ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN – Artículo 20 de la Ley 797 de 2003 / REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS O PENSIONES A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA – Causales de configuración La revisión de las providencias judiciales que imponen al tesoro público o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones, se encuentra regulado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 que establece que “[L]as providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación.” (…) La revisión se tramita por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 CAUSAL PRIMERA DE REVISIÓN DEL RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS CON CARGO AL TESORO PÚBLICO O A FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA – Cuando se haya obtenido con violación al debido proceso / CAUSAL PRIMERA DE LA ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003 – Procedencia / DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO – Noción y elementos / ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – Es función pública y debe cumplirse con estricta sujeción a la ley / CAUSAL PRIMERA – No prospera Esta causal es procedente cuando la sentencia atacada reconoce, reajusta o reliquida una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública, con violación al debido proceso.
(…) Cuando se alega esta causal, el recurrente debe aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición; específicamente, las conductas que considera violatorias del derecho fundamental, cuya afectación da lugar a la configuración de la causal. Es decir, debe indicar con toda claridad, las circunstancias en las cuales fue reconocida la prestación. (…) Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.
(…) Según la norma referida, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: (…) El derecho al juez natural o funcionario competente; (…) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y (…) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.
(…) Ello implica que, al tenor de lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 29 de la Constitución, nadie podrá ser juzgado sino "con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio", lo cual conlleva a una regla, sin que sea menester dedicarse a complicadas elucubraciones para descubrir las finalidades de esta disposición, piedra angular del debido proceso.
(…) En ese sentido, la administración de justicia es función pública, como expresamente lo declara el artículo 229 de la Constitución, es claro que ella debe cumplirse con estricta sujeción a la ley, porque el artículo 121 de la misma Constitución establece que "ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley." Norma que concuerda con la del artículo 122: "No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento ".
(…) [P]ara la Sala es claro que el reconocimiento de la pensión gracia a la señora (…) no se hizo con violación al debido proceso (…). FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 LITERAL A / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 229 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 121 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 122 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el derecho al debido proceso, ver: Corte Constitucional, Sentencia C- 341 de 2014 CAUSAL SEGUNDA DE REVISIÓN DEL RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS CON CARGO AL TESORO PÚBLICO O A FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA – Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables / CAUSAL SEGUNDA – No prospera En la exposición de motivos del proyecto de ley que dio origen a esta disposición, se señaló que la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas es uno de los instrumentos que permite afrontar la corrupción y evitar los perjuicios que pueda sufrir la Nación. (…) De acuerdo con esta finalidad, el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones de un instrumento judicial encaminado a corregir aquellos reconocimientos pensionales que, en contravía de la ley, suponen erogaciones que exceden lo que en derecho corresponde a sus beneficiarios, cuestión que afecta la liquidez y solvencia del sistema pensional y por esta misma vía, atenta contra el interés general y el principio de universalidad que gobiernan el sistema de la seguridad social.
(…) Así pues, la estricta concordancia entre lo que reconoce la ley y el valor de las mesadas pensionales que se pagan, protege la viabilidad de los fondos públicos que apalancan el reconocimiento de esta pensión dadivosa en el tiempo, pues de ser lo contrario y mantenerse en cabeza del Estado la obligación de pagar sumas periódicas que han sido concedidas de manera irregular, se disminuye la capacidad del mismo.
(…) En el caso objeto de estudio, la Subsección “B” de la Sección Segunda de esta Corporación reconoció a la señora (…) una pensión gracia en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por la actora en el año inmediatamente anterior a la consolidación de sus estatus pensional, esto es, el 6 de febrero de 2007 y 6 de febrero de 2008, con efectos fiscales a partir del 11 de julio de 2011, por lo que resulta claro que la misma fue otorgada conforme con lo indicado en la ley y al criterio jurisprudencial.
(…) En ese sentido, no le asiste razón a la entidad recurrente al indicar que el reconocimiento pensional otorgado a la señora (…) se dio por un monto superior de lo establecido por el ordenamiento jurídico. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 LITERAL B PRUEBA Y ACREDITACIÓN DE LA CALIDAD DE DOCENTE NACIONALIZADO O TERRITORIAL – Para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Reiteración En relación con la sentencia de unificación por importancia jurídica CE-SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 2018, es preciso resaltar que en aquella ocasión la Sección Segunda del Consejo de Estado se pronunció sobre el caso de una docente a quien la UGPP le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia (…).
De la lectura de la referida sentencia de unificación, claramente aplicable al sub examine, la Sala observa que para probar y acreditar la calidad de docente nacionalizado o territorial, no hace falta revisar si los recursos provenían del situado fiscal o del Sistema General de Participaciones, pues aquellos entraban a ser parte del presupuesto de los entes territoriales, sino que el docente debía demostrar, a través de los actos administrativos de nombramiento y actas de posesión dos circunstancias: (i) que prestaba el servicio en una plaza del orden territorial; y (ii) su vinculación, ya que concretamente la sentencia de unificación indica que “Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo”, es decir, que fuera claro de los mencionados actos, que la vinculación era de tipo territorial o nacionalizado.
(…) Ahora bien, también se puede acreditar dicha condición, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, con “la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica de los docentes nombrados por entidades territoriales, financiados inicialmente por recursos del situado fiscal, posteriormente sistema general de participaciones, en cuya vinculación haya intervenido el respectivo fondo educativo regional, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, Rad. 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-14CE-SUJ2-011-18), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN GRACIA – Incluye todos los factores salariales que el docente hubiese percibido en el año anterior al cumplimiento de los requisitos de tiempo y edad [E]n relación con la reliquidación de la pensión gracia se deben incluir todos los factores salariales que el docente hubiese percibido en el año anterior al cumplimiento de los requisitos de tiempo y edad, vale decir los que regían para el momento en que consolidó el derecho y no de la época del retiro como sí ocurre en las pensiones ordinarias, en cuyo caso existe afiliación y, por ende, aportes que conducen a mejorar en el monto de la pensión al momento de la desvinculación, de conformidad con lo establecido por el artículo 4º de la Ley 4ª de 1966 y el artículo 5º del Decreto reglamentario 1743 del mismo año. FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1966 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 1743 DE 1966 – ARTÍCULO 5 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISIETE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., diecinueve (19) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03050-00(REV) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: ANA MATILDE RICO RIVAS Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Temas: Declara infundado – Análisis de las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 793 de 2007.
SENTENCIA QUE RESUELVE ACCIÓN DE REVISIÓN OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la acción de revisión, interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por intermedio de apoderada judicial, con el cual pretende que se infirme la sentencia dictada el 19 de julio de 2018, por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B”, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, instaurado por la actora en contra de la entidad recurrente.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1. La señora Ana Matilde Rico Rivas, por conducto de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la que solicitó que se declarara la nulidad de las Resoluciones Nos. UGM-020673 del 19 de diciembre de 2011, expedida por la Caja de Previsión Social – CAJANAL EICE – En Liquidación, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia y, UGM-047431 del 23 de mayo de 2012, que confirmó la decisión en sede administrativa, al resolver el recurso de reposición. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la demandada (i) reconocerle y pagarle una pensión gracia; (ii) que las sumas de dinero que resulten de la condena sean indexadas a valor presente, en aplicación del IPC y, (iii) que el fallo sea cumplido, en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 1.2.
Sentencia de primera instancia 3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante sentencia del 20 de marzo de 2015, accedió a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad de los actos acusados y, en consecuencia, le ordenó a la UGPP reconocerle a la demandante una pensión gracia con la inclusión de los factores salariales devengados en el año anterior a la obtención del estatus, a partir del 7 de febrero de 2008 y condenó en costas a la parte vencida. 4.
Para sustentar su decisión, tuvo en cuenta que, según el documento expedido por el Fondo Educativo Regional de Bogotá D.E.- Grupo de Novedades, se acreditó que la demandante prestó sus servicios como docente con nombramiento en interinidad entre el 31 de octubre y el 29 de noviembre de 1980 y que, mediante la Resolución No. 0112 del 27 de enero de 1981, la Secretaria de Educación del Distrito Especial de Bogotá, hizo un reconocimiento a algunos docentes por servicios prestados en calidad de interinos, durante el año 1979, entre los cuales, se encuentra la señora Ana Matilde Rico Rivas, como Maestra Segunda Categoría. 5.
Así mismo, puso de presente que mediante certificación de historia laboral, expedida por la Secretaria de Educación de Bogotá, se indicó que la demandante laboró como docente en esta ciudad, bajo una vinculación nacionalizada, desde el 9 de marzo hasta el 7 de mayo de 1981 y del 8 de mayo de la misma anualidad, como docente en propiedad hasta la fecha de la expedición del certificado, esto es, 9 de julio de 2012, por lo que prestó sus servicios por un total de 28 años, 2 meses y 24 días y, sostuvo que los tiempos servidos como docente interina son computables con los laborados en propiedad y, en consecuencia, encontró reunidos todos los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia. 6.
Expresó que, en cuanto al fenómeno de la prescripción, la demandante consolidó su derecho pensional el 6 de febrero de 2008 y presentó la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia el 3 de junio de 2009, obteniendo respuesta por medio de la Resolución No. UGM- 020673 de 2011, e interpuso recurso de reposición el 12 de enero de 2012; posteriormente, presentó demanda el 11 de julio de 2014, por lo que según el Tribunal de instancia no se configuró dicho fenómeno. 1.3.
Sentencia de segunda instancia 7. Al resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada –UGPP–, el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B” dictó la sentencia del 19 de julio de 2018, en la que confirmó con modificación el fallo de primera instancia. 8. Concretamente, modificó el numeral tercero de la sentencia de primera instancia, relativa al restablecimiento del derecho, para lo cual ordenó: «TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, se CONDENA a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, reconocer y pagar la pensión gracia a la señora Ana Matilde Rico Rivas, identificada con la cédula de ciudadanía No. 41.718.997, en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por la actora en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, esto es, el 6 de febrero de 2007 y 6 de febrero de 2008, con efectos fiscales a partir del 11 de julio de 2011, liquidada en la forma señalada en la parte motiva de esta decisión, con los reajustes anuales legales; declarándose la prescripción de las mesadas pensionales causadas entre la fecha del estatus y el 11 de julio de 2011.» 9.
Adicionalmente, revocó la condena en costas impuesta a la entidad demandada, debido a que no se acreditó la causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte accionada, la cual, dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho a la réplica y contradicción. 10. Como fundamento de su decisión, puso de presente que, según la entidad apelante la demandante no tiene derecho a la pensión gracia, pues no es posible computar tiempos en la modalidad de interinidad con tiempos del orden nacional. 11.
Frente a tales cargos, precisó que la posición jurisprudencial del Consejo de Estado es clara, en cuanto a que la vinculación territorial o nacionalizada, a efectos de verificar si existe el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, debe darse hasta el 31 de diciembre de 1980, pero que ello no quiere decir que inexorablemente el docente deba encontrarse en situación administrativa de servicio activo, como quiera que lo importante para esta prestación, es el tiempo de servicio, sin importar ni su modalidad ni continuidad; pudiéndose entonces, acumular periodos discontinuos que hubieren sido consolidados antes del límite temporal descrito. 12.
De este modo, encontró la autoridad judicial que el tiempo servido por la señora Ana Matilde Rico Rivas como docente nacionalizada y en interinidad, debía ser tenido en cuenta para efectos de la pensión gracia, pues, dentro del expediente se encontraban documentos que, valorados en conjunto, permitían confirmar el ejercicio de la profesión docente en tal modalidad, y que se hizo en una institución educativa nacionalizada, según se observa en la resolución de reconocimiento de servicios y en los certificados de historia laboral y salarial correspondientes. 13.
Así las cosas, afirmó que “tal como lo concluyó el Tribunal de primera instancia; la documentación obrante en la actuación es concluyente en cuanto a que la actora, cumplió con la vinculación como docente antes del 31 de diciembre de 1980, pues es válido el periodo de interinidad cumplido.” 14. Por otro lado, en relación con la prescripción, advirtió que la demanda fue presentada el 11 de julio de 2014 y que la fecha de agotamiento de la vía gubernativa, esto es, 3 de junio de 2009, no puede ser tenida en cuenta para interrumpir la prescripción, pues entre este momento y el inicialmente mencionado transcurrieron más de 5 años, por lo que el pago de las mesadas pensionales debía hacerse a partir del 11 de julio de 2011, encontrándose prescritas las causadas con antelación. II.
ACCIÓN DE REVISIÓN 2.1. Demanda 15. Mediante escrito radicado en la Oficina de Correspondencia de esta Corporación el 8 de julio de 2020, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por intermedio de apoderada judicial[1], interpuso acción de revisión con la cual pretende que se infirme la sentencia dictada el 19 de julio de 2018, por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B”. 16.
La parte actora de este recurso invocó como causales de revisión las consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por considerar que en el fallo impugnado en esta sede reconoció una pensión gracia a una docente que no tiene derecho a la misma, por cuanto en el tiempo que pretende acumular, ostentaba la calidad de docente nacional. 17.
Señaló que la actora “pretende sumar a los tiempos nacionalizados aquellos en los cuales tuvo una vinculación a la docencia oficial con CARÁCTER NACIONAL y las leyes que regulan tal prestación, junto con la jurisprudencia ampliamente desarrollada, excluyen tal posibilidad.” 18. Con fundamento en lo anterior, invocó las siguientes pretensiones: ““Por configurarse las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según las cuales procede la revisión de pensiones (i) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso”(ii) “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, se persigue con el ejercicio de la presente acción que el Honorable Consejo de Estado disponga: 1.
Revocar la sentencia proferida el 16 de agosto de 2018, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que confirmó y modificó el fallo de primera instancia del Tribunal Administrativo de Sucre (sic) de 20 de marzo de 2015, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral instaurado por la señora ANA MATILDE RICO RIVAS, contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP. 2.
Declarar que a la señora ANA MATILDE RICO RIVAS, no le asiste el derecho a la pensión de gracia teniendo en cuenta los servicios prestados en calidad de docente NACIONAL. 3. Declarar que la señora ANA MATILDE RICO RIVAS, debe efectuar la devolución de las sumas pagadas en virtud del acto de reconocimiento de la pensión de gracia, debidamente indexadas, al no haber lugar al pago de valor alguno en virtud de tal prestación, sin perjuicio de los intereses de mora que se causen desde la fecha de exigibilidad de la obligación hasta la fecha de pago total, liquidados a la tasa legal vigente aplicable 2.2.
Actuaciones procesales relevantes 2.2.1. Auto admisorio y actuaciones subsiguientes 19. Mediante auto del 3 de agosto de 2020, se admitió la demanda y se dispuso la integración del contradictorio. 20. El auto admisorio de la demanda se notificó por estado del 6 de agosto de 2020 y se fijó el aviso en la Secretaría General, por el término de veinticinco (25) días, que vencieron el 1º de octubre de 2020, fecha a partir de la cual empezaron a correr los diez (10) días para contestarla, en cumplimiento del artículo 253 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2.4.
Contestación de la demanda 21. La señora Ana Matilde Rico Rivas, encontrándose en la oportunidad legal, contestó la demanda, manifestando su oposición a las pretensiones formuladas por la parte actora. 22. Consideró que, tanto en la primera instancia, como en la segunda, se tuvieron en cuenta las pruebas aportadas oportunamente al proceso y, en consecuencia, su juez natural, sopesó todo ese acervo probatorio para llegar a la convicción de la naturaleza de la vinculación y de la aplicación de la jurisprudencia y de la normatividad para ordenar el reconocimiento de la pensión de gracia. 23.
Concluyó que, la autoridad judicial no vulneró el derecho al debido proceso, como lo pretende demostrar la UGPP, con este recurso extraordinario, cuando de todo el material probatorio que se ventiló en el proceso, nunca se tachó de falsedad por parte de la otrora demandada ningún documento, o se haya pretermitido alguna etapa, en la cual, no hayan sido escuchadas o tenidas en cuenta las pruebas y argumentaciones de la demandada.
Por el contrario, las sentencias de primera y de segunda instancia se refirieron a todas las razones de UGPP, y aún encontraron que le asistía derecho como demandante. 24. Puso de presente que, en el caso concreto se declaró una prescripción de sus mesadas pensionales, sin tener en cuenta, los tiempos de presentación tanto de la petición de la pensión de gracia, como de la posterior demanda, donde el fallador de primera instancia, contabilizó de manera correcta el periodo de tiempo transcurrido, y llegó a la conclusión que no había operado el fenómeno prescriptivo. 25.
Advirtió que, mediante sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018, el Consejo de Estado, fijó las reglas para la consecución de la pensión gracia - Expediente: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014), lo cual permite reafirmar el derecho que le fue reconocido. III. CONSIDERACIONES JURÍDICAS 3.1. Normatividad aplicable 26.
El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”. 3.2. Presupuestos procesales de la acción 3.2.1. Competencia 27. La Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación es competente para conocer el presente asunto interpuesto contra el fallo de la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, según lo establecido por el artículo 20 de la Ley 707 de 2003. 28.
Cabe destacar que el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011 creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que la ley expresamente les encomiende. 29. Con base en esa disposición, la Sala Plena del Consejo de Estado expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2º, expresó los asuntos que serían decididos por las Salas Especiales, entre ellos los recursos extraordinarios de revisión, interpuestos contra las sentencias de las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente. 3.2.2.
Oportunidad 30. La Sala advierte que la demanda que contiene la acción revisión se presentó en el término establecido por el inciso 3º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, el cual indica que en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o, en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término, contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio, toda vez que la sentencia que se pretende infirmar fue dictada el 19 de julio de 2018, por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B” y el recurso se interpuso el 8 de julio de la presente anualidad. 3.2.3.
Legitimación en la causa 31. Respecto del presupuesto referido a la legitimación en la causa, debe expresarse que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales donde se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. 32.
Así mismo, el Gobierno Nacional, con fundamento en el ordinal 6º del artículo 6º del Decreto 5021 de 28 de diciembre de 2009, delegó como función de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social la de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 33.
En virtud de lo anterior, la acción de revisión que promueve la UGPP cumple el presupuesto de la legitimación en la causa por activa. 3.3. Problema jurídico 34. Corresponde a la Sala determinar si procede infirmar la sentencia dictada el 19 de julio de 2018, por el Consejo de Estado – Sección Segunda, Subsección “B”, por medio de la cual se confirmó parcialmente el fallo del 20 de marzo de 2015 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que había accedido a las pretensiones de la demanda, modificando el restablecimiento del derecho otorgado en el sentido de declarar la prescripción de las mesadas pensionales causadas entre la fecha de adquisición del estatus y el 11 de julio de 2011. 35.
Para ello, la Sala de Revisión deberá establecer si se configuran en el caso concreto las causales establecidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por haberse obtenido el reconocimiento con violación del debido proceso y/o haberse reconocido el derecho por una cuantía superior a la que corresponde según la ley aplicable, circunstancias especialmente previstas como supuestos susceptibles de ser analizados de fondo, a través de este medio extraordinario de impugnación. 36.
Para resolver el problema jurídico que subyace al caso concreto, la Sala abordará los siguientes ejes temáticos: i) causal de reconocimiento pensional con violación al debido proceso; ii) causal relacionada a que la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley; y iii) análisis del caso concreto, con fundamento en los argumentos expuestos en el recurso y la valoración en su conjunto de los medios de convicción allegados al proceso, con plenas garantías del derecho al debido proceso de la demandante, consagrado en el artículo 29 Constitucional, y aplicación del artículo 53 de la Carta, en consideración a la naturaleza jurídica del derecho sustancial involucrado en la presente demanda que implica que la Sala debe actuar como juez de legalidad, de constitucionalidad y de convencionalidad. 3.4.
Las causales de revisión, establecidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 37. La revisión de las providencias judiciales que imponen al tesoro público o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones, se encuentra regulado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 que establece que “[L]as providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación.” 38.
La revisión se tramita por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 3. 4.1.
De la causal de revisión, establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 39. Esta causal es procedente cuando la sentencia atacada reconoce, reajusta o reliquida una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública, con violación al debido proceso. 40. Cuando se alega esta causal, el recurrente debe aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición; específicamente, las conductas que considera violatorias del derecho fundamental, cuya afectación da lugar a la configuración de la causal.
Es decir, debe indicar con toda claridad, las circunstancias en las cuales fue reconocida la prestación. 41. Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial. 42.
Según la norma referida, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: • El derecho al juez natural o funcionario competente; • El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y • Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem. 43.
Ello implica que, al tenor de lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 29 de la Constitución, nadie podrá ser juzgado sino "con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio", lo cual conlleva a una regla, sin que sea menester dedicarse a complicadas elucubraciones para descubrir las finalidades de esta disposición, piedra angular del debido proceso. 44.
En ese sentido, la administración de justicia es función pública, como expresamente lo declara el artículo 229 de la Constitución, es claro que ella debe cumplirse con estricta sujeción a la ley, porque el artículo 121 de la misma Constitución establece que "ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley." Norma que concuerda con la del artículo 122: "No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento ". 3.4.2.
De la causal de revisión consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 45. La causal contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003[2] dispone: “Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado (…)” La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: 46.
(…) b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” 47. En la exposición de motivos del proyecto de ley que dio origen a esta disposición, se señaló que la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas es uno de los instrumentos que permite afrontar la corrupción y evitar los perjuicios que pueda sufrir la Nación.[3] 48.
De acuerdo con esta finalidad, el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones de un instrumento judicial encaminado a corregir aquellos reconocimientos pensionales que, en contravía de la ley, suponen erogaciones que exceden lo que en derecho corresponde a sus beneficiarios, cuestión que afecta la liquidez y solvencia del sistema pensional y por esta misma vía, atenta contra el interés general y el principio de universalidad que gobiernan el sistema de la seguridad social. 49.
Así pues, la estricta concordancia entre lo que reconoce la ley y el valor de las mesadas pensionales que se pagan, protege la viabilidad de los fondos públicos que apalancan el reconocimiento de esta pensión dadivosa en el tiempo, pues de ser lo contrario y mantenerse en cabeza del Estado la obligación de pagar sumas periódicas que han sido concedidas de manera irregular, se disminuye la capacidad del mismo. 3.5.
Análisis del caso concreto con fundamento en las causales de revisión alegadas y los supuestos fácticos y jurídicos en que se fundamentan 3.5.1. Argumento de la UGPP 50. La recurrente invocó como causales de procedencia, las consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, analizadas en el acápite anterior, referidas a “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.”.
Lo anterior por cuanto, consideró que no es dable contabilizar tiempos de servicio con vinculación de carácter nacional para conceder la pensión de gracia. 51. Puso de presente que, de conformidad con el material probatorio obrante en el expediente, concretamente la Resolución No. 112 de 27 de enero de 1981, expedida por el Secretario de Educación del Distrito Especial de Bogotá y en el Decreto No. 416 de 2 de marzo de 1981, expedido por el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, que da lugar al fallo cuya revisión acá se pretende, se estableció de forma coincidente que los mencionados actos administrativos se profirieron con la participación del Delegado Regional del FER y de la Secretaria de Educación de Bogotá, siendo que el desempeño como maestra se dio con cargo a recursos de la nación y, por ende, ostentó una vinculación nacional. 52.
No obstante lo anterior, manifestó que el Consejo de Estado se apartó de dicha información certificada en la cual se indica expresamente que en la vinculación de la docente, para el período entre el 30 de octubre al 29 de noviembre de 1980, se financió con el presupuesto de rentas y gastos del FER, programa educación primaria vigencia 1980 y para el periodo entre el 9 de marzo y el 7 de mayo de 1981, su nombramiento se dio por el Alcalde Mayor del Distrito de Bogotá, en calidad de “Presidente de la Junta Administradora FER” y determinó que la vinculación de la señora Ana Matilde Rico Rivas, fue de carácter nacionalizado. 53.
Expresó que no es válido desconocer que el origen de los recursos que sufragaron los pagos a la docente eran de la Nación, con lo que resulta ser clara su vinculación a la educación nacional, según Resolución No. 112 de 27 de enero de 1981 y el Decreto No. 416 de 2 de marzo de 1981 y no nacionalizada, como fue interpretado por el Consejo de Estado en segunda instancia estando, por ende, la señora Ana Matilde Rico Rivas, fuera de los beneficios de la pensión gracia, que requería tiempos de servicio prestados en calidad de docente territorial. 3.5.2.
La sentencia de unificación por importancia jurídica CE-SUJ-SII- 11-2018 del 21 de junio de 2018 54. Teniendo en cuenta la argumentación expuesta en el recurso, la Sala considera necesario aclarar la posición jurisprudencial vigente al momento de proferirse la sentencia objeto análisis, relacionada con la pensión gracia, concretamente en lo que se refiere al origen de los recursos con los cuales se financió a la docente, con el fin de establecer si la pensión gracia reconocida a la señora Ana Matilde Rico Rivas se dio con violación del debido proceso, como lo alega la UGPP y, por ende, si se configuró la causal establecida en el literal a del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 55.
En relación con la sentencia de unificación por importancia jurídica CE-SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 2018, es preciso resaltar que en aquella ocasión la Sección Segunda del Consejo de Estado se pronunció sobre el caso de una docente a quien la UGPP le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, para lo cual se planteó el siguiente problema jurídico: “i) Desde una perspectiva abstracta, en atención al asunto litigioso derivado de los antecedentes expuestos, como primera medida corresponde a la Sala determinar si los docentes nombrados por entidades territoriales, financiados en su momento con recursos del situado fiscal, posteriormente sistema general de participaciones, en cuya vinculación además haya intervenido el respectivo fondo educativo regional (FER), ostentan la condición de educadores nacionales en virtud de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provienen directamente de la Nación. ii) Y en lo concreto, en caso de que la Sala no prohíje la referida tesis en abstracto, se abordará el tema de fondo concerniente a establecer si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia, en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan.” 56.
Para resolver el primer problema jurídico planteado, explicó que los recursos del situado fiscal que antes cedía la Nación a las entidades territoriales, cuando se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes territoriales. Así mismo, concluyó que los entes territoriales son los «titulares directos» o propietarios de los recursos girados por la Nación que provengan del Sistema General de Participaciones, por cuanto le son asignados directamente por la Carta Política. 57.
En relación con el FER (fondos educativos regionales), puso de presente que los recursos provenientes de la Nación, cedidos a las entidades territoriales, eran incorporados por ellas a los presupuestos locales como de su propiedad exclusiva -renta exógena-, para el funcionamiento de los respectivos fondos educativos regionales. 58.
Teniendo en cuenta lo anterior, expuso que: “(v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional (sic), así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.” (Negrillas propias del texto) 59.
De la lectura de la referida sentencia de unificación, claramente aplicable al sub examine la Sala observa que para probar y acreditar la calidad de docente nacionalizado o territorial, no hace falta revisar si los recursos provenían del situado fiscal o del Sistema General de Participaciones, pues aquellos entraban a ser parte del presupuesto de los entes territoriales, sino que el docente debía demostrar, a través de los actos administrativos de nombramiento y actas de posesión dos circunstancias: (i) que prestaba el servicio en una plaza del orden territorial; y (ii) su vinculación, ya que concretamente la sentencia de unificación indica que “Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo”, es decir, que fuera claro de los mencionados actos, que la vinculación era de tipo territorial o nacionalizado. 60.
Ahora bien, también se puede acreditar dicha condición, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, con “la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” 3.6.3. Garantía del derecho al debido proceso en el caso concreto 61.
A efectos de establecer si en el caso concreto se vulneró el derecho al debido proceso y se reconoció una pensión en cuantía superior a la establecida en a ley, la Sala establecerá: i) los hechos probados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; y ii) análisis de las causales invocadas, de cara a los argumentos en la sentencia del 19 de julio de 2018 y del criterio jurisprudencial aplicable. 3.5.3.
Hechos probados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 62. De la valoración en su conjunto de las pruebas allegadas a la actuación, la Sala encuentra acreditados los siguientes supuestos fácticos: 63. La señora Ana Matilde Rico Rivas, nació el 8 de febrero de 1958[4] y le fueron reconocidos los servicios como docente interina en el Distrito Especial de Bogotá durante el año 1979, en la categoría “Maestra 2ª. categoría”, mediante Resolución No. 0112 de 27 de enero de 1981 “Por la cual se hace un reconocimiento por servicios prestados”[5], suscrita por la Secretaria de Educación del Distrito Especial de Bogotá. 64.
Por medio de comprobante de pago No. 465534[6] del 31 de enero de 1981, el Banco de Comercio efectuó el pago correspondiente al periodo laborado en 1979, por un valor total de $7,770.80 pesos. 65. Conforme con la tarjeta de control a interinos[7], expedida por el Fondo Educativo Regional de Bogotá D.E. – Grupo de novedades, se señaló que la señora Ana Matilde Rico Rivas laboró al servicio de la Secretaria de Educación de Bogotá, desde el 31 de octubre al 29 de noviembre de 1980. 66.
La Secretaría de Educación de Bogotá D.C. como entidad nominadora mediante formato único de certificado de historia laboral de 9 de julio de 2012, acreditó los tiempos de servicio de la demandante como docente en propiedad del nivel primaria en el Instituto Educativo Tenerife- Granada Sur, entre el 9 de marzo al 7 de mayo de 1981; y desde el 8 de mayo de 1981 hasta la fecha de expedición de dicho certificado, bajo una vinculación de carácter nacionalizada. 67.
En consecuencia, se advierte que la señora Ana Matilde Rico Rivas prestó sus servicios como docente interina en el Distrito Especial de Bogotá, desde 31 de octubre al 29 de noviembre de 1979; posteriormente del 9 de marzo al 7 de mayo de 1981 y, en propiedad, como docente nacionalizada del 8 de mayo de 1981 hasta la fecha de expedición del certificado de 9 de julio de 2012, tal como se refleja en la resolución de reconocimiento de servicios y el certificado laboral mencionado. 3.5.4.
Garantía del derecho al debido proceso en el reconocimiento de la pensión gracia 68. Según el marco conceptual y fáctico expuesto en los acápites precedentes, la Sala considera que en el presente caso la sentencia dictada el 19 de julio de 2018 por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B” no incurrió en la causal establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consiste en que el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, según pasa a explicarse. 69.
Se afirma que el fallo incurrió en la causal mencionada, por cuanto, de conformidad con el material probatorio obrante en el expediente, concretamente la Resolución No. 112 de 27 de enero de 1981, expedida por el Secretario de Educación del Distrito Especial de Bogotá y en el Decreto No. 416 de 2 de marzo de 1981, expedido por el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, que da lugar al fallo cuya revisión acá se pretende, se estableció de forma coincidente que los mencionados actos administrativos se profirieron con la participación del Delegado Regional del FER y de la Secretaria de Educación de Bogotá, siendo que el desempeño como maestra se dio con cargo a recursos de la Nación y, por ende, ostentó una vinculación nacional. 70.
En otras palabras, la UGPP cuestiona el hecho de que se tenga en cuenta el periodo de interinidad de la docente, el cual fue incluido a efectos de encontrar acreditados los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, concretamente que la vinculación territorial o nacionalizada debe darse hasta el 31 de diciembre de 1980, pues para la entidad recurrente, el salario pagado a la señora Rico Rivas por el servicio prestado en dicho tiempo se hizo con recursos de la Nación. 71.
Frente a este punto la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado indicó que la vinculación territorial o nacionalizada debe darse hasta el 31 de diciembre de 1980, pero ello no quiere decir, que inexorablemente el docente deba encontrarse en situación administrativa de servicio activo, como quiera que lo importante para la pensión gracia, es el tiempo de servicio, sin importar ni su modalidad ni continuidad; pudiéndose entonces, acumular periodos discontinuos que hubieren sido consolidados antes del límite temporal descrito, motivo por el cual, la autoridad judicial concluyó que el periodo de interinidad debía tenerse en cuenta a efectos del reconocimiento de la pensión gracia. 72.
Ahora, como se indicó en el acápite relacionado a la sentencia de unificación jurisprudencial, en relación con el FER, los recursos provenientes de la Nación, cedidos a las entidades territoriales, eran incorporados por ellas a los presupuestos locales como de su propiedad exclusiva -renta exógena-, para el funcionamiento de los respectivos fondos educativos regionales. 73.
Sumado a lo anterior, se aclaró que no es posible concluir, como lo pretende hacer ver la entidad recurrente, que los “los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional (sic), así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación.” 74.
En ese orden de ideas, para la Sala es claro que el reconocimiento de la pensión gracia a la señora Ana Matilde Rico Rivas no se hizo con violación al debido proceso, pues si bien es cierto que, tanto en la Resolución No. 112 de 27 de enero de 1981, expedida por el Secretario de Educación del Distrito Especial de Bogotá, como en el Decreto No. 416 de 2 de marzo de 1981, expedido por el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, se estableció que los mencionados actos administrativos se profirieron con la participación del Delegado Regional del FER y de la Secretaria de Educación de Bogotá y que el desempeño como maestra se dio con cargo a recursos de la Nación, esta circunstancia no la convierte en docente nacional, pues lo esencialmente relevante es la acreditación de la plaza en el orden territorial a ocupar y no el hecho relativo a que el pago de sus acreencias provengan de las rentas endógenas de la respectiva localidad o de las exógenas cuando se sufragan los gastos de nómina a través de los fondos educativos regionales.
En lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. 75. Así las cosas, se tiene que la señora Ana Matilde Rico Rivas acreditó la vinculación como docente del orden territorial antes del 31 de diciembre de 1980, resultando válido el periodo de interinidad cumplido, por lo que le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada, como lo concluyó la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 76.
Lo contrario revestiría una violación al principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución, pues, en términos generales, ordena dar un trato igual a quienes se encuentran en la misma situación fáctica, y un trato diverso a quienes se hallan en distintas condiciones de hecho, toda vez, que en el punto de discusión, la característica relevante es que haya laborado para una entidad territorial y no de donde provinieron los recursos con los que se le cancelarían sus salarios y prestaciones, pues ello no modifica el orden territorial. 77.
En efecto, en el expediente quedó acreditado, según el formato único de certificado de historia laboral de 9 de julio de 2012, expedido por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. como entidad nominadora, que los tiempos de servicio de la demandante como docente en propiedad del nivel primaria en el Instituto Educativo Tenerife- Granada Sur, entre el 9 de marzo al 7 de mayo de 1981; y desde el 8 de mayo de 1981 sucedió bajo la vinculación de carácter nacionalizada. 78.
Para probar y acreditar la calidad de docente nacionalizado o territorial, no hace falta revisar si los recursos provenían del situado fiscal o del Sistema General de Participaciones, sino que el docente debe demostrar, como ocurrió en el caso concreto, dos circunstancias: (i) que prestaba el servicio en una plaza del orden territorial; y (ii) su vinculación, ya que concretamente la sentencia de unificación indica que “Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo”; es decir, que queda claro de los mencionados actos, que la vinculación era de tipo territorial o nacionalizado. 79.
Ahora bien, también se puede acreditar dicha condición, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, con “la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.”, como en efecto sucede en el subjudice, ya que en el expediente se encuentra el formato único de certificado de historia laboral del cual se advierte con toda claridad que la vinculación de la docente era de carácter nacionalizada. 3.5.5.
Verificación de la causal relativa a que la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables 80. Como se ha expuesto, los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que cumplan con los requisitos legales, tienen derecho a la pensión gracia, de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás que las desarrollen o modifiquen. 81.
En cuanto a la forma en que se debe liquidar dicha pensión, resulta importante señalar que esa pauta se abordó en la parte considerativa de la sentencia CE-SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 2018 (argumento jurídico 3.3.) en la que se relacionaron las normas jurídicas aplicables y se determinó qué aspectos hacen parte de su cálculo. Los párrafos pertinentes establecieron lo siguiente: “Ahora bien, en lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 4 de la Ley 4ª de 1966, que dispone: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.
Esta Ley no discriminó ninguna pensión de las percibidas por los servidores oficiales y su Decreto Reglamentario 1743 de 1966, preceptuó en el artículo 5.º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.
Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para obtener el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1º) prevé que salario es «todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones».
Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor.” 82. De hecho, en la decisión de ese caso concreto la Sala Plena de la Sección Segunda erigió el siguiente mandato de restablecimiento: “Razón por la cual, en lo que respecta al fondo del asunto controvertido, se revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda y en su lugar se declarará nula la Resolución UGM 23107 del 28 de diciembre de 2011 y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia deprecada, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados por la actora en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional.” 83.
En ese sentido, es claro que, como lo ha indicado el Consejo de Estado, en relación con la reliquidación de la pensión gracia se deben incluir todos los factores salariales que el docente hubiese percibido en el año anterior al cumplimiento de los requisitos de tiempo y edad, vale decir los que regían para el momento en que consolidó el derecho y no de la época del retiro como sí ocurre en las pensiones ordinarias, en cuyo caso existe afiliación y, por ende, aportes que conducen a mejorar en el monto de la pensión al momento de la desvinculación, de conformidad con lo establecido por el artículo 4º de la Ley 4ª de 1966[8] y el artículo 5º del Decreto reglamentario 1743 del mismo año. 84.
En el caso objeto de estudio, la Subsección “B” de la Sección Segunda de esta Corporación reconoció a la señora Ana Matilde Rico Rivas una pensión gracia en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por la actora en el año inmediatamente anterior a la consolidación de sus estatus pensional, esto es, el 6 de febrero de 2007 y 6 de febrero de 2008, con efectos fiscales a partir del 11 de julio de 2011, por lo que resulta claro que la misma fue otorgada conforme con lo indicado en la ley y al criterio jurisprudencial. 85.
En ese sentido, no le asiste razón a la entidad recurrente al indicar que el reconocimiento pensional otorgado a la señora Ana Matilde Rico Rivas se dio por un monto superior de lo establecido por el ordenamiento jurídico. 3.6. Costas 109. Respecto de la condena en costas, la Sala Especial, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 365 numeral 5º, del Código General del Proceso, se abstendrá de condenar en costas, en consideración a que no aparecen acreditados en el trámite del recurso expensas o gastos en los que hubiera tenido que incurrir la parte demandada con ocasión del recurso.
IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión No 27, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV. FALLA PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia dictada el 19 de julio de 2018, por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B” en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Ana Matilde Rico Rivas en contra de la UGPP.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas por no encontrarse éstas acreditadas. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ MARÍA ADRIANA MARÍN Aclara voto ----------------------- [1] La demandante acreditó la calidad de profesional del derecho. [2] “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales” [3] Imprenta Nacional.
Gaceta Legislativa 56. Consecutivo 4-816. Exposición de motivos Proyecto de Ley 56 de 2002-Senado. Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. [4] Registro Civil de Nacimiento, Expediente Administrativo, medio magnético, Folio 71 (Archivo 7) del expediente ordinario. [5] Folios 2 a 4 de expediente ordinario. [6] Folio 5. [7] Folio 6. [8] “Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones.”