integrados al salario básico cuando este fue incrementado en los términos del Decreto 1301 de 1994. 4.2.3.
Con fines metodológicos, la Sala abordará inicialmente el estudio del desconocimiento de la sentencia de unificación invocada por la parte actora en la que se involucra el análisis del marco normativo supuestamente desconocido, y enseguida se efectuará, de ser necesario, el estudio de los defectos sustantivo y fáctico. La Sección Segunda del Consejo de Estado en Sentencia de Unificación jurisprudencial SUJ -019- CE-S2 de 12 de diciembre 2019[25], evidenció que esa interpretación normativa, como la aplicada por el Tribunal accionado, no era pacífica ni uniforme, por lo tanto, decidió unificar jurisprudencia sobre el régimen salarial y prestacional del personal civil vinculado al Sistema de Salud de las Fuerzas Militares incorporados a la planta de personal de salud del Ministerio de Defensa Nacional, teniendo en cuenta el desarrollo normativo a partir del artículo 248 de la Ley 100 de 1993, entre otras disposiciones, la Ley 352 de 1997, el Decreto 3062 de 1997, la Ley 1033 de 2006, el Decreto 92 de 2007 y el Decreto 4783 de 2008.
Además de mostrar la evolución normativa sobre esa materia, explicó que el Presidente de la República dentro de la regulación de la liquidación del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, a través del Decreto 3062 de 1997, incluyó un listado de garantías laborales para los servidores que fueron incorporados a la planta de personal de salud del Ministerio de Defensa Nacional.
En ese sentido, dispuso en materia prestacional que los vinculados “antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 se les continuará aplicando en su integridad el título VI del Decreto 1214 de 1990 o las normas que lo modifiquen o adicionen sobre el Régimen Prestacional y al personal vinculado con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, se le aplicará esta disposición”.
En materia salarial señaló que a “los empleados públicos y trabajadores oficiales del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares que se incorporen a las Plantas de Personal de Salud que se creen en el Ministerio de Defensa Nacional se les aplicará el régimen salarial que rige a los empleos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional”.
Señaló que a partir de la Ley 1033 de 2006, los Decretos Ley 91 y 92 de 2007, y el Decreto 4783 de 2008 se unificó el régimen de administración del personal civil, se ajustó y modificó la planta de personal de Empleados Públicos del Ministerio de Defensa Nacional, Dirección General de Sanidad Militar, mediante la realización de las equivalencias de lo empleos preexistentes frente a la nueva planta que fue ajustada con la tabla de organización “TO”, fijada en la Resolución 1453 de 2008.
Así pues, el Decreto 4783 de 2008 ordenó la incorporación de los funcionarios de la Planta de Personal del Ministerio de Defensa Nacional, Dirección General de Sanidad Militar, a los cargos equivalentes de la planta ajustada, frente a quienes se dispuso que continuarían “percibiendo la remuneración correspondiente a los empleos que desempeñan actualmente mientras ocupen el cargo en el que serán incorporados”.
Con ese marco normativo, identificó los supuestos respecto de las cuales se fijarían las reglas de unificación, en el siguiente sentido: “Entre la vigencia del Decreto 1301 de 1994[26] y de la Ley 352 de 1997[27], aplican las siguientes reglas: 1. En materia salarial: Los empleados públicos vinculados e incorporados[28] al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, se regían por las normas establecidas por el Gobierno Nacional para los servidores de los establecimientos públicos del orden nacional.
Por lo tanto, como quiera que estaban vinculados a un órgano del nivel descentralizado no se regían por las normas establecidas para el personal civil del Ministerio de Defensa Nacional. 2. En materia de Seguridad Social Integral el régimen aplicable era el previsto en la Ley 100 de 1993 para los empleados públicos que se vincularan al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional.
En lo relativo a las demás prestaciones les aplicaba el Decreto 2701 de 1988 y normas que lo modificaron o adicionaron. Los empleados públicos vinculados al Ministerio de Defensa Nacional o a la Policía Nacional antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 y que se incorporaron al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares o al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, continuaron cobijados por el Decreto 1214 de 1990.
A partir de la vigencia de la Ley 352 de 1997 los empleados públicos que antes prestaban sus servicios en el Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y que fueron incorporados a la planta de salud del Ministerio de Defensa Nacional, dejaron de pertenecer al sector descentralizado, y para ellos aplican las siguientes reglas: 1. En materia salarial los empleados públicos del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares que fueron incorporados a la planta de personal de salud del Ministerio de Defensa quedaron sometidos al régimen salarial previsto para los empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional (Artículo 3 Num.6 Decreto 3062 de 1997). 2.
En materia prestacional los empleados públicos del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares incorporados a la planta de personal de Salud del Ministerio de Defensa Nacional y que se hubieran vinculado antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 se les aplicará en su integridad el Decreto 1214 de 1990 o las normas que lo modifiquen o adicionen.
Al personal vinculado con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993 se les aplicará dicha normativa. En lo no contemplado en materia prestacional en la Ley 100 de 1993 se les aplicará el Título VI del Decreto 1214 de 1990 (Parágrafo artículo 55 de la Ley 352 de 1997). Con la Ley 1033 de 2006 se unificó el régimen de administración de personal que se aplica al personal civil vinculado a los Organismos y Dependencias del Sector Defensa.
Por ello, los empleos públicos del personal civil y no uniformado asignados a la Dirección General de Sanidad Militar pertenecen a la planta de personal del Ministerio de Defensa Nacional, a quienes se les aplican las siguientes reglas: 1. A partir de la entrada en vigencia del Decreto Ley 92 de 2007[29] se reajustaron las plantas de personal, se establecieron las equivalencias y se fijaron los sueldos con fundamento en la nomenclatura y clasificación especial, por ello, los sueldos de los empleados civiles no uniformados del sector Defensa se empezaron a pagar con base en la nueva nomenclatura.
Los empleados civiles no uniformados del sector Defensa vinculados a la Planta de Personal del Ministerio de Defensa Nacional - Dirección General de Sanidad Militar, debieron continuar percibiendo la remuneración correspondiente a los empleos que desempeñaban a la entrada en vigencia del Decreto 4783 de 2008 mientras ocupen el cargo en el que fueron incorporados. 2.
En el momento en el que el empleado ocupó el cargo al que fue incorporado por disposición del Decreto 4783 de 2008, de acuerdo con la nomenclatura y clasificación especial para los empleados civiles no uniformados del sector Defensa, empezó a devengar la asignación básica fijada por el Gobierno Nacional para los empleados civiles no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional[30].
Lo que quiere decir, que mientras se produjo la incorporación en el cargo equivalente en la planta global del sector Defensa, de acuerdo con el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos, el servidor debió continuar percibiendo la remuneración correspondiente al empleo que desempeñaba, esto es, según el régimen salarial fijado por el Gobierno para los empleos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional[31].
Efectuada la incorporación al cargo equivalente en la planta global del Ministerio de Defensa Nacional, el empleado queda sometido a la escala de asignación básica fijada por el Gobierno Nacional para los empleados civiles no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional. 3. En materia prestacional la Ley 1033 de 2006 no introdujo ninguna modificación, por lo tanto, se mantiene el régimen prestacional fijado en la Ley 352 de 1997”.
En relación con los efectos de la sentencia, señaló que serían retrospectivos por lo que “las reglas jurisprudenciales que se han fijado en este pronunciamiento se acojan de manera obligatoria en todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones o medios de control ordinarios; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”. 4.2.4.
El Consejo de Estado ha aplicado las anteriores reglas jurisprudenciales en materia pensional, entre otros, en los siguientes casos en los que se ha dispuesto la liquidación o reliquidación del monto pensional conforme a los factores establecidos en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990: (i) En la sentencia de 13 de noviembre de 2020, la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado[32], revocó la sentencia de 4 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida con el fin de que se declarara la nulidad parcial de los actos administrativos que reconocieron la pensión de jubilación de la actora y la reliquidación de dicha prestación. Como consecuencia de lo anterior, dispuso que se reajustara la pensión de jubilación de la demandante con inclusión, además de las partidas tenidas en cuenta en la resolución acusada, de la prima de servicios por ella devengada.
Para efectos de fundamentar esa decisión, encontró que la demandante se vinculó el 18 de agosto de 1992 en el cargo de optómetra y que el 1° de marzo de 1996 tomó posesión en el cargo de profesional universitario, código 3020, grado 8 del Instituto Nacional de Salud de las Fuerzas Militares. Explicó que en relación con el régimen prestacional debe tenerse en cuenta que la accionante se vinculó antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 y, por lo tanto, de conformidad con lo establecido en la Ley 352 de 1997 “su situación en esa materia se rige por lo previsto en el Decreto 1214 de 1990, en armonía con lo determinado en la sentencia de unificación SUJ-019-CE-S2-19 de 12 de diciembre de 2019”.
No obstante, la Sección Segunda, Subsección “B” de esta Corporación observó que “la pensión de jubilación de la demandante se liquidó únicamente con inclusión, como partidas computables, del sueldo básico y una 1/12 de la prima de navidad, pero, según la certificación expedida por el grupo de talento humano de la dirección general de sanidad militar, ella recibía sueldo básico, primas de servicios, vacaciones y navidad y bonificación especial de recreación, y en atención a que es beneficiaria en materia prestacional del Decreto 1214 de 1990, es dable reajustar su pensión de jubilación, además, con la denominada prima de servicios, por estar enunciada en el precitado Decreto”.
Igualmente, se refirió a la prescripción de las mesadas pensionales en los siguientes términos: “Se aclara que, por ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado. Contrario sensu, para el caso de las diferencias entre las mesadas pensionales canceladas y lo que debió sufragarse, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, de manera que se pagan solamente las causadas hasta cuatro (4) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación ante la entidad competente, conforme al artículo 129 del Decreto 1214 de 1990, sin embargo, no trascurrieron cuatro (4) años entre el reconocimiento pensional (Resolución 1026 de 7 de marzo de 2013) y la petición de 14 de junio de 2016 que dio origen al oficio OFI16-47441MDNSGDAGPSAP de 23 de los mismos mes y año, así como de este a la fecha de presentación de la demanda (14 de octubre de 2016), motivo por el cual tampoco ha operado la prescripción trienal”.
(Negrillas fuera del texto original) (ii) En sentencia de 20 de noviembre de 2020, la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado[33], confirmó la sentencia de 3 de mayo de 2019, emanada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó el reconocimiento de la pensión de jubilación de la accionante de conformidad con el Decreto 1214 de 1990, “[…] a partir del momento de su retiro y en cuantía del setenta y cinco por ciento (75%) del último salario devengado, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 102, siempre y cuando las hubiera devengado (sin condena en costas)”.
Señaló que conforme con lo establecido en la sentencia de unificación de 12 de diciembre de 2019, respecto de los servidores incorporados a la planta de personal de salud del Ministerio de Defensa Nacional (hoy Dirección General de Sanidad Militar) o de la Policía Nacional en virtud de lo previsto en las Leyes 352 de 1997 y 1033 de 2006, “el régimen prestacional es el fijado en la Ley 352 de 1997, según la cual a los empleados públicos incorporados a las planta de personal de Salud del Ministerio de Defensa Nacional o de la Policía Nacional vinculados antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 se les aplicará en su integridad el Decreto 1214 de 1990 y aquellos que ingresaron con posterioridad se rigen por dicha Ley, pero en lo no contemplado por esa norma, se remitirá al título VI del Decreto 1214 de 1990 (parágrafo, artículo 55 de la Ley 352 de 1997).
(énfasis dentro del texto original) En el caso concreto, encontró que la actora “fungió como trabajadora oficial del Ministerio de Defensa Nacional entre el 1° de enero de 1994 y el 31 de diciembre de 1995, asignada al Hospital Central de la Policía Nacional, lapso en el que tuvo la calidad de personal civil”, y que “tomó posesión del empleo denominado «Tecnólogo» de la planta de personal del suprimido Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, desde el 8 de enero de 1996, y fue incorporada a la dirección de sanidad de la Policía Nacional, en la que presta sus servicios hasta la actualidad”.
De acuerdo con lo anterior, concluyó que “la demandante se vinculó en condición de personal civil del Ministerio de Defensa Nacional antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 y no existió solución de continuidad, para efectos pensionales, entre los servicios que prestó como trabajadora oficial de esa entidad y su vinculación como empleada pública del entonces Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, razón por la cual, de acuerdo con los artículos 279 de la Ley 100 de 1993 y 55 la Ley 352 de 1997, es beneficiaria del régimen de jubilación contenido en el Decreto ley 1214 de 1990”. 4.2.5.
El carácter vinculante del precedente judicial alude a la forma en que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y que sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes. Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. La Corte Constitucional[34] ha dicho que la aplicación del precedente judicial implica que: “un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el (los) caso (s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”.
Adicionalmente, valga recordar que las sentencias de unificación del Consejo de Estado tienen un carácter vinculante y obligatorio que irradia toda la jurisdicción de lo contencioso administrativo y a las autoridades administrativas. Esto incluye las reglas que se fijen sobre un tema en particular y la eventual modulación de los efectos temporales que se establezcan. 4.2.6.
Descendiendo al asunto bajo estudio, la Sala evidencia que cuando se profirió la sentencia de unificación de 12 de septiembre de 2019, aún estaba pendiente por resolverse el recurso de apelación promovido por la ahora actora contra la sentencia de 30 de agosto de 2019, proferida en primera instancia por el Juzgado Trece Administrativo de Bogotá, por lo tanto, la misma resultaba vinculante para adoptar una decisión de fondo.
De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra que las reglas de unificación fijadas en la sentencia de unificación de 12 de diciembre de 2019, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación resultan vinculantes para el estudio del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia dictada en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la señora Olga Lucía Ramírez, en tanto la controversia que debe resolverse gravita en establecer si para la liquidación del monto de pensión de jubilación tiene derecho o no a que se incluyan los factores salariales establecidos en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990[35], teniendo en cuenta que se vinculó al Ministerio de Defensa Nacional el 1 de agosto de 1991, es decir, antes de la entrada en vigencia la Ley 100 de 1993 y estuvo vinculada en el Instituto de Salud de las Fuerzas Militares creado con el Decreto 1301 de 1994.
Ahora bien, para la Sala, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, adoptó una postura jurídica que difiere de las reglas fijadas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al establecer que no es posible acceder a las pretensiones de la accionante en tanto ello implicaría la aplicación del título III del Decreto 1214 de 1990 cuando, de acuerdo con lo establecido en la Ley 352 de 1997, únicamente le resulta aplicable el título VI del Decreto 1214 de 1990.
En contraste, como se desarrolló anteriormente, en la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado se estableció que el personal civil vinculado antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tiene derecho en materia prestacional a la aplicación integral del Decreto 1214 de 1990. Evidenciada la configuración del desconocimiento del precedente judicial, la Sala se relevará de efectuar el estudio de los defectos sustantivo y fáctico, en tanto será el juez natural de la causa a quien le corresponde decidir el caso concreto a partir del marco jurídico aplicable y del material probatorio aportado al proceso.
Por las razones expuestas, la Sala encuentra que la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la señora Olga Lucía Ramírez, al desconocer el precedente judicial de unificación vinculante para resolver el caso concreto, por lo que ordenará que dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de esta providencia profiera una decisión de reemplazo incluyendo el análisis de la sentencia de unificación de 12 de diciembre de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, para lo cual la autoridad judicial accionada, en el marco de su autonomía judicial resolverá de conformidad con las pruebas regular y oportunamente allegadas al expediente.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- AMPÁRANSE los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la señora Olga Lucía Ramírez. En consecuencia, DÉJASE SIN EFECTOS la sentencia de 11 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, por las razones expuestas. Segundo.- ORDÉNASE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de esta decisión, dicte una providencia de reemplazo de conformidad con lo expuesto en esta providencia. Tercero.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Quinto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) |MILTON CHAVES GARCÍA | STELLA JEANNETTE | |Presidente de la Sección |CARVAJAL BASTO | | |Consejera | (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | |Consejera |Consejero | ----------------------- [1]
ARTÍCULO
98. PENSIÓN DE JUBILACIÓN POR TIEMPO CONTINUO. El empleado público del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional que acredite veinte (20) años de servicio continuo a éstas, incluido el servicio militar obligatorio, hasta por veinticuatro (24) meses, prestado en cualquier tiempo, tendrá derecho a partir de la fecha de su retiro, a que por el Tesoro Público se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del último salario devengado, cualquiera que sea su edad, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 102 de este Decreto.
PARÁGRAFO. Para los reconocimientos que se hagan a partir de la vigencia del presente Decreto, se entiende por tiempo continuo, aquel que no haya tenido interrupciones superiores a quince (15) días corridos, excepto cuando se trate del servicio militar. [2]
ARTÍCULO 102. PARTIDAS COMPUTABLES PARA PRESTACIONES SOCIALES. A partir de la vigencia del presente Decreto, al personal de empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional que se retire o sea retirado, se le liquidarán y pagarán las pensiones de jubilación, de retiro por vejez, de invalidez y demás prestaciones sociales a que tuvieren derecho, sobre la suma de las siguientes partidas: a. Sueldo básico. b. Prima de servicio. c. Prima de alimentación. d. Prima de actividad. e. Subsidio familiar. f. Auxilio de transporte. g. Duodécima (1/12) parte de la prima de navidad.
PARÁGRAFO 1 ° El subsidio familiar que se reconozca y pague por parte de las Cajas de Compensación Familiar a los trabajadores oficiales, no será computable como partida para las prestaciones sociales. Para este efecto, se tendrá en cuenta la suma que se acuerde en el respectivo contrato de trabajo.
PARÁGRAFO 2 ° Fuera de las partidas específicamente señaladas en este artículo, ninguna de las demás primas, subsidios y auxilios consagrados en este Estatuto será computables para efectos de cesantías, pensiones y demás prestaciones sociales. [3]
ARTÍCULO 129. PRESCRIPCIÓN. El derecho a reclamar las prestaciones sociales consagradas en este estatuto prescribe a los cuatro (4) años, que se cuentan desde la fecha en que la respectiva prestación se hace exigible. El reclamo escrito recibido por entidad competente sobre un derecho o prestación determinada interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. [4] M.P. Gabriel Valbuena Hernández, expediente No. 2013-00667-01. [5] M.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo Bogotá, expediente 2009-00001-00. [6] M.P. William Hernández Gómez.
Expediente 2327—2015. [7] Radicación interna 3406-2013. [8] M.P. William Hernández Gómez. Expediente 2013-00700-01. [9] M.P. César Palomino Cortés. Expediente 2016-04235-01. [10] Se envió a las siguientes direcciones: scs02sb01tadmincdm@notificacionesrj.gov.co;scregtadmcun@cendoj.ramajudicial. gov.co. [11] Aprobada por el Congreso de la República por medio de la Ley 16 de 1972. [12] Aprobada por el Congreso de la República por medio de la Ley 74 de 1968. [13] Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. [14] Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [15] M. P. Jaime Córdoba Triviño. [16] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. [17] Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. [18] Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. [19] Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. [20] Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. [21] Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [22] Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. [23] Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016- 02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. [24] Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU- 542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. [25] M.P. César Palomino Cortés. Expediente 2016-04235-01 [26] Publicado en el Diario Oficial No. 41.409, del 27 de junio de 1994 [27] Publicada en el Diario Oficial No. 42.965 de 23 de enero de 1997 [28] Entiéndase aquellos que a la fecha de entrada en vigencia del Decreto 1301 de 1994 se encontraran prestando servicios en el Ministerio de Defensa e ingresaran al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares [29] Publicado en el Diario Oficial No. 46.514 de 17 de enero de 2007. [30] Cfr. Decretos 738 de 2009, 1529 de 2010, 1049 de 2011, 843 de 2012, 1020 de 2013, 190 de 2014, 1120 de 2015, 238 de 2016, 1007 de 2017, 326 de 2018 y 1012 de 2019 [31] Cfr. Decretos 600 de 2007, 643 de 2008 y 708 de 2009. [32] M.P. Carmelo Perdomo Cuéter.
Expediente 2016-04905-01. [33] M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Expediente 2015-03879-01. [34] Sentencia T-158 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. [35] “ARTICULO 102. Partidas computables para prestaciones sociales. A partir de la vigencia del presente Decreto, al personal de empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional que se retire o sea retirado, se le liquidarán y pagarán las pensiones de jubilación, de retiro por vejez, de invalidez y demás prestaciones sociales a que tuvieren derecho, sobre la suma de las siguientes partidas: a. Sueldo básico. b. Prima de servicio. c. Prima de alimentación. d. Prima de actividad. e. Subsidio familiar. f. Auxilio de transporte. g. Duodécima (1/12) parte de la prima de navidad.
PARAGRAFO 1 o. El subsidio familiar que se reconozca y pague por parte de las Cajas de Compensación Familiar a los trabajadores oficiales, no será computable como partida para las prestaciones sociales. Para este efecto, se tendrá en cuenta la suma que se acuerde en el respectivo contrato de trabajo.
PARAGRAFO 2 o. Fuera de las partidas específicamente señaladas en este artículo, ninguna de las demás primas, subsidios y auxilios consagrados en este Estatuto será computables para efectos de cesantías, pensiones y demás prestaciones sociales”.