DICTAMEN DEL CONSEJO DE ESTADO - Respecto de la presencia en la República de Colombia de una misión de la Brigada de Asistencia de Fuerza de Seguridad (SFAB, por su sigla en inglés) de los Estados Unidos de América / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO C]onforme a los artículos 189.7 y 237.3 constitucionales, y 109.14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), a esta Corporación le corresponde conocer del presente asunto.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 7 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 NUMERAL 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 109 NUMERAL 14 TRÁNSITO DE TROPAS EXTRANJERAS POR EL TERRITORIO NACIONAL – Antecedentes constitucionales Fue la Constitución Nacional de 1886 que introdujo un cambio sustancial, en el sentido de que atribuyó al Senado, ya no al Congreso, la facultad de «[p]ermitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República» (artículo 98) y al presidente de la República las de permitir, en receso del Senado, el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República y la estación de buques extranjeros de guerra en aguas de la Nación, eso sí, en ambos casos bajo la condición expresa de que obtuviera dictamen previo del Consejo de Estado.

(…) [L]a Constitución Política de 1991 afianzó nuestra tradición jurídica en esta materia, al retomarla y consagrarla en forma sustancialmente similar a como estaba configurada en la Carta de 1886, en el sentido de que es atribución del Consejo de Estado actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración. (…) [D]esde la Constitución Nacional de 1886 hasta nuestros días, el Consejo de Estado, en representación de la rama jurisdiccional, desarrolla una trascendental función jurídica y política a través del dictamen que debe emitir respecto del paso o tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, así como (hoy, además) la estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN DE 1886 – ARTÍCULO 98 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 7 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 NUMERAL 3 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tránsito de tropas extranjeras ver Corte Constitucional C- 863 de 2004, Consejo de Estado, Sala Plena, concepto previo del 13 de octubre de 2009, C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Corte Constitucional C- 70 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio AUTORIZACIÓN DE TRÁNSITO DE TROPAS EXTRAJERAS POR EL TERRITORIO NACIONAL – Requiere participación de las tres ramas del poder público / SENADO DE LA REPÚBLICA, PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y CONSEJO DE ESTADO – Rol en la autorización del tránsito de tropas extranjeras en territorio de la República Del actual marco normativo constitucional, se destaca, en primer lugar, la voluntad del constituyente de configurar la Carta Superior de modo que se garantizara la participación activa de las tres ramas del poder público, aun cuando de manera diferente, en un asunto tan trascendental y de particular importancia para la seguridad nacional, soberanía y relaciones internacionales de la República de Colombia, como el tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional y de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeras de guerra, en aguas o en territorio o espacio aéreo de la nación. En este contexto, el constituyente de 1991 asignó al Senado de la República la atribución de permitir o no el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República (artículo 173.4); al señor presidente de la República, permitir, en receso del Senado, previo dictamen del Consejo de Estado, el tránsito de tales tropas extranjeras por el territorio de la República (artículo 189.7) y al Consejo de Estado emitir dictamen o concepto previo al Gobierno nacional, no solo en estos casos, sino también respecto de la estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación (artículo 237.3).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 173 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 7 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 NUMERAL 3 PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – Funciones como Jefe de Estado / DIRECCIÓN DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES / PROVEER LA SEGURIDAD EXTERIOR DE LA REPÚBLICA / OBTENER DICTAMEN O CONCEPTO DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO SOBRE CIRCULACIÓN DE TROPAS EXTRANJERAS – Obligatorio / ACATAR DICTAMEN O CONCEPTO DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO SOBRE CIRCULACIÓN DE TROPAS EXTRANJERAS – Facultativo para el ejecutivo Por disposición expresa del artículo 173.4 de la Constitución Política, al Senado de la República le corresponde «Permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República», obviamente que dentro su atribución constitucional está la de no permitirlo, si a bien lo estima, previa solicitud del presidente de la República.

Empero, habida consideración de que a este último compete, como jefe de Estado, dirigir las relaciones internacionales y proveer la seguridad exterior de la República, de conformidad con las previsiones del artículo 189 superior, es a él a quien corresponde autorizar o no a otro Estado el tránsito de sus tropas por el territorio nacional, con estricta sujeción a lo decidido previamente por el Senado de la República, dado el carácter obligatorio de su determinación. No obstante, el ejecutivo debe, en todo caso, contar con el correspondiente dictamen o concepto de la sala plena del Consejo de Estado, el cual, en cambio, es facultativo para el Gobierno nacional acatarlo o no (que no consultarlo) sin desconocer la trascendencia que implica el pronunciamiento de esta Corporación con miras a contribuir a proteger los intereses superiores del Estado.

Todo lo anterior supone que debe mediar requerimiento previo del Estado interesado en el mencionado tránsito de tropas. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 173 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 7 CONSEJO DE ESTADO – Función jurisdiccional / CONSEJO DE ESTADO – Cuerpo consultivo del gobierno nacional [E]l Consejo de Estado ejerce dos grandes atribuciones: una jurisdiccional, como tribunal supremo de lo contencioso administrativo y la otra, como cuerpo supremo consultivo del Gobierno nacional.

Ninguna de ellas tiene connotación de función administrativa, ni está supeditado su ejercicio a la discreción de las demás ramas del poder público. Se estructuran como potestad autónoma del Estado, de rango constitucional, plasmadas en nuestro modelo constitucional directamente en el artículo 237 superior. Conforme a nuestra tradición jurídica, la Constitución Política de 1991 reafirmó esa doble función en el Consejo de Estado, esto es, la de ser juez de la administración y consejero del Gobierno nacional; lo cierto es que ambas se complementan y se caracterizan por ser auténticas funciones de control, para evitar la arbitrariedad y el exceso de poder, como expresión del equilibrio entre las ramas del poder público en el Estado de derecho, esto no solo en desarrollo del principio de colaboración armónica entre ellas al que se refiere el artículo 113 constitucional.

Tienen los mismos atributos constitucionales y legales, en cuanto propenden por mantener la legalidad y el orden jurídico, pero, claro está, con la diferencia de que la función consultiva es previa, preventiva y los dictámenes o conceptos que se emitan no tienen el carácter obligatorio, lo que sí se predica de las decisiones jurisdiccionales, que hacen tránsito a cosa juzgada y son posteriores.

De modo que la función consultiva, que es la que atañe al asunto sub examine, está reconocida en la Constitución Política y se atribuyó a una de las ramas del poder público; en este caso, a la jurisdiccional y dentro de esta al Consejo de Estado, como cuerpo supremo consultivo del Gobierno nacional, que, a su vez, la ejerce a través de la sala plena o de la de consulta y servicio civil, según el caso.

No obstante, en ambos eventos los conceptos que dicte pueden tener elementos de contenido jurídico, de oportunidad y conveniencia para los intereses de la nación; y pese a que no son obligatorios, ni pueden ser demandados (lo que explica que no comportan la naturaleza de actos administrativos), su acatamiento u observancia está dado más por la contundencia o peso de sus fundamentos (auctoritas), que por el mandato o atribución de la ley (potestas).

Si bien el artículo 236 superior dispone que «La ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones», también fue voluntad del constituyente radicar en cabeza del Consejo de Estado, a través de la sala plena, la atribución de emitir dictamen en el asunto que nos ocupa, y así lo desarrolló el CPACA en el artículo 109 (numeral 14), en el sentido de «Emitir concepto en el caso previsto en el inciso 2o del numeral 3 del artículo 237 de la Constitución Política».

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 236 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 109 NUMERAL 14 FUNCIÓN CONCEPTUAL DE LA SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE ESTADO – Diferencia con la función consultiva asignada al Consejo de Estado [L]a función consultiva asignada al Consejo de Estado dista mucho de la de conceptuar, atribuida a ciertas dependencias con funciones jurídicas de las entidades y órganos del Estado, puesto que la primera es de rango constitucional y tiene como propiedad el control previo de legalidad de la administración en casos en los que el Gobierno nacional requiera una guía u orientación de índole jurídica, económica o de oportunidad frente a un asunto de trascendencia nacional o internacional en el que deba actuar.

Ahora bien, la función consultiva atribuida a la sala de consulta y servicio civil de la Corporación y la emisión de los correspondientes conceptos jurídicos se activa por «las consultas generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional, a través de sus Ministros y Directores de Departamento Administrativo» y «a petición del Gobierno Nacional, en relación con las controversias que se presenten entre entidades del nivel nacional o entre estas y entidades del nivel territorial, con el fin de precaver un eventual litigio», en los términos del artículo 112 (numerales 1 y 7) del CAPCA, es decir, que no opera de manera oficiosa, sino a petición del Gobierno nacional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 NUMERAL 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 7 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la diferencia existente entre la función asignada a la Sala de Consulta y Servicio Civil relacionada con la emisión de conceptos y la función consultiva del Consejo de Estado ver Consejo de Estado Concepto de 13 de octubre de 2009 respecto de la celebración del «Proyecto de Acuerdo Complementario para la Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad entre los Gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América», C. P. Gustavo Gómez Aranguren.

CONCEPTO O DICTÁMEN DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO – Carácter preceptivo / CONCEPTO DEL CONSEJO DE ESTADO – Naturaleza preventiva / CONSEJO DE ESTADO – Debe ser necesariamente oído en los casos que ordena o determine la ley / DEBER DEL CONSEJO DE ESTADO DE EMITIR PRONUNCIAMIENTO SOBRE LOS CASOS QUE DEBEN SER CONSULTADOS – Obligatorio aún si el ejecutivo no pide concepto [F]rente a la competencia atribuida a la sala plena de esta Colegiatura en el artículo 237.3 de la Constitución Política, resulta obligatoria la emisión del concepto o dictamen, por ser de carácter preceptivo, sea que lo solicite o no el Gobierno nacional; en otras palabras, procede también de manera oficiosa, de ser necesario.

El pronunciamiento que efectúe la Corporación despliega un importante efecto preventivo, puesto que colabora para el acierto y la legalidad de la decisión final que adopte el ejecutivo; se traduce, además, en un control previo y complementario a los propios del Estado de derecho, en un modelo como el nuestro, que tiene al Consejo de Estado como justicia especializada, preventiva y correctiva.

Si bien el precitado artículo 237 constitucional establece que el Consejo de Estado actúa como cuerpo supremo «consultivo» del Gobierno en asuntos de administración, lo que, en principio, sugiere la formulación de una solicitud, es evidente que la misma normativa precisa, en forma imperativa, que aquel debe «ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen» (se destaca), y a renglón seguido consagra que «En los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación, el gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado» (negrilla fuera del texto original).

Dada esa particular naturaleza de la Corporación, de actuar como consejero del Gobierno en asuntos de administración, supondría en este caso el pedimento de dictamen o concepto (es lo ideal), pero si no lo realiza, nada impide que el Consejo de Estado proceda de manera oficiosa a requerir información del ejecutivo para pronunciarse sobre el asunto, en virtud de que ninguna de las disposiciones que regulan el tema condiciona la emisión del aludido dictamen a la formulación de consulta del Gobierno nacional, puesto que el mandato constitucional se concreta específicamente en que el ejecutivo «debe oír previamente al Consejo de Estado».

Dicho deber tiene doble destinatario, en primer lugar, el Gobierno nacional, al que le compete solicitar el concepto y el Consejo de Estado responderlo, pero si aquel no lo formula, este está en el deber de pronunciarse, aun de manera oficiosa, indistintamente de que el presidente acoja o no el dictamen. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 NUMERAL 3 DICTAMEN QUE EMITE EL CONSEJO DE ESTADO SOBRE LA CIRCULACIÓN DE TROPAS EXTRANJERAS – Es de carácter jurídico y político [E]l dictamen que emite en este caso la Corporación es de carácter jurídico y político, en el marco de una función constitucional propia y de colaboración con las demás ramas del poder público, en particular la ejecutiva, para que sopese y adopte la decisión que más convenga a los intereses superiores de la nación, dada la trascendencia que representa para la soberanía, integridad y unidad nacional, la seguridad exterior, independencia y honra de la nación, la inviolabilidad del territorio, el mantenimiento de las relaciones internacionales y la integración latinoamérica y del caribe, el hecho de permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo.

Por otra parte, el dictamen que emite en este caso la Corporación es de carácter jurídico y político, en el marco de una función constitucional propia y de colaboración con las demás ramas del poder público, en particular la ejecutiva, para que sopese y adopte la decisión que más convenga a los intereses superiores de la nación, dada la trascendencia que representa para la soberanía, integridad y unidad nacional, la seguridad exterior, independencia y honra de la nación, la inviolabilidad del territorio, el mantenimiento de las relaciones internacionales y la integración latinoamérica y del caribe, el hecho de permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN PÓLÍTICA – ARTÍCULO 237 NUMERAL 3 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el equilibrio de poderes ver Corte Constitucional C- 170 de 2012 TRÁNSITO DE TROPAS EXTRANJERAS – Supone permanencia temporal de tropas en el país / TROPAS EXTRANJERAS – No propias del Estado colombiano / INEXISTENCIA DE REQUERIMIENTO DE OTRO ESTADO PARA PERMITIR EL TRÁNSITO DE SUS TROPAS / ACUERDOS BILATERALES / PRESUPUESTO CONSTITUCIONALES PARA QUE ESTA CORPORACIÓN EMITA CONCEPTO EN LOS TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 237.3 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA – No se colman De conformidad con el diccionario de la Real Academia Española, la expresión «tránsito» significa «acción de transitar», es decir, de pasar de un lugar a otro.

Según otra acepción del mismo diccionario, expresa «Lugar determinado para hacer alto y descanso en alguna jornada o marcha». De lo anterior se sigue que el tránsito de tropas no solo puede estar referido al paso hacia otro Estado (concepto de espacialidad), sino que ello, per se, comporta la permanencia temporal de ellas en el país (concepto de temporalidad).

De hecho, la «CONVENCION SOBRE LA SEGURIDAD DEL PERSONAL DE LAS NACIONES UNIDAS Y EL PERSONAL ASOCIADO», realizada en Nueva York, el 9 de diciembre de 1994, aprobada por la Ley 788 de 2004, adoptó la siguiente definición en el artículo 1. (letra e): «Por "Estado de tránsito" se entenderá un Estado, distinto del Estado receptor, en cuyo territorio el personal de las Naciones Unidas y asociado o su equipo esté en tránsito o temporalmente presente en relación con una operación de las Naciones Unidas» (negrilla de la Sala).

Y «tropas extranjeras» implica que no son propias del Estado colombiano. (…) En el presente caso no se trató de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, en los estrictos términos del artículo 237.3 de la Constitución Política. (…) [L]as particulares circunstancias relacionadas con el caso objeto de examen las que indican a esta sala plena que no se colman los presupuesto constitucionales para que esta Corporación emita concepto en los términos del artículo 237.3 de la Constitución Política, en atención a que: 1.

No se demostró que exista requerimiento de otro Estado (en este caso de los Estados Unidos de América) al Gobierno colombiano para permitir el tránsito de sus tropas por el territorio nacional. 2. Se trató de la visita al país de un equipo de asesores pertenecientes a la Brigada de Asistencia de Fuerza de Seguridad (SFAB por sus siglas en inglés), en el marco de acuerdos bilaterales entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América, en particular el acuerdo de asistencia militar suscrito el 17 de abril de 1952 en Bogotá y el «Relativo a una Misión del Ejército, una Misión Naval y una Misión Aérea de las Fuerzas Militares de los Estados Unidos de América en la república de Colombia, suscrito en Bogotá el 07 de octubre de 1974», ejecutados bajo el principio de derecho internacional de «pacta sunt servanda».

(…) [C]oncluye la Sala que la visita del equipo de asesores pertenecientes a la Brigada de Asistencia de Fuerza de Seguridad (SFAB por sus siglas en inglés), es la concreción material de compromisos consagrados en esos tratados internacionales, suscritos por Colombia, aprobados por el Congreso de la República y declarados exequibles por la Corte Constitucional, que hacen parte del bloque de constitucionalidad, así como de los acuerdos bilaterales celebrados en 1952 y 1974 por Colombia, cuyos objetos no contrarían tales instrumentos, se acompasan con las obligaciones de colaboración y asistencia consagradas en unos y otros.

Esos instrumentos permiten que entre Colombia y los Estados Unidos de América se coordinen actividades de intercambio de experiencias, entrenamiento, capacitación y asistencia no operacional, razón por la que el ingreso y la presencia temporal de ese personal militar extranjero en el país, dado su propósito y objetivo, no configura tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 NUMERAL 3 / LEY 788 DE 2004 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02884-00 Actor: CONSEJO DE ESTADO Autoridad: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Actuación: Decide sobre la pertinencia de dictamen del Consejo de Estado respecto de la presencia en la República de Colombia de una misión de la Brigada de Asistencia de Fuerza de Seguridad (SFAB, por su sigla en inglés) de los Estados Unidos de América ASUNTO A TRATAR Procede la sala plena del Consejo de Estado a decidir acerca de la actuación iniciada de oficio sobre la pertinencia de dictamen de la Corporación respecto de la presencia en la República de Colombia de una misión de la Brigada de Asistencia de Fuerza de Seguridad (SFAB, por su sigla en inglés) de los Estados Unidos de América, del 2 de junio al 2 de octubre de 2020.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de informe. El presidente del Consejo de Estado, a través de oficio CE-Presidencia-OFI-INT-2020-2054 de 3 de junio de 2020, requirió, en forma oficiosa, del señor presidente de la República lo siguiente: De manera atenta, me dirijo a usted con el fin de solicitarle respetuosamente un informe oficial en relación con el anuncio hecho por la embajada de los Estados Unidos sobre el arribo a nuestro país de una comisión conformada por militares norteamericanos, y su presencia en zonas fronterizas de Colombia.

La Corporación que presido tiene especial interés en conocer las razones que sustentan el arribo de la comisión, las actividades que se pretenden adelantar y su finalidad. La presente solicitud se realiza teniendo en cuenta que, por virtud de la Constitución Política (artículos 173-4 y 237-3), el tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional demanda la intervención de distintas autoridades del poder público, entre las que se cuenta el Consejo de Estado. 1.2 Informes presentados por el Gobierno nacional. 1.2.1 Ministerio de Defensa Nacional.

Por medio de memorial de 19 de junio de 2020, el señor ministro del ramo informó a esta Corporación que «[…] el fundamento, actividades y finalidad de la comisión de la Brigada de Asistencia de Fuerza de Seguridad (SFAB por sus siglas en inglés) del Gobierno de Estados Unidos de América que ha llegado a Colombia [es] con el objeto de cooperar mediante actividades de asistencia técnica y asesoría a los Estados Mayores de las Fuerzas de Tarea Hércules, Vulcano, Omega y a la Brigada contra el Narcotráfico del Ejército Nacional, en aspectos de lucha contra la red de valor del narcotráfico».

Hizo alusión a los fundamentos constitucionales y multilaterales «[…] que sustentan la obligación para el Estado colombiano de cumplir con sus compromisos internacionales, incluida la cooperación militar y de seguridad para la estabilidad global, así como para materializar los principios establecidos en la Carta de las Naciones Unidas», en especial la lucha contra el narcotráfico.

Asimismo, relaciona los principales acuerdos de cooperación bilateral en materia militar, suscritos entre la República de Colombia y Estados Unidos de América, aplicables a la SFAB, y describe el contexto histórico en que se ha dado tal cooperación. Agrega que «[l]as Brigadas de Asistencia de Fuerza de Seguridad (SFAB) son unidades especializadas con la misión central de llevar a cabo actividades de capacitación, asesoramiento, asistencia, habilitación y acompañamiento con naciones aliadas y asociadas.

Los soldados en los SFAB están altamente entrenados y se encuentran entre los principales líderes tácticos del Ejército. Su trabajo fortalecerá a nuestros aliados y socios al tiempo que respalda los objetivos de seguridad de estas naciones y las necesidades de combate de los comandantes combatientes»[1]. De igual modo, precisa que «[e]l Comando del Ejército Nacional de Colombia coordinó la visita de un equipo de asesores pertenecientes a la [mencionada] Brigada […] desde el 02 de junio al 02 de octubre de 2020» (sic), empero «[…] no tendrán compromiso alguno con el desarrollo y ejecución de Operaciones Militares de la Fuerza Pública [C]olombiana», por cuanto su finalidad es la de «[…] cooperar mediante actividades de asistencia técnica y asesoría en aspectos de lucha contra la red de valor del narcotráfico […]» y, por ende, su propósito se «[…] circunscribe única y exclusivamente a actividades de cooperación, intercambio de experiencias, asesoría y entrenamiento, para fortalecer la lucha contra [dicha] […] red […]».

Además, su personal «[…] no portará armas […] [y] no desarrollarán actividades operacionales ni ejecutarán funciones o responsabilidades asignadas a la Fuerza Pública de Colombia ni tendrán ejercicio del mando». Concluye, en consecuencia, que la presencia en Colombia del personal militar de la Brigada de Asistencia de Fuerza de Seguridad (SFAB) de los Estados Unidos de América «[…] no se enmarca dentro de lo dispuesto por los artículos 173-4[2] y 237-3[3] de la Constitución Política, relacionado con la autorización del Senado de la República ni requiere dictamen previo del Consejo de Estado.

Lo anterior en consideración a que ello corresponde al cumplimiento de las obligaciones y compromisos que le asisten de manera compartida a los Estados Unidos de América y la República de Colombia bajo las convenciones multilaterales y acuerdos bilaterales […] haciendo posible la cooperación bilateral efectiva en temas de seguridad». 1.2.2 Secretaría jurídica de la presidencia de la República. 1.2.2.1 Mediante oficio de 22 de julio de 2020[4], la secretaria jurídica de la presidencia de la República, en representación del primer mandatario y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, allegó a esta Colegiatura el documento titulado «Marco fáctico, jurídico y constitucional de la cooperación militar», elaborado en agosto de 1994 por la consejería para el desarrollo de la Constitución Política.

De conformidad con el referido documento, las actividades «[…] desarrolladas en el marco de acuerdos de cooperación, escapan a los eventos en que en virtud de la Constitución es necesario solicitar el permiso del honorable Senado o del honorario Consejo de Estado según el caso. Se trata de situaciones insertas en las atribuciones del Poder Ejecutivo en materia de relaciones internacionales que en algunos de los casos, encuentran adicionalmente un sustento normativo en la función del Presidente y de la fuerza pública de velar por la conservación del orden público». 1.2.2.2 A través de otro escrito radicado en la misma fecha[5], la aludida funcionaria también aportó a esta Corporación el documento denominado «comunicación del presidente del honorable Congreso de la República dirigida a […] [ella], titulada “Respuesta a su comunicación de fecha 06 de julio de 2020, por la cual se acata la orden contenida en el numeral [s]egundo de la [s]entencia de [t]utela del 01 de julio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca”».

Según la aludida comunicación, el presidente del Congreso de la República le informó que recibió manifestaciones suscritas «[…] por un total de 69 honorables senadores de 07 partidos políticos, que representan a más de la mayoría absoluta de los integrantes de es[a] Corporación, conforme a lo establecido en el artículo 117 de la Ley 5 de 1992.

En dicha comunicación, los honorables senadores establecen que “consideramos que en lo respectivo a la llegada a Colombia de una comisión asesora de la Brigada de Asistencia de Fuerza de Seguridad (SFAB por sus siglas en inglés) del Gobierno de Estados Unidos, el Honorable Senado de la República ha ejercido de manera satisfactoria el control político que le asiste a este cuerpo colegiado, y por tratarse de un asunto de cooperación militar que no implica tránsito de tropas, no procede dar aplicación a lo señalado por el numeral 4º del artículo 173 de la Constitución Política”.

Lo anterior, con el fin de que el Gobierno nacional pueda mantener y seguir adelantando las actividades de asesoría y cooperación del personal asesor de [dicha] Brigada […]». 1.3. Impedimento. El 25 de agosto de 2020, el señor consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez manifestó hallarse incurso en la causal de impedimento prevista en el artículo 11 (numeral 8) del CPACA, toda vez que existe amistad entrañable con la doctora Clara María González Zabala, quien funge como secretaria jurídica de la presidencia de la República y actúa en representación del presidente de Colombia y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

El anterior impedimento fue aceptado por la sala plena de esta Corporación, a través de auto de 1.º de septiembre de 2020. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. Sea lo primero precisar que, conforme a los artículos 189.7 y 237.3 constitucionales, y 109.14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), a esta Corporación le corresponde conocer del presente asunto. 2.2 Problema jurídico.

A partir de la respuesta del Gobierno nacional, ofrecida por conducto del señor ministro de defensa nacional en memorial de 19 de junio de 2020, acerca de la visita al país de una misión de la Brigada de Asistencia de Fuerza de Seguridad (SFAB por sus siglas en inglés) del Gobierno de Estados Unidos de América, corresponde a la sala plena establecer si en el presente caso existe mérito para que esta Corporación emita el concepto al que se refieren los artículos 189.7 y 237.3 de la Constitución Política, respecto del tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional.

Para tal efecto, examinará la naturaleza jurídica y alcance de la intervención del Consejo de Estado. 2.3 Marco normativo. El asunto sub examine está regulado, en lo fundamental, por las disposiciones contenidas en los artículos 173.4, 189.7 y 237.3 de la Constitución Política; y 109.14 del CPACA. En efecto, la Constitución Política, en lo pertinente, consagra:

ARTICULO 173. Son atribuciones del Senado: […] 4. Permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República. […]

ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […] 7. Permitir, en receso del Senado, previo dictamen del Consejo de Estado, el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República.

ARTÍCULO 237. Son atribuciones del Consejo de Estado: 1. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley. 2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional. 3.

Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen. En los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación, el gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado. […] 5.

Conocer de los casos sobre pérdida de la investidura de los congresistas, de conformidad con esta Constitución y la ley. Por su parte, el CPACA, al respecto, preceptúa:

ARTÍCULO 109. ATRIBUCIONES DE LA SALA PLENA. La Sala Plena del Consejo de Estado tendrá las siguientes atribuciones: […] 14. Emitir concepto en el caso previsto en el inciso 2o del numeral 3 del artículo 237 de la Constitución Política. 2.4 Tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional. Breves antecedentes constitucionales.

Sin pretender agotar tan transcendental y extenso asunto, podemos decir que el primer referente de tránsito de tropas extranjeras o «extrañas», que ha sido tratado históricamente desde la colina de nuestro ordenamiento normativo, se remonta a la Constitución de la Provincia de Cundinamarca de 1811, en cuyo título IX (artículo 14), estableció: «De la fuerza armada», «[n]inguna tropa extraña podrá transitar por el territorio de esta provincia, ni mucho menos acamparse o acantonarse en ella, sin previo expreso consentimiento del Senado y pasaporte formal del Poder Ejecutivo, en que se haga expresa mención de dicho consentimiento y del número de tropas que deben transitar, acantonarse o acamparse»[6].

Posteriormente, la Constitución de 1821[7] (artículo 55) dispuso: «Artículo 55. Son atribuciones exclusivamente propias del Congreso: […] 23. Permitir o no el paso de tropas de otro Estado por el territorio de Colombia. 24. Permitir o no la estación de escuadras de otro Estado en los puertos de Colombia por más de un mes». Esta atribución se conservó en las Constituciones de 1830 (artículo 36, numeral 20)[8] y 1832 (artículo 74, numeral 19)[9].

Luego, en la Constitución de 1843, además de la anterior atribución, se asignó también de manera exclusiva al Congreso la de «[p]ermitir […] la estación de buques de guerra de otra nación, por más de dos meses, en los puertos de la Nueva Granada» (artículo 67, numeral 8)[10], en tanto que en la de 1858, se le encomendó únicamente la de «[p]ermitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la Confederación [Granadina]» (artículo 29, numeral 7)[11], conformada por los «Estados de Antioquía, Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Panamá y Santander» (artículo 1°).

Lo propio aconteció en la Constitución de 1863, pero esta vez referida a «[p]ermitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la Unión» (artículo 49, numeral 4), por haber sido denominada como la Constitución Política de los Estados Unidos de Colombia, de los que hacían parte los «Estados Soberanos de Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Panamá, Santander y Tolima»[12].

Fue la Constitución Nacional de 1886 que introdujo un cambio sustancial, en el sentido de que atribuyó al Senado, ya no al Congreso, la facultad de «[p]ermitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República» (artículo 98) y al presidente de la República las de permitir, en receso del Senado, el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República y la estación de buques extranjeros de guerra en aguas de la Nación, eso sí, en ambos casos bajo la condición expresa de que obtuviera dictamen previo del Consejo de Estado.

Tal normativa constitucional así lo consagró: Artículo 98.- Son también atribuciones del Senado: […] 7. Permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República: […] Artículo 120.- Corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa: […] 12. Permitir, en receso del Senado, y previo dictamen del Consejo de Estado, el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República; 13.

Permitir, con el dictamen del Consejo de Estado, la estación de buques extranjeros de guerra en aguas de la Nación; [se subraya]. Por último, la Constitución Política de 1991 afianzó nuestra tradición jurídica en esta materia, al retomarla y consagrarla en forma sustancialmente similar a como estaba configurada en la Carta de 1886, en el sentido de que es atribución del Consejo de Estado actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, «debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen»[13], con la precisa adición de que «En los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación, el gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado» (artículo 237.3) [se destaca].

En lo pertinente, la Carta de 1991 establece: Artículo 173. Son atribuciones del Senado: […] 4. Permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República. […] Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […] 7. Permitir, en receso del Senado, previo dictamen del Consejo de Estado, el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República. […] Artículo 237.

Son atribuciones del Consejo de Estado: […] 3. Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen. En los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación, el gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado.

De lo expuesto, no queda duda de que, desde la Constitución Nacional de 1886 hasta nuestros días, el Consejo de Estado, en representación de la rama jurisdiccional, desarrolla una trascendental función jurídica y política a través del dictamen que debe emitir respecto del paso o tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, así como (hoy, además) la estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación. 2.5 Pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en materia de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional. 2.5.1 Corte Constitucional.

En sus casi 30 años de existencia, la citada Corporación, que, valga recordar, tiene a su cargo la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución[14], ha tenido la oportunidad de proferir decisiones en las que se hace referencia, aunque de manera tangencial, a tal asunto. Así, mediante sentencia C-863 de 2004 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), esa Colegiatura, en atención a lo previsto en el artículo 241 (numeral 10) de la Carta Política, realizó control de constitucionalidad de la Ley 877 de 2 de enero de 2004, «por medio de la cual se aprueba “la Convención sobre la Seguridad Personal de las Naciones Unidas y el personal asociado”, hecha en Nueva York el 9 de diciembre de 1994», que, entre otras cosas, en su artículo 5 señala: Tránsito El Estado de tránsito facilitará el tránsito sin obstáculos del personal de las Naciones Unidas y el personal asociado y de su equipo hacia el Estado receptor y desde este.

En virtud de dicho instrumento internacional, orientado a la salvaguarda de la integridad y seguridad del personal de las Naciones Unidas (componentes militares y de policía) y asociado[15] vinculado a operaciones de restablecimiento y mantenimiento de la paz y seguridad global, los Estados que se adhieren a él se comprometen a facilitar su tránsito sin obstáculos.

Al efectuar el correspondiente análisis, la sala mayoritaria de la Corte declaró exequible la mentada Ley, para lo cual concluyó que los propósitos perseguidos por la Convención son congruentes con los fines previstos en el artículo 2 superior, relativos a la efectividad de los principios y derechos consagrados en la Constitución, la defensa de la independencia nacional, el mantenimiento de la integridad territorial, el aseguramiento de la convivencia pacífica y de la vigencia de un orden justo, el deber de protección de la vida y libertad de todos las personas residentes en Colombia, así como los postulados de respeto a la soberanía nacional y de reconocimiento de los principios de derecho internacional.

Sin perjuicio de lo anterior, los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil aclararon su voto, en el sentido de advertir que, a su juicio, «no es aplicable en este caso el artículo 173 de la Constitución Política que dice que son atribuciones del Senado “4. Permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República” por cuanto el concepto de personal de las Naciones Unidas y el personal asociado de dicha organización no corresponde al concepto de “tropas extranjeras” que trae la Constitución de 1991», interpretación que «se refuerza si se tiene en consideración que las fuerzas operativas de paz no cumplen funciones de combate y que lo que persigue la norma es facilitar el tránsito del personal de Naciones Unidas y su equipo hacia el Estado receptor y desde este que es un propósito operativo y sin ninguna connotación militar».

No obstante, la anterior posición no fue compartida por el magistrado Alfredo Beltrán Sierra, quien al salvar el voto dentro de la misma providencia, anotó: 1. El artículo 5º de ese instrumento internacional, dispone que “el estado de tránsito facilitará el tránsito sin obstáculos del personal de las Naciones Unidas y el personal asociado y de su equipo hacia el estado receptor y desde este”, norma que resulta contraria a la Constitución Política.

En efecto, de acuerdo con dicho artículo, podrían transitar por el territorio de Colombia sin que pueda en ningún caso oponerse el Estado Colombiano, “componentes militares y de policía” de operaciones realizadas por las Naciones Unidas, “así como sus vehículos, embarcaciones y aeronaves”, conforme a lo definido por el artículo 3º de la Convención y, además, el “personal asociado”, es decir, “personas asignadas por un gobierno o por una organización intergubernamental”, según la definición contenida en el artículo 1º, literal b), numeral 1º de esta Convención.    2.

Conforme a la Constitución Política, en virtud de la soberanía del Estado, son atribuciones del Senado, entre otras, la de “permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República” (artículo 173 numeral 4º); y es atribución del Consejo de Estado, según el artículo 237 numeral 3º de la Constitución, la de ser oído “previamente”, en los “casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la Nación”, disposiciones constitucionales estas que son palmariamente desconocidas por el artículo 5º de la Convención a que se refiere la Ley 877 de 2004, pues, si bien es verdad que Colombia forma parte de la Organización de las Naciones Unidas, no menos cierto resulta que las relaciones exteriores del Estado por expreso mandato del artículo 9º de la Carta se fundan en “la soberanía nacional” la, que a mi juicio resulta vulnerada de manera ostensible cuando se le impone al Estado la facilitación “sin obstáculos de tránsito” de componentes militares y de policía cuando se dirijan a cumplir operaciones en otro Estado por razones de seguridad internacional o para restablecer la paz, conceptos estos respecto de los cuales en forma legítima podría estar en desacuerdo en su interpretación y aplicación en un caso concreto el Estado Colombiano. No podría aducirse para sacar avante la constitucionalidad de la norma contenida en el artículo 5º de la Convención aprobada por la Ley 877 de 2004 que las tropas militares o de policía, así como sus vehículos, embarcaciones y aeronaves quedan bajo el mando de las Naciones Unidas y que por ello pierden el carácter de tropas extranjeras.

Al contrario, lo conservan y, ello tanto es así que la propia Convención establece que el mando de tales tropas se realizará por los respectivos superiores militares nacionales del Estado que autorice que ellas actúen en nombre de las Naciones Unidas. Además, “extranjero” es lo opuesto a “nacional” y, siendo ello así, lo que resulta claro es que si se trata de tropas distintas a las de las fuerzas militares o de policía del Estado Colombiano, todas las demás son extranjeras.

Sus integrantes no reúnen en ese caso ninguno de los requisitos exigidos por la Constitución Política en su artículo 96 para ser considerados como nacionales colombianos, ni por nacimiento ni por adopción; y esas tropas, en tal caso no serán colombianas, como expresamente se reconoce por la misma Convención aludida, cuando en ella se dice que deberá autorizarse su “tránsito” por el territorio nacional, y además, “sin obstáculos”, pues es claro que cuando se trate de las fuerzas militares o de policía del Estado Colombiana, ellas jamás estarán de paso, o “en tránsito” por nuestro territorio, como sí podrán encontrarse en esa situación las que no reúnan la condición de nacionales.

Hasta aquí, se advierte que las diferencias de criterios se fundaron no solo en la definición de tropa internacional o extranjera, sino en la actividad a desarrollar (bélica o pacífica) y el riesgo que sobre la soberanía nacional sus operaciones pudieran comportar. Por otra parte, con auto 288 de 2010[16], la Corte, al estudiar la acción pública de inconstitucionalidad promovida contra el «Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América», suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009[17], ordenó al presidente de la República impartirle a este el trámite previsto para los tratados internacionales, conforme a los artículos 150 (numeral 16), 154, 157, 158, 160, 165, 224 y 241 (numeral 10) de la Carta Política, con el fin de asegurar que la formación de la voluntad del Estado «sea verdaderamente auténtica y soberana, contando con la participación activa y directa de las tres ramas del poder público, fruto de una abierta deliberación democrática y siempre dentro de los límites que la Constitución impone».

Lo anterior, por cuanto consideró que dicho instrumento no puede ser calificado como un «acuerdo simplificado», como lo alegó el Gobierno nacional (por intermedio de los Ministerios del Interior y de Justicia, Relaciones Exteriores y Defensa Nacional y la secretaría de la Presidencia de la República), debido a que involucra «nuevas obligaciones por el Estado colombiano así como una extensión de las adquiridas con anterioridad, que tienen un significativo impacto jurídico-político relacionado con el ejercicio de la soberanía. De esta manera, con independencia de la denominación formal del Acuerdo, lo cierto es que por su contenido material regula aspectos propios de un tratado internacional», que, además, impone obligaciones internacionales que guardan relación directa con principios constitucionales, tales como el ejercicio de la soberanía, la restricción de la potestad punitiva, la soberanía fiscal y el monopolio de la fuerza.

Conforme a lo expuesto, la Corte Constitucional reiteró que en los asuntos concernientes a tratados y convenios que comprometan el tránsito de personal extranjero en actividades de carácter militar, debe garantizarse el concurso de las tres ramas del poder público, no con el ánimo de inmiscuirse en las decisiones del director de las relaciones internacionales (presidente de la República), sino para promover que esas decisiones sean auténticas, soberanas, participativas y democráticas, con apego a la Constitución Política. 2.5.2 Consejo de Estado.

Previo a citar los pronunciamientos de esta Corporación relacionados con el tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, resulta indispensable recordar que, particularmente en nuestro país, este asunto históricamente ha revestido suma importancia, dada la posición estratégica y geográfica del Istmo de Panamá (perteneciente a Colombia hasta 1903), que facilitaba la comunicación y transporte (incluido el de tropas y equipos bélicos) entre los Océanos Atlántico y Pacífico por la mitad del continente americano. Acerca de este tema, el profesor José María Samper precisó que dado lo neurálgico, desde el punto de vista de la soberanía, el constituyente de 1886 estimó que «[…] no debía dejarse a la autoridad del Presidente una facultad tan grave como la de permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la república» y la estación de buques foráneos de guerra en aguas de la Nación «en receso del Senado, a quien principalmente se ha dado esta atribución; pero se observó, con sobra de razón, que, no debiendo reunirse el Senado sino cada dos años, y pudiendo haber casos de urgencia para varias naciones, de que se les permitiese el tránsito de tropas a través del Istmo de Panamá, convenía que el Gobierno tuviese la misma facultad, mirando a la conservación de las buenas relaciones exteriores, cuando el Senado no estuviese reunido.

Con todo, se quiso suplir en parte el consentimiento del Senado, en este segundo caso, con el previo dictamen del Consejo de Estado, lo que constituye una doble garantía de acierto»[18] (se subraya), además de garantizar la neutralidad del país. En vigencia de dicha Carta Política, el Consejo de Estado, el 3 de julio de 1899[19], rindió concepto, a solicitud del Ministerio de Relaciones Exteriores, sobre la posibilidad de autorizar el tránsito de tropas venezolanas en Colombia, con el objetivo de combatir grupos revolucionarios asentados en la frontera.

Esa consulta fue atendida de manera desfavorable, en el entendido de que sería inevitable la ocurrencia de confrontaciones dentro del territorio nacional (no solo el tránsito), puesto que los grupos en contienda, como en cualquier batalla, estarían en búsqueda de posiciones estratégicas con el ánimo de ganar la confrontación. En tal sentido, esta Corporación concluyó: Dado el acantonamiento de las fuerzas revolucionarias de Venezuela, la topografía de la región en que dichas fuerzas actúan y otras circunstancias que el Gobierno conoce, el permiso que en el caso actual se concediera no podría limitarse al uso inocente del territorio; las fuerzas del Gobierno venezolano al desembarcar tendrían necesariamente que abrir operaciones de campaña, cosa que no podría evitarse de ningún modo, dada la proximidad del ejército revolucionario, pues la necesidad, que en tales casos es la suprema ley, no permitiría que fuesen respetadas las órdenes del gobierno venezolano en el sentido de limitarse al mero tránsito.

Y así sucedería aun en el supuesto de que los revolucionarios respetasen nuestro territorio y se mantuviesen en sus actuales posiciones, cosa a la verdad poco probable, fines desde el momento en que las fuerzas del Gobierno pisaran tierras colombianas, aquéllos no tendrían reparo ninguno en traspasar la frontera si así lo hallaren conveniente para salir al encuentro del enemigo u ocupar posiciones más ventajosas.

El solo riesgo aun considerándolo remoto, de que en territorio nuestro se verifique un encuentro de las dos fuerzas es suficiente para negar el permiso de que se trata, y a mi ver, en el presente caso no solamente existe una eventualidad remota sino una grave probabilidad de que las cosas pasen así. Mirada la cuestión por este aspecto la concesión de que se trata sería no sólo inconveniente a todas luces, sino inconstitucional, puesto que si la Carta Fundamental permite conceder el uso del territorio, para el tránsito de tropas extranjeras[[20]], de ninguna manera autoriza al Gobierno para tolerar siquiera el emprender operaciones de campaña por fuerzas extranjeras en territorio colombiano. Luego, en concepto de 13 de septiembre de 1926, esta Sala, al referirse a la posibilidad de autorizar la escala y abastecimiento de cinco hidroaviones de guerra con bandera de los Estados Unidos de América, con el fin de probar las máquinas, determinar la posibilidad de establecer rutas aéreas comerciales y fomentar las relaciones entre esa Nación y las latinoamericanas, se pronunció de manera favorable.

Por otra parte, la consejería para el desarrollo de la Constitución, en su documento «Marco Fáctico Jurídico y Constitucional de la Cooperación Militar Internacional»[21], anotó: En providencia de septiembre 13 de 1926 el Consejo de Estado con ocasión de un caso similar en que se consultaba la posibilidad de permitir sobrevuelo y aterrizaje de cinco hidroaviones de guerra norteamericanos[22], se fundamentó en esta norma [Decreto 599 de 1920, reglamentario de la Ley 126 de 1919] para apoyar la autonomía del Gobierno en esta materia, específicamente en lo que respecta a las facultades del Ministerio de Guerra.

En esta oportunidad, si bien el Consejo de Estado dio un concepto favorable, determinó que la cooperación internacional se encontraba enmarcada dentro de la facultad del Presidente de dirigir las relaciones internacionales y que en virtud de la legislación interna los permisos de sobrevuelos habían sido asignados expresamente al entonces Ministerio de Guerra.

Por lo anterior consideró que dicho Ministerio se había reservado “con harta razón” tal facultad, de lo que se deduce con claridad que para el Consejo de Estado, el Presidente como director de las relaciones internacionales podía delegar en su ministro funcionalmente competente esta específica función de autorizar los sobrevuelos en territorio colombiano. El Consejo resaltó que se trataba de una atribución ejecutiva fundamentada en la norma antes transcrita que atribuyó al Ministro de Guerra la facultad de “conceder permiso a las aeronaves extranjeras para volar sobre territorio de la República o sobre las aguas territoriales”.

Al respecto el Consejo afirmó: “Como se ve, el Ministerio de Guerra se ha reservado, con harta razón la facultad de conceder permiso a las naves extranjeras para volar sobre el territorio de la República o sobre las aguas territoriales; reserva que, como las demás disposiciones preventivas del decreto han surtido ya sus efectos, recibiendo señales de acatamiento de una nación extranjera; y es ese Ministerio el que hoy pide el concepto del Consejo de Estado.”[23] […] Aun cuando el Consejo de Estado dio un concepto favorable, determinó que la cooperación internacional se encontraba enmarcada dentro de la facultad del Presidente de dirigir las relaciones internacionales y que en virtud de la legislación interna los permisos de sobrevuelos habían sido asignados expresamente al entonces Ministerio de Guerra.

De lo anterior se deduce con claridad que para el Consejo de Estado, en estas situaciones el Presidente no estaba obligado a consultarlo. Un aspecto relevante de este antecedente es la importancia que le concedió el Gobierno a determinar si en el presente caso estaba cobijado por la obligatoriedad de la consulta propia del tránsito de tropas o simplemente de una consulta voluntaria elevada por el Gobierno al órgano consultivo en asuntos de administración. Esta última parece ser la solución que adoptó el Consejo de Estado en el desarrollo de su concepto favorable.

Refiriéndose a este punto señaló: “Conviene observar de paso que los actos propios de fraternidad y cortesía internacional (comitas gentium) y en todos aquellos que comprenda la atribución señalada al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa por el numeral 9 del artículo 120 de la Constitución, no obliga al Gobierno la consulta con el Consejo de Estado, comoquiera que es a ese alto funcionario a quien corresponde ‘dirigir las relaciones diplomáticas y comerciales con las demás potencias soberanas, nombrar libremente y recibir los agentes respectivos y celebrar con potencias extranjeras tratados y convenios’ atribución esta última fundada en razones de orden y apoyada en la práctica general de las naciones.” […] Por último, el 13 de octubre de 2009, la sala plena del Consejo de Estado (C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren) emitió concepto previo desfavorable en relación con la celebración del proyecto de acuerdo complementario para la cooperación y la asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América, del que se destacan los siguientes apartes: Cuando de tránsito de tropas, buques o aeronaves extranjeras se trata, la Norma Superior asignó al Consejo de Estado, la competencia para intervenir en dos eventos: el primero, cuando el Presidente, en receso del Senado, debe autorizar el tránsito de tropas extranjeras, “previo dictamen del Consejo de Estado”, de conformidad con lo establecido en el numeral 7º del artículo 189 […], y el segundo […], en (todos) los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeras de guerra, en aguas o en territorio o espacio aéreo de la Nación, en los cuales el Gobierno “debe oír previamente al Consejo de Estado”, según lo establece el inciso 2º numeral 3º del artículo 237.

El proyecto de Acuerdo en el artículo IX, inciso 1, dispone que “Las autoridades de Colombia permitirán al personal de los Estados Unidos el ingreso y permanencia hasta por 90 días,” y, en otras disposiciones admite o permite el tránsito de tropas bien sea mediante el estacionamiento de aeronaves o buques de guerra en el territorio, espacio o aguas nacionales; es evidente, que se está en la hipótesis aludida explícitamente en el inciso 2º del numeral 3º del artículo 237 de la Constitución Política, que le asigna al Consejo de Estado una competencia autónoma para emitir Concepto.

La competencia aludida encuentra su razón de ser en la voluntad del Constituyente de proteger la Soberanía Nacional como obvio fundamento de las relaciones internacionales del País (artículo 9 de la Carta Política), de la independencia nacional como fin esencial del Estado (artículo 2º de la Carta) y en la colaboración armónica de las Ramas del Poder Público (artículo 113 ibídem); principio sobre el cual, el funcionamiento del Estado determina que sus órganos tienen funciones separadas, pero deben colaborar armónicamente para la realización de sus fines.

Sobre el particular, la Jurisprudencia Constitucional […] puntualiza que este principio de Separación de los Poderes, es uno de los presupuestos configurativos del Estado de Derecho y por ende, un elemento fundamental del orden constitucional. En esta medida, la colaboración armónica entre las Ramas del Poder, suponen la existencia de relaciones de cooperación y coordinación institucional.

Situación que se hace patente en el Estado Social de Derecho, donde el Estado se manifiesta e interviene en múltiples campos de la vida económica y social, lo cual exige el establecimiento de mecanismos de control tendientes a impedir el desbordamiento de los poderes públicos. Puede concluirse que en términos generales la fiscalización y el control son inmanentes a la consagración constitucional de la división de poderes, y no excepción a la misma, pues el control aparece como la institución indispensable para que el equilibrio, y con él la libertad, puedan ser realidad […].

Ahora bien, reitera la jurisprudencia nacional, que la separación de poderes es mecanismo esencial que evita la arbitrariedad, mantiene el ejercicio de la autoridad dentro de los límites permitidos por la Carta y permite que el poder no descanse en manos de una sola persona o entidad, a fin de que los diversos órganos puedan controlarse recíprocamente, garantizando con ello eficiencia en el logro de los fines que son propios al Estado conforme a los límites que defenderán sustancialmente la libertad del individuo.

Por otro lado, precisó, con respaldo en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que «tanto los Contratos de Cooperación Internacional como los Acuerdos Simplificados que los desarrollan o contienen, tendrán validez en el derecho interno, siempre que se sustenten en el cumplimiento de una ley que apruebe el Tratado Marco y las obligaciones en éste contenidas, sean un simple desarrollo de las contempladas en la ley aprobatoria del Tratado Marco, pues por vía de ese tipo de instrumentos, no puede el Gobierno comprometer la responsabilidad del Estado, en aquello que el Congreso no hubiere aceptado a través de la ley que apruebe el tratado marco», motivo por el cual recomendó al Ejecutivo tramitar dicho acuerdo de conformidad con las solemnidades propias de un tratado internacional[24], máxime cuando este contiene «gran cantidad de materias inéditas» y no se deriva de un compromiso internacional previo.

Como se observa, es reiterada la posición contencioso-administrativa que enfatiza la competencia del Consejo de Estado para emitir concepto en los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeras de guerra, en aguas o en territorio o espacio aéreo de la Nación, en los cuales el Gobierno “debe oír previamente al Consejo de Estado”, según lo establece del artículo 237 (inciso 2.º, numeral 3) de la Carta Política, que garantizar la genuina voluntad del constituyente primario de proteger la soberanía nacional, como fundamento indiscutible de las relaciones internacionales del Estado colombiano. 2.6 Por disposición constitucional, en la autorización de tránsito de tropas extrajeras por el territorio nacional debe mediar la participación activa y directa de la tres ramas del poder público.

Del actual marco normativo constitucional, se destaca, en primer lugar, la voluntad del constituyente de configurar la Carta Superior de modo que se garantizara la participación activa de las tres ramas del poder público, aun cuando de manera diferente, en un asunto tan trascendental y de particular importancia para la seguridad nacional, soberanía y relaciones internacionales de la República de Colombia, como el tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional y de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeras de guerra, en aguas o en territorio o espacio aéreo de la nación. En este contexto, el constituyente de 1991 asignó al Senado de la República la atribución de permitir o no el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República (artículo 173.4); al señor presidente de la República, permitir, en receso del Senado, previo dictamen del Consejo de Estado, el tránsito de tales tropas extranjeras por el territorio de la República (artículo 189.7) y al Consejo de Estado emitir dictamen o concepto previo al Gobierno nacional, no solo en estos casos, sino también respecto de la estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación (artículo 237.3).

Lo anterior resulta congruente con el cumplimiento de los fines del Estado, de defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica, entre otros propósitos, consagrados en el artículo 2.° de la Constitución Política y es, a su turno, expresión del principio de colaboración armónica de las tres ramas del poder público, fundamento cardinal de nuestro Estado social de derecho, consagrado en el artículo 113 superior, de la siguiente manera: «Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. […] Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines».

Lo dicho, claro está, sin perjuicio de las funciones que corresponde al señor presidente de la República, como jefe de Estado, de gobierno y suprema autoridad administrativa, de dirigir las relaciones internacionales, celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios (que se someterán tanto a la aprobación del Congreso como al control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional), dirigir la fuerza pública, conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado, dirigir las operaciones de guerra, proveer a la seguridad exterior de la República, defendiendo la independencia y la honra de la Nación y la inviolabilidad del territorio; declarar la guerra con permiso del Senado, o hacerla sin tal autorización para repeler una agresión extranjera, en los términos del artículo 189 de la Constitución Política.

No obstante, estos mandatos comportan el deber de interpretar y aplicar el ordenamiento constitucional y legal de manera armónica, con unidad de propósito, de cara a los principios basilares y fundantes del Estado consagrados en el preámbulo y los artículos 1, 2 y 113 de la Carta Superior, que irradian todo sistema jurídico, constitucional e infraconstitucional, como relación ontológica[25].

De igual modo, se garantiza la correcta separación de las ramas del poder público, como principio definitorio que ha caracterizado tradicionalmente nuestra democracia constitucional, sin perjuicio de los controles recíprocos entre ellas, o de frenos y contrapesos (checks and balances), que, en términos de la jurisprudencia constitucional, «[…] no presupone que la armonía entre los órganos que cumplen las funciones clásicas del poder público sea una consecuencia espontánea de una adecuada delimitación funcional y de la ausencia de interferencias en el ejercicio de sus competencias.

Por el contrario, el balance de poderes es un resultado que se realiza y reafirma continuamente, mediante el control político, la intervención de unos órganos en las tareas correspondientes a otros y las relaciones de colaboración entre las distintas ramas del poder público en el ejercicio de sus competencias. En otras palabras, cada órgano tiene la posibilidad de condicionar y controlar a los otros en el ejercicio de sus respectivas funciones» (sentencia C- 170 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio).

De manera que es por mandato de la Constitución Política de 1991 que las tres ramas del poder público deben intervenir en forma activa y directa, entre otros asuntos, para permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional. Fue querer del constituyente primario no atribuir esta responsabilidad exclusivamente en el ejecutivo, por la trascendencia que representa para la soberanía, integridad y unidad nacional, la seguridad exterior, independencia y honra de la nación, la inviolabilidad del territorio, el mantenimiento de las relaciones internacionales y la integración latinoamérica y del caribe, entre otros efectos, se itera.

Tal asunto involucra intereses superiores de la nación, que concitan la participación obligatoria de las ramas del poder público en la determinación que se adopte. O, como lo acotó la Corte Constitucional, en auto 288 de 2010[26], es con la finalidad de asegurar que la formación de la voluntad del Estado en esta precisa materia «sea verdaderamente auténtica y soberana, contando con la participación activa y directa de las tres ramas del poder público, fruto de una abierta deliberación democrática y siempre dentro de los límites que la Constitución impone».

Ahora bien, debe distinguirse el protagonismo y alcance de la participación de cada una de las ramas del poder en el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República. Por disposición expresa del artículo 173.4 de la Constitución Política, al Senado de la República le corresponde «Permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República», obviamente que dentro su atribución constitucional está la de no permitirlo, si a bien lo estima, previa solicitud del presidente de la República.

Empero, habida consideración de que a este último compete, como jefe de Estado, dirigir las relaciones internacionales y proveer la seguridad exterior de la República, de conformidad con las previsiones del artículo 189 superior, es a él a quien corresponde autorizar o no a otro Estado el tránsito de sus tropas por el territorio nacional, con estricta sujeción a lo decidido previamente por el Senado de la República, dado el carácter obligatorio de su determinación. No obstante, el ejecutivo debe, en todo caso, contar con el correspondiente dictamen o concepto de la sala plena del Consejo de Estado, el cual, en cambio, es facultativo para el Gobierno nacional acatarlo o no (que no consultarlo) sin desconocer la trascendencia que implica el pronunciamiento de esta Corporación con miras a contribuir a proteger los intereses superiores del Estado.

Todo lo anterior supone que debe mediar requerimiento previo del Estado interesado en el mencionado tránsito de tropas. Por otra parte, el artículo 189.7 de la Constitución Política faculta al presidente de la República para «Permitir, en receso del Senado, previo dictamen del Consejo de Estado, el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República», evento en el que adquiere mayor connotación la participación del Consejo de Estado, dada la ausencia de la decisión colegiada del Senado de la República, por estar en receso, lo que implica que se reduce a dos ramas del poder público (ejecutiva y jurisdiccional) la colaboración armónica y participación frente a este trascendental asunto para la nación, que en condiciones regulares involucra las tres ramas.

Lo anterior no implica, en modo alguno, que en receso del Senado, el Consejo de Estado lo sustituya en la función, dado que la determinación del primero resulta obligatoria para el Gobierno nacional, mientras que el dictamen del segundo no. Es preciso distinguir que, por disposición constitucional, la participación del Senado de la República en esta materia se contrae al caso de permitir o no el tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional (artículo 173.4), no así en los de «estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación», que son de competencia del presidente de la República, salvo que los buques o aeronaves extranjeros de guerra, cuyo tránsito o estadía sea requerido para el tránsito de tropas extranjeras, evento en el cual se activa la competencia del Senado, pero, en uno y otro evento se debe obtener concepto previo de la sala plena del Consejo de Estado, puesto que el último inciso del artículo 237 (numeral 3) de la Constitución Política no hizo distinción, sino que atribuyó a esta Corporación, de manera general, actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno y «En los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación, el gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado» [se destaca]. 2.7 Naturaleza jurídica y política de la función consultiva del Consejo de Estado consagrada en el artículo 237.3 de la Constitución Política.

Como se anotó, el Consejo de Estado ejerce dos grandes atribuciones: una jurisdiccional, como tribunal supremo de lo contencioso administrativo y la otra, como cuerpo supremo consultivo del Gobierno nacional. Ninguna de ellas tiene connotación de función administrativa, ni está supeditado su ejercicio a la discreción de las demás ramas del poder público.

Se estructuran como potestad autónoma del Estado, de rango constitucional, plasmadas en nuestro modelo constitucional directamente en el artículo 237 superior. Conforme a nuestra tradición jurídica, la Constitución Política de 1991 reafirmó esa doble función en el Consejo de Estado, esto es, la de ser juez de la administración y consejero del Gobierno nacional; lo cierto es que ambas se complementan y se caracterizan por ser auténticas funciones de control, para evitar la arbitrariedad y el exceso de poder, como expresión del equilibrio entre las ramas del poder público en el Estado de derecho, esto no solo en desarrollo del principio de colaboración armónica entre ellas al que se refiere el artículo 113 constitucional.

Tienen los mismos atributos constitucionales y legales, en cuanto propenden por mantener la legalidad y el orden jurídico, pero, claro está, con la diferencia de que la función consultiva es previa, preventiva y los dictámenes o conceptos que se emitan no tienen el carácter obligatorio, lo que sí se predica de las decisiones jurisdiccionales, que hacen tránsito a cosa juzgada y son posteriores.

De modo que la función consultiva, que es la que atañe al asunto sub examine, está reconocida en la Constitución Política y se atribuyó a una de las ramas del poder público; en este caso, a la jurisdiccional y dentro de esta al Consejo de Estado, como cuerpo supremo consultivo del Gobierno nacional, que, a su vez, la ejerce a través de la sala plena o de la de consulta y servicio civil, según el caso.

No obstante, en ambos eventos los conceptos que dicte pueden tener elementos de contenido jurídico, de oportunidad y conveniencia para los intereses de la nación; y pese a que no son obligatorios, ni pueden ser demandados (lo que explica que no comportan la naturaleza de actos administrativos), su acatamiento u observancia está dado más por la contundencia o peso de sus fundamentos (auctoritas), que por el mandato o atribución de la ley (potestas).

Si bien el artículo 236 superior dispone que «La ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones», también fue voluntad del constituyente radicar en cabeza del Consejo de Estado, a través de la sala plena, la atribución de emitir dictamen en el asunto que nos ocupa, y así lo desarrolló el CPACA en el artículo 109 (numeral 14), en el sentido de «Emitir concepto en el caso previsto en el inciso 2o del numeral 3 del artículo 237 de la Constitución Política».

Recuérdese que, conforme al artículo 237 de Constitución Política, son atribuciones de la Corporación «Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo» (numeral 1); sin embargo, no es en desarrollo de esta facultad, sino de la de «Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno» (numeral 3) que en los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación, el gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado.

Por otra parte, la función consultiva asignada al Consejo de Estado dista mucho de la de conceptuar, atribuida a ciertas dependencias con funciones jurídicas de las entidades y órganos del Estado, puesto que la primera es de rango constitucional y tiene como propiedad el control previo de legalidad de la administración en casos en los que el Gobierno nacional requiera una guía u orientación de índole jurídica, económica o de oportunidad frente a un asunto de trascendencia nacional o internacional en el que deba actuar.

Ahora bien, la función consultiva atribuida a la sala de consulta y servicio civil de la Corporación y la emisión de los correspondientes conceptos jurídicos se activa por «las consultas generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional, a través de sus Ministros y Directores de Departamento Administrativo» y «a petición del Gobierno Nacional, en relación con las controversias que se presenten entre entidades del nivel nacional o entre estas y entidades del nivel territorial, con el fin de precaver un eventual litigio», en los términos del artículo 112 (numerales 1 y 7) del CAPCA, es decir, que no opera de manera oficiosa, sino a petición del Gobierno nacional.

Al respecto, la sala plena de esta Corporación, en un asunto análogo al que nos ocupa, reiteró que «los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil son por esencia jurídicos y, por sobre todo, en la legislación actual se generan, no de manera obligatoria como en el caso que se analiza, sino a potestad del Gobierno que bien puede formular la consulta o no. […] Es, pues, clara la diferencia de la labor de la Sala Plena al emitir este concepto frente a la labor consultiva típica u ordinaria de la Sala de Consulta y Servicio Civil, tanto en su alcance como en sus formalidades.

(C.C.A., artículo 110)»[27]. En lo que concierne a la competencia de la sala plena sobre la materia, resulta pertinente destacar que la Constitución Política consagró en forma genérica, en el primer inciso del numeral 3 del artículo 237 la de «Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen».

Con todo, el mismo constituyente no lo estimó suficiente, por lo tanto, se preocupó por incorporar en el texto constitucional otro inciso en el mismo numeral 3 del artículo 237, referido de manera especial y específica a que «En los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación, el gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado» (se destaca).

Este es el fundamento superior que irradia la solución al presente asunto. Obsérvese que esta disposición no distingue si el tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional lo autorice el Senado de la República (artículo 173.4 superior) o el presidente, si aquel está en receso (artículo 189.7 ibidem), pues lo cierto es que, en ambos casos, el Gobierno nacional debe oír previamente al Consejo de Estado, antes de que el primer mandatario, en su condición de director de las relaciones internacionales, dé a conocer la determinación al Estado requirente.

Lo expuesto se predica, de igual forma, en los casos «de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación». De modo que frente a la competencia atribuida a la sala plena de esta Colegiatura en el artículo 237.3 de la Constitución Política, resulta obligatoria la emisión del concepto o dictamen, por ser de carácter preceptivo, sea que lo solicite o no el Gobierno nacional; en otras palabras, procede también de manera oficiosa, de ser necesario.

El pronunciamiento que efectúe la Corporación despliega un importante efecto preventivo, puesto que colabora para el acierto y la legalidad de la decisión final que adopte el ejecutivo; se traduce, además, en un control previo y complementario a los propios del Estado de derecho, en un modelo como el nuestro, que tiene al Consejo de Estado como justicia especializada, preventiva y correctiva.

Si bien el precitado artículo 237 constitucional establece que el Consejo de Estado actúa como cuerpo supremo «consultivo» del Gobierno en asuntos de administración, lo que, en principio, sugiere la formulación de una solicitud, es evidente que la misma normativa precisa, en forma imperativa, que aquel debe «ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen» (se destaca), y a renglón seguido consagra que «En los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación, el gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado» (negrilla fuera del texto original).

Dada esa particular naturaleza de la Corporación, de actuar como consejero del Gobierno en asuntos de administración, supondría en este caso el pedimento de dictamen o concepto (es lo ideal), pero si no lo realiza, nada impide que el Consejo de Estado proceda de manera oficiosa a requerir información del ejecutivo para pronunciarse sobre el asunto, en virtud de que ninguna de las disposiciones que regulan el tema condiciona la emisión del aludido dictamen a la formulación de consulta del Gobierno nacional, puesto que el mandato constitucional se concreta específicamente en que el ejecutivo «debe oír previamente al Consejo de Estado».

Dicho deber tiene doble destinatario, en primer lugar, el Gobierno nacional, al que le compete solicitar el concepto y el Consejo de Estado responderlo, pero si aquel no lo formula, este está en el deber de pronunciarse, aun de manera oficiosa, indistintamente de que el presidente acoja o no el dictamen. Cuando el artículo 237.3 superior se refiere a que el Consejo de Estado actúa como cuerpo supremo consultivo del Gobierno, «debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen», ello comporta para esta Corporación asumir el deber de pronunciarse, aun si el ejecutivo guarda silencio, al no pedir el respectivo concepto; de lo contrario, desatendería la responsabilidad y se desnaturalizaría el querer del constituyente de que en los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación, concurra siempre la rama jurisdiccional a través de esta Colegiatura, como manifestación del principio de colaboración armónica de todas las ramas del poder público, como se precisó en el acápite 2.6 de esta decisión. Se trata, en últimas, de una determinación en la que el Estado colombiano compromete su responsabilidad de cara a otros Estados, que pueden ver en la autorización de tránsito o permanencia temporal de tropas extranjeras un acto de amistad por unos y de agresión u hostilidad por otros, con consecuencias en las relaciones internacionales y la seguridad nacional.

A partir de la expresión constitucional «debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen», el Consejo de Estado no podría guardar silencio o ser indiferente ante eventuales violaciones a la soberanía o seguridad nacionales acontecidas en el marco del tema que nos ocupa, con la excusa de que el Gobierno nacional no solicitó concepto de la Corporación. Una interpretación literal, histórica, sistemática y teleológica de las correspondientes facultades constitucionales permite inferir la obligatoria participación del órgano supremo consultivo en los asuntos como el sub examine, ora por solicitud del Gobierno nacional o en forma oficiosa, de resultar necesario, se insiste.

Lo contrario pugna con la Constitución Política, debido a que la atribución participativa asignada al Consejo de Estado en esta particular materia de seguridad nacional no está supeditada a la discreción del presidente de la República; esto vaciaría de contenido el artículo 237.3 superior por carencia de efecto útil, en perjuicio de los controles recíprocos entre los poderes públicos que caracterizan la estructura constitucional.

Ya lo sostuvo el pleno de esta Corporación, de que «La competencia del Consejo de Estado no se subordina ni limita por el tipo de instrumento que conforma la nomenclatura del Derecho Internacional pues en forma análoga le incumbe su participación»[28]. La discrecionalidad del ejecutivo radica en que acoja o no el dictamen que emita el órgano supremo consultivo, no en que lo oiga antes de comunicar la determinación al Estado requirente, que le resulta obligatorio.

El dictamen que asigna el artículo 237.3 de la Constitución al Consejo Estado adquiere superlativa trascendencia en el marco de la interacción de las ramas del poder público, dadas las particularidades que lo distinguen y la configuración normativa de las funciones de la Corporación establecidas en el texto superior. En este escenario, no corresponde a una actuación administrativa, por consiguiente, el concepto que emita la sala plena del Consejo de Estado no constituye un acto de tal naturaleza, se itera, lo que hace que su contenido no resulte formalmente obligatorio para el ejecutivo.

Por otra parte, el dictamen que emite en este caso la Corporación es de carácter jurídico y político, en el marco de una función constitucional propia y de colaboración con las demás ramas del poder público, en particular la ejecutiva, para que sopese y adopte la decisión que más convenga a los intereses superiores de la nación, dada la trascendencia que representa para la soberanía, integridad y unidad nacional, la seguridad exterior, independencia y honra de la nación, la inviolabilidad del territorio, el mantenimiento de las relaciones internacionales y la integración latinoamérica y del caribe, el hecho de permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo.

Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que «el equilibrio de los poderes es una consecuencia natural de la autonomía de órganos con funciones constitucionalmente bien delimitadas. En consecuencia, el control que ejerce un órgano sobre otro en relación con el cumplimiento de sus propias funciones, es básicamente un control político, que se da de manera tanto espontánea como ocasional, y sólo frente a casos extremos» (sentencia C- 170 de 2012, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio) [se destaca].

En atención a estos parámetros, concluye la sala plena que la atribución del Consejo de Estado de conceptuar en el asunto sub examine solo encuentra límite en los contenidos de la Constitución Política, que no en la discrecionalidad del ejecutivo, para cuyo efecto no resulta menester solicitud del Gobierno nacional, si la omite. De modo que en el evento en que la Corporación tenga conocimiento de situaciones que se puedan enmarcar en lo dispuesto por el artículo 237.3 de la Carta Superior, está facultada, aún de oficio, para solicitar del señor presidente de la República la correspondiente información, como aconteció en el caso que nos ocupa. 2.8 Caso concreto.

No se satisfacen los presupuestos constitucionales de los artículos 187.7 y 237.3 de la Constitución Política para que esta Corporación emita concepto. Como ya se anotó, «En los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, […] el gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado» (Constitución Política, artículo 237.3), que, en principio, atañe al asunto sub examine.

De conformidad con el diccionario de la Real Academia Española, la expresión «tránsito» significa «acción de transitar», es decir, de pasar de un lugar a otro. Según otra acepción del mismo diccionario, expresa «Lugar determinado para hacer alto y descanso en alguna jornada o marcha». De lo anterior se sigue que el tránsito de tropas no solo puede estar referido al paso hacia otro Estado (concepto de espacialidad), sino que ello, per se, comporta la permanencia temporal de ellas en el país (concepto de temporalidad).

De hecho, la «CONVENCION SOBRE LA SEGURIDAD DEL PERSONAL DE LAS NACIONES UNIDAS Y EL PERSONAL ASOCIADO», realizada en Nueva York, el 9 de diciembre de 1994, aprobada por la Ley 788 de 2004, adoptó la siguiente definición en el artículo 1. (letra e): «Por "Estado de tránsito" se entenderá un Estado, distinto del Estado receptor, en cuyo territorio el personal de las Naciones Unidas y asociado o su equipo esté en tránsito o temporalmente presente en relación con una operación de las Naciones Unidas» (negrilla de la Sala).

Y «tropas extranjeras» implica que no son propias del Estado colombiano. O, como lo acotó, en el salvamento de voto a la sentencia C-863 de 2004 de la Corte Constitucional, el magistrado Alfredo Beltrán Sierra, «“extranjero” es lo opuesto a “nacional” y, siendo ello así, lo que resulta claro es que si se trata de tropas distintas a las de las fuerzas militares o de policía del Estado Colombiano, todas las demás son extranjeras.

Sus integrantes no reúnen en ese caso ninguno de los requisitos exigidos por la Constitución Política en su artículo 96 para ser considerados como nacionales colombianos, ni por nacimiento ni por adopción; y esas tropas, en tal caso no serán colombianas […]». En el presente caso no se trató de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, en los estrictos términos del artículo 237.3 de la Constitución Política.

Por medio de memorial de 19 de junio de 2020, el señor ministro de defensa nacional informó a esta Corporación que «[E]l Comando del Ejército Nacional de Colombia coordinó la visita de un equipo de asesores pertenecientes a la Brigada de Asistencia de Fuerza de Seguridad (SFAB por sus siglas en inglés), desde el 02 de junio al 02 de octubre de 2020»; que por tal motivo: […] han llegado a Colombia cincuenta y tres (53) asesores militares pertenecientes a la Brigada de Asistencia de Fuerza de Seguridad (SFAB por sus siglas en inglés), organizados en cuatro grupos que asesorarán las siguientes unidades militares, distribuidas de la siguiente forma: 1) Fuerza de Tarea Conjunta Hércules (Tumaco) (10 integrantes) 2) Fuerza de Tarea Conjunta Omega (La Macarena) (10 integrantes) 3) Fuerza de Tarea Vulcano (Tibú) (10 integrantes) 4) Brigada Contra el Narcotráfico (Bogotá-Larandia) (11 integrantes) Adicionalmente, el grupo correspondiente al Estado Mayor del grupo de la Brigada de Asistencia de Fuerza de Seguridad (SFAB por sus siglas en inglés), permanecerá en Bogotá con once (11) integrantes, los cuales se encargarán de las coordinaciones administrativas y de sostenimiento.

Con relación a los aspectos logísticos, administrativos y operacionales correspondientes al traslado y visita a las anteriores Unidades Militares, dicha coordinación se encuentra bajo el Comando General de las Fuerzas Militares y el Ejército Nacional, a través de las Unidades Militares comprometidas en las mismas. Asegura el señor ministro que la asesoría que impartirán los 53 integrantes de la mencionada misión «[…] se enmarca dentro de las unidades militares a los Estados Mayores de las Fuerzas de Tarea […] en los Estado Mayores de las Unidades comprometidas en la lucha contra el narcotráfico, exclusivamente en temas relacionados al proceso de planeación operacional»; «[…] no tendrán compromiso alguno con el desarrollo y ejecución de Operaciones Militares de la Fuerza Pública [C]olombiana», por cuanto su finalidad es la de «[…] cooperar mediante actividades de asistencia técnica y asesoría en aspectos de lucha contra la red de valor del narcotráfico […]» y, por ende, su labor se «[…] circunscribe única y exclusivamente a actividades de cooperación, intercambio de experiencias, asesoría y entrenamiento, para fortalecer la lucha contra [dicha] […] red […]».

Además, su personal «[…] no portará armas […] [y] no desarrollarán actividades operacionales ni ejecutarán funciones o responsabilidades asignadas a la Fuerza Pública de Colombia ni tendrán ejercicio del mando». Estima que, por consiguiente, el caso «[…] no se enmarca dentro de lo dispuesto por los artículos 173-4[29] y 237-3[30] de la Constitución Política, relacionado con la autorización del Senado de la República ni requiere dictamen previo del Consejo de Estado.

Lo anterior en consideración a que ello corresponde al cumplimiento de las obligaciones y compromisos que le asisten de manera compartida a los Estados Unidos de América y la República de Colombia bajo las convenciones multilaterales y acuerdos bilaterales […] haciendo posible la cooperación bilateral efectiva en temas de seguridad». Agrega que la presencia en el país del personal de la Brigada en cuestión obedece a múltiples acuerdos de cooperación militar suscritos entre la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América, en particular: 1) El acuerdo de asistencia militar suscrito entre los dos Estados el 17 de abril de 1952 en Bogotá, en cuyo artículo V (numeral 1) establece que «Cada uno de los Gobiernos acepta recibir personal del otro Gobierno para el cumplimiento de las obligaciones de este Gobierno relacionadas con la ejecución de este Acuerdo».

Este instrumento bilateral tuvo, a su vez, como referente el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), de Río de Janeiro de 2 de septiembre de 1947, firmado en la Conferencia Interamericana para el Mantenimiento de la Paz y la Seguridad del Continente, aprobado por Colombia a través de la Ley 52 de 1947[31]. 2) El Acuerdo entre el Gobierno de Colombia y el de Estados Unidos de América «relativo a una Misión del Ejército, una Misión Naval y una Misión Aérea de las Fuerzas Militares de los Estados Unidos de América en la república de Colombia, suscrito en Bogotá el 07 de octubre de 1974»; el propósito de tales misiones, según el artículo 1°, es «prestar permanente cooperación de carácter consultivo y técnico al Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea de la República de Colombia respectivamente», y, para tal efecto, conforme al artículo 4°, «El grado y especialidad del personal adicional a que se refiere el Artículo 3° serán señalados por cada Comandante de Fuerza de Colombia, previo acuerdo con el respetivo Jefe de Misión Militar», en tanto que el artículo 5° establece que «La cantidad, especialidad y grados del personal NO ACREDITADO, serán acordados entre el respectivo Comandante de Fuerza Colombiana y el correspondiente Jefe de Misión Militar y sometidos a la aprobación del Comandante General de las Fuerzas Militares de Colombia».

Lo dicho por el señor ministro de defensa nacional resulta congruente con lo señalado por la Corte Constitucional en auto 288 de 2010 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio), en el sentido de que «El Acuerdo de Asistencia Militar de 1952, suscrito el 17 de abril de ese año entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América (“el Acuerdo de 1952”), tuvo como referente el Tratado Interamericano de Ayuda Recíproca (TIAR)[32]. […] El objeto del Acuerdo de 1952 es determinar las condiciones del suministro de la ayuda del Gobierno de los Estados Unidos al Gobierno de la República de Colombia, con el objetivo de fomentar la paz y la seguridad del hemisferio occidental».

En la misma providencia la Corte, respecto del «Acuerdo entre el Gobierno de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América relativo a una Misión del Ejército, una Misión Naval y una Misión Aérea de las Fuerzas Militares de los Estados Unidos de América en la República de Colombia, suscrito en Bogotá el 7 de octubre de 1974», sostuvo que «El objetivo del Acuerdo de 1974 fue prorrogar la permanencia de las Misiones Militares de los Estados Unidos de América establecidas en Colombia e integrar en uno solo los convenios existentes (consideraciones, artículo 1, artículo 30).

Misiones que se establecieron con el fin de prestar cooperación de carácter consultivo y técnico al Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea de la República de Colombia (artículo 2) […] De lo expuesto se desprende que las Misiones Militares de los Estados Unidos tendrían como propósito brindar cooperación permanente de carácter consultivo y técnico al Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea de la República de Colombia»[33].

De conformidad con lo expuesto, son las particulares circunstancias relacionadas con el caso objeto de examen las que indican a esta sala plena que no se colman los presupuesto constitucionales para que esta Corporación emita concepto en los términos del artículo 237.3 de la Constitución Política, en atención a que: 1. No se demostró que exista requerimiento de otro Estado (en este caso de los Estados Unidos de América) al Gobierno colombiano para permitir el tránsito de sus tropas por el territorio nacional. 2.

Se trató de la visita al país de un equipo de asesores pertenecientes a la Brigada de Asistencia de Fuerza de Seguridad (SFAB por sus siglas en inglés), en el marco de acuerdos bilaterales entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América, en particular el acuerdo de asistencia militar suscrito el 17 de abril de 1952 en Bogotá y el «Relativo a una Misión del Ejército, una Misión Naval y una Misión Aérea de las Fuerzas Militares de los Estados Unidos de América en la república de Colombia, suscrito en Bogotá el 07 de octubre de 1974», ejecutados bajo el principio de derecho internacional de «pacta sunt servanda».

Estos acuerdos bilaterales dan fundamento a la asistencia y cooperación militar entre Colombia y los Estados Unidos de América, derivadas de varios tratados multilaterales suscritos por Colombia, aprobados por el Congreso de la República y cuya exequibilidad fue declarada por la Corte Constitucional, que contemplan mecanismos de cooperación en la lucha contra el narcotráfico, la delincuencia organizada transnacional y el terrorismo, así: Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de [pic]Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas[34], aprobada por el Congreso de [pic]la República mediante la Ley 67 de 1993, declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-176 de 12 de abril de 1994[35].

El artículo 2 (numeral 1) de la Convención establece que «El propósito de la presente Convención es promover la cooperación entre las Partes a fin de que puedan hacer frente con mayor eficacia a los diversos aspectos del tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas que tengan una dimensión internacional». Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, aprobada por el Congreso de la República a través de la Ley 800 de 2003, declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C- 962 de 21 de octubre de 2003[36].

Su propósito principal es promover la cooperación internacional para prevenir y combatir más eficazmente y de manera coordinada la delincuencia organizada transnacional respecto de los delitos comprendidos en dicha Convención[37]. En su artículo 27 (numeral 2) establece que «Los Estados Parte, con miras a dar efecto a la presente Convención, considerarán la posibilidad de celebrar acuerdos o arreglos bilaterales o multilaterales en materia de cooperación directa entre sus respectivos organismos encargados de hacer cumplir la ley y, cuando tales acuerdos o arreglos ya existan, de enmendarlos.

A falta de tales acuerdos o arreglos entre los Estados Parte interesados, las Partes podrán considerar la presente Convención como la base para la cooperación en materia de cumplimiento de la ley respecto de los delitos comprendidos en la presente Convención […]». Convención Interamericana Contra el Terrorismo, aprobada mediante la [pic]Ley 1108 de 2006 y declarada exequible por la Corte Constitucional con sentencia C-537 del 28 de mayo de 2008[38].

El instrumento dispone en el artículo 1 que «tiene por objeto prevenir, sancionar y eliminar el terrorismo. Para tal efecto, los Estados Parte se comprometen a adoptar las medidas necesarias y fortalecer la cooperación entre ellos, de acuerdo con lo establecido en esta Convención». 3. La presencia de la misión fue coordinada por el comando del Ejército Nacional de Colombia y tuvo como finalidad cooperar con el país en el campo militar, mediante asistencia técnica y asesoría en aspectos de lucha contra la red de valor del narcotráfico. 4.

Los integrantes de la misión permanecieron en Colombia del 2 de junio al 2 de octubre de 2020, al tenor de las explicaciones ofrecidas por el señor ministro de defensa nacional a esta Corporación. De los anteriores supuestos fácticos y jurídicos concluye la Sala que la visita del equipo de asesores pertenecientes a la Brigada de Asistencia de Fuerza de Seguridad (SFAB por sus siglas en inglés), es la concreción material de compromisos consagrados en esos tratados internacionales, suscritos por Colombia, aprobados por el Congreso de la República y declarados exequibles por la Corte Constitucional, que hacen parte del bloque de constitucionalidad, así como de los acuerdos bilaterales celebrados en 1952 y 1974 por Colombia[39], cuyos objetos no contrarían tales instrumentos, se acompasan con las obligaciones de colaboración y asistencia consagradas en unos y otros.

Esos instrumentos permiten que entre Colombia y los Estados Unidos de América se coordinen actividades de intercambio de experiencias, entrenamiento, capacitación y asistencia no operacional, razón por la que el ingreso y la presencia temporal de ese personal militar extranjero en el país, dado su propósito y objetivo, no configura tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional.

En mérito de lo expuesto, la sala plena del Consejo de Estado, DECIDE: 1.°Archivar las presentes diligencias. 2.° Envíese copia de la presente decisión al señor presidente de la República. Comuníquese y cúmplase, Firmado electrónicamente ÁLVARO NAMÉN VARGAS Presidente Ausente con permiso MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Vicepresidente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Firmado electrónicamente Ausente con permiso ROCÍO ARAÚJO OÑATE LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ GERMÁN BULA ESCOBAR (con salvamento de voto) Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO MILTON CHAVES GARCÍA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente WILLIAN HERNÁNDEZ GÓMEZ SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN ALBERTO MONTAÑA PLATA (con salvamento de voto) Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAMIRO PAZOS GUERRERO NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN (con salvamento de voto) Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente NICOLÁS YEPES CORRALES JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Ausente con permiso Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Impedido CARMELO PERDOMO CUÉTER HERNANDO SÁNCHEZ SÁCHEZ CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02884-00 Actor: CONSEJO DE ESTADO SALVAMENTO DE VOTO – Falta de competencia del Consejo de Estado para emitir concepto en el presente caso El Presidente del Consejo de Estado envió una comunicación al Presidente de la República que fue resuelta por este y que no debió haber dado lugar a la conformación de un expediente administrativo y a la consecuente presentación de una ponencia sometida a discusión y decisión en su Sala Plena.

No había necesidad de ahondar en lo que significa “tránsito de tropas extranjeras” en Colombia, no solo porque no era el caso, tal y como lo aclaró el Presidente de la República, sino porque este no pidió concepto alguno en los términos de lo dispuesto por la Constitución Política. En un caso como el presente, la Sala Plena del Consejo de Estado no tiene competencia para, de oficio, presentar un concepto, en ejercicio de una función consultiva de carácter administrativo como la disciplinada en los artículos 189.7 y 237.3 constitucionales, y el 109.14 de la Ley 1437 de 2011.

Constancia de voto disidente de Alberto Montaña Plata Con todo respeto, expongo los motivos que me llevan a disentir de la decisión adoptada por la Sala Plena en el caso de la referencia. Previo a señalar las razones, estimo necesario poner en contexto la discusión que la ocasionó. - El 3 de junio de 2020, el Presidente del Consejo de Estado, a través de Oficio 2020-02054, solicitó un informe al Presidente de la República con respecto del anuncio hecho por la embajada de los Estados Unidos de América sobre la llegada a nuestro país de una comisión conformada por militares y su presencia en zonas fronterizas de Colombia. - El Presidente de la República, a través del Ministro de Defensa, con oficio de 19 de junio de 2020, contestó la solicitud y manifestó que la llegada al país de los militares norteamericanos encontraba causa en diferentes convenios, del orden bilateral y multilateral, que respaldan la cooperación entre Colombia y Estados Unidos.

Aseguró que la Brigada de Asistencia de Fuerza de Seguridad (SFAB) que llegó a Colombia, limitaba su actuación al desarrollo de actividades de cooperación, intercambio de experiencias, asesoría y entrenamiento. Lo anterior, a su juicio, constituía una razón suficiente para que el Gobierno Nacional se hubiera abstenido de solicitar concepto previo al Consejo de Estado. - Antes de abordar el fondo, al definir su competencia, la Sala Plena estimó que “conforme a los artículos 189.7[40] y 237.3[41] constitucionales, y 109.14[42] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), a esta Corporación le corresponde conocer del presente asunto.”.

Me aparto de la decisión, según la cual, a la Sala Plena le corresponde conocer de fondo el presente asunto, por las razones que procedo a señalar: 1) El Presidente del Consejo de Estado envió una comunicación al Presidente de la República que fue resuelta por este y que no debió haber dado lugar a la conformación de un expediente administrativo y a la consecuente presentación de una ponencia sometida a discusión y decisión en su Sala Plena. 2) No había necesidad de ahondar en lo que significa “tránsito de tropas extranjeras” en Colombia, no solo porque no era el caso, tal y como lo aclaró el Presidente de la República, sino porque este no pidió concepto alguno en los términos de lo dispuesto por la Constitución Política. 3) En un caso como el presente, la Sala Plena del Consejo de Estado no tiene competencia para, de oficio, presentar un concepto, en ejercicio de una función consultiva de carácter administrativo como la disciplinada en los artículos 189.7 y 237.3 constitucionales, y el 109.14 de la Ley 1437 de 2011.

En los anteriores términos, dejo planteado mi disenso. Respetuosamente, ALBERTO MONTAÑA PLATA ACLARACIÓN DE VOTO – Falta de competencia del Consejo de Estado en el caso concreto para iniciar la actuación [C]onsidero que expresamente debió señalarse que el Consejo de Estado carecía de competencia para adelantar la actuación iniciada con la comunicación remitida al señor Presidente de la República.

(…) Si se estimara que el Consejo de Estado tiene competencia para adelantar esta actuación, punto con el que no estoy de acuerdo, también se estarían desconociendo todas las normas propias de la actuación administrativa previstas en los artículos 34 al 45 del CPACA. En tal caso sería necesario determinar si deben citarse terceros o permitir su intervención; si deben hacerse audiencias; si la actuación debe ser pública; si en ella pueden decretarse pruebas, y si la actuación debe culminar con la expedición de un acto administrativo.

(…) El trámite de esta actuación está generando un precedente de acuerdo con el cual, antes de que militares extranjeros pretendan ingresar al territorio nacional, el señor Presidente de la República debe consultarle al Consejo de Estado si dicho ingreso puede considerarse como un <<tránsito de tropas extranjeras>>. Responderle al señor Presidente de la República que en esta oportunidad no debe o no debía solicitar el concepto, le da a entender que en todas las oportunidades debe poner en conocimiento del Consejo de Estado el ingreso de militares al territorio nacional y señalarle las razones que sustentan el arribo de la comisión, las actividades que se pretenden adelantar y su finalidad, para que el Consejo de Estado establezca si está o no obligado a pedir su dictamen, tal y como se expresa en la comunicación que se le dirigió. Y creo que, de este modo, se estaría sentando un precedente que desconoce claramente las competencias constitucionales de la Corporación. Por tal razón, considero que la razón por la cual se debió archivar la actuación es que el Consejo de Estado carecía de competencia para iniciarla.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02884-00 Actor: CONSEJO DE ESTADO Constancia de voto del magistrado Martín Bermúdez Muñoz Estoy de acuerdo con la decisión que se adoptó el 24 de noviembre de 2020, en el sentido de disponer el archivo de las diligencias.

Sin embargo, considero que expresamente debió señalarse que el Consejo de Estado carecía de competencia para adelantar la actuación iniciada con la comunicación remitida al señor Presidente de la República, por las siguientes razones: 1.- Las competencias asignadas al Consejo de Estado en la Constitución Política deben ser ejercidas sujetándose de manera estricta a lo allí dispuesto, teniendo en cuenta el carácter reglado general que informa las actuaciones de todas las autoridades públicas. 2.- La competencia del Consejo de Estado en relación con la autorización del tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional forma parte de una distribución constitucional de funciones entre órganos del poder público relacionada con la misma decisión, por lo que resulta imperativo ejercerla con estricta sujeción a la disposición que la consagra para no inmiscuirse indebidamente en las competencias constitucionales de los demás. 3.- La competencia para <<permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República>> le corresponde al Senado de la República, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 173 de la C.P. y, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 7º del artículo 189, al señor Presidente de la República le corresponde <<permitir, en receso del Senado, previo dictamen del Consejo de Estado, el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República>>.

Por lo tanto, en receso del Senado, la competencia para permitir el tránsito de tropas extranjeras la decisión debe ejercerla el señor Presidente de la República; atendiendo a su naturaleza, se trata del ejercicio de una función administrativa en la cual debe intervenir el Consejo de Estado, cuya competencia se circunscribe a <<intervenir previamente a la adopción de una decisión administrativa que debe adoptar el Presidente de la República, emitiendo un dictamen>>. 4.- En consecuencia, la Constitución Política: 4.1.- No le otorga competencia al Consejo de Estado para rendir de oficio el dictamen <<sobre el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República>>. 4.2.- No le otorga competencia para solicitarle al señor Presidente de la República, por fuera de un proceso judicial, que dé cumplimiento a su obligación de solicitarle tal dictamen. 4.3.- No le otorga competencia para pedirle al señor Presidente de la República explicaciones sobre las razones por las cuales no ha solicitado concepto cuando, por informaciones recibidas de terceros, se entere del ingreso de militares al país. 4.4.- No le otorga competencia para realizar, por fuera de una actuación jurisdiccional, interpretaciones normativas en relación con los casos en los que debe pedirse el dictamen. 5.- La Constitución Política se limita a disponer que, cuando el presidente deba adoptar esta decisión, está obligado a solicitar el concepto al Consejo de Estado, por lo cual debe ejercer tal función en los precisos términos en los que está otorgada.

Si la Constitución Política establece un evento en el cual uno de los poderes públicos (jurisdiccional) debe intervenir en funciones que son propias del poder ejecutivo, debe entenderse que tal intervención es de carácter excepcional y debe ejercerse dentro de los precisos términos previstos en la Carta. 6.- No es discutible que el Consejo de Estado debe ser oído.

Pero creo que tampoco es discutible que la decisión de cuándo ocurre ese supuesto fáctico y, por ende, la determinación de cuándo debe solicitarse el dictamen al Consejo de Estado, es del resorte del señor Presidente de la República. Es él quien debe determinar si se encuentra en un caso en el cual le corresponde <<permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República>> y, en tal evento, debe pedir el dictamen del Consejo de Estado, conforme con lo dispuesto en el artículo 189 de la Carta. 7.- En la medida en que la actuación iniciada con la comunicación remitida al señor Presidente de la República, como consecuencia de la cual se está adoptando la decisión propuesta en proyecto sometido a la consideración de la Sala, no está prevista ni regulada en la Constitución Política ni en ley, en tales disposiciones tampoco se encuentran determinados los eventos en los cuales puede ejercerse. 8.- En la comunicación al señor Presidente de la República se indica que la información se pide <<en relación con el anuncio hecho por la embajada de los Estados Unidos sobre el arribo a nuestro país de una comisión formada por militares norteamericanos y su presencia en zonas fronterizas de Colombia>>.

No es claro si la embajada de los Estados Unidos le cursó una comunicación al Consejo de Estado señalando lo anterior; si ello fue así, estimo que tal comunicación no puede tener el efecto de iniciar una actuación dirigida a pedirle explicaciones al señor Presidente de la República o a requerirlo para que solicite el dictamen. 9.- El Consejo de Estado carece de competencia para indagar sobre <<las razones que sustentan el arribo de la comisión, las actividades que se pretenden adelantar y su finalidad>>. 10.- Ante la respuesta recibida por la Presidencia de la República relativa a que la presencia de los militares extranjeros obedece al desarrollo de un acuerdo que hace parte de un tratado, no le corresponde a la Sala Plena opinar si esa sola circunstancia excluye la obligación de solicitar el dictamen del Consejo de Estado o del Senado de la República. 11.- Al obrar de esta manera el Consejo de Estado está ejerciendo una función para la cual no tiene competencia; y creo, además, que de contar con ella, la estaría ejerciendo con desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 42 del CPACA en lo relativo a su motivación, porque simplemente estaría aceptando la explicación dada sin analizarla suficientemente.

Si se estimara que el Consejo de Estado tiene competencia para adelantar esta actuación, punto con el que no estoy de acuerdo, también se estarían desconociendo todas las normas propias de la actuación administrativa previstas en los artículos 34 al 45 del CPACA. En tal caso sería necesario determinar si deben citarse terceros o permitir su intervención; si deben hacerse audiencias; si la actuación debe ser pública; si en ella pueden decretarse pruebas, y si la actuación debe culminar con la expedición de un acto administrativo 12.- El trámite de esta actuación está generando un precedente de acuerdo con el cual, antes de que militares extranjeros pretendan ingresar al territorio nacional, el señor Presidente de la República debe consultarle al Consejo de Estado si dicho ingreso puede considerarse como un <<tránsito de tropas extranjeras>>.

Responderle al señor Presidente de la República que en esta oportunidad no debe o no debía solicitar el concepto, le da a entender que en todas las oportunidades debe poner en conocimiento del Consejo de Estado el ingreso de militares al territorio nacional y señalarle las razones que sustentan el arribo de la comisión, las actividades que se pretenden adelantar y su finalidad, para que el Consejo de Estado establezca si está o no obligado a pedir su dictamen, tal y como se expresa en la comunicación que se le dirigió. Y creo que, de este modo, se estaría sentando un precedente que desconoce claramente las competencias constitucionales de la Corporación. Por tal razón, considero que la razón por la cual se debió archivar la actuación es que el Consejo de Estado carecía de competencia para iniciarla.

Fecha ut supra, | | | | | | | | |MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ | |Magistrado | ACLARACIÓN DE VOTO – Tratados de lucha contra el terrorismo, la delincuencia trasnacional y el narcotráfico invocados en la providencia no hacen parte del bloque de constitucionalidad Si bien acompaño el sentido principal de la decisión, no comparto el argumento vertido en el penúltimo párrafo, según el cual los tratados multilaterales que contemplan mecanismos de cooperación en la lucha contra el narcotráfico, la delincuencia organizada transnacional y el terrorismo, hacen parte del bloque de constitucionalidad, es decir, “aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la propia Constitución” (…) [L]os tratados de lucha contra el terrorismo, la delincuencia transnacional y el narcotráfico- que son expresamante invocados en la providencia como integrantes de esa figura- no hacen parte del referido bloque de constitucionalidad, porque los aludidos convenios no han sido normativamente integrados al ordenamieeto interno con rango superior, por cuanto: i) se carece de una expresa habilitación constitucional, ii) no han sido adscritos hermeneuticamente por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y iii) no pueden ser utilizados como parámetros de constitucionalidad de las leyes.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02884-00 Actor: CONSEJO DE ESTADO ACLARACIÓN DE VOTO 1.Con el acostumbrado respeto por las decisiones de Sala Plena de la Corporación, me permito exponer la razon que me llevó a aclarar el voto en relación con la providencia del 24 de noviembre de 2020, proferido dentro del asunto de la referencia. 2.

Si bien acompaño el sentido principal de la decisión, no comparto el argumento vertido en el penúltimo párrafo, según el cual los tratados multilaterales que contemplan mecanismos de cooperación en la lucha contra el narcotráfico, la delincuencia organizada transnacional y el terrorismo[43], hacen parte del bloque de constitucionalidad, es decir, “aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la propia Constitución”[44] 3.

Al respecto la Sala señaló: De los anteriores supuestos fácticos y jurídicos concluye la Sala que la visita del equipo de asesores pertenecientes a la Brigada de Asistencia de Fuerza de Seguridad (SFAB por sus siglas en inglés), es la concreción material de compromisos consagrados en esos tratados internacionales, suscritos por Colombia, aprobados por el Congreso de la República y declarados exequibles por la Corte Constitucional, que hacen parte del bloque de constitucionalidad, así como de los acuerdos bilaterales celebrados en 1952 y 1974 por Colombia, cuyos objetos no contrarían tales instrumentos, se acompasan con las obligaciones de colaboración y asistencia consagradas en unos y otros ( subraya fuera de texto) 3.

No comparto la afirmación realizada en el citado párrafo, porque considero que en los términos de los artículos 9, 53, 93,94 102 y 214 de la Constitución y la jurisprudencia constitucional[45], solo los tratados límitrofes, del derecho al trabajo, de derecho internacional humanitario y los que reconocen derechos humanos y que prohiben su limitación en los estados de excepción, hacen parte del bloque de constitucionalidad. 4.En consecuencia lógica, los tratados de lucha contra el terrorismo, la delincuencia transnacional y el narcotráfico- que son expresamante invocados en la providencia como integrantes de esa figura- no hacen parte del referido bloque de constitucionalidad, porque los aludidos convenios no han sido normativamente integrados al ordenamieeto interno con rango superior, por cuanto: i) se carece de una expresa habilitación constitucional, ii) no han sido adscritos hermeneuticamente por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y iii) no pueden ser utilizados como parámetros de constitucionalidad de las leyes. 5.

En este sentido dejo expresado mi aclaración de voto. Fecha ut supra, Firma electrónica RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado ACLARACIÓN DE VOTO / FUNCIÓN CONSULTIVA DEL CONSEJO DE ESTADO - Se cumple conforme al principio de legalidad / TRÁNSITO DE TROPAS EXTRANJERAS POR TERRITORIO NACIONAL - El presidente de la República solo lo autoriza en receso del Senado / TRÁNSITO DE TROPAS EXTRANJERAS - El Consejo de Estado solo debe conceptuar cuando el Senado está en receso El Consejo de Estado, como cualquier otra autoridad, solo puede ejercer las competencias en los precisos términos previstos en la Constitución y la ley.

El principio de legalidad (artículos 6 y 121 CN), postulado rector del Estado de derecho, impone a las autoridades actuar dentro de un marco jurídico previo, con respeto a la separación del ejercicio del poder (art. 113 CN). (…) Así, en relación con el tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, el Gobierno debe oír previamente a esta Corporación. Sin embargo, en este último evento, el Consejo de Estado no puede ejercer esta atribución con base en una aplicación insular de ese precepto, sino que debe aplicarla en consonancia con otras disposiciones constitucionales.

En efecto, el artículo 173.4 CN atribuye al Senado permitir el tránsito de dichas tropas por el territorio de la República. A su vez, según el artículo 189.7 CN el presidente de la República solo puede ejercer esa función, en receso del Senado, y previo dictamen del Consejo de Estado. (…) [A] mi juicio, existía una razón, determinante y previa, que debió motivar el archivo de esta actuación. No se reunía la condición de aplicación del artículo 189.7 CN para que el Consejo de Estado conceptuara.

Si el Senado no estaba en receso, esta Corporación no estaba facultada para conceptuar. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 121 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 173 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 7 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02884-00 Actor: CONSEJO DE ESTADO FUNCIÓN CONSULTIVA DEL CONSEJO DE ESTADO-Se cumple conforme al principio de legalidad.

TRÁNSITO DE TROPAS EXTRANJERAS POR TERRITORIO NACIONAL-El presidente de la República solo lo autoriza, en receso del Senado. TRÁNSITO DE TROPAS EXTRANJERAS-El Consejo de Estado solo debe conceptuar cuando el Senado está en receso. CONSTANCIA DE VOTO Aunque comparto la decisión que se adoptó el 24 de noviembre de 2020, que archivó la actuación de la referencia, disiento de algunas consideraciones allí consignadas. 1.

El Consejo de Estado, como cualquier otra autoridad, solo puede ejercer las competencias en los precisos términos previstos en la Constitución y la ley. El principio de legalidad (artículos 6 y 121 CN), postulado rector del Estado de derecho, impone a las autoridades actuar dentro de un marco jurídico previo, con respeto a la separación del ejercicio del poder (art. 113 CN).

La Constitución y la ley, en democracia, son la medida del poder. 2. Al actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno, de conformidad con el artículo 237.3 CN, el Consejo de Estado debe ser oído en todos aquellos casos que la Constitución y la ley determinen. Así, en relación con el tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, el Gobierno debe oír previamente a esta Corporación. Sin embargo, en este último evento, el Consejo de Estado no puede ejercer esta atribución con base en una aplicación insular de ese precepto, sino que debe aplicarla en consonancia con otras disposiciones constitucionales.

En efecto, el artículo 173.4 CN atribuye al Senado permitir el tránsito de dichas tropas por el territorio de la República. A su vez, según el artículo 189.7 CN el presidente de la República solo puede ejercer esa función, en receso del Senado, y previo dictamen del Consejo de Estado. 3. No se cumplen los presupuestos para que el Consejo de Estado emitiera concepto previo respecto de la presencia de una misión de la Brigada de Asistencia de Fuerza de Seguridad (SFAB, por su sigla en inglés) de los Estados Unidos de América, del 2 de junio al 2 de octubre de 2020, en el territorio nacional.

Tal como lo advierte -con acierto- la decisión frente a la que dejo constancia, esa misión no tiene el carácter de un genuino tránsito de tropas extranjeras por la República. Sin embargo, a mi juicio, existía una razón, determinante y previa, que debió motivar el archivo de esta actuación. No se reunía la condición de aplicación del artículo 189.7 CN para que el Consejo de Estado conceptuara.

Si el Senado no estaba en receso, esta Corporación no estaba facultada para conceptuar. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE MAR/1F ----------------------- [1]https://www.Roarmy.com/carcers-and-jobs/current-and-prior- service/advance-your-career/security-forceassistance-brigade.html, citada en el memorial allegado por el señor ministro de defensa nacional, página 10. [2] Constitución Política.

“Artículo 173. Son atribuciones del Senado: (…) 4. Permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República (…)” [3] Constitución Política. “Artículo 237. Son atribuciones del Consejo de Estado: (…) 3. Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen.

En los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeras de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación, el gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado (…)”. [4] Documento remitido nuevamente el 28 de julio de 2020. [5] Ibidem. [6] Esta Constitución puede ser consultada en el siguiente enlace: http://www.cervantesvirtual.com/obra- visor/constitucion-de-cundinamarca-30- de-marzo-de-1811-y-promulgada-el-4-de-abril-de-1811--0/html/008e4dae-82b2- 11df-acc7-002185ce6064_2.html. [7] Enlace: https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13690. [8] Enlace: https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13692#0. [9] Enlace: https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13694#0. [10] Enlace: https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13695#0. [11] Ver enlace https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13697#0. [12] Enlace: https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13698. [13] Así también se deduce de la Gaceta Constitucional 68 de 6 de mayo de 1991, relativa a las relaciones internacionales (capítulo IV, pág. 9), de la Asamblea Nacional Constituyente que dio origen a la actual Carta Política. [14] Artículo 241 de la Carta Política. [15] Artículo 1 de la Ley 877 de 2004: «Definiciones Para los efectos de la presente Convención: a) Por “Personal de las Naciones Unidas” se entenderá: i) Las personas contratadas o desplegadas por el Secretario General de las Naciones Unidas como miembros de los componentes militares, de policía o civiles de una operación de las Naciones Unidas; ii) Otros funcionarios y expertos en misión de las Naciones Unidas o sus organismos especializados o el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) que se encuentren presentes, con carácter oficial, en una zona donde se lleve a cabo una operación de las Naciones Unidas; b) Por “personal asociado” se entenderá: i) Las personas asignadas por un Gobierno o por una organización intergubernamental con el acuerdo del órgano competente de las Naciones Unidas; ii) Las personas contratadas por el Secretario General de las Naciones Unidas, por un organismo especializado o por el OIEA; iii) Las personas desplegadas por un organismo u organización no gubernamental de carácter humanitario en virtud de un acuerdo con el Secretario General de las Naciones Unidas, con un organismo especializado o con el OIEA, para realizar actividades en apoyo del cumplimiento del mandato de una operación de las Naciones Unidas: […]». [16] M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. [17] En el mentado Acuerdo, el Estado colombiano se compromete a cooperar con el de los Estados Unidos de América para realizar actividades mutuamente acordadas, lo cual comprendía (i) autorización para acceder y utilizar instalaciones militares por personal militar y civil extranjero;

(ii) acceso y libre circulación en estas áreas por parte de ese personal; (iii) ingreso y libre circulación de sus buques, naves, aeronaves y vehículos tácticos por el territorio nacional, sin posibilidad de inspección o control por las autoridades locales; (iv) permiso para el uso y porte de armas; y (v) reconocimiento y ampliación de un estatuto personal de inmunidades, privilegios diplomáticos y fiscales para contratistas y subcontratistas, así como para quienes están a cargo del personal de los Estados Unidos. [18] SAMPER, José María. Derecho público interno en Colombia.

Biblioteca Popular de la Cultura Colombiana. Ministerio de Educación Nacional. Bogotá, 1951. P. 297. [19] En ese entonces, bajo el imperio de la Constitución Política de 1886, «Cuerpo Supremo consultivo del Gobierno, en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos que determinen la Constitución y las leyes» (numeral 1 del artículo 141). [20] Cabe recordar que el artículo 98 de la Carta Política de 1886, autorizaba al senado la República a «Permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República», y al presidente, en tiempos de receso aquel, «previo dictamen del Consejo de Estado» (artículo 120 ibidem). [21] «Documento elaborado por la Consejería para el Desarrollo de la Constitución, bajo la dirección de Héctor Riveros, Consejero Presidencial. y con la participación de Manuel Cifuentes y Silvia Fajardo».

Imprenta Nacional, 1994. P. 61. [22] Por su número y tripulación, seguramente tropa extranjera en el creer del actual Consejo de Estado. [23] Consejo de Estado. Sala Plena, Septiembre 13 de 1926. Consejero Ponente: doctor Casas. Anales del Consejo de Estado p. 83. [24] En similares términos concluyó la Corte Constitucional, en auto 288 de 2010, mencionado en líneas anteriores. [25] Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que «La Constitución está concebida de tal manera que la parte orgánica de la misma solo adquiere sentido y razón de ser como aplicación y puesta en obra de los principios y de los derechos inscritos en la parte dogmática de la misma.

La carta de derechos, la nacionalidad, la participación ciudadana, la estructura del Estado, las funciones de los poderes, los mecanismos de control, las elecciones, la organización territorial y los mecanismos de reforma, se comprenden y justifican como transmisión instrumental de los principios y valores constitucionales. No es posible, entonces, interpretar una institución o un procedimiento previsto por la Constitución por fuera de los contenidos materiales plasmados en los principios y derechos fundamentales» (sentencia C- 46 de 1992, M. P, Ciro Angarita Barón). [26]M. P. Jorge Iván Palacio Palacio [27] Concepto de 13 de octubre de 2009 respecto de la celebración del «Proyecto de Acuerdo Complementario para la Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad entre los Gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América», C. P. Gustavo Gómez Aranguren. [28] Ver concepto de 13 de octubre de 2009, respecto de la celebración del «Proyecto de Acuerdo Complementario para la Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad entre los Gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América», C. P. Gustavo Gómez Aranguren. [29] Constitución Política.

“Artículo 173. Son atribuciones del Senado: (…) 4. Permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República (…)” [30] Constitución Política. “Artículo 237. Son atribuciones del Consejo de Estado: (…) 3. Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen.

En los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeras de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación, el gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado (…)”. [31] «A partir de la vigencia de la Constitución de 1991, habida cuenta de la previsión consagrada en el numeral 10 de su artículo 241, no cabe duda sobre el necesario sometimiento al control previo de constitucionalidad a cargo de esta Corte sobre los tratados internacionales y las leyes que los aprueben» (Corte Constitucional, sentencia C-477 de 1992, M. P. José Gregorio Hernández Galindo [32] El TIAR fue celebrado en el marco de la Conferencia Interamericana para el Mantenimiento de la Paz y la Seguridad del Continente, en Río de Janeiro el 2 de septiembre de 1947, y aprobado por Colombia mediante Ley 52 de 1947.

Tiene como propósito principal proveer ayuda recíproca para hacer frente a las amenazas y los actos de agresión de un Estado contra cualquier Estado Americano y conjurar las amenazas de agresión, a fin de asegurar la paz y la seguridad regional en el marco internacional (considerandos). Las partes contratantes establecieron como principio la condena formal de la guerra, del cual se derivan dos obligaciones principales: (i) la obligación de los Estados contratantes de no recurrir a la amenaza ni al uso de la fuerza en forma incompatible con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas o del tratado (artículo 1) y (ii) la solución pacífica de las controversias entre ellas (artículo 2).

Sobre las amenazas y actos de agresión, el tratado establece diferentes eventos: ataque armado dentro de la región descrita en el tratado (artículo 4); ataque armado por fuera de dicha zona (numeral 3 del artículo 4); agresiones que no sean ataque armado (artículo 6). Estas diferencias tendrán como consecuencia la adopción de ciertas medidas (previstas en el artículo 8) por parte de los Estados Americanos. Las medidas previstas son: el retiro de los jefes de misión, la ruptura de las relaciones diplomáticas, la ruptura de las relaciones consulares, la interrupción parcial o total de las relaciones económicas, o de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas, telefónicas, radiotelefónicas o radiotelegráficas, y el empleo de la fuerza armada (artículo 8).

La ejecución de aquellas que acuerde el Órgano de Consulta, se hará mediante los procedimientos y órganos existentes o que en adelante se establecieren (artículo 21). Cuando se trate de conflicto entre dos o más Estados Americanos, el tratado establece como obligación de las partes contratantes reunirse en consultas para instar a los Estados contendientes para restablecer la paz y la seguridad interamericanas y la solución pacífica de los conflictos (artículo 7).

Las consultas a que se refiere el tratado se realizan por medio de la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores de las Repúblicas Americanas que lo hayan ratificado (artículo 11), o provisionalmente por el Consejo Directivo de la Unión Panamericana (artículo 12). El tratado prevé la posibilidad de acuerdos futuros para establecer los procedimientos y órganos para la ejecución de las medidas que acuerde el Órgano de Consulta (artículo 21).

En síntesis, el TIAR es un tratado en cuanto constituye un acuerdo internacional de carácter multilateral, consta por escrito, establece compromisos para los estados contratantes destinado a producir efectos jurídicos, está regido por las normas de derecho internacional y se encuentra contenido en un documento único. [33] En durante el desarrollo del proceso de la demanda de inconstitucionlidad contra el «Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América», suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009, la Corte Constitucional solicitó del secretario general del Congreso de la República que certificara «si esa Corporación ha adelantado el trámite de aprobación, mediante Ley de la República, de los siguientes acuerdos, adjuntado para ello los soportes correspondientes: […] (iii) Acuerdo entre el Gobierno de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América relativo a una Misión del Ejército, una Misión Naval y una Misión Aérea de las Fuerzas Militares de los Estados Unidos de América en la República de Colombia, suscrito en Bogotá el 7 de octubre de 1974 ("el Acuerdo de Misiones Militares de 1974"); […].

En respuesta remitida por el Secretario Seneral del Senado de la República se informa a la Corte que en esa Corporación “no reposan antecedentes de discusión de los acuerdos mencionados en el oficio de la referencia» (auto 288 de 2010, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio). [34] En su considerando 10 se señala que la erradicación del tráfico ilícito de estupefacientes es una responsabilidad colectiva de todos los Estados y que a ese fin, es [pic]necesaria una acción coordinada en el marco de la cooperación internacional. [35] Magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero.

En su parte decisoria dispone: «Declarar EXEQUIBLE la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas", suscrita en Viena el 20 de diciembre de 1988", teniendo en cuenta que las obligaciones internacionales derivadas del artículo 3º numeral 1º literal c) y numeral 2º así como del artículo 11º se contraen […] al respeto de los principios constitucionales colombianos, y con base en las reservas 1º, 3º y 4º, así como en las 9 declaraciones formuladas por el Congreso, con las precisiones efectuadas por la Corte, que hacen compatible la Convención con el ordenamiento constitucional colombiano, y que el Gobierno de Colombia formulará al depositar el respectivo instrumento de ratificación de la Convención». [36] Magistrado ponente, Alfredo Beltrán Sierra; en ella resuelve: «Declarar EXEQUIBLES la Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada trasnacional" y el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas especialmente mujeres y niños que complementa la convención de las naciones unidas contra la delincuencia organizada trasnacional" adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el quince (15) de noviembre de dos mil (2000).

Así como la ley 800 de marzo 13 de 2003que las aprueba». [37] Entre los que se cuentan los de narcotráfico, extorsión, secuestro, la trata de personas. [38] Magistrado ponente, Jaime Córdoba Triviño. Declaración interpretativa. Para declarar la exequibilidad del instrumento y de su ley aprobatoria, la Corte señaló lo siguiente: «La Convención Interamericana contra el Terrorismo, es un instrumento internacional, promulgado bajo el marco de la Carta de la Organización de los Estados Americanos y la Carta de las Naciones Unidas, cuya finalidad se centra en adoptar en el sistema interamericano medidas eficaces para prevenir, sancionar y eliminar el terrorismo, a través de la estipulación de mecanismos fundados en la más amplia cooperación entre los Estados parte.

Para el efecto, la Convención identifica los instrumentos internacionales aplicables para la determinación de las conductas que encuadran dentro del concepto de terrorismo y determina el régimen sobre la aplicabilidad de estos convenios para los Estados parte. Del mismo modo, establece las obligaciones que contraen los Estados respecto de la implementación de medidas para prevenir, combatir y erradicar la financiación del terrorismo; la adopción de medidas para embargar y decomisar los bienes relacionados con ese delito; la tipificación en la legislación penal interna de las conductas determinantes del lavado de dinero y; la promoción y fortalecimiento de los mecanismos de cooperación internacional, el intercambio de información y la asistencia jurídica mutua, dirigidos a la prevención y sanción del terrorismo». [39] Celebrados en vigencia de la Constitución Política de 1886. [40]

ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa 7. Permitir, en receso del Senado, previo dictamen del Consejo de Estado, el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República. [41]

ARTICULO 237. Son atribuciones del Consejo de Estado: (…) 3. Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen. En los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación, el gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado. [42]

ARTÍCULO 109. ATRIBUCIONES DE LA SALA PLENA. La Sala Plena del Consejo de Estado tendrá las siguientes atribuciones: (…) 14. Emitir concepto en el caso previsto en el inciso 2o del numeral 3 del artículo 237 de la Constitución Política [43] La Sala se refiere a: la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y la Convención Interamericana Contra el Terrorismo, tratados que han sido suscritos por Colombia, aprobados por el Congreso de la República y cuya exequibilidad fue declarada por la Corte Constitucional mediante sentencias C-176 de 1994, C-962 de 2003 y C-537 de 2008, respectivamente. [44] Corte Constitucional, sentencia C -225 de 1995 [45]Corte Consitucional, entre otras, las sentencias C225 de 1995, C-578- 95, C-358-97 C-191-98.