11001-03-15-000-2020-01956-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01956-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SÉPTIMA ESPECIAL DE DECISIÓNSentencia2020-09-22

Ponente: Martín Bermúdez Muñoz

Actor: Servicio Nacional De Aprendizaje (Sena)·Demandado: Resolución 1-0477 Del 30 De Abril De 2020 Y Resolución 1-0511 Del 12 De Mayo De 2020

De qué trata

Síntesis: La Sala declarará la legalidad de las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 como quiera que son desarrollo y sus disposiciones se ajustan al Decreto Legislativo 491 de 2020 invocado entre sus fundamentos y, en lo demás, se encuentran conforme a derecho. Sin embargo, se condicionará la declaratoria de legalidad en el entendido de que las medidas administrativas que se adoptaron a título de “prórroga” en las resoluciones sometidas a examen no produjeron el efecto de mantener en forma continua en el tiempo la suspensión de términos en las actuaciones a las que ella refiere. Lo anterior, como quiera que las resoluciones cobraron vigencia en fecha posterior al día señalado en ellas como aquél a partir del cual producirían efectos, de manera que las medidas no guardaron continuidad en el tiempo, no pueden entenderse en estricto sentido prorrogadas y no podían tener efectos retroactivos. Adicionalmente se declarará la legalidad condicionada del artículo 11 de las resoluciones en el entendido que solo produjeron efectos desde su publicación y no desde su expedición como allí se dispuso. El control inmediato de legalidad resulta procedente respecto de las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 expedidas por el director general del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, toda vez que adoptaron medidas de carácter general en desarrollo explícito y directo de los decretos legislativos dictados durante el estado de emergencia económica, social y ecológica declarado a través del Decreto 417 de 2020 con el fin de conjurar la calamidad pública generada por el coronavirus COVID-19. En especial, las resoluciones objeto de control desarrollaron medidas previstas en el Decreto Legislativo 491 de 2020. (…). En relación con las resoluciones 1-0354 y 1-0385 [medidas que anteceden de manera más próxima a las resoluciones objeto de control] debe precisarse que esta Corporación decidió no avocar conocimiento para el control inmediato de legalidad en providencias del 16 de abril y 12 de mayo de 2020, respectivamente. Al respecto, la circunstancia de que no se hubiese avocado conocimiento para el control inmediato de legalidad de las mencionadas resoluciones no afecta el análisis que debe hacer la Sala en esta providencia, pues las resoluciones objeto de control en esta oportunidad consisten en medidas que no integran con aquéllas un contenido jurídico dependiente y tampoco comparten sus fundamentos. En efecto, las resoluciones objeto de control en el presente trámite se fundamentaron en el Decreto Legislativo 491 de 2020, mientras que las resoluciones 1-0354 y 1-0385 no lo hicieron. Lo propio ocurre respecto de las resoluciones 1-0414 del 7 de abril de 2020 y 1-0427 de 14 de abril de 2020, pues si bien las resoluciones sometidas a examen declararon prorrogar las medidas allí adoptadas, lo cierto es que no tuvieron dicho efecto, pues no mantuvieron la continuidad en el tiempo de aquéllas. Así, pues, aunque la Resolución 1-0477 dijo “prorrogar” la suspensión de términos de algunas actuaciones con vigencia entre el 27 de abril hasta el 10 de mayo de 2020, se observa que está fechada el 30 de abril de 2020, esto es, días después de su declarada vigencia. Lo mismo sucede con la Resolución 1-0511 la cual es de fecha 12 de mayo de 2020, pero adujo “prorrogar” la suspensión de términos en el periodo comprendido entre del 11 de mayo al 24 de mayo de 2020. En consecuencia, resulta evidente que las resoluciones objeto de control no podían prorrogar unas medidas que no se encontraban vigentes para el momento en que fueron expedidas y, por esa razón, las resoluciones se pueden analizar como actos administrativos independientes de los que les precedieron con igual objeto.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos de formaLas resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 fueron expedidas por el director general del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, en ejercicio de sus competencias legales. (…). Las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 contienen los datos necesarios para su identificación, esto es, el número, fecha, la referencia a las facultades que se ejercen, el nombre y el cargo de quien la expidió. Adicionalmente, fueron publicadas en la página web del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Examen de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisito de conexidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Legalidad condicionada de la vigencia de las medidas adoptadas y de los artículos 11 de las resoluciones objeto de control[L]as medidas administrativas adoptadas por las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 guardan relación directa con el estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante Decreto Legislativo 417 de 2020, pues: (i) suspenden términos en diversas actuaciones adelantadas por el SENA, medidas orientadas a la protección del debido proceso y derecho de defensa de los usuarios del SENA quienes con ocasión de la emergencia sanitaria y el traumatismo generalizado no tendrán la facilidad para la atención de los procesos y, (ii) autorizan la continuidad de actuaciones en procesos contractuales y actuaciones sancionatorias por medio de herramientas tecnológicas y electrónicas, con lo que garantizan el distanciamiento y aislamiento preventivo para limitar la propagación de virus COVID-19 y de esta forma salvaguardar la salud y vida de usuarios y funcionarios del SENA. Las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 se fundamentan particularmente en las disposiciones adoptadas en el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020. Este decreto se aplica según su artículo 1° “a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas”. El Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA podía adoptar tales medidas administrativas, pues de conformidad con el artículo 1 de la Ley 119 de 1994 es un “establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio propio e independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social” por lo que se encuentra dentro del ámbito de aplicación del Decreto Legislativo 491 de 2020. Adicionalmente, las resoluciones objeto de control desarrollan algunas de las disposiciones del Decreto Legislativo 491 de 2020. (…). Se observa entonces que las medidas adoptadas a través de la Resolución 362 de 2020 se dan como desarrollo del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, cuya constitucionalidad fue declarada por la Corte Constitucional en sentencia C-242 de 2020, sin que los preceptos declarados inexequibles (artículo 12 y apartados del 6 y 7) como exequibles en forma condicionada (artículo 5) tengan incidencia sobre las medidas adoptadas, ni mucho menos sobre su legalidad. Por lo demás, las resoluciones objeto de control son concordantes con lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución y en la Ley Estatutaria de Estados de Emergencia, Ley 134 de 1997. En particular, observan la prohibición de suspender los derechos humanos y libertades fundamentales e interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado. Las medidas adoptadas en las resoluciones objeto de control son idénticas salvo en lo que respecta a su ámbito temporal, a saber: (i) la Resolución 1-0477 del 30 de abril de 2020 dijo prorrogar la suspensión de términos de algunas actuaciones en el periodo comprendido entre el 27 de abril y el 10 de mayo de 2020 y, (ii) la Resolución 1-0511 del 12 de mayo de 2020 dijo a su vez prorrogar la suspensión de términos en el periodo comprendido entre del 11 de mayo y el 24 del mismo mes. Como se observa, la fecha de expedición de cada resolución fue posterior a la fecha a partir de la cual pretendieron que tuviera vigencia la suspensión de términos. En estas condiciones, las resoluciones no podían disponer la prórroga de un término que ya se encontraba vencido y no cabe interpretar que la medida se pudiera adoptar con efectos retroactivos. En consecuencia, la medida de suspensión de términos que cada uno de los actos administrativos examinados dispuso, solo produjo efectos desde su publicación y sin continuidad en el tiempo. Así debe interpretarse dado el carácter irretroactivo de los actos administrativos de conformidad con el cual no producen efectos con anterioridad a su vigencia sino, por regla general, solo hacia el futuro. (…). Adicionalmente, debe considerarse que la suspensión de términos allí dispuesta no abarca las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales, de acuerdo con lo señalado en el parágrafo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020 por lo que se condicionará su legalidad en tal sentido. Por otra parte, los artículos 11 de las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 señalan que rigen “a partir de la fecha de su expedición”. Lo anterior es impreciso porque si bien los actos administrativos son válidos desde su expedición “su fuerza vinculante comienza desde que se ha producido la publicación o notificación del acto” en la página web de la entidad o en algún medio electrónico. (…). En consecuencia, la Sala declarará la legalidad condicionada de las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 en el entendido que las medidas adoptadas no prorrogaron la suspensión de términos, sino que se limitaron a la suspensión de estos desde la fecha de su publicación y hasta la fecha establecida en cada uno de los actos. Adicionalmente, se declarará la legalidad condicionada de los artículos 11 en el entendido que las resoluciones solo produjeron efectos y son oponibles desde que se realizó su publicación. En lo demás, las resoluciones 1-477 y 1-511 de 2020 resultan concordantes con los fines por los cuales fue declarado el estado de emergencia económica, social y ecológica, a través del Decreto Legislativo 417 de 2020. Además, se ajusta a lo dispuesto en el Decreto Legislativo 491 de 2020 y a las normas consideradas por la Sala en esta sentencia.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el estudio de constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C - 242 de 2020. En cuanto al carácter irretroactivo de los actos administrativos conforme al cual solo producen efectos hacia el futuro y las excepciones a dicha regla, consultar: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1294 del 7 de septiembre de 2000, C.P. Flavio Rodríguez Arce. Sobre la fuerza vinculante del acto y que ésta comienza desde cuando se produce la publicación o notificación del acto, ver: Corte Constitucional, sentencia C-957 de 1999.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Resoluciones ajustadas al ordenamiento y legalidad condicionada / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Las resoluciones estudiadas adoptaron medidas de carácter general en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante el estado de emergencia económica, social y ecológica La Sala declarará la legalidad de las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 como quiera que son desarrollo y sus disposiciones se ajustan al Decreto Legislativo 491 de 2020 invocado entre sus fundamentos y, en lo demás, se encuentran conforme a derecho.

Sin embargo, se condicionará la declaratoria de legalidad en el entendido de que las medidas administrativas que se adoptaron a título de “prórroga” en las resoluciones sometidas a examen no produjeron el efecto de mantener en forma continua en el tiempo la suspensión de términos en las actuaciones a las que ella refiere. Lo anterior, como quiera que las resoluciones cobraron vigencia en fecha posterior al día señalado en ellas como aquél a partir del cual producirían efectos, de manera que las medidas no guardaron continuidad en el tiempo, no pueden entenderse en estricto sentido prorrogadas y no podían tener efectos retroactivos.

Adicionalmente se declarará la legalidad condicionada del artículo 11 de las resoluciones en el entendido que solo produjeron efectos desde su publicación y no desde su expedición como allí se dispuso. El control inmediato de legalidad resulta procedente respecto de las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 expedidas por el director general del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, toda vez que adoptaron medidas de carácter general en desarrollo explícito y directo de los decretos legislativos dictados durante el estado de emergencia económica, social y ecológica declarado a través del Decreto 417 de 2020 con el fin de conjurar la calamidad pública generada por el coronavirus COVID-19.

En especial, las resoluciones objeto de control desarrollaron medidas previstas en el Decreto Legislativo 491 de 2020. (…). En relación con las resoluciones 1- 0354 y 1-0385 [medidas que anteceden de manera más próxima a las resoluciones objeto de control] debe precisarse que esta Corporación decidió no avocar conocimiento para el control inmediato de legalidad en providencias del 16 de abril y 12 de mayo de 2020, respectivamente.

En efecto, las resoluciones objeto de control en el presente trámite se fundamentaron en el Decreto Legislativo 491 de 2020, mientras que las resoluciones 1-0354 y 1-0385 no lo hicieron. Lo propio ocurre respecto de las resoluciones 1-0414 del 7 de abril de 2020 y 1-0427 de 14 de abril de 2020, pues si bien las resoluciones sometidas a examen declararon prorrogar las medidas allí adoptadas, lo cierto es que no tuvieron dicho efecto, pues no mantuvieron la continuidad en el tiempo de aquéllas.

Así, pues, aunque la Resolución 1-0477 dijo “prorrogar” la suspensión de términos de algunas actuaciones con vigencia entre el 27 de abril hasta el 10 de mayo de 2020, se observa que está fechada el 30 de abril de 2020, esto es, días después de su declarada vigencia. Lo mismo sucede con la Resolución 1-0511 la cual es de fecha 12 de mayo de 2020, pero adujo “prorrogar” la suspensión de términos en el periodo comprendido entre del 11 de mayo al 24 de mayo de 2020.

En consecuencia, resulta evidente que las resoluciones objeto de control no podían prorrogar unas medidas que no se encontraban vigentes para el momento en que fueron expedidas y, por esa razón, las resoluciones se pueden analizar como actos administrativos independientes de los que les precedieron con igual objeto. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de forma Las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 fueron expedidas por el director general del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, en ejercicio de sus competencias legales.

(…). Las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 contienen los datos necesarios para su identificación, esto es, el número, fecha, la referencia a las facultades que se ejercen, el nombre y el cargo de quien la expidió. Adicionalmente, fueron publicadas en la página web del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Examen de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de conexidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Legalidad condicionada de la vigencia de las medidas adoptadas y de los artículos 11 de las resoluciones objeto de control [L]as medidas administrativas adoptadas por las resoluciones 1-0477 y 1- 0511 de 2020 guardan relación directa con el estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante Decreto Legislativo 417 de 2020, pues: (i) suspenden términos en diversas actuaciones adelantadas por el SENA, medidas orientadas a la protección del debido proceso y derecho de defensa de los usuarios del SENA quienes con ocasión de la emergencia sanitaria y el traumatismo generalizado no tendrán la facilidad para la atención de los procesos y, (ii) autorizan la continuidad de actuaciones en procesos contractuales y actuaciones sancionatorias por medio de herramientas tecnológicas y electrónicas, con lo que garantizan el distanciamiento y aislamiento preventivo para limitar la propagación de virus COVID-19 y de esta forma salvaguardar la salud y vida de usuarios y funcionarios del SENA.

Las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 se fundamentan particularmente en las disposiciones adoptadas en el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020. Este decreto se aplica según su artículo 1° “a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas”.

El Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA podía adoptar tales medidas administrativas, pues de conformidad con el artículo 1 de la Ley 119 de 1994 es un “establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio propio e independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social” por lo que se encuentra dentro del ámbito de aplicación del Decreto Legislativo 491 de 2020.

Adicionalmente, las resoluciones objeto de control desarrollan algunas de las disposiciones del Decreto Legislativo 491 de 2020. (…). Se observa entonces que las medidas adoptadas a través de la Resolución 362 de 2020 se dan como desarrollo del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, cuya constitucionalidad fue declarada por la Corte Constitucional en sentencia C-242 de 2020, sin que los preceptos declarados inexequibles (artículo 12 y apartados del 6 y 7) como exequibles en forma condicionada (artículo 5) tengan incidencia sobre las medidas adoptadas, ni mucho menos sobre su legalidad.

Por lo demás, las resoluciones objeto de control son concordantes con lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución y en la Ley Estatutaria de Estados de Emergencia, Ley 134 de 1997. En particular, observan la prohibición de suspender los derechos humanos y libertades fundamentales e interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado.

Las medidas adoptadas en las resoluciones objeto de control son idénticas salvo en lo que respecta a su ámbito temporal, a saber: (i) la Resolución 1-0477 del 30 de abril de 2020 dijo prorrogar la suspensión de términos de algunas actuaciones en el periodo comprendido entre el 27 de abril y el 10 de mayo de 2020 y, (ii) la Resolución 1-0511 del 12 de mayo de 2020 dijo a su vez prorrogar la suspensión de términos en el periodo comprendido entre del 11 de mayo y el 24 del mismo mes.

Como se observa, la fecha de expedición de cada resolución fue posterior a la fecha a partir de la cual pretendieron que tuviera vigencia la suspensión de términos. En estas condiciones, las resoluciones no podían disponer la prórroga de un término que ya se encontraba vencido y no cabe interpretar que la medida se pudiera adoptar con efectos retroactivos.

(…). Adicionalmente, debe considerarse que la suspensión de términos allí dispuesta no abarca las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales, de acuerdo con lo señalado en el parágrafo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020 por lo que se condicionará su legalidad en tal sentido. Por otra parte, los artículos 11 de las resoluciones 1-0477 y 1- 0511 de 2020 señalan que rigen “a partir de la fecha de su expedición”.

Lo anterior es impreciso porque si bien los actos administrativos son válidos desde su expedición “su fuerza vinculante comienza desde que se ha producido la publicación o notificación del acto” en la página web de la entidad o en algún medio electrónico. (…). En consecuencia, la Sala declarará la legalidad condicionada de las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 en el entendido que las medidas adoptadas no prorrogaron la suspensión de términos, sino que se limitaron a la suspensión de estos desde la fecha de su publicación y hasta la fecha establecida en cada uno de los actos.

Adicionalmente, se declarará la legalidad condicionada de los artículos 11 en el entendido que las resoluciones solo produjeron efectos y son oponibles desde que se realizó su publicación. En lo demás, las resoluciones 1-477 y 1-511 de 2020 resultan concordantes con los fines por los cuales fue declarado el estado de emergencia económica, social y ecológica, a través del Decreto Legislativo 417 de 2020.

Además, se ajusta a lo dispuesto en el Decreto Legislativo 491 de 2020 y a las normas consideradas por la Sala en esta sentencia. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el estudio de constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-242 de 2020. En cuanto al carácter irretroactivo de los actos administrativos conforme al cual solo producen efectos hacia el futuro y las excepciones a dicha regla, consultar: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1294 del 7 de septiembre de 2000, C.P. Flavio Rodríguez Arce.

Sobre la fuerza vinculante del acto y que ésta comienza desde cuando se produce la publicación o notificación del acto, ver: Corte Constitucional, sentencia C-957 de 1999. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / DECRETO 249 DE 2004 – ARTÍCULO 4 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / LEY 119 DE 1994 / LEY 134 DE 1997 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1-0477 DE 2020 (30 de abril) SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA (Ajustado a derecho / Legalidad condicionada) / RESOLUCIÓN 1-0511 DE 2020 (12 de mayo) SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA (Ajustado a derecho / Legalidad condicionada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SÉPTIMA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01956-00(CA) (11001-03-15-000-2020- 02187-00) Actor: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE (SENA) Demandado: RESOLUCIÓN 1-0477 DEL 30 DE ABRIL DE 2020 Y RESOLUCIÓN 1-0511 DEL 12 DE MAYO DE 2020 Asunto: Control Inmediato de Legalidad de las resoluciones 1-0477 y 1- 0511 de 2020 expedidas por el director general del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA SENTENCIA La Sala procede a proferir sentencia dentro del proceso de control inmediato de legalidad de las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 expedidas por el director general del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA La Sala es competente para proferir la presente providencia de acuerdo con el artículo 111 numeral 8 del CPACA.

Además, conforme con lo dispuesto en el artículo 107 del CPACA, la Sala Plena, en sesión virtual No. 10 realizada el 1° de abril de 2020, asignó los controles inmediatos de legalidad a las Salas Especiales de Decisión. I.

ANTECEDENTES 1.- El 17 de marzo de 2020 el Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 417 por medio del cual declaró el <<Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica>> en el territorio nacional para atender la crisis ocasionada por la pandemia asociada con la enfermedad Covid-19 con origen en el virus SARS- CoV-2. 2.- Por reparto efectuado por la Secretaría General de la Corporación, correspondió el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 1-0477 de 2020 expedida por el director general del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA que dispuso: <<EL DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA En uso de sus facultades legales y reglamentarias, en especial las conferidas por los numerales 4 y 17 del artículo 4 del Decreto número 249 de 2004,

CONSIDERANDO

Que el artículo 209 de la Constitución Política establece que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, además las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del estado.

Que con base en lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política es un deber de las autoridades salvaguardar el debido proceso y el derecho de defensa y contradicción de los ciudadanos, así corno el principio de publicidad de los actos administrativos. Que el Servicio Nacional de Aprendizaje • SENA es una entidad adscrita al Ministerio de Trabajo, cuya responsabilidad, de conformidad con lo establecido en la Ley 119 de 1994, es cumplir con la función que le corresponde al Estado de invertir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos; ofreciendo y otorgando formación profesional integral, para la incorporación y el desarrollo de las personas en actividades productivas que contribuyan al desarrollo social, económico y tecnológico del país, las cuales deben ajustarse a los objetivos trazados por el Gobierno Nacional.

Que el numeral 4 del artículo 4° del Decreto 249 de 2004, atribuyó a la Dirección General del SENA la facultad de "Dirigir, coordinar y controlar las funciones administrativas y técnicas de los proyectos operativos, dictar los actos administrativos (... ) con miras al cumplimiento de la misión de la entidad, de conformidad con las normas legales vigentes".

Que la Organización Mundial de la Salud • OMS el 11 de marzo de 2020 declaró la enfermedad por Coronavirus COVID-19 corno una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión. Que según la OMS la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 es una emergencia sanitaria y social mundial, que requiere una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional por causa de Coronavirus-COVID 19. Que mediante Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Que el Artículo 6 del citado Decreto establece la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, para lo cual las autoridades administrativas deberán proferir el correspondiente acto administrativo.

Que mediante Decreto 593 del 24 de abril de 2020 "Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público", se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas, a partir de las cero horas del día 27 de abril de 2020, hasta las cero horas del día 11 de mayo de 2020.

Que el Consejo Superior de la Judicatura, mediante acuerdo PCSJA20- 11546 de fecha 25 de abril del 2020, adoptó medidas transitorias por motivos de salubridad pública y acordó prorrogar la suspensión de términos judiciales en el territorio nacional, desde el veintisiete (27) de abril hasta el diez (10) de mayo del 2020, exceptuando las actuaciones establecidas en el artículos 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º y 10º del acuerdo en mención. Que el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, mediante las Resoluciones No. 1-0354 del 18 de marzo de 2020, 1-0385 del 25 de marzo de 2020 y 1-0414 del 7 de abril de 2020 y 1-0427 del 14 de abril suspendió los términos de las actuaciones administrativas y procesales que se surtan en el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA.

Que la salud pública enfrenta un reto mundial en el que todos estamos involucrados, y las actividades diarias deben ser ajustadas para garantizar en forma preventiva el contagio del COVID - 19, por tal motivo se ha decretado en el país la emergencia sanitaria, siendo el aislamiento social, la principal y más efectiva medida para contener la propagación del virus.

Que con el fin de preservar la vida y mitigar el riesgo con ocasión de la situación epidemiológica causada por el virus COVID-19, El Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, mediante Circular No. 01-3-2020-000050 del 16 de marzo del presente año, con alcance mediante Circular No. 01- 3-2020-000055 y Circular No. 01-3-2020- 000061 determinó acciones administrativas para la contención del virus.

Que las medidas de autocuidado, aislamiento y cuarentena establecidas para la contención de los efectos del virus COVID-19, afectan el normal desarrollo de actuaciones judiciales y administrativas, atendiendo el principio de colaboración armónica establecido en el artículo 113 de la Constitución Política en relación con los Acuerdos proferidos por el Consejo Superior de la Judicatura con el fin de reforzar las medidas adoptadas en respuesta a la pandemia.

Que el Acuerdo SENA No. 11 de 2008, en su artículo 1° establece para las empresas la obligación de suscribir los correspondientes contratos de aprendizaje, dentro de los 20 días hábiles siguientes a la expedición del acto administrativo que determine o modifique la cuota de aprendices, los mismos días tendrá la empresa obligada para reemplazar un aprendiz que haya terminado el contrato.

Que debido al proceso coyuntural presentado por las medidas decretadas por el gobierno nacional establecidas para la contención de los efectos del virus COVID-19, a los empresarios del sector privado se les dificulta la consecución de contratos de aprendizaje y en consecuencia el cumplimiento de la cuota regulada. Que la situación generada por la emergencia sanitaria afecta a los empresarios, debido a que estos tienen protocolos de contratación establecidos para el ingreso de los aprendices que requieren la presencia física en la empresa patrocinadora, lo cual genera inconvenientes al concretar la vinculación del aprendiz, lo anterior se recoge de las múltiples solicitudes de las empresas y gremios del sector productivo de no poder contratar los aprendices.

Que los contratos de aprendizaje vigentes estarán sujetos a los protocolos establecidos por las empresas respectivas, tal como se determina en la Circular No. 01-3-2020-000050 del 16 de marzo del presente año, con alcance mediante Circular No. 01-3-2020-000055 del 25 de marzo de 2020, que señalan: "Aprendices en contrato de aprendizaje, se acogerán a los lineamientos, parámetros y protocolos definidos por la empresa patrocinadora; si la empresa opta por permitir la continuidad de la ejecución de su etapa productiva a través del uso de herramientas o plataformas tecnológicas digitales, se deberá establecer un plan de trabajo y seguimiento a las actividades del aprendiz por el periodo' de la contingencia, comunicándolo por escrito al respectivo Centro de Formación".

Que el numeral 10 de artículo 13 del Decreto 249 de 2004, otorga facultades a la Dirección de Promoción y Relaciones Corporativas para "dirigir el seguimiento y control a la relación de aprendizaje por parte de los empleadores obligados, en los términos de la Ley 789 de 2002, sus decretos reglamentarios y las normas que las modifiquen".

Que respecto al recaudo y cartera, el artículo 15, numeral 8, del decreto 249 de 2004, otorga facultades a la Dirección Administrativa y Financiera, para "dirigir los procesos de formulación, ejecución y control de las políticas y planes de recaudo, gestión de cartera y manejo de excedentes financieros de la entidad'. Que el Decreto No. 1047 del 12 de abril de 1983 "Por medio del cual se reglamenta parcialmente el Decreto 2375 de 1974 en lo relacionado con el funcionamiento del Fondo Nacional de Formación Profesional de la Industria de la 'Construcción FIC'.

Que la adopción de las medidas mencionadas, impiden que las personas que intervienen en las actuaciones procesales y administrativas de los procesos de recaudo y cartera adelanten los procesos de fiscalización y vía gubernativa. Que la Ley 1010 de 2006, que regula las medidas para ' prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo" establece en su artículo 13 el procedimiento para adelantar las actuaciones de prevención, mediante el cual los empleadores deben establecer un procedimiento interno confidencial, conciliatorio y efectivo para superar la ocurrencia de conductas asociadas al acoso laboral.

Que por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, las autoridades públicas podrán suspender, mediante acto administrativo los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales los cuales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la ley que regule la materia.

Que en virtud de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para hacer frente a la crisis actual por la que atraviesa el país y con el fin de garantizar el debido proceso y el derecho de defensa por una parte y, el derecho a la salud por otra, el Director General del SENA,

RESUELVE

Artículo 1°. Prorrogar la suspensión de términos de las actuaciones administrativas, procesales y disciplinarias de segunda instancia del SENA durante los días veintisiete (27) de abril de 2020 y hasta el diez (10) de mayo de 2020, por las razones fácticas y legales descritas en los considerandos de la presente resolución. Parágrafo: En materia de contratación, no se suspenderán términos de las actuaciones con relación a procesos contractuales en curso por iniciar, para lo cual, se hará uso de todas las herramientas electrónicas que dispone el SENA y la Agencia de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente garantizando el cumplimiento del procedimiento normativo establecido para tal fin.

Artículo 2°. Prorrogar la suspensión de términos procesales dentro de los procesos de cobro coactivo que se adelantan en el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA en todas las regionales de la entidad, durante los días veintisiete (27) de abril de 2020 y hasta el diez (10) de mayo de 2020. El término de suspensión aquí previsto, al encontrarse dentro de los supuestos señalados en el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, y en el Decreto Legislativo No. 564 del 15 abril de 2020 debe entenderse como evento de suspensión del término de prescripción de la acción de cobro.

Artículo 3º. Las actuaciones sancionatorias de imposición de multas, sanciones, declaratoria de incumplimiento contractuales que actualmente se adelantan por parte de la entidad, no tendrán termino de suspensión alguno y deberá darse continuidad a los procesos de manera virtual con el apoyo de herramientas tecnológicas dispuestas por el SENA.

Artículo 4º. Las audiencias programadas de conformidad con los procedimientos establecidos en los artículos 86 de la Ley 1474 de 2011 y 17 de la Ley 1150 de 2007, se podrán realizar a través de los medios electrónicos que dispone el SENA garantizando el acceso de los contratistas, interesados en la audiencia, garantes y público en general.

Parágrafo: Sin perjuicio de lo anterior, se permitirá la suspensión de términos en los procesos administrativos sancionatorios por presunto incumplimiento contractual, previa consulta y autorización por parte de la Dirección Jurídica. Al término de este plazo se expedirán las decisiones sobre la continuidad o no de dicha suspensión. Artículo 5º.

Prorrogar la suspensión de los términos en el proceso de regulación de la cuota de aprendizaje, adelantada a los empleadores obligados, durante los días veintisiete (27) de abril de 2020 y hasta el diez (10) de mayo de 2020. Artículo 6º. Prorrogar la suspensión de los términos del artículo 1 º del Acuerdo 11 del 2008, frente a la obligación del empresario de suscribir contratos de aprendizaje en cumplimiento del acto administrativo que determina o modifique la cuota regulada, durante los días veintisiete (27) de abril de 2020 y hasta el diez (10) de mayo de 2020; no obstante, los empresarios que estén en capacidad de contratar aprendices podrán hacerlo.

Artículo 7°. Prorrogar la suspensión de los términos de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje que actualmente se adelantan por parte de la Entidad, los procesos de fiscalización y vía gubernativa, relacionados con el Fondo de la Industria de la Construcción - FIC y Aportes Parafiscales, durante los días veintisiete (27) de abril de 2020 y hasta el diez (10) de mayo de 2020.

Artículo 8°. Prorrogar la suspensión de los términos relacionados con los recursos contra las resoluciones que determinan la cuota de aprendizaje, los recursos contra los actos administrativos que determinan valores por el incumplimiento de la cuota de aprendizaje, así como los relacionados con los actos que determinan valores a favor del Fondo de la Industria de la Construcción FIC y los relacionados con los aportes parafiscales con destino al SENA, durante los días veintisiete (27) de abril de 2020 y hasta el diez (10) de mayo de 2020.

Artículo 9°. Prorrogar la suspensión de los términos en los procesos que se adelantan en virtud de la Ley 1010 de 2006. respecto de las actuaciones relacionadas con los procesos que se estén actualmente en trámite por parte del Comité de Convivencia Laboral, durante los días veintisiete (27) de abril de 2020 y hasta el diez (10) de mayo de 2020.

Artículo 10° Comuníquese la presente resolución a la Secretaría General, Directores de Área, Jefes de Oficina, Directores Regionales, subdirectores de Centro, Coordinadores del Sena a nivel nacional y Despachos de Cobro Coactivo a nivel Nacional. Artículo 11°. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

Para los efectos del artículo 8 de la ley 1437 de 2011, publíquese en la página web del SENA.>> 3.- Mediante providencia del 29 de mayo de 2020, el magistrado Gabriel Valbuena Hernández remitió, para su eventual acumulación, el proceso Nro. 11001-03-15-000-2020-02187-00 relativo al control inmediato de legalidad de la Resolución 1-0511 de 2020 expedida por el director general del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA en la cual se dispuso, luego de exponer considerandos sustancialmente idénticos a los de la resolución 1-0477 recién transcrita: <<EL DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA En uso de sus facultades legales y reglamentarias, en especial las conferidas por los numerales 4 y 17 del artículo 4 del Decreto número 249 de 2004, CONSIDERANDO: (…) Artículo 1°.

Prorrogar la suspensión de términos de las actuaciones administrativas, procesales y disciplinarias de segunda instancia del SENA durante los días once (11) de mayo hasta el veinticuatro (24) de mayo del 2020, por las razones fácticas y legales descritas en los considerandos de la presente resolución. Parágrafo: En materia de contratación, no se suspenderán términos de las actuaciones con relación a procesos contractuales en curso por iniciar, para lo cual, se hará uso de todas las herramientas electrónicas que dispone el SENA y la Agencia de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente garantizando el cumplimiento del procedimiento normativo establecido para tal fin.

Artículo 2°. Prorrogar la suspensión de términos procesales dentro de los procesos de cobro coactivo que se adelantan en el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA en todas las regionales de la entidad, durante los días once (11) de mayo hasta el veinticuatro (24) de mayo del 2020. El término de suspensión aquí previsto, al encontrarse dentro de tos supuestos señalados en el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, y en el Decreto Legislativo No. 564 del 15 abril de 2020 debe entenderse como evento de suspensión del término de prescripción de la acción de cobro.

Artículo 3°. Las actuaciones sancionatorias de imposición de multas, sanciones, declaratoria de incumplimiento contractuales que actualmente se adelantan por parte de la entidad, no tendrán termino de suspensión alguno y deberá darse continuidad a los procesos de manera virtual con el apoyo de herramientas tecnológicas dispuestas por el SENA.

Artículo 4º. Las audiencias programadas de conformidad con los procedimientos establecidos en los artículos 86 de la Ley 147 4 de 2011 y 17 de la Ley 1150 de 2007, se podrán realizar a través de los medios electrónicos que dispone el SENA, garantizando el acceso de los contratistas, interesados en la audiencia, garantes y público en general.

Parágrafo: Sin perjuicio de lo anterior, se permitirá la suspensión de términos en los procesos administrativos sancionatorios por presunto incumplimiento contractual previa consulta y autorización por parte de la Dirección Jurídica. Al término de este plazo se expedirán las decisiones sobre la continuidad o no de dicha suspensión. Artículo 5º.

Prorrogar la suspensión de los términos en el proceso de regulación de la cuota de aprendizaje, adelantada a los empleadores obligados, durante los días once (11) de mayo hasta el veinticuatro (24) de mayo del 2020. Artículo 6°. Prorrogar la suspensión de los términos del artículo 1 º del Acuerdo 11 del 2008, frente a la obligación del empresario de suscribir contratos de aprendizaje en cumplimiento del acto administrativo que determina o modifique la cuota regulada, durante los días once (11) de mayo hasta el veinticuatro (24) de mayo del 2020; no obstante, los empresarios que estén en capacidad de contratar aprendices podrán hacerlo.

Artículo 7°. Prorrogar la suspensión de los términos de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje que actualmente se adelantan por parte de la Entidad, los procesos de fiscalización y vía gubernativa, relacionados con el Fondo de la Industria de la Construcción - FIC y Aportes Parafiscales, durante los días once (11) de mayo hasta el veinticuatro (24) de mayo del 2020.

Artículo 8°. Prorrogar la suspensión de los términos relacionados con los recursos contra las resoluciones que determinan la cuota de aprendizaje. los recursos contra los actos administrativos que determinan valores por el incumplimiento de la cuota de aprendizaje, así como los relacionados con los actos que determinan valores a favor del Fondo de la Industria de la Construcción FIC y los relacionados con los aportes parafiscales con destino al SENA, durante los días once (11) de mayo hasta el veinticuatro (24) de mayo del 2020.

Artículo 9°. Prorrogar la suspensión de los términos en los procesos que se adelantan en virtud de la Ley 1010 de 2006, respecto de las actuaciones relacionadas con los procesos que se estén actualmente en trámite por parte del Comité de Convivencia Laboral, durante los días once (11) de mayo hasta el veinticuatro (24) de mayo del 2020.

Artículo 10° Comuníquese la presente resolución a la Secretaria General, Directores de Área, Jefes de Oficina, Directores Regionales, subdirectores de Centro, Coordinadores del Sena a nivel nacional y Despachos de Cobro Coactivo a nivel nacional. Artículo 11º. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

Para los efectos del artículo 8 de la ley 1437 de 2011, publíquese en la página web del SENA.>> 4.- Por auto del 16 de junio de 2020, el magistrado sustanciador acumuló los dos procesos, admitió el control inmediato de legalidad de las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 e impartió el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA. La Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado fijó aviso durante 10 días para que los ciudadanos y entidades públicas participaran en el proceso y se notificó al Ministerio Público para que rindiera concepto.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 5.- El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado remitió el concepto 089/2020 del 14 de agosto de 2020 en el cual concluyó que las resoluciones 1-0477 del 30 de abril de 2020 y 1-0511 de 12 de mayo de 2020 expedidas por el director general del SENA se encuentran ajustadas a derecho porque <<cumplen con los requisitos formales y sustanciales exigidos en el ordenamiento jurídico>>. 6.- Señaló que las resoluciones cumplen los requisitos formales porque fueron expedidas por el director general del SENA en ejercicio de su competencia legal y reglamentaria, además que fueron expedidas con ocasión del Decreto 417 de 2020 por medio del cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica y, en particular, en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020. 7.- En cuanto al estudio material, precisó que las medidas adoptadas en las resoluciones: (i) guardan relación directa con la emergencia declarada y con los deberes Estatales de protección a la vida y la salud, pues adoptan medidas para <<conjurar la crisis sanitaria>>;

(ii) cumplen con el criterio de proporcionalidad, pues <<se ajustan a las instrucciones gubernamentales contenidas en el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020>>. II. CONSIDERACIONES 8.- La Sala declarará la legalidad de las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 como quiera que son desarrollo y sus disposiciones se ajustan al Decreto Legislativo 491 de 2020 invocado entre sus fundamentos y, en lo demás, se encuentran conforme a derecho.

Adicionalmente se declarará la legalidad condicionada del artículo 11 de las resoluciones en el entendido que solo produjeron efectos desde su publicación y no desde su expedición como allí se dispuso. PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD 9.- El control inmediato de legalidad resulta procedente respecto de las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 expedidas por el director general del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, toda vez que adoptaron medidas de carácter general en desarrollo explícito y directo de los decretos legislativos dictados durante el estado de emergencia económica, social y ecológica declarado a través del Decreto 417 de 2020 con el fin de conjurar la calamidad pública generada por el coronavirus COVID-19. 10.- En especial, las resoluciones objeto de control desarrollaron medidas previstas en el Decreto Legislativo 491 de 2020.

Sobre el particular, en el auto del 16 de junio de 2020 mediante el cual se avocó conocimiento del asunto se indicó: << En cuanto al contenido tanto de la resolución 1-0477 y 1-0511, se observa que, entre otras normas de diferentes jerarquías, se invocó en forma idéntica en sus considerandos lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, en cuanto estableció la posibilidad de que las autoridades administrativas dispongan la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Con fundamento en ello, las resoluciones dispusieron entonces la suspensión de términos de “actuaciones administrativas, procesales y disciplinarias”; “procesos de cobro coactivo”; “en el proceso de regulación de la cuota de aprendizaje”; “frente a la obligación del empresario de suscribir contratos de aprendizaje”; “de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje”;

“de recursos contra las resoluciones que determinan la cuota de aprendizaje, los recursos contra los actos administrativos que determinan valores por el incumplimiento de la cuota de aprendizaje, así como los relacionados con los actos que determinan valores a favor del Fondo de la Industria de la Construcción FIC y los relacionados con los aportes parafiscales con destino al SENA” y de “actuaciones relacionadas con los procesos que estén actualmente en trámite por parte del Comité de Convivencia Laboral” También las resoluciones hacen explícita la decisión de no suspender términos de las “actuaciones con relación a procesos contractuales en curso por iniciar” y de hacerlo previa autorización y concepto de la Dirección Jurídica en “los procesos administrativos sancionatorios por presunto incumplimiento contractual”.

Como se observa, tanto la Resolución de 1-0477 y 1-0511 de 2020 consistieron en la adopción de medidas en ejercicio de la función administrativa que son desarrollo directo y explícito de disposiciones adoptadas por el Decreto Legislativo 491 de 2020, el cual fue dictado a su vez con fundamento el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 417 de 2020>>. 11.- Ahora bien, las medidas que anteceden de manera más próxima a las resoluciones objeto de control se adoptaron a través de las resoluciones No. 1-0354 del 18 de marzo de 2020, 1-0385 del 25 de marzo de 2020 y 1-0414 del 7 de abril de 2020 y 1-0427 del 14 de abril de 2020. 12.- En relación con las resoluciones 1-0354 y 1-0385 debe precisarse que esta Corporación decidió no avocar conocimiento para el control inmediato de legalidad en providencias del 16 de abril[1] y 12 de mayo de 2020[2], respectivamente.

Al respecto, la circunstancia de que no se hubiese avocado conocimiento para el control inmediato de legalidad de las mencionadas resoluciones no afecta el análisis que debe hacer la Sala en esta providencia, pues las resoluciones objeto de control en esta oportunidad consisten en medidas que no integran con aquéllas un contenido jurídico dependiente y tampoco comparten sus fundamentos. 13.- En efecto, las resoluciones objeto de control en el presente trámite se fundamentaron en el Decreto Legislativo 491 de 2020, mientras que las resoluciones 1-0354 y 1-0385 no lo hicieron. 14.- Lo propio ocurre respecto de las resoluciones 1-0414 del 7 de abril de 2020[3] y 1-0427 de 14 de abril de 2020[4], pues si bien las resoluciones sometidas a examen declararon prorrogar las medidas allí adoptadas, lo cierto es que no tuvieron dicho efecto, pues no mantuvieron la continuidad en el tiempo de aquéllas. 15.- Así, pues, aunque la Resolución 1-0477 dijo <<prorrogar>> la suspensión de términos de algunas actuaciones con vigencia entre el 27 de abril hasta el 10 de mayo de 2020, se observa que está fechada el 30 de abril de 2020, esto es, días después de su declarada vigencia. Lo mismo sucede con la Resolución 1-0511 la cual es de fecha 12 de mayo de 2020, pero adujo <<prorrogar>> la suspensión de términos en el periodo comprendido entre del 11 de mayo al 24 de mayo de 2020. 16.- En consecuencia, resulta evidente que las resoluciones objeto de control no podían prorrogar unas medidas que no se encontraban vigentes para el momento en que fueron expedidas y, por esa razón, las resoluciones se pueden analizar como actos administrativos independientes de los que les precedieron con igual objeto.

EXAMEN DE LOS REQUISITOS DE FORMA 17.- Las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 fueron expedidas por el director general del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, en ejercicio de sus competencias legales. En efecto, el Decreto 249 de 2004 enlista, en su artículo 4, las funciones de la Dirección General del SENA dentro de las que se encuentran: << 1.

Dirigir, coordinar, vigilar y controlar la ejecución de las funciones o programas de la entidad y de su personal. 2. Ejercer la representación legal de la entidad. (…) 4. Dirigir, coordinar y controlar las funciones administrativas y técnicas de los proyectos operativos, dictar los actos administrativos, celebrar los contratos necesarios para la gestión administrativa, los convenios de cooperación técnica nacional e internacional, contratar expertos nacionales o extranjeros cuyos conocimientos o experiencia se requiera para adelantar programas o proyectos institucionales, con miras al cumplimiento de la misión de la entidad, de conformidad con las normas legales vigentes>> 18.- Las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 contienen los datos necesarios para su identificación, esto es, el número, fecha, la referencia a las facultades que se ejercen, el nombre y el cargo de quien la expidió. Adicionalmente, fueron publicadas en la página web del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA [5].

EXAMEN DE FONDO 19.- A fin de realizar el examen de fondo de las resoluciones 1-0477 y 1- 0511 de 2020 la Sala analizará: (i) la conexidad entre la regulación contenida en los actos administrativos y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica mediante Decreto 417 de 2020; (ii) la conformidad de los actos administrativos con el Decreto Legislativo 491 de 2020 que desarrolla y, (iii) legalidad condicionada de la las medidas adoptadas a título de “prórroga” y del artículo 11 de las resoluciones objeto de control.

(i).- Conexidad con el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante Decreto Legislativo 417 de 2020. 20.- El Decreto Legislativo 417 de 2020[6] mediante el cual el presidente de la República declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, expuso que los mecanismos jurídicos ordinarios eran insuficientes <<para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19>>.

En consecuencia, se consideró necesario la adopción de <<medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país>>. 21.- Entre las medidas anunciadas en el marco estado de emergencia declarado por la norma, resultan pertinentes los considerandos que aludieron a la necesidad del uso de <<las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos>>, y de <<expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.>> (subraya y destacado fuera de texto) 22.- Se observa, entonces, que las medidas administrativas adoptadas por las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 guardan relación directa con el estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante Decreto Legislativo 417 de 2020, pues: (i) suspenden términos en diversas actuaciones adelantadas por el SENA, medidas orientadas a la protección del debido proceso y derecho de defensa de los usuarios del SENA quienes con ocasión de la emergencia sanitaria y el traumatismo generalizado no tendrán la facilidad para la atención de los procesos y, (ii) autorizan la continuidad de actuaciones en procesos contractuales y actuaciones sancionatorias por medio de herramientas tecnológicas y electrónicas, con lo que garantizan el distanciamiento y aislamiento preventivo para limitar la propagación de virus COVID-19 y de esta forma salvaguardar la salud y vida de usuarios y funcionarios del SENA.

(ii).- Conformidad del acto administrativo con el Decreto Legislativo 491 de 2020 y con otras normas. 23.- Las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 se fundamentan particularmente en las disposiciones adoptadas en el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020. Este decreto se aplica según su artículo 1° <<a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas>>. 24.- El Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA podía adoptar tales medidas administrativas, pues de conformidad con el artículo 1 de la Ley 119 de 1994 es un <<establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio propio e independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social>> por lo que se encuentra dentro del ámbito de aplicación del Decreto Legislativo 491 de 2020. 25.- Adicionalmente, las resoluciones objeto de control desarrollan algunas de las disposiciones del Decreto Legislativo 491 de 2020, así: (i) los artículos 1°, 2°, 5°, 6°, 7°, 8° y 9° suspenden términos en actuaciones administrativas, procesales y disciplinarias de segunda instancia; en procesos de cobro coactivo; en el procedimiento administrativo relacionado con la regulación, suscripción y sanción por cuotas de aprendizaje; en los recursos contra las resoluciones que determinan la cuota de aprendizaje y en los procesos adelantados por el comité de convivencia laboral lo que resulta conforme a la facultad conferida por el artículo 6° del decreto legislativo;

(ii) el parágrafo del artículo 1 y los artículos 3 y 4 autorizan la continuidad de actuaciones sancionatorias y de las audiencias programadas a través de herramientas tecnológicas lo que es concordante con el artículo 6° del decreto legislativo según el cual la suspensión se podrá ser <<en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos>>, además desarrolla el artículo 3° del decreto legislativo según el cual la prestación de servicios deberá privilegiar la utilización de <<las tecnologías de la información y las comunicaciones>>. 26.- Se observa entonces que las medidas adoptadas a través de la Resolución 362 de 2020 se dan como desarrollo del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, cuya constitucionalidad fue declarada por la Corte Constitucional en sentencia C-242 de 2020, sin que los preceptos declarados inexequibles (artículo 12[7] y apartados del 6[8] y 7[9]) como exequibles en forma condicionada (artículo 5[10]) tengan incidencia sobre las medidas adoptadas, ni mucho menos sobre su legalidad. 27.- Por lo demás, las resoluciones objeto de control son concordantes con lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución y en la Ley Estatutaria de Estados de Emergencia, Ley 134 de 1997.

En particular, observan la prohibición de suspender los derechos humanos y libertades fundamentales e interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado. (iii).- Legalidad condicionada de la vigencia de las medidas adoptadas y de los artículos 11° de las resoluciones objeto de control. 28.- Las medidas adoptadas en las resoluciones objeto de control son idénticas salvo en lo que respecta a su ámbito temporal, a saber: (i) la Resolución 1-0477 del 30 de abril de 2020 dijo prorrogar la suspensión de términos de algunas actuaciones en el periodo comprendido entre el 27 de abril y el 10 de mayo de 2020 y, (ii) la Resolución 1-0511 del 12 de mayo de 2020 dijo a su vez prorrogar la suspensión de términos en el periodo comprendido entre del 11 de mayo y el 24 del mismo mes.. 29.- Como se observa, la fecha de expedición de cada resolución fue posterior a la fecha a partir de la cual pretendieron que tuviera vigencia la suspensión de términos. En estas condiciones, las resoluciones no podían disponer la prórroga de un término que ya se encontraba vencido y no cabe interpretar que la medida se pudiera adoptar con efectos retroactivos.

En consecuencia, la medida de suspensión de términos que cada uno de los actos administrativos examinados dispuso, solo produjo efectos desde su publicación y sin continuidad en el tiempo. 30.- Así debe interpretarse dado el carácter irretroactivo de los actos administrativos de conformidad con el cual no producen efectos con anterioridad a su vigencia sino, por regla general[11], solo hacia el futuro con lo que se busca <<blindar de certeza y estabilidad las situaciones jurídicas ya consolidadas o preexistentes al acto administrativo de que se trate>>[12]. 31.- Adicionalmente, debe considerarse que la suspensión de términos allí dispuesta no abarca las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales, de acuerdo con lo señalado en el parágrafo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020 por lo que se condicionará su legalidad en tal sentido. 32.- Por otra parte, los artículos 11 de las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 señalan que rigen <<a partir de la fecha de su expedición >>.

Lo anterior es impreciso porque si bien los actos administrativos son válidos desde su expedición <<su fuerza vinculante comienza desde que se ha producido la publicación o notificación del acto>>[13] en la página web de la entidad o en algún medio electrónico, pues el artículo 4° del Decreto Legislativo 491 de 2020 dispuso que <<la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos>>. 33.- En consecuencia, la Sala declarará la legalidad condicionada de las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 en el entendido que las medidas adoptadas no prorrogaron la suspensión de términos, sino que se limitaron a la suspensión de estos desde la fecha de su publicación y hasta la fecha establecida en cada uno de los actos.

Adicionalmente, se declarará la legalidad condicionada de los artículos 11 en el entendido que las resoluciones solo produjeron efectos y son oponibles desde que se realizó su publicación. 34.- En lo demás, las resoluciones 1-477 y 1-511 de 2020 resultan concordantes con los fines por los cuales fue declarado el estado de emergencia económica, social y ecológica, a través del Decreto Legislativo 417 de 2020.

Además, se ajusta a lo dispuesto en el Decreto Legislativo 491 de 2020 y a las normas consideradas por la Sala en esta sentencia. 35.- Lo anterior, sin perjuicio de que las resoluciones puedan ser demandadas en ejercicio de la acción de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho en los términos de los artículos 137 y 138 del CPACA, si se advierte que los actos administrativos son ilegales, por motivos diferentes de los estudiados en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 7, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO. DECLÁRESE la legalidad condicionada de las resoluciones 1-0477 del 30 de abril de 2020 y 1-0511 del 12 de mayo de 2020, en el entendido que las medidas adoptadas no prorrogaron la suspensión de términos dispuesta en los actos que les precedieron, sino que se limitaron a la suspensión de los mismos desde la fecha de su publicación y hasta la fecha establecida en cada uno de los actos.

Además, que la suspensión de términos no abarca las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales, de acuerdo con lo señalado en el parágrafo 3° del Decreto Legislativo 491 de 2020.

SEGUNDO. DECLÁRESE la legalidad condicionada de los artículos 11 de las resoluciones 1-0477 del 30 de abril de 2020 y 1-0511 del 12 de mayo de 2020, en el entendido que las mismas solo produjeron efectos desde su publicación.

TERCERO. DECLÁRESE en lo demás conforme a derecho las resoluciones 1-0477 del 30 de abril de 2020 y 1-0511 del 12 de mayo de 2020 expedidas por el director general del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA.

CUARTO. ARCHÍVESE el expediente, una vez quede en firme la decisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | |(firmado electrónicamente) | |MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ | |Presidente | | | | |(firmado electrónicamente) |(firmado electrónicamente) | |LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ | |Magistrada |Magistrado | |(con aclaración de voto) | | | | | |(firmado electrónicamente) |(firmado electrónicamente) | |CARMELO PERDOMO CUÉTER |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | |Magistrado |Magistrado | CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El fallo debió analizar la expedición de la Resolución 1-0511 de 2020, desde la égida de la primera declaratoria de estado de excepción contenida en el decreto 417 de 2020 Con el debido respeto, manifiesto que aunque comparto la decisión del fallo de 22 de septiembre de la presente anualidad, (…) existen razones de la parte considerativa que me llevan a plantear la siguiente disidencia, por la vía de la aclaración de voto, en varios puntos que considero medulares y que manifesté al ponente, a saber: (i) la prórroga de la Resolución primigenia;

(ii) el estudio de los factores de fondo: la conexidad estudiada como un todo y la ausencia del estudio de los factores de fondo de proporcionalidad y necesidad; (iii) la oponibilidad y la validez de los actos escrutados. Aunque comparto la decisión fundamentada en que la Resolución 1-0511 de 12 de mayo de 2020, no podía ser prórroga de la Resolución 1-0477 del 30 de abril de 2020, en tanto esta última ya había fenecido en su vigencia cuando la entidad autora expidió aquella con la cual dijo prorrogarla, lo cierto es que esa escisión causada por el tiempo que dio finiquito al acto primigenio, debió generar en el fallo una explicación adicional diferente, en tanto a 12 de mayo de 2020, ya se encontraba vigente la segunda declaratoria de estado de emergencia, esto es, el DECRETO 637 DE 6 DE MAYO DE 2020.

En estricto sentido, la consideración que debió acompañar a la legalidad condicionada imponía a la Sala considerar y analizar la posibilidad de expedir la segunda Resolución, esto es, la N° 1-0511 DEL 12 DE MAYO DE 2020, desde la égida de la primera declaratoria de estado de excepción contenida en el DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, en atención que el control que se ejerce en el vocativo inmediato de legalidad impone dentro de los factores de conexidad y comprobación jurídica que el acto que se escruta tenga una correlación directa con las normas de excepción, cuya génesis está dada por el acto mediante el cual el Presidente de la República junto con todos sus Ministros, declara el estado de anormalidad.

(…). En ese orden, teniendo en cuenta que la RESOLUCIÓN N°. 1-0511 de 2020 no era una real prórroga de la RESOLUCIÓN N°. 1-0477 DE 2020, las medidas adoptadas en cada uno de esos actos administrativos, con sus específicas decisiones debieron analizarse en su conexidad con las normas de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El fallo debió analizar las disposiciones normativas artículo por artículo Con el debido respeto, manifiesto que mi divergencia en este punto, trasciende a los factores de fondo que caracterizan el estudio que se impone para el Control Inmediato de Legalidad, de una parte, el estudio del factor de conexidad o comprobación jurídica condensado en un estudio integral y absoluto y de otra, porque el fallo no analizó los factores de proporcionalidad y necesidad que tradicionalmente ha hecho parte del análisis del Control Inmediato de Legalidad que desde antaño ha efectuado el Consejo de Estado.

(…). [A] mi juicio, debe quedar claro que, como criterio orientador del examen de legalidad en este tipo de procesos, el fallo dará cuenta de los requisitos de fondo del acto administrativo objeto de control, es decir, de la configuración del requisito conexidad que permite al juez advertir si las medidas dictadas y contenidas en el acto objeto de estudio conllevan decisiones tendientes a solucionar la situación de excepción, advirtiendo que las mismas deben estar expresadas con claridad de las razones jurídicas que le sirven de fundamento a su adopción y denotar el por qué resultan necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a conjurar las circunstancias excepcionales.

Y es que la CONEXIDAD se concibe como la relación temática directa de la motivación y las medidas que adopta el acto que se controla, tengan fundamento en la declaratoria del Estado de excepción respectivo y en los decretos legislativos devenidos de ese Decreto Declaratorio y que se expiden para materializar los instrumentos y herramientas necesarias para conjurar la crisis.

(…). Por ello, la conexidad se examina desde dos puntos de vista, a saber: el interno, mediante el cual se evalúa el vínculo de las medidas adoptadas y las consideraciones consignadas en el Decreto en el que se sustenta; y, la externa, en la que se verifica la relación de las órdenes impartidas y las causas de la declaratoria del estado de excepción. En el primer sub tema glosado, encuentro que el fallo resolvió en un estudio en el que solo abarcó la integralidad del contenido de las Resoluciones escrutadas, dentro de un espectro absoluto, lo cual omite el verdadero estudio que caracteriza a este vocativo y es detenerse en cada decisión que se encuentra vertida en cada artículo que compone el acto que se escruta.

Ello, principalmente, por cuanto, desde mi perspectiva, el control inmediato de legalidad adelantado no resulta procedente en cuanto a la totalidad de las medidas concebidas, dada la mixtura de contenidos, pues, en su gran mayoría, no solo se enfrentan medidas propiamente administrativas que no responden a la necesidad de una declaratoria de excepción si no que imponen detenerse en aquello que si bien en forma abstracta puede verse como ajustado a derecho, al descender a lo específico pueden evidenciar roturas correlacionales con las normas de excepción o con los factores de proporcionalidad o necesidad.

(…). Por lo anterior, en mi sentir, la providencia de 22 de septiembre de 2020, además de asumir el análisis de la conexidad en bloque, como un primer estadio del estudio, debió adentrarse en las disposiciones normativas en forma focalizada, para determinar con mayor certeza que guardaban efectivamente relación con el decreto declaratorio o con el legislativo.

(…). En el caso de la referencia, técnicamente no se abordó el aludido estudio artículo por artículo, sin embargo, ello no es óbice para compartir el sentido de la providencia frente a la cual presento esta aclaración, comoquiera que, es evidente la relación que existe entre el acto administrativo examinado y el estado de excepción declarado a través del DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, en concordancia con el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Ausencia en el fallo del estudio de los factores de fondo de proporcionalidad y necesidad El segundo subtema, (…) recae sobre la ausencia del estudio de dos factores de fondo que considero son propios del Control Inmediato de Legalidad como lo son el de proporcionalidad y el de necesidad.

(…). [A] mi juicio, no basta con que las medidas sean constitucionales o legales para establecer su avenencia y armonía con el ordenamiento. Adicionalmente, se requiere que éstas sean razonables, esto es, las medidas sean necesarias y proporcionales para superar la crisis que trajo consigo la epidemia mundial del coronavirus. (…). Y es que el factor de PROPORCIONALIDAD o lo que constituiría el llamado CONTROL DE ELECCIÓN de las medidas, en tanto es entendido como la relación de medio a fin que debe acompañar esta clase de actos que se expiden dentro del marco del estado de emergencia, ya que deben guardar un equilibrio dentro del fiel de la balanza en el que converge, por un lado, la gravedad de los hechos que se busca conjurar y, por otro, el propósito de retornar a la normalidad, a través de las herramientas y medidas que adoptó la autoridad administrativa en el acto que se controla.

(…). La proporcionalidad de una medida está dada por el grado de satisfacción de un bien jurídico y el detrimento que dicha tuición puede producir en otro. De ahí que con tal instrumento se busque la máxima realización posible de todos los postulados respecto de los cuales se produce la descrita tensión, a través de fórmulas que busquen nuevas maneras de realizar los principios y derechos en juego, o de justificar la prevalencia de unos y otros en un contexto fáctico-jurídico determinado.

(…). De todos modos, aclaro que mi disidencia tampoco me daba para oponerme a la decisión, en tanto encuentro que, de la lectura integral de los actos administrativos estudiados, no advertí, de entrada, que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que los actos fiscalizados guardan total coherencia con los fines esenciales perseguidos por el Estado, al confeccionar medidas que tienden a: (i) proteger la vida en su manifestación existencial y de salud y (ii) garantizar una operatividad que permita que los servicios del SENA continúen. (…). De la mano del anterior juicio o factor, emerge el control de necesidad, el cual de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994, impone para la entidad administrativa que las medidas que se adopten deban ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, de manera que le corresponde al operador del Control Inmediato de Legalidad verificar el cumplimiento de este presupuesto desde dos enfoques, a saber: el fáctico, en cuanto cumple con la finalidad de conjurar la crisis y sus efectos y, el jurídico, a partir del cual se evidencia que las previsiones legales contenidas en el ordenamiento jurídico son insuficientes, en los términos de la jurisprudencia constitucional es un “juicio de subsidiariedad”.

Si bien en el asunto que ocupó la atención del Consejo de Estado, encontré que el fallo guardó silencio sobre el análisis de este factor, sí advertí que desde el enfoque fáctico las decisiones adoptadas se sustentaron en la crisis generada por el nuevo Coronavirus (Covid-19). CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - La publicación de los actos administrativos recae sobre la oponibilidad y no sobre su validez Si bien las razones que expuso el fallo sobre los efectos de los actos administrativos a partir de su publicación, pero por medios electrónicos, de cara a la previsión que al respecto hiciera el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, es correcta, considero que el estudio de dicho aspecto debía contener otros matices necesarios, (…) atinente a que el tema de la publicación de los actos administrativos versa o recae, en realidad, sobre la oponibilidad, más no sobre aspectos de su validez.

(…). [M]i pretensión en este punto, era que se diera un matiz explicativo, de cara a la realidad de cómo entender la publicidad del acto, que sin ser requisito de su validez si no de oponibilidad, se diera entendimiento a aspectos de cómo hacerlo vinculante en sus efectos, teniendo en cuenta que la publicidad del acto general como la tenemos entendida en el CPACA, está prevista para tiempos de normalidad y no para tiempos de excepción. (…).

Adoptar una decisión de que se requiere la publicidad acorde a la regulación tradicional resulta casi que imposible, sobre todo porque si se observa la redacción de la mayoría de actos generales que se expidieron por las autoridades nacionales, dentro del marco del estado de excepción, éstos indican que rigen desde su expedición, pero en el último artículo indican que la vigencia del acto está sometida a su publicación, diferenciándose así con mayor alcance la validez de su oponibilidad.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SÉPTIMA ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN DE VOTO DE LA CONSEJERA LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá D.C., quince (15) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01956-00(CA) (11001-03-15-000-2020- 02187-00) Actor: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE (SENA) Demandado: RESOLUCIÓN 1-0477 DEL 30 DE ABRIL DE 2020 Y RESOLUCIÓN 1-0511 DEL 12 DE MAYO DE 2020 Temas: Manejo del estudio de los factores de fondo de conexidad, proporcionalidad y necesidad dentro del Control Inmediato de Legalidad.

La publicidad del acto como requisito de oponibilidad. SENTENCIA - ACLARACIÓN DE VOTO Con el debido respeto, manifiesto que aunque comparto la decisión del fallo de 22 de septiembre de la presente anualidad, adoptado dentro del vocativo de la referencia, que se pronunció sobre la legalidad de las RESOLUCIONES 1- 0477 DEL 30 DE ABRIL DE 2020 Y 1-0511 DEL 12 DE MAYO DE 2020, expedidas por el Director del SENA, existen razones de la parte considerativa que me llevan a plantear la siguiente disidencia, por la vía de la aclaración de voto, en varios puntos que considero medulares y que manifesté al ponente, a saber: (i) la prórroga de la Resolución primigenia;

(ii) el estudio de los factores de fondo: la conexidad estudiada como un todo y la ausencia del estudio de los factores de fondo de proporcionalidad y necesidad; (iii) la oponibilidad y la validez de los actos escrutados. 1. La prórroga de la Resolución 1-0477 de 30 de abril de 2020 Aunque comparto la decisión fundamentada en que la Resolución 1-0511 de 12 de mayo de 2020, no podía ser prórroga de la Resolución 1-0477 del 30 de abril de 2020, en tanto esta última ya había fenecido en su vigencia cuando la entidad autora expidió aquella con la cual dijo prorrogarla, lo cierto es que esa escisión causada por el tiempo que dio finiquito al acto primigenio, debió generar en el fallo una explicación adicional diferente, en tanto a 12 de mayo de 2020, ya se encontraba vigente la segunda declaratoria de estado de emergencia, esto es, el DECRETO 637 DE 6 DE MAYO DE 2020.

He considerado que la labor del operador del Control Inmediato de Legalidad, al no estar bajo los derroteros de la jurisdicción rogada debe solucionar, dentro de su competencia y límites, todas aquellas aristas que permiten declarar ajustado o no a derecho el acto sobre el cual ejerce su jurisdicción en dicho medio de control. Y es que en estos casos, la labor del operador judicial del control inmediato de legalidad debe ser cuidadosa en verificar si en realidad el acto posterior en el tiempo es solo una prórroga o reproducción de actos primigenios o si, por el contrario, a éste se acompañan novedades normativas que tienen como sustrato decretos legislativos que no habían sido sondeados hasta allí por parte de la administración pública.

En ese orden, teniendo en cuenta que la RESOLUCIÓN N°. 1-0511 de 2020 no era una real prórroga de la RESOLUCIÓN N°. 1-0477 DE 2020, las medidas adoptadas en cada uno de esos actos administrativos, con sus específicas decisiones debieron analizarse en su conexidad con las normas de excepción. Valga aclarar que si bien la ausencia de esta consideración dentro del fallo no conllevaba, en mi sentir, una oposición a la decisión, en tanto las medidas de suspensión de términos, por regla general, se estructuran sobre otras regulaciones como los decretos legislativos devenidos en forma directa de las declaratorias de emergencia, sí ameritaba disentir mediante la aclaración de voto a fin de indicar la falencia en esta parte de la consideración. 2.

El estudio de los factores de fondo: la conexidad estudiada como un todo y la ausencia del estudio de los factores de fondo de proporcionalidad y necesidad. Con el debido respeto, manifiesto que mi divergencia en este punto, trasciende a los factores de fondo que caracterizan el estudio que se impone para el Control Inmediato de Legalidad, de una parte, el estudio del factor de conexidad o comprobación jurídica condensado en un estudio integral y absoluto y de otra, porque el fallo no analizó los factores de proporcionalidad y necesidad que tradicionalmente ha hecho parte del análisis del Control Inmediato de Legalidad que desde antaño ha efectuado el Consejo de Estado, conforme a los planteamientos subsiguientes: 2.1.

El manejo del juicio o factor de la conexidad En este punto, he de advertir que, a mi juicio, debe quedar claro que, como criterio orientador del examen de legalidad en este tipo de procesos, el fallo dará cuenta de los requisitos de fondo del acto administrativo objeto de control, es decir, de la configuración del requisito conexidad que permite al juez advertir si las medidas dictadas y contenidas en el acto objeto de estudio conllevan decisiones tendientes a solucionar la situación de excepción, advirtiendo que las mismas deben estar expresadas con claridad de las razones jurídicas que le sirven de fundamento a su adopción y denotar el por qué resultan necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a conjurar las circunstancias excepcionales.

Dicho factor de fondo presente en el análisis del Control Inmediato de Legalidad implica la correlación entre todo el engranaje que emerge a partir de una situación de anormalidad y que se somete, para su solución a la declaratoria de Estado de Emergencia, tiene su razón de ser en el empático y armonioso sentido que debe imperar en el incremento de los poderes que tendrá la Administración –entendida en sentido amplio–, la discrecionalidad de lo que procederá a regular y a ejecutar, pues solo debe tener en mente la conflagración de la crisis o de sus efectos o que sus efectos no sean mayores, por lo que los controles que se ejerzan en el ámbito constitucional, político o de legalidad, no se suprime ni puede sufrir mella u obstáculo, ni siquiera en el estado de anormalidad, pues como lo explicó la Corte Constitucional, en la sentencia ya mencionada C- 004 de 1992: “Los estados de excepción en cuanto significan el acrecentamiento temporal de los poderes del Presidente y la introducción de restricciones y limitaciones de distinto orden respecto del régimen constitucional común, deben aparejar el mínimo de sacrificio posible, atendidas las circunstancias extraordinarias, del régimen constitucional ordinario y garantizar el rápido retorno a la normalidad…” (Destacados en el original).

Por ello, la conexidad se examina desde dos puntos de vista, a saber: el interno, mediante el cual se evalúa el vínculo de las medidas adoptadas y las consideraciones consignadas en el Decreto en el que se sustenta; y, la externa, en la que se verifica la relación de las órdenes impartidas y las causas de la declaratoria del estado de excepción[14].

En el primer sub tema glosado, encuentro que el fallo resolvió en un estudio en el que solo abarcó la integralidad del contenido de las Resoluciones escrutadas, dentro de un espectro absoluto, lo cual omite el verdadero estudio que caracteriza a este vocativo y es detenerse en cada decisión que se encuentra vertida en cada artículo que compone el acto que se escruta.

A título de mención, no es lo mismo establecer la suspensión de términos para determinadas actividades que determinar cuál o cuáles actividades serán excepcionadas de dicha suspensión y si las razones de ello son o no acordes a las medidas de emergencia o en un ejemplo más concreto, por qué el artículo 3° de la Resolución 1-0477 de 2020 consagra que no habrá suspensión de las actuaciones sancionatorias por declaración de incumplimiento contractual, pero el parágrafo del artículo 4° indica que se permitirá la suspensión de términos en los procesos administrativos sancionatorios por presunto incumplimiento contractual.

Todas estas especificidades se ven desdibujadas y dejadas al margen si el estudio del Control Inmediato de Legalidad se asume en forma general o integral. Por lo anterior, en mi sentir, la providencia de 22 de septiembre de 2020, además de asumir el análisis de la conexidad en bloque, como un primer estadio del estudio, debió adentrarse en las disposiciones normativas en forma focalizada, para determinar con mayor certeza que guardaban efectivamente relación con el decreto declaratorio o con el legislativo.

Bajo ese contexto, surgía para la Sala de Decisión Especial N°. 7 el interrogante de determinar cuáles medidas respondían al Decreto Declaratorio y al Decreto Legislativo N°. 491 de 2020, más allá de considerar que la norma en análisis en su contexto general sí lo hacía. Se itera, entonces, que el estudio de fondo desarrollado por la Sala en la providencia de 22 de septiembre de 2020, si bien podía cobijar la totalidad de las medidas concebidas en la decisión administrativa estudiada en bloque, implicaba o habilitaba al juez para emprender el examen específico y focalizado de cada una de las decisiones que se contienen en cada artículo, dada la mixtura de fórmulas resolutivas que se adoptan en esta clase de actos y que están desprendidas y son ajenas al principio de unidad de materia que regenta a las leyes que estudia la Corte Constitucional cuando le corresponde realizar el análisis de exequibilidad de la ley.

En suma, la sentencia de 22 de septiembre de 2020 debió agregarse en el eje temático de conexidad y sobrepasar un estudio integral o en bloque de las normas escrutadas. En el caso de la referencia, técnicamente no se abordó el aludido estudio artículo por artículo, sin embargo, ello no es óbice para compartir el sentido de la providencia frente a la cual presento esta aclaración, comoquiera que, es evidente la relación que existe entre el acto administrativo examinado y el estado de excepción declarado a través del DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, en concordancia con el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 de los cuales emerge la necesidad de adoptar medidas tendientes a procurar el distanciamiento social y la flexibilización o suspensión del cómputo de ciertos términos antes las dificultades operativas derivadas del confinamiento.

Por lo que no valía la pena sacrificar la decisión, que itero comparto, si en forma evidente emergía la conexidad entre el acto escrutado y su normativa fundamento dictada dentro del espectro del estado de excepción. 2.2. Los factores de proporcionalidad y necesidad El segundo subtema, dentro de este capítulo, recae sobre la ausencia del estudio de dos factores de fondo que considero son propios del Control Inmediato de Legalidad como lo son el de proporcionalidad y el de necesidad.

En efecto, dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad, a mi juicio, no basta con que las medidas sean constitucionales o legales para establecer su avenencia y armonía con el ordenamiento. Adicionalmente, se requiere que éstas sean razonables, esto es, las medidas sean necesarias y proporcionales para superar la crisis que trajo consigo la epidemia mundial del coronavirus.

Mi posición tiene fundamento a la luz del artículo 13 de la Ley 137 de 1994, tiene por objeto determinar: “(i) si las medidas son proporcionales a la gravedad de los hechos que pretenden conjurar y (ii) si la limitación al ejercicio de los derechos y libertades es estrictamente necesaria para el retorno a la normalidad”[15]. Y es que el factor de PROPORCIONALIDAD o lo que constituiría el llamado CONTROL DE ELECCIÓN de las medidas, en tanto es entendido como la relación de medio a fin que debe acompañar esta clase de actos que se expiden dentro del marco del estado de emergencia, ya que deben guardar un equilibrio dentro del fiel de la balanza en el que converge, por un lado, la gravedad de los hechos que se busca conjurar y, por otro, el propósito de retornar a la normalidad, a través de las herramientas y medidas que adoptó la autoridad administrativa en el acto que se controla.

En este punto el operador jurídico debe analizar, en forma cuidadosa y bajo los criterios jurídicos y con aplicación de las herramientas jurídicas a su alcance, a fin de determinar la racionalidad de las medidas adoptadas -más allá de su entronque con la legalidad- y si éstas resultaron proporcionadas, y acordes a los propósitos y finalidades de la declaratoria del Estado de Emergencia, pues en este ítem es donde puede producirse con mayor facilidad un exceso en la discrecionalidad temporal o en la concentración de poder transitoria, que por la situación de anormalidad, se ha desplazado a la autoridad administrativa, en razón a la crisis que se vive.

La proporcionalidad de una medida está dada por el grado de satisfacción de un bien jurídico y el detrimento que dicha tuición puede producir en otro. De ahí que con tal instrumento se busque la máxima realización posible de todos los postulados respecto de los cuales se produce la descrita tensión, a través de fórmulas que busquen nuevas maneras de realizar los principios y derechos en juego, o de justificar la prevalencia de unos y otros en un contexto fáctico-jurídico determinado.

La veeduría permanente del operador judicial, en todos los niveles o especialidades –constitucional y contencioso administrativo– tiene como misión cuidar que las decisiones que se adopten durante el estado de anormalidad y sus efectos e implicaciones no se logren a cualquier costo, sino que, más bien, se sacrifiquen en la mínima expresión posible esas instituciones dogmáticas y orgánicas que integran la aspiración arquetípica de organización política y social.

En otras palabras, el grado de intervención de la normalidad (nivel óptimo de principios y derechos) debe ser equiparable a la gravedad de los hechos que se busca conjurar, y la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades tiene que darse en lo estrictamente necesario, según reza el artículo 13 de la Ley 137 de 1994. El objeto de los actos generales expedidos en ejercicio de función administrativa, que incumben al control inmediato de legalidad, es el de desarrollar ese tipo de decretos legislativos incluido el declaratorio del estado de excepción. De ahí que, en ninguna circunstancia le es dable a quien la emplea afectar categorías jurídicas que no incumben a su espectro regulatorio, pues es claro que ni el Constituyente ni el legislador estatutario de los Estados de Excepción validaron un escenario de excesos a la limitación del espectro de la normatividad de excepción y menos que restrinja las garantías ius fundamentales por vía de actos administrativos.

De ahí que, en materia de derechos –que es lo que se protege incluso en el orden convencional–, el marco de proporcionalidad sustancial de la resolución examinada viene dado, en principio, por su referente jurídico inmediato contenido en el decreto declaratorio y en el decreto legislativo que se busca desarrollar. Esto es así, entre otras razones, porque si el acto administrativo dispone de categorías jurídicas que desborden o extralimiten dicho marco legal o constitucional, ya no se estaría frente a un problema de proporcionalidad en sentido estricto, sino de infracción a la norma superior y a la falta de conexidad a la que está supeditado el acto.

Caso distinto es que se haya conferido un margen específico de discrecionalidad para el ejercicio de esta función administrativa, y que en ese proceso de optar por una determinación u otra se puedan producir tensiones válidas entre derechos fundamentales. En ese caso, sí valdría examinar la idoneidad, subsidiariedad y proporcionalidad frente al derecho disminuido en beneficio de otro de la misma raigambre.

De todos modos, aclaro que mi disidencia tampoco me daba para oponerme a la decisión, en tanto encuentro que, de la lectura integral de los actos administrativos estudiados, no advertí, de entrada, que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que los actos fiscalizados guardan total coherencia con los fines esenciales[16] perseguidos por el Estado, al confeccionar medidas que tienden a: (i) proteger la vida en su manifestación existencial y de salud y (ii) garantizar una operatividad que permita que los servicios del SENA continúen. Tampoco observé que comporten el ejercicio arbitrario de las competencias ni discriminación alguna, y se afirma de ese modo, por cuanto es claro que, dentro del espectro competencial del juez del control inmediato de legalidad, debe identificar si el acto administrativo estudiado es respetuoso de las prohibiciones contempladas en la Constitución Política de 1991, en torno a las decisiones que pueden adoptarse en el marco de los estados de excepción. De la mano del anterior juicio o factor, emerge el control de necesidad, el cual de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994, impone para la entidad administrativa que las medidas que se adopten deban ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, de manera que le corresponde al operador del Control Inmediato de Legalidad verificar el cumplimiento de este presupuesto desde dos enfoques, a saber: el fáctico, en cuanto cumple con la finalidad de conjurar la crisis y sus efectos y, el jurídico, a partir del cual se evidencia que las previsiones legales contenidas en el ordenamiento jurídico son insuficientes, en los términos de la jurisprudencia constitucional es un “juicio de subsidiariedad”.

Si bien en el asunto que ocupó la atención del Consejo de Estado, encontré que el fallo guardó silencio sobre el análisis de este factor, sí advertí que desde el enfoque fáctico las decisiones adoptadas se sustentaron en la crisis generada por el nuevo Coronavirus (Covid-19), el cual fue declarado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud y, las indicaciones impartidas por dicho Organismo Internacional y por el Presidente de la República, quienes coinciden en señalar la importancia del distanciamiento social para prevenir el contagio del virus, circunstancias que motivaron la implementación de medidas como la suspensión de términos, la continuidad de otras actividades (excepciones a la suspensión) que permitieran la protección de la salud de usuarios y servidores.

Desde la perspectiva jurídica, es claro que las órdenes impartidas en los actos examinados se encontraban contenidas en el DECRETO Nº. 491 DE 2020 y, por ello no encontré mayor oposición a las decisiones adoptadas en el fallo, pero sí aspectos considerativos que me permitieron ir en divergencia, conforme a lo expuesto, mediante la figura de la aclaración de voto. 3.

La publicidad del acto como aspecto de inoponibilidad dentro del contexto del estado de excepción Si bien las razones que expuso el fallo sobre los efectos de los actos administrativos a partir de su publicación, pero por medios electrónicos, de cara a la previsión que al respecto hiciera el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, es correcta, considero que el estudio de dicho aspecto debía contener otros matices necesarios, devenidos de la posición de antaño del Consejo de Estado, atinente a que el tema de la publicación de los actos administrativos versa o recae, en realidad, sobre la oponibilidad, más no sobre aspectos de su validez.

Pero más allá de tal consideración y sin perjuicio de ésta, precisamente, en conexión, proporcionalidad y necesidad con las normas de excepción, mi pretensión en este punto, era que se diera un matiz explicativo, de cara a la realidad de cómo entender la publicidad del acto, que sin ser requisito de su validez si no de oponibilidad, se diera entendimiento a aspectos de cómo hacerlo vinculante en sus efectos, teniendo en cuenta que la publicidad del acto general como la tenemos entendida en el CPACA, está prevista para tiempos de normalidad y no para tiempos de excepción, y menos para una anormalidad que incidió y afectó al conglomerado entero, que nos obligó a confinarnos, aislarnos y, en muchos casos, detenernos en el cotidiano desempeño de labores y funciones, pero ante todo, de cara a la inmediatez y prontitud con la que se requería adoptar las medidas que mitigaran los aspectos de contagio exponencial muy alto y morbilidad derivados del COVID-19.

Considero que no se trata de obviar la normativa que regenta la publicidad de los actos administrativos de orden general sino de permitir el manejo de la situación de anormalidad, conforme al marco legal de excepción. Adoptar una decisión de que se requiere la publicidad acorde a la regulación tradicional resulta casi que imposible, sobre todo porque si se observa la redacción de la mayoría de actos generales que se expidieron por las autoridades nacionales, dentro del marco del estado de excepción, éstos indican que rigen desde su expedición, pero en el último artículo indican que la vigencia del acto está sometida a su publicación, diferenciándose así con mayor alcance la validez de su oponibilidad.

En los anteriores términos dejo expuestas las razones que me llevaron a aclarar mi voto. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ. Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Auto del 16 de abril de 2020. Exp. 11001-03-15-000-2020-01098-00. C.P. Martín Bermúdez Muñoz. [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Auto de 12 de mayo de 2020. Exp 1001-03-15-000-2020-01097-00. C.P. Martha Nubia Velásquez [3] Exp.11001-03-15-000-2020-03161-00 a cargo de la consejera de Estado Nubia Margot Peña [4] Exp. 11001-03-15-000-2020-03162-00 a cargo del consejero de Estado Milton Chávez García [5] https://www.sena.edu.co/es-co/transparencia/ProyectoNorma [6] Declarado exequible mediante sentencia C-145 de 2020 de la Corte Constitucional. [7] Corte Constitucional;

Boletín de Prensa No. 116 de 9 de julio de 2020 “En relación con el artículo 12, la Corte encontró que la disposición resultaba innecesaria desde el punto de vista jurídico y contraría el principio de autonomía de las ramas Legislativa y Judicial, así como de los órganos constitucionalmente autónomos.” [8] Corte Constitucional; Sentencia C-242 de 2020 “Cuarto. Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo la de su parágrafo 1° que se declara INEXEQUIBLE, y la de su parágrafo 2° en relación con el cual se declara la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma.” [9] Corte Constitucional, Sentencia C-242 de 2020 “Quinto. Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 7° del Decreto 491 de 2020, salvo la expresión “de los pensionados y beneficiarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales -FOMAG” contemplada en el inciso 2° del mismo que se declara su INEXEQUIBLE.” [10] Corte Constitucional;

Boletín de Prensa No. 116 de 9 de julio de 2020 “Por su parte, se condicionó el artículo 5° bajo el entendido de que la ampliación de términos que contempla para solucionar las peticiones es extensible a los privados que deben atender solicitudes, pues, de conformidad con la legislación vigente sobre la materia, se encuentran en una situación similar a la de las autoridades.” [11] Dentro de las excepciones se encuentran: << a) Cuando el acto administrativo en su contenido es declarativo y no constitutivo.

(…) b) El acto administrativo que se dicta en cumplimiento de una sentencia emanada de la jurisdicción contencioso administrativa, fruto de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, el pronunciamiento jurisdiccional tiene efectos ex tunc. c) En algunos eventos el acto administrativo que revoca otro. d) Los actos interpretativos de actos administrativos anteriores.

(…) e) Los actos de convalidación.>> Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1294 del 7 de septiembre de 2000. C.P. Flavio Rodríguez Arce [12] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 10 de noviembre de 2017. Exp. 39539. C.P. Carlos Alberto Zambrano [13] Corte Constitucional. Sentencia C-957 de 1999 [14] Corte Constitucional sentencia C-723 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [15] Corte Constitucional sentencia C-722 de 2015, M.P. Myriam Ávila Roldan. [16] Art. 2 constitucional.