ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / MORA ADMINISTRATIVA / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / OMISIÓN DE LA RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN / OMISIÓN DE LA RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN / AUSENCIA DE RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN / REPOSICIÓN DEL VEHÍCULO DE TRANSPORTE PÚBLICO / REPOSICIÓN DEL VEHÍCULO / TARJETA DE OPERACIÓN / DESISTIMIENTO DEL DERECHO DE PETICIÓN / INEXISTENCIA DE MORA ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / CONTROL DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / ACTO ADMINISTRATIVO NO DEMANDABLE / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTOS DEMANDABLES A TRAVÉS DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO En la demanda se afirma que la Administración Municipal de Tunja incurrió en mora al expedir la autorización para la reposición de los vehículos (…), dado que el trámite de la solicitud tuvo una duración de 5 años y 8 meses; sin embargo, del material probatorio allegado se deduce que no se puede hablar una sola petición sino de cuatro, espaciadas temporalmente, en las que el señor (…) hizo el mismo requerimiento y cada una de ellas tuvo un trámite diferente.
(…) [E]l actor solicitó ante la oficina de la Secretaría de Servicios a la Comunidad – Sección Transporte DITT Tunja la expedición de las tarjetas de operación de dos vehículos, uno de los cuales había sido autorizado para prestar el servicio, mediante Resolución 526 de 1990. (…) En este punto es dable recabar en que el trámite de la solicitud de reposición de vehículos no se continuó porque el ahora demandante no cumplió con el requerimiento consistente en aportar las tarjetas de operación de los automotores (…), razón por la cual la Administración municipal debió entender que el demandante desistió de la petición, esto es, el trámite finiquitó en ese momento, por la falta de interés del peticionario. [F]rente a esta primera petición, la Administración solo profirió un acto administrativo (…), con el cual le requirió, al ahora demandante, la presentación de las tarjetas de operación de los vehículos que pretendía reponer, este es un acto administrativo de trámite, que corresponde a aquellos encargados de impulsar la actuación “y, en la mayoría de los casos, no crean, definen, modifican o extinguen situaciones jurídicas”, en tanto que este es el efecto propio de los actos administrativos definitivos, razón por la cual los primeros no son susceptibles de recursos, mientras que los segundos sí. (…) Este tipo de actos administrativos no están llamados a ser cuestionados judicialmente, porque su finalidad es surtir las etapas previas a la decisión final, por esta razón no tienen injerencia en el fondo del asunto; sin embargo, si impiden seguir adelante con la actuación el interesado podrá cuestionar su legalidad.
(…) Por lo hasta aquí expuesto, ha de concluirse que los actos de trámite son demandables de manera excepcional, esto es, cuando pongan fin al procedimiento del cual hacen parte o, en situaciones especiales, por ejemplo, la prevista por la jurisprudencia frente a los actos de apertura en las licitaciones, los cuales serán susceptibles de ser enjuiciados cuando contengan decisiones sobre el fondo del asunto o puedan afectar los principios que rigen la actividad contractual.
(…) De todo lo anterior huelga concluir que la exigencia hecha mediante la comunicación (…), no cumple con el presupuesto requerido para deducir que era susceptible de ser demandado en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que no impidió seguir adelante con la actuación; por el contrario, pretendía darle el impulso necesario con el fin de resolver la solicitud presentada por el demandante y fue éste quien no cumplió con su carga e impidió la continuación del trámite.
Además, en la demanda que ahora ocupa la atención de la Sala no cuestionó la legalidad de esas exigencias, en dicho texto no se hace afirmación alguna en relación a que para continuar con el trámite de la autorización de reposición de los vehículos fuera innecesario que se le exigiera la presentación de las tarjetas de operación, requisito que resultaba obligatorio, en tanto que una vez fueron presentadas, la administración municipal expidió el acto favorable a los requerimientos del ahora demandante.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 49 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 50 / DECRETO 1787 DE 1990 - ARTÍCULO 8 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el concepto de actos de trámite, consultar providencia de la Corte Constitucional, de 5 de septiembre de 2013, Exp. SU- 617, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. En relación con la posibilidad de cuestionar judicialmente los actos de trámite, consultar providencias de 27 de mayo de 2010, Exp. 25000-23-24-000-2009-00045-01, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; de 14 de febrero de 2012, Exp. 11001-03-26-000-2010- 00036-01, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; de 12 de agosto de 2019, Exp. 39069, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / OMISIÓN DE LA RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN / OMISIÓN DE LA RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN / AUSENCIA DE RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN / REPOSICIÓN DEL VEHÍCULO DE TRANSPORTE PÚBLICO / REPOSICIÓN DEL VEHÍCULO / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO / CARACTERÍSTICAS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO / CONCEPTO DE SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO / EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO / FINALIDAD DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO / OPERANCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO / CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO FICTO / ACTO ADMINISTRATIVO FICTO NEGATIVO / ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / GARANTÍAS DEL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDABLE / CLASES DE ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDABLE / APLICACIÓN DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTOS DEMANDABLES A TRAVÉS DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CAUSAS DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Pasa la Sala a revisar la solicitud de reposición de vehículos realizada (…).
En esa oportunidad, el ahora demandante refiere que la solicitud la ha presentado en varias oportunidades, sin que se le diera “ninguna clase de respuesta hasta el momento” (…). No obra en el plenario actuación alguna en relación con la petición antes referida, razón por la cual se debe concluir que si dentro de los 3 meses siguientes a su radicación la Secretaría de Servicios a la Comunidad – Sección Transporte DITT Tunja no le remitió contestación alguna, el demandante debió entender que se configuró el silencio administrativo negativo tal como lo disponía el artículo 40 del C.C.A. regulación vigente para ese momento.
Es dable recordar que el silencio administrativo negativo corresponde a una ficción para que vencidos los plazos de ley sin una respuesta por parte de la administración, se genere un acto ficto por medio del cual se niega la solicitud elevada, acto que el administrado puede recurrir ante la administración o la jurisdicción. Esta figura se consagró como una garantía para el administrado, con la cual se le facilita el acceso a la administración de justicia, en tanto que el artículo 135 del C.C.A. establece que una vez ocurrido el acto ficto negativo, el administrado puede acudir ante la jurisdicción en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de lograr el resarcimiento de su derecho presuntamente conculcado, sin necesidad de agotar la vía gubernativa.
De acuerdo con lo expuesto ha de concluirse que el demandante tenía la posibilidad de acudir ante la administración judicial con el fin de demandar el silencio administrativo negativo para así obtener una respuesta a su petición; sin embargo, de acuerdo con la prueba traída al proceso, no lo hizo, pero sí decidió presentar una nueva solicitud (…).
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 40 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 135 DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / NEGACIÓN DE LA RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN / SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / PERMISO PARA EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / REGLAMENTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / REPOSICIÓN DEL VEHÍCULO DE TRANSPORTE PÚBLICO / CAPACIDAD TRANSPORTADORA / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / APLICACIÓN DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / OPERANCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO [E]l demandante solicitó que le fuera autorizada la prestación del servicio de transporte Tunja-Puente de Boyacá o que se le informara qué documentación debía aportar, finalmente, adujo que, de que no se accediera a su solicitud, se dispusiera el traslado de la capacidad transportadora, autorizada mediante la Resolución 526 de 1990, “a una empresa constituida”.
En respuesta a los requerimientos, (…) la STT de Tunja le respondió en forma negativa su solicitud (…). [L]a Sala entiende que la solicitud (…) le fue negada al demandante y que a pesar de que carece de toda técnica el demandante insistió ante la STT de Tunja para que revocara su decisión; sin embargo, esta se mantuvo en la negativa. Razón por la cual, si el señor (…) se encontraba inconforme con dicho acto administrativo, debió, dentro de los cuatro meses siguientes a su publicación, notificación, comunicación o ejecución interponer demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, según lo dispuesto por el artículo 85 del C.C.A., norma que se encontraba vigente para ese momento, con el fin de que la administración judicial estudiara el requerimiento y dispusiera si había mérito para revocar la decisión negativa de la Administración. A pesar de que no obra en el plenario fecha de publicación, notificación, comunicación o ejecución de la respuesta (…), es claro que la demanda en relación con este acto administrativo fue presentada en forma extemporánea (…).
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / MORA ADMINISTRATIVA / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / OMISIÓN DE LA RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN / AUSENCIA DE RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN / REPOSICIÓN DEL VEHÍCULO DE TRANSPORTE PÚBLICO / REPOSICIÓN DEL VEHÍCULO / INEXISTENCIA DE MORA ADMINISTRATIVA / RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN / FALTA DE CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / INEXISTENCIA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO [N]o puede la Sala compartir el planteamiento del libelo en relación a que la solicitud de reposición de vehículos duró en trámite 5 años y 8 meses y que la Administración solo se pronunció en forma satisfactoria mediante la Resolución 2001 de 2002, en tanto que (…) la demandada se pronunció en varias oportunidades de acuerdo con las reiteradas peticiones presentadas por el ahora demandante (…). [R]ealmente no existió mora de la entidad demandada al resolver la solicitud de reposición de los vehículos distinguidos (…), dado que la Administración a tres de las cuatro peticiones, le dio respuesta oportuna, a pesar de que no satisfacían los requerimientos del ahora demandante.
Por esta razón debe concluirse que la causa eficiente del daño por el que ahora se reclama no guarda correspondencia con el trámite que se le imprimió a las solicitudes presentadas por el señor (…). NOTA DE RELATORÍA: La presente providencia cuenta con salvamento de voto de la doctora Marta Nubia Velásquez Rico. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 15001-23-31-000-2003-00937-01(48106) Actor: LUIS FLAMINIO RIAÑO SÁNCHEZ Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: REPARACIÓN DIRECTA-Procede por mora en la decisión de peticiones realizadas ante la administración / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LA MORA EN LA RESOLUCIÓN DE PETICIONES / ACTOS ADMINISTRATIVOS DE TRÁMITE – Como fundamento para solicitar la nulidad de los actos administrativos particulares / CONTROL JUDICIAL AUTÓNOMO – Cuando impiden seguir adelante con la actuación. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá, el 21 de agosto de 2012, mediante la cual se declaró inhibido para fallar de fondo, por haberse configurado la caducidad de la acción. SÍNTESIS DEL CASO Mediante Resolución 526 del 5 de octubre de 1990, el Alcalde Municipal de Tunja autorizó que dos vehículos de servicio público de propiedad del señor Luis Flaminio Riaño prestaran el servicio de transporte público en el radio de operación sub-urbano, específicamente en la zona de operación comprendida entre el retén sur y el Puente de Boyacá. El 8 de abril de 1997, el ahora demandante, solicitó al Alcalde Mayor de Tunja la autorización para hacer la reposición de equipos, con el fin de amparar su derecho al trabajo.
Afirma que, después de haber insistido reiteradamente, la solicitud antes enunciada fue resuelta en forma satisfactoria, mediante la Resolución 2001 del 30 de septiembre de 2002. Reclama los perjuicios que asegura haber sufrido con la demora en la resolución de su solicitud.
ANTECEDENTES 1. La demanda El 5 de mayo de 2003 (fl. 40 c. 1), a través de apoderado debidamente constituido (fl. 1 c.1) y en ejercicio de la acción de reparación directa, el señor Luis Flaminio Riaño Sánchez presentó demanda en contra del municipio de Tunja (Boyacá), a fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: 1.- Que se declare al municipio de Tunja, administrativa, extracontractual y patrimonialmente responsable de los perjuicios causados a mi poderdante, con ocasión de la mora o retardo en decidir la solicitud de autorización de reposición de los vehículos de placas XGB-108 y SGB-124, todo según lo consignado en el capítulo de hechos. 2.- Que se condene al municipio de Tunja a reparar y pagar los perjuicios materiales daño emergente y lucro cesante causados a mi poderdante, según lo consignado en el capítulo de hechos.
Perjuicios que serán debidamente calculados por perito designado por el despacho. 3.- Que se condene al municipio de Tunja a pagar los perjuicios morales causados a mi poderdante así; Una suma equivalente a CUATRO MIL SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES O LO QUE RESULTE PROBADO EN EL PROCESO. 4.- Que las sumas reconocidas a favor de mi poderdante, sean actualizadas teniendo en cuenta la variación del índice de precios al consumidor en el país, entre el 7 de marzo de 1997 y la fecha de ejecutoria del fallo de primera o segunda instancia según el caso. 5.- Que se ordene dar cumplimiento al fallo en los términos y condiciones de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. Como fundamentos fácticos principales de la demanda se narraron los siguientes: Mediante la Resolución 526 del 5 de octubre de 1990, el municipio de Tunja autorizó al señor Luis Flaminio Riaño Sánchez para que prestara el servicio público de transporte en el radio de acción suburbano en la zona de operación Retén Sur-Puente de Boyacá, en jurisdicción del municipio de Tunja, con los vehículos de placas XGB-108 y XGB-124.
En este mismo acto autorizó la expedición de las respectivas tarjetas de operación. El demandante realizó los trámites necesarios y obtuvo las tarjetas de operación 615 y 616, las cuales vencían el 16 de octubre de 1991. En razón a que los vehículos autorizados para prestar el servicio público estaban próximos a cumplir la vida útil de 20 años, el demandante presentó peticiones verbales ante la administración municipal, con el fin de que se autorizará la reposición de los mismos.
El ahora demandante enajenó los vehículos autorizados en el año 1994, lo anterior “ante la posibilidad de obtener una respuesta pronta y favorable por parte de la administración”. Mediante oficio 004 del 7 de marzo de 1997, la oficina de tránsito de Tunja requirió al demandante para que aportara las tarjetas de operación de los vehículos, con el fin de autorizar la reposición de los mismos.
A pesar de que se cumplió con dicho requerimiento, la administración no profirió la decisión solicitada. El 8 de abril de 1997, el ahora demandante reiteró la solicitud de reposición de los vehículos, a pesar de que en varias oportunidades, averiguó por la respuesta la misma nunca se profirió, razón por la cual “en el año 2000” optó por hacer una nueva petición, que tampoco fue respondida.
En el mes de enero de 2001, reiteró la petición. Mediante oficio STT 0097 del 6 de febrero de 2001, le fue informado que se estaban realizando trámites internos tendientes a recopilar toda la documentación relacionada con el caso, pero no se tomó decisión de fondo. El 31 de mayo de 2001, solicitó nuevamente que se le autorizara la prestación del servicio de transporte público, con fundamento en la Resolución 526 de 1990.
Solicitud que le fue negada el 20 de junio de 2001. Luego de esta fecha, se presentó un cruce de correspondencia entre las partes. El 21 de noviembre, el demandante volvió a radicar la solicitud, en esa oportunidad, realizó un recuento pormenorizado de todas las solicitudes que hasta ese momento se habían hecho. Finalmente, el 30 de septiembre de 2002, le fue autorizada la reposición de los vehículos.
Según la demanda la autorización de reposición de los vehículos duró 5 años y 8 meses, el hecho de que no se hubiera resuelto en un término prudencial comprometió la responsabilidad de la administración con una típica falla del servicio (fls. 30-40 c.1). 2. Trámite de primera instancia El 27 de agosto de 2003, el Tribunal Administrativo de Boyacá admitió la demanda y ordenó notificar el auto admisorio a la entidad demandada y al Ministerio Público (fl. 43 c. 1).
Las notificaciones ordenadas fueron surtidas el 28 de agosto y el 17 de diciembre de 2003 (fls. 43 y 47 c. 1). El municipio de Tunja contestó en forma oportuna la demanda. Se opuso a sus pretensiones, con fundamento en que no le asistía responsabilidad, como quiera que la demora en la resolución de la petición presentada por el demandante se debió a su propia negligencia, dado que no aportó oportunamente los documentos que le fueron requeridos.
Formuló como excepciones las de: i) habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde; ii) caducidad de la acción; iii) ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones (fls. 53-57 c. 1). Solicitó llamar en garantía a los señores Manuel Arias Molano y Jairo Anibal Díaz, en su condición de exalcaldes del municipio.
El Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a la solicitud el 6 de octubre de 2004 (fls. 61-62 c. 1). Dado que transcurrieron 90 días sin que fuera posible notificar a los llamados en garantía, el a quo, mediante providencia del 6 de julio de 2005, dejó sin efecto el llamamiento en garantía y ordenó continuar con el trámite del proceso (fls. 66-69 c. 1).
El 1 de noviembre de 2006, el tribunal decretó las pruebas solicitadas en la demanda y en su contestación (fls. 70-72 c. 1), y el 14 de septiembre de 2011 corrió traslado a las partes para que presentaran los alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto (fl. 168 c. 1). La parte demandante, insistió en que la administración omitió dar trámite oportuno y eficaz a la solicitud presentada por el señor Luis Flaminio Riaño Sánchez, sin razón alguna, por tanto, la entidad demandada incurrió en una falla del servicio (fls. 169-172 c. 1).
El Ministerio Público solicitó negar las pretensiones de la demanda, porque, en su criterio, debían declararse prósperas las excepciones de ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción, y caducidad, propuestas por la entidad demandada. Agregó que si se considerara que no se habían configurado las excepciones señaladas, se negaran las pretensiones de la demanda, porque la parte demandante no había logrado demostrar la falla del servicio alegada, dado que la tardanza en la resolución de la solicitud presentada por el señor Riaño Sánchez se debió únicamente a su negligencia al no haber presentado los documentos requeridos legalmente para que se le diera trámite a la misma (fls. 173-188 c. 1).
La entidad demandada guardó silencio en esa etapa procesal. 3. Sentencia de primera instancia En la providencia impugnada, el Tribunal Administrativo de Boyacá se inhibió para fallar de fondo el asunto, por haberse configurado la caducidad de la acción (fls. 190-207 c. 1). Decisión que fue sustentada en los siguientes términos: Partiendo del momento en que el demandante tuvo conocimiento del hecho generador del supuesto perjuicio alegado, advierte la Sala que de acuerdo con la exposición de los hechos de la demanda y las pruebas documentales allegadas al proceso, se puede decir que existen dos situaciones que marcan el punto de partida para contabilizar el término de caducidad de la acción, como sería de un lado, con la condición establecida en el Artículo Segundo de la resolución No. 000526 de 5 de octubre de 1990, donde se indica “(…) Los vehículos anteriormente mencionados deben adelantar los trámites para la expedición de tarjeta de operación en el DATT-Tunja, dentro de los sesenta (60) días contados a partir de la fecha de la presente resolución”, entonces por tratarse de días, se debe entender que son hábiles de acuerdo con lo previsto en el Código de Régimen Político y Municipal vigente para la época, es decir que dicho plazo se vencía el 4 de enero de 1991, prórroga que era ampliamente conocida por el hoy demandante, sin que se haya demostrado por parte de éste el cumplimiento de tales requisitos como se desprende del escrito de 17 de septiembre de 1993 visto a folio 3 del plenario.
Actuación administrativa que gozó de presunción de legalidad, dado que no evidencia que haya sido recurrida por la parte interesada teniendo en cuenta las pruebas obrantes en las diligencias. Y de otro lado, del contenido de la comunicación No. 004 de 1 de marzo de 1997, enviada al señor Flaminio Riaño Sánchez por la sección de transporte de la Alcaldía Mayor de Tunja, donde se consigna por parte de ese organismo, lo siguiente: … que la resolución de 5 de octubre de 1990 autorizó a dos (2) vehículos para prestar el servicio periférico y sub-urbano, solicitó hacer llegar a esa dependencia los originales o copias de las tarjetas de operación expedida para los mencionados vehículos, de conformidad con el artículo 2º de dicho acto administrativo, a efecto de autorizar la reposición de dichos vehículos.
Igualmente se le informa que para atender su solicitud de expedir licencia de funcionamiento, debe adjuntar los documentos y requisitos exigidos según los artículos 11, 12 y 18 del Decreto 1781 de 1990. Lo anterior quiere decir que la Administración mediante el escrito de la referencia le estaba recordando desde esa época al actor el trámite que debía seguir a fin de obtener la reposición de los automotores de servicio público de su propiedad, y que al parecer es la inconformidad que motivó la presente acción. Igualmente, llama la atención que no se haya acreditado por parte del demandante el cumplimiento también de dicha misiva, lo cual se corrobora con las documentales obrantes en las diligencias.
Así las cosas, es diáfano e inequívoco (sic) la situación de conocimiento que se venía presentando con el hoy actor, en relación a la reposición solicitada para los vehículos mencionados en la resolución de octubre de 1990, sin que para nada influyan las demás comunicaciones cruzadas entre las partes en litigio, y menos la Resolución No. 2001 de 2002; ya que la voluntad de la Administración sobre el caso concreto se exteriorizó a través de la comunicación que data de 7 de marzo de 1997, se reitera.
Por lo tanto la desidia de la parte interesada en los trámites de reposición, permitió que se consolidara la caducidad alegada por el extremo pasivo; negligencia a la que también hizo alusión el Agente del Ministerio Público en su escrito de conclusión. De tal suerte, que al contabilizar los términos antes mencionados hasta la presentación de la demanda, esto es 5 de mayo de 2003, cabe concluir sin asomo de duda alguna que la acción de reparación directa no fue ejercida oportunamente, aun aceptando que, los dos años empezaron a contar a partir del 8 de marzo de 1997. 4.
Recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia. Solicitó que fuera revocada y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda (fls. 210-213 c. 2). Manifestó que no se puede contar el término de caducidad desde el 5 de octubre de 1990, porque el perjuicio que se generó no se concreta en dicho acto administrativo, dado que precisamente fue el que autorizó la prestación del servicio público, por tanto no puede constituir la omisión que se alega.
Consideró que tampoco se puede contabilizar desde 1997, con fundamento en la existencia de un oficio que requirió al demandante para la presentación de una documentación, porque “ese acto no es el que determina la generación del perjuicio”, es un simple acto de trámite y el demandante cumplió con la presentación de las tarjetas de operación. Afirmó que el término de caducidad se debe contabilizar desde la Resolución 2001 de 30 de septiembre de 2002, en la que autoriza al demandante a reponer los vehículos, pues es el momento en que se le genera el derecho a mi mandante de acudir a la jurisdicción, “porque el mencionado acto demuestra la omisión administrativa en que incurrió la entidad pública”, al autorizar, solo hasta esa fecha, la reposición solicitada. 5.
Trámite de segunda instancia Recibido el proceso en segunda instancia, mediante providencia del 23 de agosto de 2013 se admitió el recurso de apelación (fl. 219 c. 2) y, el 27 de septiembre siguiente, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que presentara concepto, si lo consideraba pertinente (fl. 222 c. 2).
Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES 1. Los presupuestos procesales de la acción Previo a analizar el fondo del presente asunto, resulta pertinente pronunciarse sobre la competencia de esta Corporación, la procedencia de la acción y la legitimación en la causa. 1.1. Competencia de la Sala El artículo 624 del CGP –que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887– establece que los recursos interpuestos se regirán por la ley vigente al momento de su presentación y la competencia se definirá de acuerdo con las reglas vigentes al momento de formulación de la demanda.
Como consecuencia, en el caso concreto la cuantía se establece bajo la vigencia del numeral 2 del artículo 20 del C.P.C. y la competencia –por el factor objetivo– por el numeral 8 del artículo 132 del C.C.A. –modificado por el Decreto 597 de 1988–, norma vigente antes de que fueran aplicables las reglas de competencia contenidas en la Ley 446 de 1998, puestas en vigencia anticipada por la Ley 954 de 2005, y que empezaron a regir plenamente a partir del 1º de agosto de 2006.
Teniendo en cuenta lo anterior, para que un proceso de reparación directa iniciado en el año 2003 tuviera apelación ante el Consejo de Estado, la cuantía debería ser equivalente o superior a $36´950.00 y dado que, en el caso concreto, la pretensión mayor asciende a $571´200.000[1] y que corresponde al perjuicio material en la modalidad de lucro cesante, la Sala tiene competencia funcional para conocer del mismo. 1.2.
Legitimación en la causa El señor Luis Flaminio Riaño Sánchez se encuentra legitimado en la causa, toda vez que alegó haber resultado afectado con la omisión atribuida a la entidad pública demandada, dada su calidad de solicitante en la petición presentada ante la administración municipal de Tunja y de la cual se imputa la mora. El Municipio de Tunja se encuentra legitimado en la causa por pasiva, por haber sido la entidad territorial que, supuestamente, incurrió en la mora que le causó el perjuicio por el que ahora reclama el demandante. 2.
Problema jurídico La Sala deberá examinar si en el presente caso se reúnen los presupuestos necesarios para que la Administración Municipal de Tunja deba responder patrimonialmente por la supuesta mora en que incurrió al resolver la petición de reposición de vehículos, presentada por el ahora demandante. 3.- El caso concreto La parte demandante reclama el perjuicio que le fue causado con ocasión de la mora en que incurrió la parte demandada al resolver la solicitud de reposición de dos vehículos que habían sido autorizados para prestar el servicio público de transporte en la ciudad de Tunja, mediante la Resolución 526 de 1990.
Afirma el demandante que dicha solicitud fue radicada en el año 1997 y que fue resuelta satisfactoriamente mediante la Resolución 2001, expedida durante el año 2002, esto es, 5 años y 8 meses después. Planteado el tema, resulta necesario verificar, de conformidad con el material probatorio que reposa en el expediente, los hechos que se encuentran probados, así: Mediante la Resolución 526 de octubre de 1990, el alcalde de Tunja autorizó la prestación del servicio de transporte público en el “radio de acción suburbano, zona de operación Retén Sur-Puente de Boyacá en la jurisdicción de Tunja”, a los vehículos: i) camioneta marca Ford, modelo 1975, placas XGB-108 y ii) camioneta marca Ford, modelo 1970, placas XGB-124, de propiedad del señor Luis Flaminio Riaño. En el artículo segundo de este acto administrativo se dispuso que los vehículos enunciados debían adelantar los trámites para la expedición de las tarjetas de operación ante el DATT-Tunja (fl. 2 c. 1).
El 18 de septiembre de 1993[2], el demandante solicitó ante el Jefe de Tarjetas de Operación del DATT, la expedición de dichos documentos para los vehículos de placas XGB-108 y UFE-183[3]. En esa oportunidad, adujo que las necesitaba para “hacer los respectivos traspasos a terceros” (fl. 3 c. 1). El 7 de marzo de 1997, Secretaría de Servicios a la Comunidad – Sección Transporte DITT Tunja, requirió al demandante para que aportara las tarjetas de operación de los vehículos distinguidos con las placas XGB-108 y XGB-124, documentos necesarios para autorizar la reposición de los automotores (fl. 5 c. 1).
En los siguientes términos: Teniendo en cuenta que la Resolución 526 del 5 de octubre de 1990 autorizó a dos (2) vehículos para prestar el servicio periférico y sub- urbano, solicito se sirva hacer llegar a esa dependencia los originales o copias de las tarjetas de operación expedida para los mencionados vehículos, de conformidad con el artículo 2º de dicho acto administrativo, a efecto de autorizar la reposición de dichos vehículos.
Igualmente le informo que para atender su solicitud de expedir licencia de funcionamiento, debe adjuntar los documentos y requisitos exigidos según los artículo 11, 12 y 18 del Decreto 1787 de 1990. En este punto, resulta necesario resaltar que no fue allegada al plenario la solicitud de reposición de los vehículos distinguidos con las placas XGB- 108 y XGB-124, razón por la cual se desconoce la fecha en la que fue radicado dicho requerimiento; sin embargo, de conformidad con la afirmación hecha en el capítulo de hechos de la demanda esta fue presentada el 30 de enero de 1997.
El 8 de abril de 1997, el ahora demandante le solicitó a la Alcaldía de Tunja que estudiara la posibilidad de trasladar los cupos que le fueron asignados durante el año 1990, “a una empresa constituida bien sea a Autoboy o Cootranscol en la modalidad que estas empresas tengan asignadas; y poder trabajar bajo las normas legales de tránsito y transporte” (fl. 6 c. 1).
La siguiente comunicación que reposa en el plenario corresponde a la del 24 de enero de 2000, en la cual el señor Luis Flaminio Riaño Sánchez, en ejercicio de lo dispuesto en el artículo 23 de la Constitución, solicitó a la alcaldía de Tunja, que se le diera trámite a la reposición de equipo que había presentado ante Secretaría de Servicios a la Comunidad – Sección Transporte DITT Tunja.
En esa oportunidad, puso de presente que la solicitud se había realizado en varias oportunidades sin que hasta esa fecha se hubiera dado respuesta (fl. 7 c. 1). El 17 de enero de 2001 y el 31 de mayo de esa misma anualidad, la parte demandante reiteró ante la Alcaldía de Tunja la solicitud de reposición de equipo y, adicionalmente, en la primera solicitud pidió que se le ordenara a la Secretaría de Servicios a la Comunidad – Sección Transporte DITT Tunja dar respuesta al estudio presentado en septiembre de 1996, para que se le autorizara la capacidad transportadora y la ampliación de algunas rutas (fls. 8 y 10 c. 1).
El 20 de junio de 2001, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Tunja, mediante oficio STTT-ST-0313, negó la autorización para la prestación del servicio de transporte Tunja-Puente de Boyacá (fls. 11-12 c. 1), en los siguientes términos: En atención a su derecho de petición radicado en esta secretaría bajo el número 752 de 15 de junio de 2001, me permito informarle que no es viable autorizarle la prestación del servicio Tunja-Puente de Boyacá, en la modalidad camioneta según Resolución 000526 de fecha 5 de octubre de 1990.
Por las siguientes razones: 1.- No es una empresa legalmente habilitada 2.- No cuenta con licencia de funcionamiento vigente 3.- No se le dio cumplimiento al Decreto 1787 de agosto 3 de 1990, artículo 11 y siguientes para obtener la autorización para la constitución de empresas de transporte público colectivo municipal. Por lo anterior se le informa que para obtener autorización para prestar servicio en la jurisdicción del municipio de Tunja debe darle cumplimiento al Decreto 170 del 5 de febrero de 2001 artículo 12 y siguientes (donde se indica la documentación) para la constitución y/o habilitación de las empresas interesadas en prestar el servicio público de transporte terrestre colectivo de pasajeros en este municipio por lo que debe solicitar y obtener la habilitación para operar.
En lo referente a la capacidad transportadora que se encuentra en esta resolución ya cumplieron su máximo de vida útil para prestar el servicio público, por lo que no pueden ingresar a la capacidad transportadora de una empresa legalmente habilitada. El 25 de julio de 2001, el demandante presentó ante la Secretaría de Tránsito y Transporte de Tunja petición en la que refirió que allegaba copia del registro de la Cámara de Comercio, mediante la cual pretendió demostrar la inscripción de los vehículos “mencionados en la resolución fechada el 5 de octubre de 1990”, y así probar que los cupos que le fueron asignados estaban vigentes, y solicitó que fueran trasladados a una empresa constituida “a favor de la persona que menciona la resolución”.
Finalmente pidió que se le informara sobre el estudio presentado ante ese despacho en el mes de septiembre de 1996, en el que solicitó la ampliación de la capacidad transportadora y de rutas (fl. 13 c. 1). El 1 de agosto de 2001, el señor Luis Flaminio Reyes Sánchez, puso a disposición de la Secretaría de Servicios a la Comunidad – Sección Transporte DITT Tunja, la tarjeta de operación del vehículo XGB-124 “con el número 000615” y pidió que se solicitara a las oficinas de tránsito regional Boyacá y Casanare la copia de la tarjeta de operación del vehículo de placa XGB-108, “con el número 000614 o 616”, con lo que pretendió probar que había cumplido con la disposición contenida en el artículo segundo de la Resolución 000526 de 1990 (fl. 14 c. 1).
En respuesta a las peticiones radicadas el 25 de julio y el 1 de agosto de 2001, el secretario de Tránsito y Transporte de Tunja, mediante oficio 532 del 10 de agosto siguiente (fl. 15 c. 1), le manifestó: En atención a sus derechos de petición radicados el 25 de julio de 2001 y el 1 de agosto de 2001, le informo que el certificado de Matrícula de Persona Natural que anexa es una prueba de que no ha cumplido con la obligación de renovar su registro mercantil.
De otra parte, le sugiero que reúna en un solo expediente todas las actuaciones que ha llevado a cabo sobre el particular, a efecto de analizar su solicitud en todo su contexto para dar una respuesta de fondo. Además, los vehículos XGB 124 y XGB 108 de modelos 1979 y 1976 respectivamente, superan el máximo de vida útil autorizado por el Ministerio de Transporte para la prestación del servicio público de transporte.
Finalmente, le solicito que especifique el número de radicado del estudio supuestamente presentado en septiembre de 1996, ya que no se encuentra evidencia del mismo. En comunicación del 14 de agosto de 2001 (fl. 16 c. 1), el señor Luis Flaminio Riaño Sánchez le manifestó al secretario de Tránsito y Transporte de Tunja que, mediante misiva radicada el 1 de agosto de ese año, había puesto a su disposición “las solicitudes como también las tarjetas de operaciones expedidas por ese organismo”.
Que, “en oficio n.° 004 de Tunja 1 de marzo de 1997 y firmado por xxx, dicha funcionaria autoriza la reposición de los vehículos en mención, y se pusieron a la disposición de dicha funcionaria las tarjetas de operación como la solicitaba, pero en espera de la contestación del radicado n.° 2028, no se hizo la reposición hasta tanto tuviera conocimiento de dicho radicado”.
Finalmente en relación con el estudio, adujo que “el día 12 de septiembre de 1996, con el radicado n.° 2028 y recibido a las 3:45 de la tarde por una funcionaria llamada Nancy, fue radicado dicho estudio, lo cual dentro de su contexto también se solicita la reposición de los vehículos”. El 4 de septiembre de 2001, en respuesta a la anterior comunicación el secretario de Tránsito y Transporte de Tunja le informó al ahora demandante que se mantenían las condiciones de la respuesta dada el 10 de agosto de 2001 (fl. 17 c. 1).
Luego, el 23 de noviembre de 2001 (fls. 21-24 c. 1), la parte demandante radicó ante la Alcaldía de Tunja la siguiente solicitud: Con el fin de acogerme a lo preceptuado por el Decreto 175 de febrero del presente año en cuanto a los requerimientos para prestar el servicio público de transporte automotor mixto, solicito autorización para vincular los dos vehículos autorizados a una empresa de la ciudad de Tunja que en la actualidad esté debidamente habilitada y que la administración municipal determine en función de la capacidad transportadora autorizada y de esta manera reponer el parque automotor otorgado mediante la Resolución 00526 de 1990 que de tiempo atrás he venido reiterando.
La Alcaldía Mayor de Tunja, el 30 de septiembre de 2002, profirió la Resolución 2001, mediante la cual autorizó al señor Luis Flaminio Riaño, la reposición de los vehículos de placas SGB-108 y XGB-124, y dispuso que los vehículos nuevos harían parte de la flota de la empresa Autoboy S.A. (Fls. 25-28 c. 1). El anterior acto administrativo fue notificado personalmente al demandante, el 30 de septiembre de 2002 (fl. 29 c. 1).
En la demanda se afirma que la Administración Municipal de Tunja incurrió en mora al expedir la autorización para la reposición de los vehículos XGB- 108 y XGB-124, dado que el trámite de la solicitud tuvo una duración de 5 años y 8 meses; sin embargo, del material probatorio allegado se deduce que no se puede hablar una sola petición sino de cuatro, espaciadas temporalmente, en las que el señor Luis Flaminio Riaño Sánchez hizo el mismo requerimiento y cada una de ellas tuvo un trámite diferente. - Primera petición Tal como lo afirma el demandante mediante la Resolución 526 de 1990, la Alcaldía de Tunja, autorizó la prestación del servicio de transporte en el “radio de acción suburbano, zona de operación Retén Sur-Puente de Boyacá en la jurisdicción de Tunja”, con los vehículos XGB-108 y XGB-124 de propiedad del demandante.
El artículo segundo del acto antes enunciado dispuso que para poder ejercer la actividad se debía tramitar la obtención de la tarjeta de operaciones de los vehículos. A pesar de que el ahora demandante manifestó que realizó dicho trámite y que obtuvo las tarjetas de operaciones 00615 y 00616, las cuales vencían el 16 de octubre de 1991, dichos documentos no fueron aportados al plenario.
El 18 de septiembre de 1993, el actor solicitó ante la oficina de la Secretaría de Servicios a la Comunidad – Sección Transporte DITT Tunja la expedición de las tarjetas de operación de dos vehículos, uno de los cuales había sido autorizado para prestar el servicio, mediante Resolución 526 de 1990. Según la petición presentada dichas tarjetas eran necesarias para hacer el traspaso de los vehículos a terceros[4].
Aunque en el plenario no reposa la solicitud de reposición de los vehículos a que se refiere la demanda, sí se cuenta con el oficio del 7 de marzo de 1997, mediante el cual la Secretaría de Servicios a la Comunidad – Sección Transporte DITT de Tunja, requirió al demandante para que aportara las tarjetas de operaciones de los vehículos que habían sido autorizados mediante la Resolución 526 de 1990, con el fin de darle trámite a la solicitud de reposición radicada.
En relación con este punto ha de resaltarse que no fue allegado al plenario copia del cumplimiento de dicha exigencia, razón por la cual la Administración municipal debió entender que el demandante desistió de la petición, esto es, el trámite finiquitó en ese momento, por la falta de interés del peticionario. Además de lo anterior, de conformidad con el artículo 8 del Decreto 1787 de 1990[5], el transporte público colectivo municipal de pasajeros debía ser prestado por “sociedades o cooperativas legalmente constituidas o por sociedades comerciales o cooperativas administradoras y operadoras de sistemas o subsistemas de transporte terrestre automotor debidamente autorizadas”, razón por la cual para darle trámite a la reposición de los vehículos que habían sido autorizados para prestar el servicio de transporte mediante la Resolución 526 de 1990, además de las tarjetas de operación, se debía verificar que los automotores se encontraran vinculados a alguna empresa prestadora del servicio de transporte, debidamente autorizada.
Sin embargo, en la comunicación del 7 de marzo de 1997, la Secretaría de Servicios a la Comunidad – Sección Transporte DITT Tunja, en relación con el tema le refirió al ahora demandante que “para atender su solicitud de expedir licencia de funcionamiento, debe adjuntar los documentos y requisitos exigidos según los artículo 11, 12 y 18 el Decreto 17187 de 1990”.
Lo que hace inferir a la Sala que el ahora demandante se encontraba interesado en constituir una empresa transportadora, dado que los requisitos exigidos por los artículos 11, 12 y 18 del Decreto 1787 de 1990[6] se refieren a la “autorización para la constitución de las empresas” de transporte. A pesar de lo anterior, en la comunicación del 8 de abril de 1997, remitida por el demandante a la demandada solicitó que se vincularan los cupos que le habían sido asignados mediante la Resolución 526 de 1990 a una empresa transportadora que ya se encontrara constituida; sin embargo, se repite, con esta comunicación no se allegaron las tarjetas de operación solicitadas para poder continuar con el trámite de autorización de reposición de los vehículos, por tanto, ha de entenderse que no tenía interés en que se continuara con dicho trámite.
En este punto es dable recabar en que el trámite de la solicitud de reposición de vehículos no se continuó porque el ahora demandante no cumplió con el requerimiento consistente en aportar las tarjetas de operación de los automotores XGB-108 y XGB-124, razón por la cual no puede pretender que una comunicación radicada casi tres años después (24 de enero de 2000) corresponda a la continuación de la petición inicial.
No reposa en el plenario comunicaciones con fechas entre el 8 de abril de 1997 y el 24 de enero de 2000, razón por la cual ha de entenderse que el demandante hizo varias peticiones con el fin de obtener la reposición de los vehículos que habían sido autorizados mediante la Resolución 526 de 1990 para prestar el servicio de transporte en Tunja; en dichos requerimientos hace relación a radicados que no fueron aportados al proceso y que son anteriores a la comunicación del 7 de marzo de 1997, en la que Secretaría de Servicios a la Comunidad – Sección Transporte DITT Tunja lo conminaba a que presentara las tarjetas de operación de los vehículos que quería reponer.
Se reitera que, frente a esta primera petición, la Administración solo profirió un acto administrativo contenido en el oficio del 7 de marzo de 1997, con el cual le requirió, al ahora demandante, la presentación de las tarjetas de operación de los vehículos que pretendía reponer, este es un acto administrativo de trámite, que corresponde a aquellos encargados de impulsar la actuación “y, en la mayoría de los casos, no crean, definen, modifican o extinguen situaciones jurídicas”[7], en tanto que este es el efecto propio de los actos administrativos definitivos, razón por la cual los primeros no son susceptibles de recursos[8], mientras que los segundos sí[9].
Este tipo de actos administrativos no están llamados a ser cuestionados judicialmente, porque su finalidad es surtir las etapas previas a la decisión final, por esta razón no tienen injerencia en el fondo del asunto; sin embargo, si impiden seguir adelante con la actuación[10] el interesado podrá cuestionar su legalidad. En relación con la posibilidad de cuestionar judicialmente los actos de trámite, la Sección Primera ha sostenido: En ese contexto normativo, se advierte que (…) los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad (…), de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control[11].
Por lo hasta aquí expuesto, ha de concluirse que los actos de trámite son demandables de manera excepcional, esto es, cuando pongan fin al procedimiento del cual hacen parte o, en situaciones especiales, por ejemplo, la prevista por la jurisprudencia frente a los actos de apertura en las licitaciones, los cuales serán susceptibles de ser enjuiciados cuando contengan decisiones sobre el fondo del asunto o puedan afectar los principios que rigen la actividad contractual[12].
De todo lo anterior huelga concluir que la exigencia hecha mediante la comunicación del 7 de marzo de 1997, no cumple con el presupuesto requerido para deducir que era susceptible de ser demandado en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que no impidió seguir adelante con la actuación; por el contrario, pretendía darle el impulso necesario con el fin de resolver la solicitud presentada por el demandante y fue éste quien no cumplió con su carga e impidió la continuación del trámite.
Además, en la demanda que ahora ocupa la atención de la Sala no cuestionó la legalidad de esas exigencias, en dicho texto no se hace afirmación alguna en relación a que para continuar con el trámite de la autorización de reposición de los vehículos fuera innecesario que se le exigiera la presentación de las tarjetas de operación, requisito que resultaba obligatorio, en tanto que una vez fueron presentadas, la administración municipal expidió el acto favorable a los requerimientos del ahora demandante. - Segunda Petición Pasa la Sala a revisar la solicitud de reposición de vehículos realizada el 24 de enero de 2000.
En esa oportunidad, el ahora demandante refiere que la solicitud la ha presentado en varias oportunidades, sin que se le diera “ninguna clase de respuesta hasta el momento”, afirmación que falta a la verdad porque tal como se dejó explicado en renglones anteriores el señor Riaño Sánchez no cumplió con la obligación de presentar las tarjetas de operación de los vehículos que pretendía reponer.
Además, en esta comunicación no refiere las fechas de las solicitudes anteriores. No obra en el plenario actuación alguna en relación con la petición antes referida, razón por la cual se debe concluir que si dentro de los 3 meses siguientes a su radicación la Secretaría de Servicios a la Comunidad – Sección Transporte DITT Tunja no le remitió contestación alguna, el demandante debió entender que se configuró el silencio administrativo negativo tal como lo disponía el artículo 40 del C.C.A.[13] regulación vigente para ese momento.
Es dable recordar que el silencio administrativo negativo corresponde a una ficción para que vencidos los plazos de ley sin una respuesta por parte de la administración, se genere un acto ficto por medio del cual se niega la solicitud elevada, acto que el administrado puede recurrir ante la administración o la jurisdicción. Esta figura se consagró como una garantía para el administrado, con la cual se le facilita el acceso a la administración de justicia, en tanto que el artículo 135 del C.C.A.[14] establece que una vez ocurrido el acto ficto negativo, el administrado puede acudir ante la jurisdicción en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de lograr el resarcimiento de su derecho presuntamente conculcado, sin necesidad de agotar la vía gubernativa.
De acuerdo con lo expuesto ha de concluirse que el demandante tenía la posibilidad de acudir ante la administración judicial con el fin de demandar el silencio administrativo negativo para así obtener una respuesta a su petición; sin embargo, de acuerdo con la prueba traída al proceso, no lo hizo, pero sí decidió presentar una nueva solicitud el 17 de enero de 2001. - Tercera petición La siguiente comunicación que aparece en el plenario es la que fue radicada por el demandante el 17 de enero de 2001, en la que solicitó nuevamente la reposición de los vehículos.
La Secretaría de Tránsito y Transporte de Tunja, mediante comunicación el 5 de febrero de esa anualidad le manifestó que para darle trámite a la petición había solicitado al archivo central algunos documentos y que una vez los tuviera en su poder, le informaría sobre la viabilidad de la solicitud. El 31 de mayo de 2001, el demandante solicitó que le fuera autorizada la prestación del servicio de transporte Tunja-Puente de Boyacá o que se le informara qué documentación debía aportar, finalmente, adujo que, de que no se accediera a su solicitud, se dispusiera el traslado de la capacidad transportadora, autorizada mediante la Resolución 526 de 1990, “a una empresa constituida”.
En respuesta a los requerimientos, el 20 de junio siguiente, la STT de Tunja le respondió en forma negativa su solicitud, en consideración a que: i) el peticionario no era una empresa legalmente habilitada, ii) no contaba con licencia de funcionamiento vigente, iii) no dio cumplimiento al Decreto 1787 de 1990. Que, por tales razones, para obtener la autorización solicitada debía darle cumplimiento al Decreto 170 de 2001.
Finalmente, señaló que los vehículos que habían sido autorizados mediante la Resolución 526 de 1990 ya habían cumplido su máximo de vida útil, razón por la cual no podían ingresar a la capacidad transportadora de una empresa legalmente habilitada. Inconforme con la respuesta, el 25 de julio de 2001, el demandante remitió a la STT de Tunja “el registro de la cámara de comercio, donde se demuestra la inscripción de los vehículos” y reiteró la petición de que fuera trasladados a una empresa de transporte legalmente constituida.
El 1 de agosto siguiente allegó la tarjeta de operaciones del vehículo XGB-124 y en relación con la tarjeta de operaciones del vehículo XGB-108, pidió que fuera solicitada a la STT de Casanare. La STT de Tunja reiteró su negativa el 10 de agosto de 2001. En respuesta a la negativa, el demandante nuevamente radicó, el 14 de agosto siguiente, comunicación y el 4 de septiembre de esa misma anualidad, la administración le manifestó que se mantenía en la negativa del 10 de agosto de 2001.
De acuerdo con lo hasta aquí explicado, la Sala entiende que la solicitud de reposición de los vehículos le fue negada al demandante y que a pesar de que carece de toda técnica el demandante insistió ante la STT de Tunja para que revocara su decisión; sin embargo, esta se mantuvo en la negativa. Razón por la cual, si el señor Riaño Sánchez se encontraba inconforme con dicho acto administrativo, debió, dentro de los cuatro meses siguientes[15] a su publicación, notificación, comunicación o ejecución interponer demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, según lo dispuesto por el artículo 85 del C.C.A.[16], norma que se encontraba vigente para ese momento, con el fin de que la administración judicial estudiara el requerimiento y dispusiera si había mérito para revocar la decisión negativa de la Administración. A pesar de que no obra en el plenario fecha de publicación, notificación, comunicación o ejecución de la respuesta dada el 4 de septiembre de 2001, es claro que la demanda en relación con este acto administrativo fue presentada en forma extemporánea, dado que su radicación data del 5 de mayo de 2003. - Cuarta petición Luego, el 23 de noviembre de 2001, el ahora demandante vuelve a realizar la solicitud y en esta oportunidad la administración municipal expidió la Resolución 2001 de 2002 mediante la cual autorizó al señor Luis Flaminio Riaño Sánchez la reposición de los vehículos identificados con las placas XGB-108 y XGB-124, por dos vehículos tipo microbús para ser vinculados a la empresa de transporte Autoboy S.A. Respuesta que es satisfactoria y con la cual se encuentra conforme el ahora demandante.
Con lo hasta aquí analizado no puede la Sala compartir el planteamiento del libelo en relación a que la solicitud de reposición de vehículos duró en trámite 5 años y 8 meses y que la Administración solo se pronunció en forma satisfactoria mediante la Resolución 2001 de 2002, en tanto que tal como dejó consignado durante este período la demandada se pronunció en varias oportunidades de acuerdo con las reiteradas peticiones presentadas por el ahora demandante así: i) el 7 de marzo de 1997, requirió al demandante para que allegara las tarjetas de operación de los vehículos que deseaba reponer, solicitud que de acuerdo con la prueba que reposa en el expediente no fue cumplida, con lo cual debe entenderse que el solicitante carecía de interés de continuar con el trámite; ii) el 25 de mayo de 2000, se configuró el silencio administrativo negativo, decisión contra la cual el demandante no ejerció acción judicial ninguna; iii) el 4 de septiembre de 2001, la demandada le respondió en forma negativa, para el momento en que presentó esta demanda había operado la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; y iv) finalmente, el 30 de septiembre de 2002, la Administración municipal accedió a su solicitud.
De la actuación surtida con ocasión de la petición realizada por el ahora demandante, considera la Sala que la mora alegada por el peticionario no existió, por cuanto el señor Luis Flaminio Riaño Sánchez no formuló una sola petición, sino cuatro y cada una de ellas tuvo el trámite que se dejó explicado con antelación. Se reitera que realmente no existió mora de la entidad demandada al resolver la solicitud de reposición de los vehículos distinguidos con las placas XGB-108 y XGB-124, dado que la Administración a tres de las cuatro peticiones, le dio respuesta oportuna, a pesar de que no satisfacían los requerimientos del ahora demandante.
Por esta razón debe concluirse que la causa eficiente del daño por el que ahora se reclama no guarda correspondencia con el trámite que se le imprimió a las solicitudes presentadas por el señor Luis Flaminio Riaño Sánchez. Por lo hasta aquí expuesto resulta necesario modificar la sentencia apelada para en su lugar disponer la caducidad de la acción en relación con la decisión del 4 de septiembre de 2001 y negar las demás pretensiones de la demanda. 4.
Costas De conformidad con lo establecido en el artículo 55 de la ley 446 de 1998 hay lugar a condenar en costas a la parte vencida, sólo en la medida en que su conducta sea temeraria porque no le asiste al demandar u oponerse “un fundamento razonable, o hay de su parte una injustificada falta de colaboración en el aporte o práctica de pruebas, o acude a la interposición de recursos con un interés meramente dilatorio”[17].
En el caso concreto, no advierte la Sala comportamiento temerario de ninguna de las partes en sus actuaciones procesales. Por lo tanto, la Sala se abstendrá de ordenar condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Modificar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el 21 de agosto de 2012.
Primero: Declarar parcialmente probada la excepción de caducidad en relación con la decisión del 4 de septiembre de 2001. Segundo: Negar las demás pretensiones de la demanda. Tercero: Sin condena en costas. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Quinto: Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Salvamento de voto Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ----------------------- [1] Así se afirma en la demanda al establecer que es el valor del producido que dejó de devengar el demandante durante el trámite de la petición de reposición de los vehículos. [2] Se debe resaltar que dicho documento no tiene constancia de recibido, solo aparece una firma ilegible en original, sin fecha alguna. [3] Solo uno de los vehículos para los cuales el demandante solicitó la tarjeta de operación fue autorizado para prestar la ruta de transporte mediante la Resolución 526 de octubre de 1990, esto es, el distinguido con la placa XGB-108. [4] La solicitud correspondía al vehículo distinguido con la placa SGB- 108, que según el certificado de tradición remitido por la oficina de tránsito de Nobsa (fl. 122 de c.1), el 15 de septiembre de 1993 se registró la venta realizada por el señor Luis Flaminio Riaño Sánchez. [5] “ARTÍCULO 8º.
El servicio de transporte público colectivo municipal de pasajeros y mixto será prestado por sociedades o cooperativas legalmente constituidas o por sociedades comerciales o cooperativas administradoras y operadoras de sistemas o subsistemas de transporte terrestre automotor debidamente autorizadas, previo el lleno de los requisitos exigidos por este Estatuto”. [6] El Decreto 1787 de 1990, es El Estatuto Nacional de Transporte Público Colectivo Municipal de Pasajeros y Mixto. [7] Corte Constitucional, sentencia SU-617 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. [8] Al respecto, el artículo 49 del C.C.A. -aplicable al presente asunto- señala que: “No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa” (se destaca). [9] A su vez, el artículo 50 ejusdem prevé: “Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos: 1.
El de reposición, ante el mismo funcionario que tomó la decisión, para que la aclare, modifique o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo, con el mismo propósito” (se destaca). [10] Consejo de Estado, Sala plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 14 de febrero de 2012, M. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, expediente: 11001-03-26-000-2010-00036-01. [11] Sentencia del 27 de mayo de 2010, radicado 25000-23-24-000-2009-00045- 01. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 12 de agosto de 2019, expediente 39069, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. [13] “ARTÍCULO 40.
SILENCIO NEGATIVO. Transcurrido un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta es negativa”. [14] “ARTÍCULO 135. POSIBILIDAD DE DEMANDA ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CONTRA ACTOS PARTICULARES. La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo.
El silencio negativo, en relación con la primera petición también agota la vía gubernativa. Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos”. [15] “Artículo 136. Caducidad de las acciones. 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.
Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. [16] “ARTÍCULO
85. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pago indebidamente”. [17] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 18 de febrero de 1999, expediente 10.775, C.P. Ricardo Hoyos Duque.