MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / INTERPOSICIÓN DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PODER OFICIOSO DEL JUEZ / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / INTERPRETACIÓN OFICIOSA DEL JUEZ / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / INTERPRETACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / FUENTE DEL DAÑO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO QUE ORDENA DEMOLICIÓN / DEMOLICIÓN DE INMUEBLE / PÉRDIDA DE ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO / ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO / IMPOSICIÓN DE SANCIÓN URBANÍSTICA / ACTO QUE IMPONE SANCIÓN POR VIOLACIÓN DE NORMAS URBANÍSTICAS / IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EJECUCIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO / NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE / VALIDEZ DE LA NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE / PROCEDENCIA DE LA NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE / CONFIGURACIÓN DE NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La Sala abordará lo atinente a la procedencia o no del medio de control ejercido, a pesar de que dicho aspecto no fue objeto de estudio en la sentencia dictada por el Tribunal a quo y de que tampoco fue mencionado en el recurso de apelación interpuesto en su contra.
Lo anterior, por cuanto es tarea de los jueces, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 171 del CPACA, indicar la vía procesal correspondiente aun cuando la actora haya señalado una inadecuada. Con la demanda de reparación directa interpuesta se pretende la declaratoria de responsabilidad del municipio de Pitalito, con ocasión de la indebida demolición del establecimiento de comercio (…).
A juicio de la parte actora, el medio de control ejercido era el procedente porque en el presente caso se presentó una “operación administrativa irregular”, en cuanto se demolió la obra realizada sin que el acto administrativo que impuso tal sanción urbanística se notificara en debida forma. (…) Revisado el expediente en su integridad, la Sala advierte que en el presente caso no era procedente el medio de control de reparación directa sino el de nulidad y restablecimiento del derecho (…).
En ese sentido, la Sala precisa que el daño alegado no tuvo origen en una operación administrativa, sino en el acto administrativo que ordenó la demolición, tanto así que en la demanda se cuestionó su legalidad, al haberse plasmado que dicha resolución se expidió sin haberse adelantado un procedimiento que haya observado las reglas del debido proceso, argumento que perfectamente se enmarca en la causal de nulidad concerniente a la expedición en forma irregular.
En cuanto a la notificación de la Resolución (…) la Sala señala que en el presente caso operó la notificación por conducta concluyente (…), la que se entiende surtida con la petición (…) que se hizo en el mismo procedimiento administrativo sancionatorio, en el sentido de que le entregaran copia del acto, aunado al hecho de que con anterioridad a dicha solicitud los actores tuvieron pleno conocimiento de la existencia y del contenido tal resolución, por la demanda de tutela que estos interpusieron en contra del municipio de Pitalito, en cuyo trámite y en las decisiones que se adoptaron se hizo mención expresa del referido acto administrativo.
Así las cosas, la Sala concluye que queda sin fundamento la operación administrativa alegada por la actora en la demanda, que sustentó en el hecho de que hubo una ejecución anticipada del acto administrativo que ordenó la demolición porque aquel no se notificó en debida forma. Lo anterior, por cuanto la Resolución (…) se entiende notificada por conducta concluyente en el presente caso -que, se insiste, se surtió antes de llevarse a cabo la demolición-, medio válido para la notificación de actos administrativos, de manera que no es posible predicar una operación administrativa por la ejecución anticipada de dicha resolución, lo cual hace improcedente el medio de control de reparación directa ejercido.
En ese orden ideas, y ante el conocimiento por parte de los actores de la Resolución (…) con anterioridad a su ejecución, la cual era adversa a sus intereses, esta Subsección determina que el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho, tanto así que en la demanda se cuestiona su legalidad al haberse plasmado argumentos tendientes a que su expedición fue irregular.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 171 NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la notificación por conducta concluyente respecto de actos administrativos, consultar providencia de 22 de octubre de 2020, Exp. 4699-14, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO / APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO / APLICACIÓN DE LA LEY PROCESAL EN EL TIEMPO / APLICACIÓN DE LA VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / OPERANCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / APLICACIÓN DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO En lo que atañe al plazo para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la Sala tendrá en cuenta la regla de caducidad prevista para presentar la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En atención a lo consagrado en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012, en este caso la caducidad se computará con las normas del CCA y no con las del CPACA, porque dicho plazo empezó a correr en vigencia del artículo 136 del CCA. Al tenor de lo previsto en el numeral 2 del artículo 136 del CCA, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debía instaurarse dentro de los cuatro meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.
(…) En el caso bajo estudio (…), se concluye que operó la caducidad. Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, declarará probada, de manera oficiosa, la excepción de caducidad. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 / LEY 153 DE 1887 - ARTÍCULO 40 / LEY 640 DE 2001 - ARTÍCULO 21 / DECRETO 1716 DE 2009 ARTÍCULO 3 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 624 NOTA DE RELATORÍA: Acerca del marco de competencia del juez ad quem, consultar providencia de 6 de abril de 2018, Exp. 46005, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
COSTAS PROCESALES / PROCEDENCIA DE LAS COSTAS PROCESALES / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / DECISIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / OBLIGACIÓN DEL PAGO DE LAS COSTAS PROCESALES / NATURALEZA DE LAS COSTAS PROCESALES / REQUISITOS DE LA CONDENA EN COSTAS / PRESUPUESTOS DE LA CONDENA EN COSTAS / LIQUIDACIÓN DE COSTAS PROCESALES / AGENCIAS EN DERECHO / TARIFA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / GESTIÓN DEL ABOGADO / TARIFA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / CONDENA EN AGENCIAS EN DERECHO / DECISIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA De conformidad con el artículo 188 del CPACA y con la disposición especial del artículo 365 del CGP, para el caso particular procede la condena en costas a cargo de la parte a la que se le resuelve desfavorablemente el recurso de apelación, en este caso, a la demandante.
En el presente caso se encuentra acreditada la gestión del apoderado de la entidad demandada frente a la interposición del recurso de apelación, a través de la defensa ejercida en su escrito de alegatos de conclusión. La Sala estima suficiente dicha gestión para que se disponga la fijación de agencias en derecho en la liquidación de las costas, en favor de la parte demandada, de acuerdo con lo previsto en los artículos 365 y 366 del CGP.
Conviene señalar que, bajo las reglas del código en cita la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la cual se le imponen, toda vez que en el régimen actual dicha condena se determina con fundamento en un criterio netamente objetivo, en este caso frente a la parte que ha resultado vencida (…).
El Acuerdo 1887 de 2003, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha en que se presentó la demanda, estableció las tarifas de agencias en derecho. En cuanto a los criterios para la fijación de las tarifas en los asuntos contencioso administrativos, el artículo 3 del referido Acuerdo dispuso que debía tenerse en cuenta la naturaleza, la calidad y la duración útil de la gestión realizada por el apoderado, así como la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes.
En lo que a este caso interesa resulta oportuno anotar que, en los procesos con cuantía y que se adelantan ante esta jurisdicción, las agencias en derecho en segunda instancia deben fijarse hasta en un 5% -límite máximo- del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia, según lo dispuso el numeral 3.1.3 del artículo 6 del mencionado Acuerdo 1887 de 2003.
De acuerdo con el artículo 3 de dicho Acuerdo, se advierte que la gestión procesal del apoderado de la entidad demandada en esta instancia fue coherente con lo expuesto a lo largo del proceso, de manera que las agencias en derecho se fijan (…) en la relación porcentual del 1% de las pretensiones que fueron negadas en este proceso (…). FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 188 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO ARTÍCULO 365 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO ARTÍCULO 366 / ACUERDO 1887 DE 2003 - ARTÍCULO 3 / ACUERDO 1887 DE 2003 - ARTÍCULO 6 NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la procedencia de la condena en costas, consultar providencia de la Corte Constitucional, de 21 de marzo de 2013, Exp.
C-157, M.P. Mauricio González Cuervo. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 41001-23-33-000-2013-00134-02(64401) Actor: GERARDO ORTIZ RODRÍGUEZ Y OTRO Demandado: MUNICIPIO DE PITALITO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DE DIRECTA / CADUCIDAD – en el presente caso el daño no tuvo origen en una operación administrativa, como lo alegó la parte actora, sino en el acto administrativo que dispuso la demolición de las obras, el cual se entiende notificado por conducta concluyente, de ahí que no fuera procedente la reparación directa, sino el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – TÉRMINO DE CADUCIDAD / el plazo de los 4 meses de la caducidad para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho empezó a correr a partir de la notificación del acto administrativo que ordenó la demolición. La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 22 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se resolvió lo siguiente (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): PRIMERO.- Declarar probada las exceptivas culpa exclusiva de la víctima e inexistencia de perjuicios, formuladas por el MUNICIPIO DE PITALITO.
SEGUNDO. - Denegar las súplicas de las demanda. TERCERO.- Condenar a los señores GERARDO ORTIZ RODRÍGUEZ y HERNANDO REYES LIZCANO a pagar las costas del proceso al MUNICIPIO DE PITALITO. Como agencias en derecho, cada uno le cancelará el equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente. Liquídense por Secretaría (destacado del texto original).
I. SÍNTESIS DEL CASO En la demanda se afirma que el municipio de Pitalito llevó a cabo una operación administrativa irregular, en tanto demolió una obra o una construcción que los actores habían realizado en la avenida 3 No. 19 – 132 Sur, sin que fuera notificado en debida forma el acto administrativo que dispuso la respectiva demolición. II.
A N T E C E D E N T E S 1. La demanda En escrito presentado el 21 de marzo de 2013, los señores Gerardo Ortiz Rodríguez y Hernando Reyes Lizcano, por conducto de apoderado judicial, interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra del municipio de Pitalito (Huila), con el fin de que se hiciera la siguiente declaración (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): 1.
Declarar administrativamente responsable al municipio de Pitalito por los perjuicios causados a mis mandantes GERARDO ORTIZ RODRÍGUEZ y HERNANDO REYEZ LIZCANO, como consecuencia de la indebida demolición del establecimiento de comercio denominado SALÓN DE EVENTOS TRADICIONES DE MI PUEBLO. Como consecuencia, la parte actora solicitó el reconocimiento de las siguientes indemnizaciones: (i) por concepto de lucro cesante la suma de $10’000.000 “mensuales a partir de la fecha de la demolición y hasta que se produzca efectivamente el pago de esta indemnización”;
(ii) a título de daño emergente el monto de $373’938.000 y (iii) 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada uno de los demandantes, por perjuicios morales. 2. Los hechos Como fundamentos fácticos, en síntesis, se narraron los siguientes: El 1° de junio de 2011, los señores Gerardo Ortiz Rodríguez y Hernando Reyes Lizcano presentaron, ante el municipio de Pitalito (Huila), una solicitud para la construcción de obras menores, con el fin de llevarlas a cabo en la avenida 3 No. 19 -132 Sur.
Según se dijo, a esta petición le adjuntaron el formulario único de licencias urbanísticas debidamente diligenciado. El 21 de noviembre de 2011, los aquí actores protocolizaron un silencio administrativo positivo, en cuanto la Administración no se pronunció respecto de la solicitud referida. Se señaló que, a pesar de que tal petición de construcción de obras menores fue resuelta de manera negativa por un contratista de la Secretaría de Planeación del municipio de Pitalito, este no tenía competencia para ello, pues los únicos con capacidad de expedir actos administrativos de esta naturaleza eran los funcionarios públicos y no los contratistas.
El 24 de noviembre de 2011, la Secretaría de Planeación de Pitalito expidió la Resolución No. 368, mediante la cual declaró el desistimiento tácito de la solicitud elevada por los aquí actores y ordenó, entre otras cosas, que se iniciara el proceso de sanción de urbanística consagrado en la Ley 810 de 2003. Tal acto administrativo fue confirmado a través de la Resolución No. 032 del 6 de febrero de 2012.
En la demanda se afirmó que el secretario de Planeación del municipio de Pitalito no solo incumplió la ley, sino también sus propias decisiones administrativas, toda vez que, sin iniciar un proceso sancionatorio, expidió la Resolución No. 087 del 8 de marzo de 2012, por medio de la cual ordenó la demolición de la construcción ubicada en la avenida 3 No. 19 - 132 Sur.
En aras de notificar tal acto administrativo, la Secretaría de Planeación elaboró las respectivas actas para realizar la notificación de manera personal, pero tal actuación nunca se surtió, “como se prueba con los documentos que aparecen solamente firmados por el funcionario notificador, pero no por mis mandantes en condición de notificados”.
Ante la imposibilidad de notificar personalmente el acto sancionatorio, la Secretaría procedió a remitirlo mediante correo a través de la empresa 472, la cual expidió los documentos YY084469192CO, YY084469489CO y YY088666723CO; los dos primeros el 21 de marzo de 2012 y el último el 29 de marzo del mismo año. Se dijo que los oficios YY084469192CO y YY084469489CO, dirigidos al señor Gerardo Ortiz Rodríguez, no le fueron entregados.
El primero por dirección errada y el segundo porque fue enviado a una dirección inexistente. Se señaló que el otro oficio, identificado con el número YY088666723CO, fue remitido al señor Hernando Reyes Lizcano, pero entregado en otra dirección y a otra persona. A pesar de que no se llevó a cabo la notificación personal en debida forma, el secretario de Planeación de Pitalito notificó el acto administrativo mediante edicto emplazatorio, el cual fue fijado el 3 de abril de 2012 y desfijado el 12 del mismo mes y año. Se adujo que se desconoció el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo, porque el edicto se fijó 3 días después del envío de la citación contenida en el oficio remitido el 29 de marzo de 2012 y dicha norma disponía que ello debía ocurrir al cabo de 5 días del envío de la respectiva citación. Se expuso que la orden de demolición se cumplió el 11 de mayo de 2012, labor que se extendió por 8 días, aproximadamente.
Para la parte actora, la demolición se ordenó a pesar de que los aquí demandantes contaban con la respectiva licencia de construcción, la cual había sido obtenida mediante la protocolización del silencio administrativo positivo, según la escritura pública No. 3675 del 21 de noviembre de 2011, la cual fue entregada a la Oficina de Planeación de Pitalito.
Se dijo que dicho silencio no fue revocado por la Administración, de manera que debía suponerse su existencia y su validez. Se alegó que el municipio de Pitalito llevó a cabo una operación administrativa irregular, por haber demolido una obra sin que el acto administrativo hubiera sido notificado en debido forma. También se señaló que la Administración no les comunicó a los interesados sobre la existencia de un procedimiento administrativo sancionatorio, con el fin de que estos pudieran ejercer su derecho de defensa desde el inicio de dicho trámite, a lo que se agregó que la sanción de demolición que el municipio les impuso nació “del capricho de los servidores públicos”: 3.
Trámite en primera instancia La demanda[1] fue admitida por el Tribunal Administrativo del Huila mediante auto del 12 de noviembre de 2013[2], notificado en debida forma a la entidad demandada y al Ministerio Público. El municipio de Pitalito contestó la demanda para oponerse a sus pretensiones, con fundamento en que surtió el procedimiento administrativo previsto en la ley, del cual sí tuvieron conocimiento los aquí demandantes.
Dijo que estos no podían excusarse en una indebida notificación para actuar de manera irresponsable e irregular. Seguidamente, señaló que los ahora actores realizaron las obras sin los correspondientes permisos y a pesar de la oposición de la propietaria del predio. Propuso las siguientes excepciones: (i) culpa exclusiva de víctima, en cuanto los aquí demandantes actuaron de manera irresponsable, pues hicieron la obra sin la respectiva licencia, a sabiendas de que estaba pendiente por resolverse una solicitud que habían hecho en ese sentido.
Al respecto, sostuvo lo siguiente: “ni la Administración había resuelto de fondo dicha solicitud, ni los demandantes tenían aprobación alguna para iniciar la obra, situación que no respetaron lo cual ameritó en 2 oportunidades las órdenes de sellamiento”, lo cual justificaba el procedimiento sancionatorio previsto en la Ley 810 de 2003, ante la infracción de las normas urbanísticas.
(ii) inexistencia de perjuicios, con sustento en que la Administración tuvo cuidado en la diligencia de demolición, en tanto garantizó que se preservaran los materiales que integraban la estructura de guaduas que los actores habían construido, con el fin de que pudieran ser reutilizados, de manera que, a juicio de la entidad demandada, no se ocasionaron perjuicios con el desmonte de la obra.
Además de lo anterior, el municipio de Pitalito señaló que los señores Gerardo Ortiz Rodríguez y Hernando Reyes Lizcano sí eran conocedores de la orden de demolición, la cual fue ratificada a través de la Resolución No. 032 del 2012, que confirmó el desistimiento tácito de la solicitud de licencia[3]. El 25 de agosto de 2015 se realizó la audiencia inicial, diligencia en la cual se llevaron a cabo las etapas previstas en el artículo 180 del CPACA[4].
El litigio se fijó en los siguientes términos (se transcribe de forma literal): (…) establecer si la demolición de la construcción donde funcionaba el establecimiento de comercio denominado Restaurante Tradiciones de Mi Pueblo, ubicado en la avenida 3 No. 19 – 132 sur del municipio de Pitalito, se efectuó sin que el acto administrativo que adoptó dicha determinación estuviera debidamente notificado y ejecutoriado -Resolución 087 del 8 de marzo de 2012, expedida por el Secretario de Planeación Municipal-.
De contera, determinar si la alegada omisión es imputable al ente territorial demandado, si dicha circunstancia se puede circunscribir dentro del marco de responsabilidad extracontractual del Estado, y si de la misma se pueden derivar los perjuicios cuya indemnización se depreca[5]. La fijación del litigio fue aceptada por las partes.
Posteriormente se decretaron las pruebas solicitadas. El 22 de septiembre de 2015 inició la audiencia de pruebas[6] y, por diferentes reprogramaciones, tal diligencia culminó el 25 de julio de 2016. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 181 del CPACA, el magistrado conductor del proceso prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y ordenó la presentación por escrito de los alegatos de conclusión y del concepto del Ministerio Público.
La parte demandante alegó de conclusión y reiteró lo expuesto en la demanda[7]. La entidad demandada también presentó escrito de alegatos y sostuvo que los aquí actores tuvieron pleno conocimiento de la Resolución No. 087 de 2012, por medio de la cual se ordenó la demolición de su construcción. Dijo que, si bien no se logró la notificación personal, la Administración agotó la notificación por edicto prevista en el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo.
En ese sentido, afirmó que, ante la validez de la notificación, se desvirtuaba la existencia de una operación administrativa. Adicionalmente, el municipio de Pitalito señaló que los ahora demandantes interpusieron una acción de tutela refiriéndose al aludido acto administrativo, “presentándose de esta manera una verdadera notificación por conducta concluyente que desvanece por completo la existencia de una operación administrativa por ejecutar un acto administrativo sin que el misma haya sido notificado”[8].
El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal. 4. La sentencia de primera instancia El Tribunal a quo, mediante sentencia del 22 de mayo de 2019, declaró probadas las excepciones de culpa exclusiva de la víctima y de inexistencia de perjuicios y, como consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. De acuerdo con el material que probatorio que obra en el expediente, el Tribunal señaló que los actores solicitaron una licencia para llevar a cabo una obra menor en la vivienda que tenían arrendada, pero iniciaron la construcción antes de que la Administración se las otorgara.
También sostuvo que los ahora demandantes no obtuvieron el permiso de la propietaria del predio, al punto de que esta solicitó a la Secretaría de Planeación del municipio de Pitalito que no les concediera la licencia de construcción. Seguidamente, agregó que, mediante la Resolución No. 368 del 24 de noviembre de 2011, la Administración declaró el desistimiento tácito de la petición de licencia de los actores y, además, dispuso iniciar el proceso de sanción urbanística en su contra.
A juicio del a quo, los demandantes no podían alegar que desconocían el proceso sancionatorio adelantado en su contra, en cuanto ellos interpusieron recurso de reposición contra el referido acto administrativo, el cual fue resuelto mediante la Resolución No. 032 del 6 de febrero de 2012 de manera adversa a sus intereses. Dijo que, como los actores no pudieron justificar el hecho de haber construido la obra sin licencia, el secretario de Planeación de Pitalito expidió la Resolución No. 087 del 8 de marzo de 2012, por medio de la cual se ordenó la demolición. En cuanto a la notificación personal del último acto en mención, afirmó que a los señores Gerardo Ortiz Rodríguez y Hernando Reyes Lizcano se les envió el oficio citatorio a las direcciones que estos habían indicado en la demanda de tutela que interpusieron contra el municipio de Pitalito.
Además, respecto de la remisión de los oficios, el Tribunal a quo expuso (transcripción literal, incluso con errores): ( ) está probado que los oficios citatorios se remitieron a las direcciones registradas en el escrito de tutela. Y aunque los demandantes afirman que no las recibieron, y en efecto, dos de ellas fueron devueltas (porque la dirección estaba errada y porque no existía el número), el ex - asesor jurídico de la Secretaría de Planeación ( ) manifestó bajo la gravedad de juramento que el señor Gerardo Ortiz se presentó a esa dependencia con el fin de notificarse personalmente de la Resolución 087 del 8 de marzo de 2012; sin embargo, una vez que la leyó se retiró sin dejarse notificar ( ) De otro lado, en el fallo de tutela de segunda instancia, proferido por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Pitalito el 4 de mayo de 2012 (después de que se profirió la resolución que ordenó la demolición y antes de que esta se llevara a cabo), se afirma que los impugnantes reclamaban la protección del debido proceso, porque existía una orden de demolición ( ).
Con base en lo anterior, el Tribunal a quo consideró que con las actuaciones de los demandantes podía inferirse que sí tuvieron conocimiento de la Resolución No. 087 del 8 de marzo de 2012, por medio de la cual se ordenó la demolición de la obra construida. Esto dijo (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): Así las cosas, es menester colegir, que aunque en el expediente administrativo no se dejaron las respectivas constancias de las razones por las cuales no pudo realizar la notificación personal y que los oficios citatorios fueron devueltos; teniendo en cuenta el comportamiento desplegado por los demandantes, se infiere que sí tenían conocimiento de la decisión contenida en el mencionado acto administrativo.
De suerte que no se incurrió en la alegada falla del servicio; de contera, el acto era ejecutable Además de lo expuesto, el Tribunal de primera instancia sostuvo que, “si se pudiera arribar a una conclusión diferente”, en el presente caso no se habría configurado un daño antijurídico, toda vez que el proceder de los actores fue el que generó la pérdida económica que se reclama en la demanda.
Sobre este particular, dijo que los demandantes actuaron sin el consentimiento de la propietaria del predio, aunado al hecho de que transgredieron las normas urbanísticas, en la medida en que continuaron la obra “violentando los sellos de sellamiento preventivo y definitivo”[9]. 5. El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación. Dijo que a los señores Gerardo Ortiz Rodríguez y Hernando Reyes Lizcano no se les notificó en debida forma el acto que ordenó la demolición, pues los oficios citatorios para lograr la notificación personal no les fueron entregados.
Sobre la remisión de los citatorios, la parte recurrente sostuvo (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): Fueron tres los intentos de envío: en uno de los casos la dirección no existen en otro la dirección es errada, y en el último se entregó en una dirección que no corresponde. Tan equivocada está la Secretaría de Planeación de Pitalito, que en este momento dentro del expediente no obra una constancia de tal situación, como bien lo afirma el despacho fallador, esto es de que el correo nunca fue entregado a los destinatarios.
Al momento de entregar las copias del expediente, no sabían si había cumplido o no con el mandamiento fundamental de agotar la notificación personal, entrenado en debida forma la citación para que los particulares concurran a la notificación, como acto solemne necesario para garantizar el derecho constitucional al debido proceso y derecho de defensa ( ).
Adicionalmente, señaló que la Administración incumplió lo dispuesto en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, debido a que el medio que utilizó para citar a los accionantes no fue a través de correo certificado, sino mediante un servicio que la empresa 472 denomina “postexpress”, que es diferente al previsto en dicha norma.
Acto seguido, reiteró que los oficios nunca le llegaron a los actores. Por lo anterior, la parte demandante concluyó que la Secretaría de Planeación de Pitalito no notificó en debida forma a los señores Gerardo Ortiz Rodríguez y Hernando Reyes Lizcano, de manera que ejecutó la orden de demolición de manera anticipada, “siendo esta una operación administrativa ilegal”.
Contrario a lo expuesto por el a quo, manifestó que a los accionantes no se les comunicó sobre la existencia de un procedimiento sancionatorio, en el cual pudieran ejercer su derecho de defensa. Dijo que la Administración expidió la sanción de demolición sin adelantarse un proceso en ese sentido. Por último, indicó que no puede predicarse la notificación por conducta concluyente, en cuanto no hay prueba que demuestre que los demandantes actuaron con conocimiento de la existencia de la sanción de demolición. Agregó que, si bien un testigo afirmó que uno de los actores fue a las oficinas del municipio, leyó la resolución de sanción y no quiso que lo notificaran, lo cierto es que tal situación no quedó documentada en el expediente administrativo sancionatorio[10]. 6.
Trámite en segunda instancia El recurso de apelación fue admitido por esta Corporación mediante auto del 5 de agosto de 2019[11]. Posteriormente, a través de providencia del 9 de septiembre de 2019[12], se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto. Tanto la parte actora[13] como la entidad demandada[14] insistieron en los argumentos expuestos a lo largo del proceso.
El Ministerio Público guardó silencio. III. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Competencia[15] La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 22 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, y por tratarse de un proceso con vocación de doble instancia por razón de la cuantía, según lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA[16], dado que la pretensión mayor[17] excede los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes[18] a la fecha de presentación de la demanda[19]. 2.
Improcedencia del medio de control de reparación directa La Sala abordará lo atinente a la procedencia o no del medio de control ejercido, a pesar de que dicho aspecto no fue objeto de estudio en la sentencia dictada por el Tribunal a quo y de que tampoco fue mencionado en el recurso de apelación interpuesto en su contra. Lo anterior, por cuanto es tarea de los jueces, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 171 del CPACA[20], indicar la vía procesal correspondiente aun cuando la actora haya señalado una inadecuada.
Con la demanda de reparación directa interpuesta se pretende la declaratoria de responsabilidad del municipio de Pitalito, con ocasión de la indebida demolición del establecimiento de comercio “Salón de Eventos Tradiciones de Mi Pueblo”, ubicado en la avenida 3 No. 19 – 132 Sur. A juicio de la parte actora, el medio de control ejercido era el procedente porque en el presente caso se presentó una “operación administrativa irregular”, en cuanto se demolió la obra realizada sin que el acto administrativo que impuso tal sanción urbanística se notificara en debida forma.
Resulta oportuno señalar que, mediante auto del 18 de abril de 2013, el Tribunal Administrativo del Huila rechazó la demanda en cuestión por caducidad, previas consideraciones de que el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa[21], en tanto la fuente del daño devino de la Resolución No. 087 del 8 de marzo de 2012 -por medio de la cual se ordenó la demolición-, cuya legalidad fue controvertida, según expuso.
Contra dicho proveído la parte actora interpuso recurso de apelación[22], con la insistencia de que el daño devino de una operación administrativa. A través de auto del 2 de septiembre de 2013, el Consejo de Estado revocó el auto apelado que había rechazado la demanda por caducidad, con la precisión de que el medio de control procedente era el de reparación directa, en cuanto el daño se originó por la ejecución anticipada de un acto administrativo indebidamente notificado, de ahí que, según se dijo en ese momento, tal supuesto se enmarcó en una operación administrativa, “sin perjuicio [de] que al momento de fallar se pueda llegar a una conclusión distinta luego de que se recauden los medios probatorios”[23].
A continuación se transcribe lo que consideró esta Corporación en esa oportunidad procesal en cuanto a la procedencia de la reparación directa: La Sala ha considerado que se configura una operación administrativa cuando, por ejemplo, se ejecuta de manera anticipada un acto administrativo, cuestión que se presenta cuando éste no es notificado debidamente, o por falta de notificación, o cuando la ejecución del acto se produce antes de quedar en firme la decisión que desata el recurso interpuesto en su contra, es decir, cuando la Administración ejecuta materialmente un acto administrativo que no ha cumplido con las exigencias previstas en el artículo 64 del C.C.A[24]., lo cual puede dar lugar a la configuración de un daño antijurídico cuyos perjuicios pueden perseguirse a través del ejercicio del medio de control de reparación directa[25] previsto en el artículo 140 del C.P.A.C.A. ( ) según la causa petendi de la demanda el daño se habría originado por la ejecución anticipada de un acto administrativo indebidamente notificado, ejecución que habría consistido en la demolición de una obra ( ) En el sub examine, se reitera, resulta evidente que lo que se pretende es demandar la reparación de los daños ocasionados por la operación administrativa consistente en la demolición de la obra ubicada en la Avenida 3N 19-32 sur en Pitalito, Huila ( ) En ese orden de ideas, esos hechos o circunstancias que se presentan en la demanda dan lugar a concluir que, en principio, el medio de control procedente sería el de reparación directa, comoquiera que lo que se pretende es solicitar la reparación de los daños ocasionados por una presunta operación administrativa.
( ) Lo anterior no excluye la posibilidad de que durante el transcurso del proceso, las actuaciones correspondientes y los medios probatorios que se recauden, se pueda llegar a la conclusión de que el medio de control procedente en este caso pudiera ser otro diferente que el de la reparación directa. Lo anterior se insiste porque en este momento procesal al juez le corresponde definir de manera preliminar cuál es el medio de control procedente y para ello debe sujetarse a las circunstancias y hechos que invoca el demandante como fuente del daño a indemnizar, circunstancia fáctica que en el presente caso, vale la pena reiterarlo, da lugar a identificar la reparación directa como el medio de control a ejercer en tanto que lo que se pretende como reparación se circunscribe a los perjuicios ocasionados por lo que en principio parece ser una operación administrativa.
Con lo anterior queda claro que, si bien el Consejo de Estado sostuvo en esa oportunidad que la reparación directa era la vía procedente, en principio, para reclamar los perjuicios alegados, lo cierto es que hizo énfasis en que al momento de fallar el asunto podía llegarse a una conclusión diferente sobre la procedencia del medio de control, de acuerdo con el material probatorio recaudado.
Revisado el expediente en su integridad, la Sala advierte que en el presente caso no era procedente el medio de control de reparación directa sino el de nulidad y restablecimiento del derecho, por las razones que pasan a explicarse. Para la actora, la reparación directa es la vía idónea, porque se presentó una “operación administrativa irregular” en cuanto se demolió una obra sin que el acto administrativo que lo ordenó se hubiese notificado en debida forma, cuestión que avaló esta Corporación en su momento mediante auto del 2 de septiembre de 2013 -ya referido-, en la medida en que la ejecución anticipada de un acto administrativo indebidamente notificado se enmarca en una operación administrativa; no obstante, de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, esta Subsección advierte que en el caso sub examine no puede considerarse que hubo una ejecución anticipada por indebida notificación de la Resolución No. 087 de 2012[26], por medio de la cual se ordenó la demolición, toda vez que se configuró la notificación por conducta concluyente, tal como se explicará más adelante en esta providencia. En ese sentido, la Sala precisa que el daño alegado no tuvo origen en una operación administrativa, sino en el acto administrativo que ordenó la demolición, tanto así que en la demanda se cuestionó su legalidad, al haberse plasmado que dicha resolución se expidió sin haberse adelantado un procedimiento que haya observado las reglas del debido proceso[27], argumento que perfectamente se enmarca en la causal de nulidad concerniente a la expedición en forma irregular[28].
En cuanto a la notificación de la Resolución No. 087 de 2012 conviene advertir que, en el trámite de la tutela instaurada por los ahora demandantes contra el municipio de Pitalito, estos tuvieron conocimiento de dicho acto que ordenó la demolición de la obras realizadas en la avenida 3 No. 19 – 132 Sur, situación que, aunada a la actuación de uno de los interesados en el procedimiento administrativo sancionatorio, permite afirmar que se configuró la notificación por conducta concluyente.
En efecto, en el expediente se encuentra probado que, el 6 de marzo de 2012, los actores interpusieron demanda de tutela contra el municipio de Pitalito[29], con el fin de que se le amparara su derecho al debido proceso y se declarara que operó el silencio administrativo positivo frente a la solicitud de licencia de construcción respecto del inmueble ubicado en la avenida 3 No. 19 – 132 Sur.
A manera de “medida previa”, solicitaron que cesara toda intervención respecto del predio que pudiera desencadenar en la demolición de la obra[30]. Asimismo, se halla acreditado que, mediante auto del 9 de marzo de 2012[31], el Juzgado Primero Penal Municipal de Pitalito admitió la demanda de tutela y ordenó como medida provisional “( ) cesar todo procedimiento respecto al citado inmueble que conduzca a tomar determinaciones frente a la construcción ( )”, hasta tanto se dictara sentencia. El municipio accionado contestó la tutela el 15 de marzo de 2012 y en dicho escrito hizo mención expresa a la Resolución No. 087 del 8 de marzo de 2012[32].
A su vez, en el fallo dictado el 20 de marzo de 2012 por el Juzgado Primero Penal Municipal de Pitalito[33], por medio del cual se negó la tutela interpuesta por improcedente, también se hizo referencia a dicho acto administrativo, en los siguientes términos (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): ( ) como última actuación administrativa por parte de Planeación Municipal, el día 8 de marzo de 2012 expidió la resolución No. 087, por la cual se ordena la demolición de la construcción ubicada en la avenida 3 No 19- 132 Sur de esta ciudad, sobre la que obra constancia de notificación a los aquí accionantes, de fecha 9 de marzo de 2012, pero no aparece la firma de ellos, por lo cual se infiere que no han sido todavía notificados legalmente, decisión, donde se expresa, que proceden los recursos de reposición y de apelación. Es de advertir, que sobre el cumplimiento de dicha orden, este despacho mediante el auto admisorio de la presente acción de tutela, como medida provisional le ordenó a los accionados, suspender el trámite respecto a la citada demolición, hasta que se profiriera el falo de fondo de primera instancia y al existir esos otros medios de defensa judicial, al que aún pueden acudir a los accionantes, como son los recursos ordinarios, se tiene que la acción de tutela en este caso se tornó improcedente, en lo que tiene que ver a este específico punto (se destaca).
También está probado que los aquí demandantes impugnaron el referido fallo y que, mediante sentencia proferida el 4 de mayo de 2012 por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Pitalito, se confirmó el proveído de primera instancia, desestimatorio de la tutela presentada por los ahora actores. Adicionalmente, conviene señalar que en la sentencia de segunda instancia también se hizo mención a la Resolución No. 087 del 8 de marzo de 2012, así (transcripción literal, incluso con errores): En el presente caso se ha utilizado la acción de tutela como instrumento para impugnar los actos administrativos de que dan cuenta los antecedentes, en virtud de la Resolución No. 087 de 2012 del 8 de marzo de 2012 por la cual se ordena la demolición de la construcción ubicada en la avenida 3 No. 19 – 132 Sur.
Los referidos actos son controlables por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ( ) La pretensión de la tutela se concluye que, más que la presunta violación del derecho fundamental al debido proceso, lo que llevó a interponer esta acción de tutela son las consecuencias que podría acarrearle la demolición (se destaca).
A partir de lo expuesto en relación con el trámite de la tutela, resulta evidente que los señores Gerardo Ortiz Rodríguez y Hernando Reyes Lizcano tuvieron pleno conocimiento de la Resolución No. 087 del 8 de marzo de 2012, por medio de la cual se ordenó la demolición de la obra que aquellos realizaron en la avenida 3 No. 19 – 132 Sur. Lo anterior, por cuanto en la contestación de la tutela se hizo referencia a tal acto administrativo y porque en cada fallo de tutela proferido en las respectivas instancias se plasmó que por medio de aquel se había ordenado la demolición, lo cual permite señalar, sin duda, que los actores estaban suficientemente enterados del contenido de dicha decisión con anterioridad -hay que decirlo- a que se llevara a cabo la demolición, la cual inició el 11 de mayo de 2012[34].
Adicionalmente, conviene resaltar que con la demanda se allegó el expediente contentivo del procedimiento administrativo sancionatorio, del cual se destaca un documento en copia auténtica[35] suscrito por el señor Gerardo Ortiz Rodríguez, aquí actor, en el cual solicita a la Administración municipal que le entreguen copia de la Resolución No. 087 del 8 de marzo de 2012.
Esto se consignó en tal petición (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): En la fecha 8 de mayo [de 2012] solicito copia a la Oficina de Planeación copia de las Resoluciones 087 del 8 de marzo del 2012 y 368 del 2012. Att. Gerardo Ortiz[36]. Con la entrega de la solicitud el 8 de mayo de 2012, radicada en el proceso administrativo sancionatorio antes de que se ejecutara la demolición, más el trámite de la tutela que con anterioridad a dicha petición los aquí actores habían instaurado contra la entidad territorial, en el cual, reiteradamente, se hizo referencia al contenido de la Resolución No. 087 expedida el 8 de marzo de 2012, debe entenderse que los demandantes conocían de la existencia de dicho acto administrativo y de su contenido, máxime porque tal resolución fue mencionada en el referido escrito del 8 de mayo de la misma anualidad.
En cuanto a la notificación por conducta concluyente respecto de actos administrativos, esta Corporación ha sostenido[37]: Así, en caso de que los actos administrativos no se hubieran comunicado al interesado investigado de manera personal o por edicto, el legislador estableció la posibilidad de que aquellos se notificaran bajo la modalidad de la conducta concluyente.
Al respecto, la Corte Constitucional[38] sostuvo que para la procedencia de la notificación por conducta concluyente se deben acreditar unos requisitos especiales, los cuales se traducen en que i) exista un comportamiento del sujeto afectado por el acto; ii) que se surta al interior del proceso y; iii) que se pueda deducir inequívocamente el conocimiento del acto[39].
En este orden de ideas, la conducta concluyente es una modalidad igualmente válida de notificación de los actos administrativos y se erige en un mecanismo tendiente a subsanar las omisiones o irregularidades que se hayan presentado al intentar la comunicación por el mecanismo principal,[40] esto es, el personal o cuando fracasó la notificación por edicto.
En ese contexto, la Sala señala que en el presente caso operó la notificación por conducta concluyente respecto de la Resolución No. 087 del 8 de marzo de 2012, la que se entiende surtida con la petición del 8 de mayo de 2012 que se hizo en el mismo procedimiento administrativo sancionatorio, en el sentido de que le entregaran copia del acto, aunado al hecho de que con anterioridad a dicha solicitud los actores tuvieron pleno conocimiento de la existencia y del contenido tal resolución, por la demanda de tutela que estos interpusieron en contra del municipio de Pitalito, en cuyo trámite y en las decisiones que se adoptaron se hizo mención expresa del referido acto administrativo.
Así las cosas, la Sala concluye que queda sin fundamento la operación administrativa alegada por la actora en la demanda, que sustentó en el hecho de que hubo una ejecución anticipada del acto administrativo que ordenó la demolición porque aquel no se notificó en debida forma. Lo anterior, por cuanto la Resolución No. 087 de 2012 se entiende notificada por conducta concluyente en el presente caso -que, se insiste, se surtió antes de llevarse a cabo la demolición-, medio válido para la notificación de actos administrativos, de manera que no es posible predicar una operación administrativa por la ejecución anticipada de dicha resolución, lo cual hace improcedente el medio de control de reparación directa ejercido.
En ese orden ideas, y ante el conocimiento por parte de los actores de la Resolución No. 087 de 2012 con anterioridad a su ejecución, la cual era adversa a sus intereses, esta Subsección determina que el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho, tanto así que en la demanda se cuestiona su legalidad al haberse plasmado argumentos tendientes a que su expedición fue irregular. 3.
Caducidad En lo que atañe al plazo para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la Sala tendrá en cuenta la regla de caducidad prevista para presentar la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En atención a lo consagrado en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012[41], en este caso la caducidad se computará con las normas del CCA y no con las del CPACA, porque dicho plazo empezó a correr en vigencia del artículo 136 del CCA.
Al tenor de lo previsto en el numeral 2 del artículo 136 del CCA, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debía instaurarse dentro de los cuatro meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. En el caso bajo estudio, la Resolución No. 087 del 8 de marzo de 2012, expedida por la Secretaría de Planeación del municipio de Pitalito y que ordenó la demolición de las obras realizadas por los actores en la avenida 3 No. 19 – 132 Sur, quedó notificada por conducta concluyente el 8 de mayo de 2012.
De este modo, el plazo de los 4 meses de la caducidad corrió, en principio, hasta el 9 septiembre de 2012. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, en concordancia con lo previsto en el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009, el término de caducidad se suspendió el 6 de julio de 2012 -inclusive-, porque ese día se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial, diligencia que se declaró fallida porque las partes no llegaron a ningún acuerdo, según la constancia expedida por el Ministerio Público el 27 de agosto de 2012[42].
Así pues, la caducidad se suspendió cuando faltaban 66 días para que operara, reanudándose al día siguiente de la expedición de la constancia aludida, por lo que el término para presentar la demanda se extendió hasta el 1° de noviembre de 2012, cuando finalizaron los 4 meses de la caducidad. Como la demanda se interpuso el 21 de marzo de 2013, se concluye que operó la caducidad.
Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, declarará probada, de manera oficiosa[43], la excepción de caducidad. 4. Costas 4.1. Procedencia de la condena en costas De conformidad con el artículo 188[44] del CPACA y con la disposición especial del artículo 365[45] del CGP, para el caso particular procede la condena en costas a cargo de la parte a la que se le resuelve desfavorablemente el recurso de apelación, en este caso, a la demandante.
En el presente caso se encuentra acreditada la gestión del apoderado de la entidad demandada frente a la interposición del recurso de apelación, a través de la defensa ejercida en su escrito de alegatos de conclusión. La Sala estima suficiente dicha gestión para que se disponga la fijación de agencias en derecho en la liquidación de las costas, en favor de la parte demandada, de acuerdo con lo previsto en los artículos 365 y 366 del CGP.
Conviene señalar que, bajo las reglas del código en cita la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la cual se le imponen, toda vez que en el régimen actual dicha condena se determina con fundamento en un criterio netamente objetivo, en este caso frente a la parte que ha resultado vencida, “siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley”[46].
La liquidación de las costas se debe adelantar de manera concentrada en el Tribunal que conoció del proceso en primera instancia, de acuerdo con lo que dispone el artículo 366 del CGP. 4.2. Fijación de agencias en derecho en segunda instancia El Acuerdo 1887 de 2003, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha en que se presentó la demanda[47], estableció las tarifas de agencias en derecho.
En cuanto a los criterios para la fijación de las tarifas en los asuntos contencioso administrativos, el artículo 3 del referido Acuerdo dispuso que debía tenerse en cuenta la naturaleza, la calidad y la duración útil de la gestión realizada por el apoderado, así como la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes. En lo que a este caso interesa resulta oportuno anotar que, en los procesos con cuantía y que se adelantan ante esta jurisdicción, las agencias en derecho en segunda instancia deben fijarse hasta en un 5% -límite máximo- del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia, según lo dispuso el numeral 3.1.3[48] del artículo 6 del mencionado Acuerdo 1887 de 2003.
De acuerdo con el artículo 3 de dicho Acuerdo, se advierte que la gestión procesal del apoderado de la entidad demandada en esta instancia fue coherente con lo expuesto a lo largo del proceso, de manera que las agencias en derecho se fijan en la suma de $4’428.880, monto que deberá ser pagado a favor del municipio de Pitalito, con fundamento en la relación porcentual del 1% de las pretensiones que fueron negadas en este proceso, que suman $442’888.000.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 22 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila y, en su lugar, DECLARAR PROBADA, de oficio, la excepción de caducidad, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS, por la segunda instancia, a la parte actora, en favor de la entidad demandada. Para el efecto, las agencias en derecho de la segunda instancia se fijan en la suma de $4’428.880, monto que deberá ser pagado en favor de la entidad demandada. Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or. ----------------------- [1] Inicialmente, mediante auto del 18 de abril de 2013, el Tribunal Administrativo del Huila rechazó de plano de la demanda por caducidad, previo señalamiento de que el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa, debido a que “( ) la fuente de los alegados perjuicios es la decisión contenida en un acto administrativo (cuya legalidad se controvierte) ( )” (folios 285 a 288 del cuaderno del Consejo de Estado).
La parte actora interpuso recurso de apelación contra tal proveído (folios 291 a 294 del cuaderno del Consejo de Estado) y, a través de auto del 2 de septiembre de 2014, el Consejo de Estado revocó el auto apelado y dispuso inadmitir la demanda para que fuera subsanada. Lo anterior, con fundamento en que no operó la caducidad, con la precisión de que el medio de control procedente era el de reparación directa, en cuanto el daño se habría originado por la ejecución anticipada de un acto administrativo indebidamente notificado, lo que se enmarca en una operación administrativa, “sin perjuicio que al momento de fallar se pueda llegar a una conclusión distinta luego de que se recauden los medios probatorios a que haya lugar y que se efectúe el análisis de los mismos con miras a tomar la decisión de fondo que corresponda” (se destaca) (folios 305 a 325 del cuaderno del Consejo de Estado). [2] Folios 292 y 293 del cuaderno No. 2 del tribunal. [3] Folios 311 a 324 del cuaderno No 2 del tribunal. [4] De acuerdo con el aludido artículo, durante la audiencia inicial el juez adoptará las medidas de saneamiento necesarias para evitar sentencias inhibitorias; resolverá las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva; fijará el litigio, se pronunciará sobre la petición de medidas cautelares y decretará pruebas. [5] Minuto 5:00 a 6:01 de la audiencia inicial (folio 463 del cuaderno No. 3 del tribunal). [6] Folios 485 a 488 y 491 a 493 del cuaderno No. 3 del tribunal y folios 662 a 664 y 674 a 677 del cuaderno No. 4 del tribunal. [7] Folios 680 a 682 del cuaderno No. 4 del tribunal. [8] Folios 683 a 694 del cuaderno No. 4 del tribunal. [9] Folios 706 a 720 del cuaderno del Consejo de Estado. [10] Folios 715 a 732 del cuaderno del Consejo de Estado. [11] Folio 743 del cuaderno del Consejo de Estado. [12] Folio 746 del cuaderno del Consejo de Estado. [13] Folios 754 a 759 del cuaderno del Consejo de Estado. [14] Folios 751 y 752 del cuaderno del Consejo de Estado. [15] En el presente asunto resultan aplicables las reglas de competencia del CPACA sin la reforma que sobre este aspecto dispuso la Ley 2080 expedida el 25 de enero de 2021, en tanto esas modificaciones en cuanto a las competencias “se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicación de esta ley” (artículo 86 de la Ley 2080 de 2012) [16]“Artículo 150.
Modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”.
Si bien esta norma fue modificada por la Ley 2080 de 2021, se precisa que la reforma de este artículo no tiene incidencia en cuanto a la competencia de la Sala para resolver el asunto. [17] Se pidió la suma de $373’938.000, por concepto de lucro cesante. [18] A la fecha de presentación de la demanda (2013) 500 SMLMV equivalían a $294’750.000. [19] Como la demanda se presentó en vigencia del CPACA, la norma con la cual se determina la competencia por razón de la cuantía es el artículo 157 de ese cuerpo normativo. [20] “ARTÍCULO 171.
ADMISIÓN DE LA DEMANDA. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada (…)” (se destaca). [21] En cuanto a la procedencia del medio de control, en el referido auto el Tribunal a quo señaló: “Si bien es cierto que la mayor parte del reparo lo dedican a cuestionar la carencia de notificación de la anteriormente mencionada Resolución o87 del 8 de marzo de 2012, de contera, la imposibilidad de producir efectos jurídicos; también o es que una buena parte del ‘concepto de la violación’ lo dedican a criticar el procedimiento que se adoptó. Destacando, entre otros aspectos, que no se comunicó la iniciación de la actuación sancionatoria; por lo tanto, estiman que se violó el derecho de defensa.
En ese orden de ideas, considera la Sala que la fuente de los alegados perjuicios es la decisión contenida en un acto administrativo (cuya legalidad se controvierte) y la ejecución de la misma. En tal virtud, el medio de control que debió instaurarse es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa, porque tal como se menciona en el pronunciamiento jurisprudencia citado por los demandantes, esta proceso cuando ‘ no se discute la validez del acto administrativo, y solo se alega la causación de perjuicios’” (se destaca) (folios 285 a 288 del cuaderno No. 1 del Consejo de Estado). [22] Folios 291 a 294 del cuaderno No. 1 del Consejo de Estado. [23] Esto se dijo en el auto proferido por el Consejo de Estado: “Se reitera que en este caso, según las circunstancias fácticas contenidas en la demanda, el medio de control adecuado sería el de reparación directa puesto que se advierte tanto la existencia de elementos del aludido medio de control, como que en aplicación del principio pro actione y del derecho fundamental al Acceso a la Administración de Justicia se debe admitir la demanda de la referencia sin perjuicio que al momento de fallar se pueda llegar a una conclusión distinta luego de que se recauden los medios probatorios a que haya lugar y se efectúe el análisis de los mismos con miras a tomar la decisión de fondo que corresponda” (se destaca). [24] Original de la cita: A cuyo tenor: “Artículo 64 del C.C.A.- Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento.
La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados”. [25] Original de la cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de febrero de 2001, Exp. 13.344, C.P. María Elena Giraldo Gómez; En esta providencia se consideró: “… entre las múltiples situaciones que dan lugar a la figura de la operación administrativa susceptibles de ser demandadas por vía de reparación directa, se encuentra la relativa a la ejecución anticipada de un acto administrativo, o por no notificarse debidamente, o por falta de notificación o antes de quedar en firme la decisión que desató un recurso, o antes de que transcurra, según su caso, el término para quedar debidamente ejecutoriada.
La Sala ha concluido en varias oportunidades ( ) que la falta o la notificación irregular de un acto como su ejecución anticipada –por regla general– es un hecho irregular que cuando causa un daño a un particular, se le da la calificación de constituir en estricto sentido una operación administrativa ilegal, susceptible de ser demandada en vía de reparación directa.
Si bien en principio el acto jurídico administrativo goza de características propias, exclusivas a esta clase de decisiones, como son las relativas a su carácter ejecutivo y ejecutorio contemplado en el artículo 64 del decreto 01 de 1984, es claro que esta connotación solo la adquiere, cuando la decisión ha sido debidamente notificada y se encuentra en firme, después de todos los pasos exigidos por la ley”. [26] En la parte resolutiva de dicho acto administrativo aparece consignado lo siguiente (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): ““( )
ARTÍCULO SEGUNDO: Ordénese la imposición de la medida policiva de demolición de la obra de la avenida 3 No. 19 – 132 del municipio de Pitalito, para lo cual los señores HERNANDO REYES LIZCANO Y GERARDO ORTIZ cuentan con un término de cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de la presente resolución para realizar lo aquí ordenado.
ARTÍCULO TERCERO: Comisiónese a la Unidad de Justicia de la Alcaldía Municipal de Pitalito, la práctica de la diligencia de demolición de la obra referenciada anteriormente si no se hace en el término otorgado; el costo de la demolición deberá cobrarse al responsable, mediante las facultades para el cobro coactivo que tiene el municipio de Pitalito.
ARTÍCULO CUARTO: En caso tal, de no ser atendidos los requerimientos hechos por esta Unidad, considérese las pruebas obtenidas y procédase a continuar con las sanciones establecidas en la ley contra los responsables de las infracciones mencionadas ( )
ARTÍCULO SEXTO: Notifíquese a los señores HERNANDO REYES LIZCANO y GERARDO ORTIZ como responsables de la infracción objeto de esta medida.
ARTÍCULO SÉPTIMO: contra la presente resolución proceden los recursos de reposición ante esta dependencia y el de apelación ante el despacho del señor Alcalde municipal, que deberán ser presentado por escrito dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación y con el lleno de los requisitos establecidos en los artículos 51 y 52 del Código Contencioso Administrativo, en la secretaría de planeación municipal” (folios 40 a 46 del cuaderno No. 1 del tribunal). [27] En la demanda se dijo, entre otras cosas, lo siguiente (se transcribe de forma literal): “CONCEPTO DE VIOLACIÓN ( )
3. NUNCA EXISTIÓ UN PROCESO SANCIONATORIO CON LAS FORMALIDADES LEGALES. No existe señor juez, hecho que se afirma con una absoluta certeza, un procedimiento sancionatorio que haya observado las reglas plenas del debido proceso. El primer paso que ha debido dar a la administración de Pitalito es comunicar de la existencia de una actuación administrativa dirigida a imponer una sanción urbanística.
Es la primera regla muy simple y necesaria por cierto: comunicar la existencia o del proceso, para que desde el inicio el particular interesado pueda ejercer su derecho a la defensa ( ) Ha debido por lo tanto. Señor juez, la administración simplemente comunicar con las formalidades legales la existencia o el inicio del trámite sancionatorio, a fin de que mis mandantes hayan podido defenderse ( )” (negrillas del texto original) (folio 15 del cuaderno No. 1 del tribunal). [28] Sobre la causal de nulidad de expedición en forma irregular, el doctrinante Luis Enrique Berrocal Guerrero ha señalado (se transcribe de forma literal): “Esta causal de nulidad se configura cuando no se le da cumplimiento a las formalidades previstas en la ley o el reglamento para la formación del acto que se trate, entendiendo como formalidades los requisitos tendientes a garantizar la veracidad del acto, la igualdad de los interesados, sus derechos privados como el de defensa, controversia, etc., así como la publicidad que en determinados casos se debe hacer del trámite de la actuación respectiva.
Entre ellos se encuentran desde requisitos obvios y comunes ( ) la publicación de la solicitud o del inicio de la actuación administrativa ( )” (Manual del Acto Administrativo, Librería Ediciones del Profesional Ltda., Séptima Edición, 2016, p. 551 y 552). [29] Folio 102 del cuaderno No. 1 del tribunal. [30] Folios 102 a 117 del cuaderno No. 1 del tribunal. [31] Folios 98 a 100 del cuaderno No. 1 del tribunal. [32] Esto dijo en la contestación (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “( ) procede la Administración a seguir el procedimiento administrativo mediante inicio del proceso de sanción urbanística mediante Resolución 087 del 08 de marzo de 2012, según lo ordena las normas urbanísticas ( )” (destacado del texto original) (folios 82 a 95 del cuaderno No. 1 del tribunal). [33] Folios 73 a 81 del cuaderno No. 1 del tribunal. [34] Folios 59 y 60 del cuaderno No 1 del tribunal. [35] El expediente administrativo fue autenticado el 17 de mayo de 2012. [36] Folio 61 del cuaderno No. 1 del tribunal. [37] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 22 de octubre de 2020, expediente No. 4699-14, M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [38] Original de la cita: T-210 de 2010. [39] Original de la cita: «Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala concluye que la notificación por conducta concluyente sólo se entiende surtida cuando la persona manifiesta que tiene conocimiento sobre el contenido de la providencia o cuando se refiere a esta concretamente, siempre y cuando dicha actuación se haya desarrollado dentro del proceso al cual se accede pues, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y de esta Corporación, la notificación personal es un acto procesal.
En esta medida, cuando el peticionario está en desacuerdo con el contenido de la decisión administrativa y no ejerce los recursos gubernativos oportunos, para que opere la notificación por conducta concluyente, se deben cumplir los siguientes requisitos: i) existencia de un comportamiento del sujeto afectado por el acto; ii) que se surta al interior del proceso y; iii) que se pueda deducir inequívocamente el conocimiento del acto» [40] Original de la cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, providencia de 9 de julio de 2014, radicado: 52001-23-31-000-2001-01115-01 (29.741). [41] “Artículo 624.
Modifíquese el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el cual quedará así: ‘Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. ‘Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones (…)”. [42] Folios 258 y 259 del cuaderno No. 2 del tribunal. [43] La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al unificar su jurisprudencia en relación con el marco de competencia del juez ad quem en virtud del recurso de apelación, aceptó y reiteró que dicho juez puede analizar de manera oficiosa la caducidad.
Esto dijo “19. Este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales del ad quem frente el recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.
Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada” (se destaca) (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación del 6 de abril de 6 de 2018, expediente No. 46.005, M.P. Danilo Rojas Betancourth). [44] “CPACA.
Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. [45] “CGP. Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (subrayado fuera del texto). [46] De acuerdo con la Corte Constitucional “La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365.
Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra”.
Sentencia C-157/13. MP. Mauricio González Cuervo. [47] La demanda se presentó el 21 de marzo de 2013. El Acuerdo 1887 de 2003 fue derogado por el Acuerdo 10554 de agosto 5 de 2016; no obstante, este último solo entró a aplicarse para los procesos judiciales iniciados a partir de su publicación. [48] “Artículo. 6º—Tarifas. Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho: “(…).
“III CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO “(…) “3.1.3. Segunda instancia. “(…) “Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia” (se destaca).