ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Inhibitorio ENAJENACIÓN FORZOSA DE BIEN / ACTO DE ENAJENACIÓN FORZOSA DE BIEN SÍNTESIS DEL CASO: Se demanda en ejercicio de la acción de reparación directa por el hecho de que, a partir del inicio de un proceso de enajenación forzada y del pago que recibieron los actores por sus predios, no pudieron venderlos y, además, sufrieron una lesión a su patrimonio.

COMPETENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA / FACTOR OBJETIVO Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 26 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, de conformidad con lo previsto en los artículos 129 y 132 del CCA, subrogados por los artículo 37 y 40 de la Ley 446 de 1998, respectivamente, en tanto la cuantía es superior a 500 SMLMV y, en esa medida, el sub lite corresponde a un proceso con vocación de doble instancia. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 37 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 40 ALTERACIÓN DEL FUNDAMENTO FÁCTICO DE LA DEMANDA / VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL La jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica en considerar que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en las actuaciones que conoce, carece por completo de facultades para variar la causa petendi que se narra en la demanda, es decir, que en procesos de esta naturaleza la sentencia está irremediablemente abocada a resolver sobre si hay o no lugar a declarar la responsabilidad de la administración con base en los antecedentes fácticos descritos en la demanda o su modificación y en los medios de convicción regular y oportunamente agregados al plenario.

Es así como cualquier variación o modificación del marco fáctico implicaría un desconocimiento flagrante del principio relativo al debido proceso, ya que, por una parte, sorprendería a la entidad pública demandada cuya defensa y medios exceptivos estarían enfocados a rebatir los hechos presentados en la demanda y, por otra, en atención a que esta jamás tendría opción de ejercer en ese caso el legítimo derecho de controvertir y de aportar pruebas tendientes a rebatir los elementos de juicio eventual base de la declaración de responsabilidad y consecuencial condena al pago de los perjuicios, por lo que el juez debe resolver sobre las pretensiones de la demanda, sus fundamentos fácticos y jurídicos con sustento en la prueba regular y oportunamente aportada al proceso como lo dispone el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 24 de octubre de 2016, Exp. 34357, M.P. Hernán Andrade Rincón. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 305 MODIFICACIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA - Improcedente por violación del principio de preclusividad / IMPROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN - Para adicionar o modificar las pretensiones de la demanda Hay que precisar que, si bien en la alzada los accionantes también adujeron que los perjuicios reclamados se generaron «como consecuencia de una ocupación permanente por causa de una enajenación forzosa, con el agravante que no fue usado para los fines para los cuales se dio dicha expropiación», lo cierto es que ello evidencia una modificación en la causa petendi de la demanda, pues como quedó visto, en la demanda se solicitó la declaratoria de responsabilidad de la Secretaría Distrital del Hábitat por «el inicio del proceso de enajenación y por el pago irrisorio de los bienes, que tuvo como sustento un avalúo comercial»; por manera que la Sala se abstendrá de analizar esa modificación realizada a la imputación de responsabilidad de la entidad pública demandada, dado que el recurso de apelación no tiene por objeto el que las partes adicionen o modifiquen sus demandas y sorprendan a su contraparte con cargos nuevos frente a los cuales no tuvo la oportunidad de defenderse ni aportar o solicitar pruebas.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 20 de febrero de 2020, Exp. 54407, C.P. María Adriana Marín. PROBLEMA JURÍDICO: La Sala deberá examinar si en el presente caso la acción de reparación directa era el medio idóneo para obtener el reconocimiento y pago derivado de la afectación ocasionada por el inicio del proceso de enajenación forzada y por lo pagado por los predios de los actores en el marco de este o si, por el contrario, para realizar tal pronunciamiento era necesario que se cuestionara la legalidad de los actos administrativos que resolvieron sobre tales aspectos.

ADQUISICIÓN DEL BIEN INMUEBLE / ENAJENACIÓN VOLUNTARIA DE LA PROPIEDAD / ENAJENACIÓN FORZOSA DE BIEN / EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA / PLAN DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL La Ley 388 de 1997 fija el procedimiento sobre la adquisición de bienes inmuebles cuando existe intervención del Estado, para lo cual señala, entre otras cosas, que la Nación, entidades territoriales, áreas metropolitanas y asociaciones de municipios podrán adquirir inmuebles por enajenación voluntaria, forzosa o expropiación vía administrativa, para desarrollar las actividades previstas en el artículo 10 de la Ley 9 de 1989, entre otros, para la ejecución de planes de vivienda de interés social o proyectos de urbanización prioritarios.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 / LEY 9 DE 1989 - ARTÍCULO 10 ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUENTE DEL DAÑO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CRITERIOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO ILEGAL / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL Tal y como lo ha sostenido de manera reiterada la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación, la escogencia de la acción no depende de la discrecionalidad del demandante -como se ha sugerido a lo largo del proceso-, sino del origen del daño que se alega y del fin pretendido.

Así, cuando la fuente del daño proviene de un hecho, de una omisión, de una operación administrativa o de un acto administrativo, del cual no se cuestiona su legalidad, la vía procesal adecuada es la reparación directa (artículo 86 del Código Contencioso Administrativo); en cambio, cuando se considera que los perjuicios devinieron de un acto administrativo ilegal, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 85 ibídem).

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar autos de 21 de septiembre de 2016, Exps. 56214; 56199 y 56220, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 86 FUENTE DEL DAÑO - Acto administrativo / PERJUICIO DERIVADO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO [D]e lo expuesto en la demanda y de lo acreditado en el expediente se desprende que la fuente del daño alegado por los demandantes lo constituyen varias decisiones que adoptó la Secretaría del Hábitat en el proceso de enajenación forzosa (…) para la Sala resulta claro que, como las referidas decisiones tienen la naturaleza jurídica de actos administrativos, cuya validez fue cuestionada por los demandantes, al punto de señalar que la decisión de iniciar el proceso de enajenación les impidió vender sus bienes y resultaron perjudicados con estas, porque debían recibir una suma superior por sus bienes y no la que se determinó, la acción que resultaba procedente no era la de reparación directa, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que definieron la actuación administrativa.

(…) se insiste, los demandantes con la demanda sí censuran la validez de los actos administrativos antes referidos, comoquiera que cualquier vicio del procedimiento se controvierte a partir del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la decisión final de la Administración, esto es, el acto administrativo en el que se vierte la voluntad estatal.

ENAJENACIÓN FORZOSA DE BIEN / FUENTE DEL DAÑO / PERJUICIO DERIVADO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INEXISTENCIA DE FALLA DEL SERVICIO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Para el caso, se ha verificado que la fuente del daño, como se indicó en precedencia, no es una falla del servicio por un hecho administrativo, puesto que la entidad demandada, al haber adelantado un proceso de enajenación forzosa y adjudicar los predios por determinado valor, exteriorizó su voluntad y la plasmó en unos actos administrativos de carácter particular y concreto, que surten plenos efectos jurídicos que, además, se encuentra amparado con la presunción de legalidad y veracidad que les es inherente, en virtud de las disposiciones del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, es decir, la génesis del litigio se ubica en la adopción de decisiones adversas a los intereses de la parte actora, que les impidieron vender sus bienes y dejar de recibir el pago justo, debido al supuestamente mal avalúo comercial que se hizo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 66 INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / FALLO INHIBITORIO POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN [D]ado que la acción ejercida por los demandantes no era la adecuada para reclamar los perjuicios que supuestamente les fueron ocasionados por el Distrito de Bogotá, la Sala confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de abstenerse para fallar respecto del fondo del asunto, por indebida escogencia de la acción. CONDENA EN COSTAS - No hay lugar a su imposición En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 55 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2012-00558-01(54320) Actor: MARÍA IDALID MENDOZA RODRÍGUEZ Y OTRO Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ - SECRETARÍA DEL HÁBITAT Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: RESPONSABILIDAD POR ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN – decisiones adoptadas en el marco de un proceso de enajenación forzosa de bienes constituyen actos administrativos – INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – la escogencia de la acción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino el origen del daño alegado, en sub lite se concretó con la expedición de unos actos administrativos – FALLO INHIBITORIO – la vía procesal adecuada para demandar en este asunto no era la acción de reparación directa, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 26 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante la cual declaró probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción. I. SÍNTESIS DEL CASO Se demanda en ejercicio de la acción de reparación directa por el hecho de que, a partir del inicio de un proceso de enajenación forzada y del pago que recibieron los actores por sus predios, no pudieron venderlos y, además, sufrieron una lesión a su patrimonio.

II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 9 de febrero de 2012 (fl. 89 del c.1), los señores María Idalid y Martín David Mendoza Rodríguez, por conducto de apoderado judicial (fl. 1 del c.1), presentaron demanda de reparación directa contra el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría del Hábitat, con el fin de que se les indemnizaran los perjuicios que sufrieron como consecuencia del proceso de enajenación forzosa al que fueron sometidos sus bienes y el pago «irrisorio» que recibieron por estos.

En concreto, los demandantes solicitaron que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas (fls. 77 – 79 del c.1): 1. Solicito que, mediante el trámite del proceso ordinario de reparación directa, se declare que la Nación – Municipio de Bogotá D.C – Alcaldía Mayor de Bogotá – Subsecretaría Jurídica de la Secretaría de Hábitat (…) son solidaria, civil y administrativamente responsables de todos los daños antijurídicos y perjuicios tanto de orden material y moral, que fueron causados a mis representados por la enajenación forzosa de que fueron víctimas y mal avaluados los inmuebles. 2.

Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene a las entidades demandadas reparar integra y de manera solidaria o mancomunada a pagar a los demandantes los perjuicios materiales y morales tanto objetivados como subjetivados, actuales y futuros, los cuales se estiman en una suma superior a $1.000.000.000 o lo que procesalmente se demuestren y que discrimino de la siguiente manera: 1.

Para la señora María Idalid Mendoza Rodríguez, la suma de $500.000.000, más intereses o corrección monetaria por concepto de lo que ha dejado de recibir como consecuencia de la expropiación forzosa que fue obligada a aceptar. Lo que represente el valor de los perjuicios morales ocasionados, los cuales se estiman en una cantidad no inferior a los 500 SMLMV al momento de producirse la sentencia. 2.

Para el señor Martín David Mendoza Rodríguez, la suma de $500.000.000, más intereses o corrección monetaria por concepto de lo que ha dejado de recibir como consecuencia de la expropiación forzosa que fue obligado a aceptar. Lo que represente el valor de los perjuicios morales ocasionados, los cuales se estiman en una cantidad no inferior a los 500 SMLMV al momento de producirse la sentencia. 3.

Hasta 1000 SMLMV considerados sus perjuicios morales, según las últimas jurisprudencias del Consejo de Estado, liquidados al momento que esté el salario vigente al momento de producirse la sentencia condenatoria o la liquidación de las sumas que resulten condenadas a los demandados (…). Como fundamento fáctico de la demanda, en síntesis, se indicó: Que, por medio de las Resoluciones Nos. 1012 y 1013 del 2 de noviembre de 2010, la Secretaría del Hábitat de Bogotá inscribió una medida cautelar en los folios de matrícula inmobiliaria Nos. 50S-40042633 y 50S-40042634, correspondientes a dos de los bienes inmuebles de propiedad de los señores María Idalid y Martín David Mendoza Rodríguez, ubicados en el Barrio Bosa de Bogotá, con el propósito de que «salieran del comercio por iniciación de un proceso de enajenación», situación que impidió su venta.

Que el área de terreno de cada uno de los bienes era de 2.000 m2 y que, el 2 de febrero de 2011, recibieron una propuesta de compra de la empresa Build Paradise por valor de $1.400’000.000 por cada inmueble, lo que indicaba que el m2 «costaba» $700.000. Que, posteriormente, contrataron a la señora Adriana Marcela Parrado Landazábal para que realizara un avalúo comercial, el cual arrojó la suma de $1.564’610.000 y $1.571’090.000 respecto de cada uno de los bienes.

Que, según la escritura pública No. 0512 de la Notaría 35 del Círculo de Bogotá, la Fiduciaria Bogotá S.A. pagó $1’179.379 por m2 a un predio colindante, mientras que la Secretaría Distrital del Hábitat asignó un valor total a los predios de los accionantes de $681’897.064 y $535’104.064, lo que demostraba que el valor del m2 reconocido y pagado fue menor de la mitad del precio real de los inmuebles, por manera que su patrimonio se vio lesionado en $1.000’000.000. 2.

Trámite en primera instancia 2.1. En auto del 21 de febrero de 2012, el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá, al cual se le asignó el asunto, envió el proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca por falta de competencia (fls. 91 – 92 del c.1), Corporación que inadmitió la demanda de la referencia, el 26 de abril de 2012 (fl. 96 del c.1).

Lo anterior, por cuanto consideró que los hechos y las pretensiones de la demanda no guardaban relación con la acción impetrada, pues, según dijo, la imputación se fundamentó en unos actos administrativos expedidos en el trámite del proceso de enajenación forzosa; sin embargo, la acción de reparación directa no estaba prevista para reclamar un daño que provenía de ese tipo de actuaciones, de conformidad con lo previsto en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, de ahí que se otorgó un término de 5 días para que se aclarara dicho aspecto.

El 9 de mayo de 2012, la parte actora presentó un escrito en el que, entre otras cosas, manifestó que no estaba interesada en impugnar las resoluciones mencionadas, sino que se le pagara el dinero que dejó de recibir a la fecha en la que «ocurrió la expropiación, dejando de recibir el valor comercial ofrecido» (fls. 97 – 98 del c.1). 2.2.

En providencia del 21 de junio de 2012, la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó notificar a la entidad demandada y al Ministerio Público (fl. 100 del c.1), actuaciones que se surtieron el 26 de abril de 2013 (fl. 109 del c.1). 2.3. En el escrito de contestación de la demanda, la Secretaría del Hábitat de Bogotá se opuso a sus pretensiones, para lo cual propuso como argumentos de defensa y excepciones los siguientes: ➢ Inexistencia del daño: puesto que pagó a los demandantes un valor superior al valor comercial que arrojó el avalúo realizado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital a sus predios. ➢ Pago: dado que pagó a los actores las sumas de $700’000.000 y $550’000.000 por concepto de la enajenación forzosa de la que fueron objeto sus predios y, en ese sentido, no podían pretender un pago doble por el mismo hecho. ➢ Hecho exclusivo de la víctima: porque, en el caso particular, si los propietarios de los predios declarados como de desarrollo prioritario deseaban que aquellos no fueran subastados, debieron demostrar su desarrollo urbanístico, dentro del término de 2 años contados a partir de la Resolución No. 147 de 2008, en la que la Secretaría del Hábitat realizó la identificación y enlistó los predios objeto de declaratoria para obtener los terrenos disponibles para vivienda de interés social e interés prioritario, pero esto no ocurrió. Por lo anterior, se sostuvo que, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 55 de la Ley 388 de 1997, el Distrito de Bogotá expidió las Resoluciones Nos. 1012 y 1013 de 2010, «en las que se ordenó la enajenación forzosa», decisiones que se notificaron en debida forma y respecto de las que no hubo reproche alguno. ➢ Legalidad y fuerza vinculante de los avalúos comerciales fundamento de las enajenaciones forzosas: teniendo en cuenta que los avalúos comerciales que se efectuaron en el proceso de enajenación forzosa se realizaron por una autoridad competente, siguiendo las normas y procedimientos vigentes, es decir, lo establecido en el Decreto 1420 de 1998 y en la Resolución No. 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, y se anexaron todos los soportes técnicos, por tanto, hasta el momento gozaban de presunción de legalidad y eran vinculantes para los actores, al no haberse discutido su contenido mediante la acción pertinente.

Aclaró que «para el inmueble de la señora María Idalid, el valor de la postura válida para subasta pública del predio correspondió al 100% del avalúo comercial, es decir, la suma de $525’507.000 e igualmente para el predio del señor Martín David la suma de $506’915.000», pero fueron adjudicados a la Fundación Empresa Privada Compartir por la suma de $700’000.000 y $550’000.000, respectivamente, lo que significa que lo pagado superó el 100% del avalúo comercial. ➢ Ineptitud sustantiva de la demanda: toda vez que la discusión versaba sobre el valor pagado a los demandantes por sus predios, cuyo fundamento era el avalúo comercial realizado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital y, por consiguiente, el escenario idóneo para discutir tales diferencias era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra «el acto de adjudicación en la subasta pública y los actos que adjudicaron como cuerpo cierto a la Fundación y que determinaron el valor a pagar por los predios»; empero, no se hizo uso de esta porque ya estaba caducada.

Resaltó que, si se admitiera la procedencia de la acción de reparación directa, la conclusión sería que no se demostró la causación de un daño antijurídico, pues la Ley 388 de 1997 habilita, con ocasión del incumplimiento de la función social de la propiedad, para que un predio declarado como de desarrollo prioritario sea vendido hasta por el 70% del valor comercial en una primera subasta y hasta por el 70% del valor catastral en una segunda, lo que aquí se cumplió porque los propietarios de los predios recibieron un valor superior al comercial y el hecho de que ahora no se encuentren conformes con el precio pagado, no constituía razón suficiente para argüir que se les generó un perjuicio, más allá de tener la obligación de vender sus bienes forzosamente, situación que, en todo caso, estaba contemplada por la ley. 2.4.

Agotado el período probatorio, el 3 de febrero de 2015, el Tribunal a quo corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo (fl. 296 del c.1), oportunidad en la que la entidad demandada reiteró lo dicho en el proceso (fls. 299 – 304 del c.1). 2.5.

La parte demandante refirió que, de la prueba pericial que obra en el expediente y de la aclaración formulada frente a esta, se acreditó que el valor recibido por la venta de los bienes inmuebles de su propiedad difería de la suma que efectivamente debió recibir, por manera que era procedente reclamar la suma restante para cubrir la totalidad de la venta real, «como ocurrió con otro hermano, a quien la entidad le reconoció un valor mayor por metro cuadrado».

Destacó, además, que la Secretaría Distrital del Hábitat faltó a la verdad, debido a que afirmó que los terrenos iban a destinarse a la construcción de apartamentos de interés social, cuando «la realidad es que se han construido bloques de diez apartamentos y los valores de estos supera lo que la ley ordena como vivienda de interés social» (fls. 297 – 298 del c.1). 2.6.

El Ministerio Público expuso que el artículo 52 de la Ley 388 de 1997 facultó al Distrito de Bogotá para iniciar procesos de enajenación forzosa de bienes inmuebles, por causales de incumplimiento de función social de la propiedad y definió el procedimiento a seguir para tal efecto, así como las pautas para llevar a cabo el avalúo que determina el precio que se debe pagar por estos.

En lo atinente al caso concreto, advirtió que la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital elaboró los avalúos sobre los predios de los actores, documentos que, a su parecer, se ciñeron a las disposiciones del Decreto 1420 de 1998, por lo que no era posible acceder a las súplicas de la demanda, dado que no se lograba evidenciar que, efectivamente, hubiera sido realizado de forma incorrecta; por el contrario, los elementos de juicio que reposan en el proceso daban cuenta que el valor cancelado por el adjudicatario fue superior al valor comercial que se fijó. Por último, en cuanto a la procedencia de la acción invocada por los accionantes, sostuvo (fls. 307 – 310 del c.1): Se tiene que la reparación directa tiene como fin reparar los daños por un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa que haya tenido que sufrir una persona sin encontrarse en el deber de soportarlo (…) al revisar el caso sub examine los demandantes no logran comprobar de manera clara y efectiva la existencia de una falla en el funcionar de la Administración y mucho menos que aquella sea la causante de una serie de daños, los cuales tampoco se encuentran acreditados de manera adecuada.

Si lo pretendido por los demandantes es el pago debido del valor de la enajenación forzosa, teniendo en cuenta el valor comercial por ellos alegado con la demanda, es claro que si el valor por el cual se adjudicó en pública subasta fue aprobado por medio de un acto administrativo emitido por la Secretaría del Hábitat y la inconformidad versa sobre lo allí decretado, será lo más conveniente atacar el mencionado acto, por cuanto de las pretensiones se desprende del acto administrativo por medio del cual se aprueba el valor a pagar por los bienes, en ese orden la acción pertinente para lo pretendido sería la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.

Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 26 de marzo de 2015, el Tribunal Administrativo de Descongestión de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, declaró probada la excepción de inepta por indebida escogencia de la acción y se abstuvo para resolver de fondo. Después de referirse al procedimiento de enajenación forzosa y de avalúo de los bienes inmuebles, concluyó que los accionantes tenían disponibles recursos administrativos, a fin de mejorar el valor del avalúo comercial que se realizó con el objeto de subastar sus predios, así como también la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la decisión que lo estableció, pues la causa de su perjuicio radicaba en que las sumas determinadas en el avalúo no se ajustaban a la realidad (fls. 312 – 320 del c.2). 4.

Recurso de apelación La parte actora interpuso recurso de apelación, con el fin de que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Manifestó que las pretensiones de la demanda no están encaminadas a cuestionar un acto administrativo, sino que «lo que se busca es el reconocimiento del valor económico proveniente de un perjuicio por un hecho de la Administración frente a una decisión administrativa».

A renglón seguido, se expresó: Precisamente porque se trata de un hecho o en su defecto de un acto que se presume legal por parte del Distrito es que acudimos a la acción de reparación directa, toda vez que lo que se pretende no es declarar la ilegalidad de un acto administrativo, sino por el contrario, lo que se busca es que el resarcimiento de unos perjuicios ocasionados que por un acto que se presume legal fueron víctimas mis poderdantes, al no reconocérseles el valor real al metro cuadrado del inmueble y más bien a otro de iguales condiciones que también fue adquirido por la misma entidad (al vecino colindante), se le reconoció valores que superan el 90% del valor por el cual les indemnizaron a mis poderdantes.

Si bien es cierto que pareciera que el daño lo ocasiona un acto administrativo, toda vez que se trata de una indemnización que la administración reconoce por enajenación forzosa a través de un procedimiento administrativo, lo que es también, que dicho acto administrativo tendiente a ser la manifestación de la voluntad de la administración que produce efectos jurídicos, creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de estos, tiene algunos presupuestos esenciales al orden jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados y comoquiera que se presume legal hasta tanto no se haya desvirtuado por razones (…) razones por las que considera el suscrito que al no tener fundamentos fácticos y jurídicos no encontré la necesidad de atacar el acto administrativo, sino por el contrario solo reclamo los perjuicios ocasionados por un hecho de la administración proveniente de dicho acto administrativo que se presume legal.

De otra parte, arguyó que los perjuicios reclamados también se generaron «como consecuencia de una ocupación permanente por causa de una enajenación forzosa, con el agravante que no fue usado para los fines para los cuales se dio dicha expropiación». Sobre el particular, citó el siguiente aparte de la sentencia del 10 de mayo de 2001, dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, radicado 11783: Corresponde a la especie de la responsabilidad objetiva y se configura probado que una parte o la totalidad de un bien inmueble de propiedad del demandante fue ocupado permanentemente por la Administración o por particulares que actúan autorizados por ella.

El daño antijurídico consiste en la lesión al derecho real de propiedad que es titular el demandante, quien no tiene el deber jurídico de soportarlo, la imputación del daño al ente demandado por la ocupación permanente total o parcial del bien inmueble del demandante (…). ( ) la indemnización de los perjuicios causados con ocasión de la ocupación permanente de un inmueble debe atender a los principios de reparación integral del daño. Esto significa que el juez ante la prueba de ocupación permanente por parte de la Administración y de los perjuicios causados con aquella al demandante, no debe limitar su condena al pago del valor del inmueble con exclusión de otros eventuales perjuicios siempre que resulten probados (…).

En síntesis, hizo énfasis en que no hay lugar a que prospere la excepción de inepta demanda, ya que era evidente que las pretensiones de la acción de reparación directa «son de tipo indemnizatorio, toda vez que lo que se reclama son perjuicios y no una nulidad de un acto» (fls. 322 – 325 del c.2). 5. Trámite en segunda instancia 5.1. A través de providencia del 25 de junio de 2015, el despacho a cargo de la magistrada ponente de la presente decisión admitió el recurso de apelación formulado por la parte demandante (fl. 331 del c.2) y, el 30 de julio de 2015, corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (fl. 33 del c.2). 5.2.

Tanto la parte actora (fls. 334 – 338 del c.2) como la entidad demandada (fls. 339 – 344 del c.2) recalcaron lo expuesto a lo largo del proceso. 5.3. El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 26 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, de conformidad con lo previsto en los artículos 129 y 132 del CCA, subrogados por los artículo 37 y 40 de la Ley 446 de 1998, respectivamente, en tanto la cuantía es superior a 500 SMLMV y, en esa medida, el sub lite corresponde a un proceso con vocación de doble instancia[1]. 2.

Causa petendi y el objeto del recurso Como el presente asunto gira en torno a establecer si la acción de reparación directa es la procedente para reclamar los perjuicios alegados en la demanda y el recurrente consideró que el a quo no debió declarar probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, la Sala considera necesario, en primer lugar, realizar un análisis de la causa petendi invocada en el libelo y, de otra parte, determinar el alcance del recurso de apelación. La jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica en considerar que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en las actuaciones que conoce, carece por completo de facultades para variar la causa petendi que se narra en la demanda, es decir, que en procesos de esta naturaleza la sentencia está irremediablemente abocada a resolver sobre si hay o no lugar a declarar la responsabilidad de la administración con base en los antecedentes fácticos descritos en la demanda o su modificación y en los medios de convicción regular y oportunamente agregados al plenario[2].

Es así como cualquier variación o modificación del marco fáctico implicaría un desconocimiento flagrante del principio relativo al debido proceso, ya que, por una parte, sorprendería a la entidad pública demandada cuya defensa y medios exceptivos estarían enfocados a rebatir los hechos presentados en la demanda y, por otra, en atención a que esta jamás tendría opción de ejercer en ese caso el legítimo derecho de controvertir y de aportar pruebas tendientes a rebatir los elementos de juicio eventual base de la declaración de responsabilidad y consecuencial condena al pago de los perjuicios, por lo que el juez debe resolver sobre las pretensiones de la demanda, sus fundamentos fácticos y jurídicos con sustento en la prueba regular y oportunamente aportada al proceso como lo dispone el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil[3].

A la luz de los anteriores argumentos cabe tener en cuenta que la jurisprudencia ha precisado, también, que persisten algunos requisitos indispensables para proferir una decisión de fondo, como lo es que la acción contencioso administrativa se ejerza con sujeción a los requisitos que prevé la ley para su procedencia[4], sin perjuicio de que, como lo explica la doctrina, el juez cumpla con la obligación «de declarar la razón por la cual no puede proveer»[5].

Tal como se dejó indicado en los antecedentes de esta sentencia, los demandantes interpusieron la acción de reparación directa con el propósito de obtener la declaratoria de responsabilidad de la demandada por los perjuicios sufridos como consecuencia del inicio del proceso de enajenación forzosa y del pago «irrisorio» que recibieron por sus predios, pues consideraron que fueron mal avaluados.

Dicha afirmación se extrae de los siguientes apartes de la demanda: Hechos. 1. Los señores María Idalid Mendoza Rodríguez y Martín David Mendoza Rodríguez fueron expropiados de manera forzosa e indemnizados de manera irrisoria por parte de la Secretaría del Hábitat, mediante la resolución 1013 de 2 de noviembre de 2010, se inscribió la medida cautelar en las matrículas inmobiliarias (…), sacando el inmueble por iniciación del proceso de enajenación forzosa, impidiendo que fueran vendidos.

(…)7. Si vemos la comparación del metro cuadrado del pago que hizo la Secretaría del Hábitat a mis clientes, comparado con el ofrecimiento que le hizo la empresa, es menos de la mitad del precio real y supera mucho más el avalúo y estaríamos desfasados por casi más de $1.000.0000 (…) 8. (…) una vez se realiza el proceso de expropiación forzosa por parte de la demandada se vieron lesionados en su patrimonio una cuantía que supera la suma de $1.000.0000.

Pretensiones. 1.(…) Solicito (…) se declare que la Nación – Municipio de Bogotá D.C – Alcaldía Mayor de Bogotá – Subsecretaría Jurídica de la Secretaría de Hábitat (…) son solidaria, civil y administrativamente responsables de todos los daños antijurídicos y perjuicios tanto de orden material y moral, que fueron causados a mis representados por la enajenación forzosa de que fueron víctimas y mal avaluados los inmuebles.

De igual forma, en la subsanación de la demanda se justificó la procedencia de la reparación directa, así: (…) no estamos impugnando actos administrativos, sino que estamos interesados en recibir el faltante del valor dejado de recibir a la fecha que se produjo la expropiación, dejando de recibir el valor comercial que les estaban ofreciendo para la época de los hechos y que para ese acto de expropiación fueron obligación al valor que les dieron.

(…) es reparación directa porque se pretende la cancelación de los valores que exceden del valor recibido al valor comercial de la época (…). En el presente caso se da por un hecho administrativo en el sentido de menospreciar el valor de los inmuebles. En la sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción y se abstuvo para pronunciarse respecto del fondo del asunto.

Consideró que la acción de reparación directa no era la adecuada para reclamar los perjuicios supuestamente ocasionados por el proceso de enajenación forzosa y por lo pagado por los predios, por cuanto se trataba de decisiones dictadas en ejercicio de la función administrativa que tenían naturaleza jurídica de actos administrativos, cuyo control judicial se realizaba a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

La parte actora cuestionó esa decisión con fundamento en que: (i) lo pretendido no era cuestionar la legalidad de un «acto administrativo», sino obtener la reparación del daño causado por «un hecho de la administración proveniente de un acto administrativo»; (ii) los actos administrativos eran legales; sin embargo, aquellos resultaron perjudicados y por ello se pedía una indemnización y (iii) el daño se produjo como consecuencia de un «hecho administrativo derivado de una decisión administrativa».

En síntesis, se tiene que, pese a que la parte actora señala que no ataca la legalidad de un acto, lo cierto es que afirma que sí resultaron perjudicados con aquella y, además, de manera contradictoria, advierte que la acción está bien encausada, en la medida en que lo que pretende es la indemnización de un daño generado por un hecho administrativo derivado de un acto administrativo.

De otra parte, hay que precisar que, si bien en la alzada los accionantes también adujeron que los perjuicios reclamados se generaron «como consecuencia de una ocupación permanente por causa de una enajenación forzosa, con el agravante que no fue usado para los fines para los cuales se dio dicha expropiación», lo cierto es que ello evidencia una modificación en la causa petendi de la demanda, pues como quedó visto, en la demanda se solicitó la declaratoria de responsabilidad de la Secretaría Distrital del Hábitat por «el inicio del proceso de enajenación y por el pago irrisorio de los bienes, que tuvo como sustento un avalúo comercial»; por manera que la Sala se abstendrá de analizar esa modificación realizada a la imputación de responsabilidad de la entidad pública demandada, dado que el recurso de apelación no tiene por objeto el que las partes adicionen o modifiquen sus demandas y sorprendan a su contraparte con cargos nuevos frente a los cuales no tuvo la oportunidad de defenderse ni aportar o solicitar pruebas[6]. 3.

Problema jurídico La Sala deberá examinar si en el presente caso la acción de reparación directa era el medio idóneo para obtener el reconocimiento y pago derivado de la afectación ocasionada por el inicio del proceso de enajenación forzada y por lo pagado por los predios de los actores en el marco de este o si, por el contrario, para realizar tal pronunciamiento era necesario que se cuestionara la legalidad de los actos administrativos que resolvieron sobre tales aspectos. 4.

Pruebas Por razones metodológicas, la Sala relacionará las pruebas que obran en el proceso: - Resolución No. 147 del 8 de julio de 2008, por medio de la cual la Secretaría del Hábitat de Bogotá identificó los predios de desarrollo prioritario para vivienda de interés social y vivienda de interés prioritario en la zona sur de la ciudad, dentro los que se encontraban los de los aquí demandantes (fls. 188 – 209 del c.1). - Resoluciones Nos. 1012 y 1013 del 2 de noviembre de 2010, a través de las cuales la entidad mencionada (i) ordenó la enajenación forzosa en pública subasta de los predios de los señores María Idalid y Martín David Mendoza Rodríguez;

(ii) dispuso el inicio del procedimiento administrativo correspondiente; (iii) estableció el uso de los predios como residencial para el desarrollo de vivienda de interés social y/o prioritario, y (iv) dispuso la procedencia del recurso de reposición contra dicha determinación (fls. 132 – 134 y 160 – 171 del c.1). - Avalúos comerciales Nos. 2011-008 y 2011- 009 del 20 de enero de 2011, elaborados por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital, en virtud de un contrato interadministrativo con la Secretaría del Hábitat, que arrojaron como valor del predio de la señora María Idalid Mendoza Rodríguez la suma de $525’507.000 y del señor Martín David Mendoza Rodríguez la suma de $506’915.000 (fls. 117 – 131 y 152 - 156 del c.1). - Propuesta de compra de parte de la empresa Build Paradise a los actores del 2 de febrero de 2011, en la que se asignaba un valor de $700.000 por el m2 de sus predios (fls. 4 – 6 del c.1). - Actas de las audiencias públicas de subasta de los predios de los accionantes que se llevó a cabo el 29 de abril de 2011 y que describen que la mejor oferta fue la de la Fundación Empresa Privada Compartir, toda vez que cubría la totalidad de los avalúos comerciales de los inmuebles y, por ende, los mismos fueron adjudicados por $700’000.000 y 550’000.000 (fls. 140 144 y 175 – 179 del c.1) - Autos Nos. 015 y 016 del 10 de mayo de 2011, en los que se aprobó la adjudicación y se libraron los oficios a la Oficina de Instrumentos Públicos Zona Sur de Bogotá para que levantara las medidas cautelares de limitación del derecho de dominio de los folios de matrículas correspondientes (fls. 145 – 146 y 181 182 del c.1) - Actas de entrega material de los inmuebles del 31 de octubre de 2011 (fls. 149 – 150 y 185 – 186 del c.1). - Copia de las Escrituras Públicas Nos. 1910 y 556 del 2011 y 2012, en las que en su orden consta que por el predio de los señores Matea Peñuela de Gil y Omar Mendoza Rodríguez, hermano de los actores, la Fundación Empresa Privada Compartir pagó $850’000.000 (fls. 8 – 12 del c.1) y $1.150’000.000 (fls. 235 – 239 del c.1). - Avalúo comercial realizado, a petición de la parte actora, por la señora Adriana Marcela Parrado Landazábal, mediante el que se concluyó que el valor por el número del m2 para los inmuebles de los accionantes era de $1.564’610.000 y $1.571’090.000, respectivamente (fls. 15 – 26 del c.1). - Certificados de tradición de los predios con números de matrícula inmobiliaria 50S-40042633 y 50S-40042634 que dan cuenta de lo que a continuación se describe (fls. 69 – 72 del c.1): (…) Anotación 9: Resolución 1013 del 2 de noviembre de 2010 (Alcaldía Mayor de Bogotá) Especificación: medida cautelar: 0446 iniciación del proceso de enajenación forzosa.

(…) Anotación 11: Oficio 00 del 17 de mayo 2011 (Alcaldía Mayor de Bogotá) Se cancela la anotación 9 Especificación: 0842 cancelación de providencia administrativa –terminación de proceso de enajenación forzosa. Anotación 12: Auto 015 del 10 de mayo de 2011 (Alcaldía Mayor de Bogotá) Especificación (modo de adquisición): 0180 adjudicación en remate.

(…) Anotación 7: Resolución 1013 del 2 de noviembre de 2010 (Alcaldía Mayor de Bogotá) Especificación: medida cautelar: 0446 iniciación del proceso de enajenación forzosa. (…) Anotación 9: Oficio 00 del 17 de mayo 2011 (Alcaldía Mayor de Bogotá) Se cancela la anotación 9 Especificación: 0842 cancelación de providencia administrativa –terminación de proceso de enajenación forzosa.

Anotación 10: Auto 00 del 10 de mayo de 2011 (Alcaldía Mayor de Bogotá) Especificación (modo de adquisición): 0180 adjudicación en remate. - Prueba pericial decretada por el a quo y allegada el 29 de octubre de 2013, en la que se señaló (fls. 249 – 266 del c.1): 1. %O=70% 2000 MT2X70%=1.400MT2 (área de ocupación) V/MT2=$650.000 1.400X$650.000=$910’000.000 Valor por sondeo de vecindarios Costo urbanismo=$350.000MT2 Cada uno tenemos=1.400MT2X$350.000=$490’000.000 Ganancia por acción a urbanizar V/MT2=$300.000 Tenemos= área lote 200MT2 200MT2X$300.000=$600’000.000 %0= 1.400 X ($910’000.000) $650.000 1+G=$600’000.000=$1.510’000.000 CU $490’000.000 Tenemos $910’000.000 =$910’000.000 1. $600’000.000 = $1.510.000.000 De la operación aritmética =$1.510.000.000 – 490’000.000 = $1.020’000.000 VTB=$1.020’000.000/2000=$510.000MT2 2. %O=70% 2000 MT2X70%=1.400MT2 V/MT2=$780.000 1.400X$780.000=$1.092’000.000 Costo urbanismo= Cada uno tenemos=1.400MT2X$400.000=$560’000.000 Ganancia por acción a urbanizar V/MT2=$380.000 Tenemos= área lote 200MT2 200MT2X$380.000=$760’000.000 %0= 1.400 X ($780.00)=$1.092’000.000 1+G=$600’000.000=$760.000 Tenemos $1.092’000.000=$1.092’000.000+G$760’000.000=$1.852’000.000 1 $1.852’000.000 – CU=$560’000.000=1.292’000.0000 VTB=$1.292’000.0000/2000=$646.000MT2 $1.852’000.000 – CU=$560’000.000=1.292’000.0000 VTB=$1.292’000.0000/2000=$646.000MT2 - Memorial del 10 de diciembre de 2013, mediante el cual la Secretaría del Hábitat pidió aclarar la referida prueba, en el sentido de que se indicara el año sobre el cual se determinó el valor del m2, las fuentes que sirvieron de sustento, las razones por las cuales el costo a urbanizar se hizo solo sobre el área de ocupación y la ganancia a urbanizar por la totalidad del área del lote y los motivos por lo que se infiere que los apartamentos no son de interés prioritario o vivienda de interés social (fl. 169 del c.1). - Contestación a lo solicitado por parte del perito designado, de la que se extrae: (fls. 275 – 282 del c.1): (…) El año por el cual se determinó el valor del metro cuadrado base de cálculos fue sonde de vecindario para el año 2010, teniendo en cuenta una inspección ocular realizada por el suscrito.

La fuente que me permite determinar con base en metro cuadrado –CAMACOL del año 2010, sociedad colombiana de arquitectos, sociedad colombiana de ingenieros, además por los costos de los trabajos ejecutados (descapote, localización, levantamiento topográfico, instalación de redes sanitarias, instalación de redes eléctricas, instalación de redes hidráulicas, cajas de inspección, placa contra el piso.

Se establece el costo de urbanización sobre el área de ocupación y la ganancia de urbanización sobre el lote. La razón es el porcentaje que corresponde al área libre, recreacional o parqueo, de este razonamiento surge la duda del porqué se acepta una densidad tan alta para este tipo de construcción. El 70% del área del lote en la construcción y la afectada (obras de urbanización).

El 30% que complementa el proyecto general. Son las áreas de cesión o áreas libres. Estos dos componentes forman el área total del predio, ya que es la razón donde está montada la construcción, que incluye torres, parqueaderos, zonas comunes, áreas recreacionales. Entonces tenemos que la ganancia por urbanizar es por la afectación de los 2000MT2 donde se encuentra construido el proyecto.

Los fundamentos que se tuvieron en cuenta y que permiten inferir que los apartamentos no son de solución de vivienda de interés prioritario son que estas viviendas se entregan a personas que no tiene capacidad financiera para un compromiso bancario superior a un salario mínimo, igualmente la vivienda de interés social nunca se entrega terminada (…). - Escrito de objeción por error grave al dictamen pericial de la entidad demandante (fls. 285 – 286 del c.1) y, auto del 3 de febrero de 2015, en el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca manifestó que se pronunciaría al respecto en la sentencia (fl. 296 del c.1). 5.

Breves consideraciones respecto del proceso de enajenación forzosa La Ley 388 de 1997 fija el procedimiento sobre la adquisición de bienes inmuebles cuando existe intervención del Estado, para lo cual señala, entre otras cosas, que la Nación, entidades territoriales, áreas metropolitanas y asociaciones de municipios podrán adquirir inmuebles por enajenación voluntaria, forzosa o expropiación vía administrativa, para desarrollar las actividades previstas en el artículo 10 de la Ley 9 de 1989, entre otros, para la ejecución de planes de vivienda de interés social o proyectos de urbanización prioritarios.

Por su parte, el artículo 52 de la Ley 388 de 1997 prevé que habrá lugar al inicio del proceso de enajenación forzosa en pública subasta por el incumplimiento de la función social de la propiedad sobre los terrenos e inmuebles allí descritos, dentro de los que se encuentran «los terrenos urbanizables no urbanizados localizados en suelo urbano, de propiedad pública o privada, declarados como de desarrollo prioritario, que no se urbanicen dentro de los dos (2) años siguientes a su declaratoria», decisión que quedará consignada en un acto administrativo, el cual se notificará conforme a las normas del Código Contencioso Administrativo y contra esta procederá el recurso de reposición. De cobrar firmeza la determinación, la resolución correspondiente se inscribirá en el folio de matrícula inmobiliaria de los terrenos e inmuebles afectados, a fin de que queden fuera del comercio, en atención a lo dispuesto en el artículo 55 ibídem.

Posteriormente, le corresponderá a la autoridad competente someter los predios objeto de enajenación forzosa al procedimiento de pública subasta, cuya convocatoria debe incluir por lo menos los siguientes aspectos: 1. La determinación del plazo para la urbanización o edificación, según el caso, el cual no podrá ser superior al previsto en la presente ley para el propietario inicial. 2.

La especificación de que el terreno objeto de la transacción tiene la declaratoria de desarrollo o construcción prioritaria. 3. El precio de base de la enajenación, que no podrá ser inferior al setenta por ciento (70%) del avalúo comercial del inmueble definido por peritos inscritos en la lonja de propiedad raíz u otras entidades especializadas.

Si en la subasta convocada al efecto no se presentaren posturas admisibles, se citará para una segunda subasta, en la cual será postura admisible la oferta que iguale al 70% del avalúo catastral. Si en la segunda subasta no se presentaren ofertas admisibles, el municipio o distrito iniciará los trámites de la expropiación administrativa de los correspondientes inmuebles, cuyo precio indemnizatorio será igual al 70% de dicho avalúo catastral, pagado en los términos previstos en el artículo 67 de la presente ley.

Ahora bien, el Decreto 1420 de 1998 determina las pautas que se deben seguir para efectos de realizar los avalúos comerciales en este tipo de asuntos y su artículo 12 dispone que la entidad podrá solicitar la elaboración del avalúo a una de las lonjas de propiedad raíz, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que haga sus veces, siempre que los predios se ubiquen en el territorio de su jurisdicción. Además, prevé que para la determinación del valor comercial del bien es necesario tener en cuenta las características descritas en los artículos 22 a 27 de la norma referida y que únicamente la entidad solicitante podrá pedir la revisión o impugnar el avalúo. Una vez termine la diligencia de subasta en la que se tiene en cuenta el avalúo comercial para fijar el monto sobre el cual se desarrollará la misma, se procederá a adjudicar el predio, según la mejor oferta, de conformidad con lo prescrito en los artículos 525 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.

Después, se aprobará tal diligencia y se ordenará el levantamiento de las medidas cautelares. 6. Indebida escogencia de la acción Tal y como lo ha sostenido de manera reiterada la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación, la escogencia de la acción no depende de la discrecionalidad del demandante -como se ha sugerido a lo largo del proceso-, sino del origen del daño que se alega y del fin pretendido.

Así, cuando la fuente del daño proviene de un hecho, de una omisión, de una operación administrativa o de un acto administrativo, del cual no se cuestiona su legalidad[7], la vía procesal adecuada es la reparación directa (artículo 86 del Código Contencioso Administrativo); en cambio, cuando se considera que los perjuicios devinieron de un acto administrativo ilegal, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho[8] (artículo 85 ibídem): La Sala ha indicado[9], con relación a la debida escogencia de la acción, que para determinar cuál de ellas es la procedente, en cada caso particular debe tenerse en cuenta la causa de los perjuicios reclamados, es decir, si ella proviene de la expedición de un acto administrativo que se presume legal, la acción correspondiente será la de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 del C. C. Administrativo, por cuanto es la demostración de la ilegalidad del acto y su consecuente declaración de nulidad lo que torna en antijurídico el daño causado con el mismo, en tanto que, si los perjuicios se derivan de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble, la acción pertinente para reclamar indemnización, es la de reparación directa consagrada en el artículo 86 de esa misma codificación[10].

Es decir que la acción de reparación directa no es procedente cuando existen actos administrativos que se consideran ilegales y decidieron en sede administrativa la situación que se discute ante la jurisdicción, por cuanto la declaración de voluntad de la administración está amparada por la presunción de legalidad, cuyos fundamentos jurídicos, en tanto estén vigentes, no permiten estimar que existe un daño antijurídico indemnizable, so pena de desconocer el principio de contradicción[11].

Es obligatorio entonces que se adelante el juicio de legalidad de los actos de la administración para que, como consecuencia de la declaración de nulidad de estos, proceda el restablecimiento del derecho[12][13]. Entonces, según lo indicado por esta Sección, «el criterio útil para determinar la acción procedente para reparar los daños ocasionados por la Administración es el origen de los mismos»[14], de manera que la procedencia de una u otra acción depende de la causa del daño que se estima irrogado y ello, «a su vez, fija la técnica apropiada en la formulación de las pretensiones y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer».

Como se mencionó, los accionantes pretenden la reparación de los perjuicios causados por el inicio del proceso de enajenación forzada y por lo pagado por los predios. Cabe decir que, si bien el actor en reiteradas oportunidades señaló que no estaba atacando la legalidad de algún acto administrativo, lo cierto es que se contradijo, pues indicó que sí fueron víctimas y resultaron perjudicados con esas decisiones y que el daño se produjo por un hecho administrativo derivado de un acto administrativo, lo que permite colegir que sí está en desacuerdo con las decisiones adoptadas en tal proceso, que no son otras que actos administrativos.

La contradicción se explica en cuanto los demandantes afirmaron no estar cuestionando la validez de los actos administrativos, pero, simultáneamente, manifestaron que se incurrió en una inadecuada valoración en los avalúos realizados por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital. En otras palabras, con independencia de que en la demanda se afirme que no se cuestiona la validez de los actos administrativos proferidos por el Distrito Capital, lo cierto es que materialmente ello sí ocurre, ya que de forma implícita se formula el cargo de falsa motivación, puesto que se alega que la Administración se fundamentó en un medio de convicción que no reflejó la realidad del valor comercial de los bienes.

Así pues, de lo expuesto en la demanda y de lo acreditado en el expediente se desprende que la fuente del daño alegado por los demandantes lo constituyen varias decisiones que adoptó la Secretaría del Hábitat en el proceso de enajenación forzosa, esto es: 1. Las Resoluciones Nos. 1012 y 1013 del 2 de noviembre de 2010, toda vez que mediante aquellas se ordenó la enajenación forzosa en pública subasta de los predios de los señores María Idalid y Martín David Mendoza Rodríguez, se dispuso el inicio del procedimiento administrativo correspondiente y se estableció el uso de los predios como residencial para el desarrollo de vivienda de interés social y/o prioritario, decisiones que valga la pena decir eran susceptibles del recurso de reposición y frente a las cuales se guardó silencio y, por ende, quedaron en firme. 2.

Los actos administrativos de adjudicación de los predios del 29 de abril de 2011 y, las resoluciones 015 y 016 del 10 de mayo de ese año, en las que se aprobaron las adjudicaciones en pública subasta, decisiones que además de tener en cuenta los avalúos comerciales para efectos de desarrollar la subasta, aprobaron el precio final de estos, el cual, en todo caso, superó la totalidad del resultado de los avalúos.

En otros términos, esas decisiones culminaron el proceso administrativo y determinaron el valor final de los inmuebles, por tanto, si estaban en desacuerdo con el precio en que se compraron o se subastaron los bienes, pues la vía era recurrir el acto de adjudicación. En ese orden, para la Sala resulta claro que, como las referidas decisiones tienen la naturaleza jurídica de actos administrativos, cuya validez fue cuestionada por los demandantes, al punto de señalar que la decisión de iniciar el proceso de enajenación les impidió vender sus bienes y resultaron perjudicados con estas, porque debían recibir una suma superior por sus bienes y no la que se determinó, la acción que resultaba procedente no era la de reparación directa, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que definieron la actuación administrativa[15].

De modo que la parte actora cuestiona por la vía de la reparación directa el avalúo de los bienes, por cuanto, en su criterio, estos quedaron infravalorados. El trámite de avalúo de los bienes hace parte integral del procedimiento administrativo y, por tanto, constituye una de sus etapas. En ese orden de ideas, se insiste, los demandantes con la demanda sí censuran la validez de los actos administrativos antes referidos, comoquiera que cualquier vicio del procedimiento se controvierte a partir del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la decisión final de la Administración, esto es, el acto administrativo en el que se vierte la voluntad estatal.

Lo anterior, por cuanto a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se estudiaba la legalidad de las decisiones que definieron el valor de los predios y de toda la actuación como «parte integrante de los actos definitivos y conjuntamente con estos», así como también se podía reclamar a título de restablecimiento la indemnización de lo que se dejó de recibir.

Al respecto, la Sección Tercera de esta Corporación señaló: (…) la nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los que la situación ha sido definida a través de un acto administrativo particular que se considera que no se ajusta a la realidad y, por ende, tal decisión es la fuente del daño que se pide indemnizar.

Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que a través de la nulidad y restablecimiento del derecho se formulan 2 tipos de súplicas, ‘la que busca retirar del ordenamiento jurídico el acto administrativo ilegal o inconstitucional y (…) la que, como consecuencia directa e inmediata de la anterior, busca restablecer el derecho afectado al demandante y reparar el daño causado (…)’.

Así las cosas, los daños causados a los ciudadanos no solo son reparables por medio de la pretensión de reparación directa, sino que, para tal fin, también resulta idónea la de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre que la fuente del daño sea un acto administrativo de carácter particular que se considera contrario al ordenamiento jurídico[16].

Para el caso, se ha verificado que la fuente del daño, como se indicó en precedencia, no es una falla del servicio por un hecho administrativo, puesto que la entidad demandada, al haber adelantado un proceso de enajenación forzosa y adjudicar los predios por determinado valor, exteriorizó su voluntad y la plasmó en unos actos administrativos de carácter particular y concreto, que surten plenos efectos jurídicos que, además, se encuentra amparado con la presunción de legalidad y veracidad que les es inherente, en virtud de las disposiciones del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo[17], es decir, la génesis del litigio se ubica en la adopción de decisiones adversas a los intereses de la parte actora, que les impidieron vender sus bienes y dejar de recibir el pago justo, debido al supuestamente mal avalúo comercial que se hizo.

Bajo ese entendido, dado que la acción ejercida por los demandantes no era la adecuada para reclamar los perjuicios que supuestamente les fueron ocasionados por el Distrito de Bogotá, la Sala confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de abstenerse para fallar respecto del fondo del asunto, por indebida escogencia de la acción. 7.

Condena en costas En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 26 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

CUARTO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmada electrónicamente Firmada electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmada electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] La demanda se presentó con posterioridad a la entrada en vigencia del artículo 198 de la Ley 1450 de 2011, esto es, el 9 de febrero de 2012, por tal razón, la cuantía debía determinarse en los términos previstos en el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011, que para la acción de reparación debe superar el monto de 500 SMLMV, los que para el caso concreto se acreditaron, pues la parte actora solicitó $1.000’000.000 por perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, suma que resultaba superior a $283’350.0000, el equivalente a 500 SMLMV para la fecha la demanda. [2] Consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 24 de octubre de 2016, expediente 34.357, M.P. Hernán Andrade Rincón. [3] «Artículo 305.

Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado, se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión, y cuando éste no proceda, antes de que entre el expediente al despacho para sentencia, o que la ley permita considerarlo de oficio». [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 4 de julio de 2002, expediente 20.746, M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros. [5] José Chiovenda, Principios de Derecho Procesal Civil, Editorial Reus S.A., Madrid. 1977; tomo I, Págs. 125 y 126. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia del 20 de febrero de 2020, expediente 54.407 [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias del 27 de abril de 2006, expediente 16079.

C.P. Ramiro Saavedra Becerra y del 3 de diciembre de 2008, expediente 16054. C.P. Ramiro Saavedra Becerra. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, autos del 21 de septiembre de 2016, expedientes 56214; 56199 y 56220. [9] Original en cita: «Sobre el particular pueden consultarse entre otros, los siguientes autos: 30 de septiembre de 2004, expediente 26101, 5 de noviembre del 2003, expediente 24848 y 19 de febrero de 2004, expediente 25351». [10] Original en cita: «En casos especiales cuando no se discute la legalidad de las decisiones de la administración por estar conformes al ordenamiento legal, pero que a pesar de su legalidad se causan perjuicios a un sector de la población, la Sala ha considerado que la acción procedente es la de reparación directa.

Al respecto puede consultarse las providencias del 5 de abril de 2001, expediente 17872, reiterada en la del 19 de febrero de 2004, expediente 24027». [11] Original en cita: «Sección tercera, auto del 24 de octubre de 1996, expediente 12349». [12] Original en cita: «CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Auto de 27 de enero de 2005, Rad. 28559, C.P. Ruth Stella Correa Palacio». [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 2006, expediente 21051.

C.P. Ruth Stella Correa Palacio; reiterada por esta Subsección, entre otras, en: auto del 28 de enero de 2020, expediente 61958. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de mayo de 2013, expediente 27278. C.P. Hernán Andrade Rincón. [15] Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó: «… Ahora bien, es cierto que los únicos actos susceptibles de la Acción Contenciosa Administrativa son los actos definitivos, es decir que se excluyen los de trámite, pues éstos se controlan jurisdiccionalmente como parte integrante del acto definitivo y conjuntamente con éste, es decir de aquel que cierra la actuación administrativa.

No obstante, el que un acto sea definitivo, no depende siempre de hallarse situado en el final del trámite, pues puede ser que cierre un ciclo autónomo de la actuación administrativa claramente definido y que como tal pueda ser impugnado mediante la acción de nulidad ha precisado que los actos de trámite no constituyen per se actos administrativos (…)» (se resalta).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 16 de febrero de 2012, expediente 384-10. C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 8 de mayo de 2020, expediente 54413. [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 29 de enero de 2014, expediente 28.017, M.P. Hernán Andrade Rincón.