ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Se aplicó criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre la materia / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL DE LOS SERVIDORES DE LA RAMA JUDICIAL – Determinación / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN La Corte Constitucional ha establecido que, tal como lo consagra el artículo 230 de la Constitución Política, la jurisprudencia es un criterio auxiliar de la actividad judicial; sin embargo, se ha considerado que los pronunciamientos de los órganos de cierre tienen un efecto vinculante y que solo es posible que los jueces se aparten de ellos con una argumentación explícita y razonada.

Colpensiones alegó que se configuró un defecto por desconocimiento del precedente, por cuanto se desatendieron los parámetros fijados en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, SU-023 de 2018, SU-068 de 2018, T-109 de 2019 y T-619 de 2019, en las que la Corte Constitucional señaló que el IBL no hace parte del régimen de transición y que los factores salariales a incluir en la base de liquidación son únicamente los previstos en el Decreto 1158 de 1994.

Agregó que también se desconoció el criterio fijado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, respecto del cálculo del IBL y los factores salariales que deben ser tenidos en cuenta para la liquidación de las pensiones de vejez reconocidas en virtud del régimen de transición. Pues bien, es cierto que en los pronunciamientos que se alegan como desconocidos se estableció que el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 permite la aplicación de regímenes anteriores solo frente a los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero que el ingreso base de liquidación no es un aspecto sujeto a transición y que debe ceñirse a lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, independientemente al régimen al que pertenezca.

En ese contexto, la Subsección concluye que no hay lugar a predicar la configuración de un desconocimiento del precedente, habida cuenta de que lo decidido en la sentencia cuestionada no fue opuesto a lo señalado por la Corte Constitucional y por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. Por el contrario, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en consonancia con los fallos que se alegan como desconocidos –y a los que se refirió de manera extensa en la decisión atacada–, precisó que, a los funcionarios o empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público beneficiarios del régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993, les es aplicable el Decreto 546 de 1971 respecto de los requisitos de edad y tiempo de servicios, pero no frente al ingreso base de liquidación -75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio-, dado que este debía fijarse según lo previsto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.

(…) Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala estima que no le asiste razón a Colpensiones en cuanto afirma que la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente, dado que la sentencia de unificación del régimen aplicable a los servidores y ex servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público regulados por el Decreto 546 de 1971, que causaron su derecho en virtud del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 –que se cuestiona por vía de tutela– se ajusta a lo establecido recientemente por la Corte Constitucional y por esta misma Corporación frente al IBL.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE SERVIDOR DE LA RAMA JUDICIAL O MINISTERIO PÚBLICO Colpensiones alega que la autoridad judicial accionada incurrió en este defecto porque introdujo factores distintos a los previstos en el Decreto 1158 de 1994, lo que resultó “regresivo y contrario a la constitución” y, además, conlleva a que a los servidores de la Rama Judicial se les aumente injustificadamente la base para el cálculo de sus mesadas pensionales.

(…) No obstante, observa la Sala que la Sección Segunda del Consejo de Estado efectuó un análisis razonado y amplio acerca del régimen especial para la Rama Judicial y el Ministerio Público y expuso, de manera clara y suficiente, las razones por las que concluyó que, además de los factores contemplados en el Decreto 1158 de 1994, en el IBL debían incluirse los factores enlistados en los decretos 610 de 1998, 1102 de 2012, 2460 de 2006, 3900 de 2008, 383 de 2013 y la ley 4 de 1992, según el caso.

Estas razones obedecieron al hecho de que, aunque los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público fueron incluidos al sistema general de pensiones, no podía desconocerse que existían normas expresas que establecían para estos funcionarios factores que constituían salario y, por tanto, debían tenerse en cuenta para determinar el ingreso base de liquidación, siempre que sobre estos se hubieren efectuado los aportes correspondientes –tal y como se dispuso en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018–.

(…) En ese sentido, la Sala advierte que la interpretación realizada por la Sección Segunda del Consejo de Estado no fue irrazonable ni caprichosa y que el hecho de que la autoridad judicial accionada no interprete las normas como lo pretende Colpensiones –para incluir en la pensión de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público beneficiarios del régimen de transición solo los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994–, no implica la configuración de un defecto sustantivo, pues como lo ha establecido la Corte Constitucional, ese se configura, entre otras cosas, cuando la aplicación de una norma “no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable”, lo que no se evidencia en el caso bajo estudio.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO POR VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE SERVIDOR DE LA RAMA JUDICIAL O MINISTERIO PÚBLICO / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN - Efecto En ese contexto, la Subsección estima que no existió un desconocimiento del Acto Legislativo 01 de 2005 ni del principio de sostenibilidad financiera del sistema, dado que, con la expedición de la sentencia cuestionada, la Corporación judicial accionada no está creando un régimen especial para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público, sino que le dio aplicación al inciso 4º de esa mismo Acto que consagra que “en materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos”.

En ese sentido, resulta razonable que se afirme que para fijar el IBL no debe aplicarse el régimen anterior –Decreto 546 de 1971– sino los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, pero que para determinar los factores a incluir en la liquidación de las pensiones de estos trabajadores, además del artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994, debían tenerse en cuenta los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, siempre y cuando se hubiere cotizado sobre estos.

Aunado a lo anterior, se tiene que la autoridad judicial accionada aclaró los efectos que el Acto Legislativo 01 de 2005 acarrearía frente a la inclusión de los factores a los que hacen referencia los Decretos enlistados con anterioridad, teniendo en cuenta que el parágrafo transitorio 4 del artículo 1º de dicho acto dispuso que el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 no podía extenderse después del 31 de julio de 2010 –tal como se evidencia de la trascripción del acápite anterior–.

En ese contexto, contrario a lo expuesto por Colpensiones, lo que se observa es que la autoridad judicial accionada fijó las reglas de unificación frente al “ingreso base de liquidación (período de liquidación y factores a incluir) de las pensiones de los servidores y ex servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público regulados por el Decreto 546 de 1971, que causaron su derecho en virtud del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993”, en observancia de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, de las normas aplicables y del Acto Legislativo 01 de 2005.

En suma, concluye la Sala que la Sección Segunda del Consejo de Estado no incurrió en los defectos alegados por Colpensiones y que la sentencia cuestionada se dictó en ejercicio de la función constitucional de unificación de jurisprudencia que le asiste como máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esto, con el fin de garantizar que las decisiones que se adopten por la administración de justicia en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones de los servidores y ex servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público regulados por el Decreto 546 de 1971, que causaron su derecho en virtud del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, “se funden en una interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico”.

FUENTE FORMAL: ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005 / DECRETO 1660 DE 1978 / LEY 100 DE 1993- ARTÍCULO 36 / DECRETO 546 DE 1971 / LEY 100 DE 1993- ARTÍCULO 21 / DECRETO 1158 DE 1994 / LEY 4 DE 1992 / LEY 332 DE 1996 / DECRETO 610 DE 1998 / DECRETO 1102 DE 2012 / DECRETO 2460 DE 2006 / DECRETO 3900 DE 2008 / DECRETO 383 DE 2013 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-05103-00 (AC) Actor: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA DE UNA ALTA CORTE – Procedencia excepcional. Además de los presupuestos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se debe evidenciar la configuración de una anomalía de tal entidad que imponga la intervención del juez constitucional / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN CE-SUJ-S2-021-20 – No se configuraron los defectos alegados.

Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por Colpensiones, de conformidad con lo previsto en el Decreto 1983 de 2017. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, por conducto del Gerente de Defensa Judicial, instauró demanda de tutela contra la Sección Segunda del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia en conexidad con “el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional”1.

Con base en lo anterior, la parte actora elevó las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos):

PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales de la Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia e igualdad ante la ley, orientados a la defensa del patrimonio público y a la protección del principio constitucional de sostenibilidad financiera, en consideración a que se acusa la sentencia CE SUJ S2 021 20 proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, de haber incurrido en desconocimiento del precedente judicial, defecto sustantivo y violación directa de la Constitución.

SEGUNDO: DÉJESE SIN EFECTOS la sentencia CE SUJ S2 021 20 proferida el 11 de junio de 2020 por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 15001233300020160063001, y en su lugar, ordénese al despacho accionado proferir una sentencia sustitutiva, subsanando los yerros jurídicos enrostrados en el presente escrito. 2.

Hechos relevantes En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Cándida Rosa Araque de Navas demandó a Colpensiones, con el fin de que se reliquidara su pensión de vejez en los términos del Decreto 546 de 1971, esto es, con el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios y con la inclusión de todos los factores establecidos en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978.

Mediante fallo de 14 de junio de 2017, el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. A instancias de los recursos de apelación interpuestos por las partes, la Sección Segunda del Consejo de Estado, por sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, resolvió transcripción literal):

PRIMERO: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar lo siguiente: El servidor o ex servidor de la Rama Judicial o del Ministerio Público beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 adquiere el derecho a la pensión, siempre que: i) Para el 1.º de abril de 1994, cuando cobró vigencia la Ley 100 de 1993 en el ámbito nacional o para el 30 de junio de 1995 cuando empezó a regir en el ámbito territorial, tenga: a) 40 años de edad si hombre, 35 años de edad si es mujer o; b) 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. ii) Reúna además los requerimientos propios del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público estipulados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 para consolidar el estatus pensional que son: a) el cumplimiento la edad de 50 años si es mujer o 55 años si es hombre; b) el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, que tuvo lugar el 16 de julio de 1971;2 c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades.

En cuyo caso, el reconocimiento de su pensión se efectuará de la siguiente manera: iii) Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996;3 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.

SEGUNDO: Advertir a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con el tema que se unifica jurisprudencia, tienen aplicación retrospectiva, y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables.

Tampoco puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidendi aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada, sin perjuicio de lo previsto en las causales de revisión reguladas en el artículo 250 del CPACA.

TERCERO: Por tratarse de una sentencia de unificación que reconoce un derecho, esta sentencia debe ser extendida por las autoridades administrativas en virtud de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, a quienes acrediten encontrarse en los mismos supuestos fácticos y jurídicos, de conformidad con las reglas señaladas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: Modificar parcialmente la sentencia de 14 de junio de 2017 emitida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el proceso instaurado por Cándida Rosa Araque de Navas en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), en el sentido de precisar que la pensión reconocida a la demandante debe liquidarse según lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, esto es, teniendo en cuenta el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, así como los factores salariales que devengó y sobre los cuales cotizó, como son la asignación básica y la bonificación por servicios previstos en el Decreto 1158 de 1994, la prima especial consagrada por la Ley 332 de 1996 y la bonificación por compensación también denominada bonificación por gestión judicial o bonificación por compensación orden judicial creada por el Decreto 610 de 1998.

QUINTO. Confirmar en lo demás la sentencia apelada. 3. Fundamentos de la acción La parte accionante sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente, porque no tuvo en cuenta las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, SU-023 de 2018, SU-068 de 2018, T-109 de 2019 y T-619 de 2019, en las que la Corte Constitucional señaló que el IBL no hace parte del régimen de transición y que los factores salariales a incluir en la base de liquidación son únicamente los previstos en el Decreto 1158 de 1994.

Agregó que (trascripción literal con posibles errores incluidos): … sin perjuicio del principio de autonomía e independencia que la Constitución le confiere a las Autoridades jurisdiccionales, en el Sub judice se configuró la causal autónoma de desconocimiento de precedente Constitucional, como quiera que, la sentencia censurada desconoció materialmente la ratio decidendi de la sentencia de constitucionalidad 258 de 2013 y de unificación 395 de 2017 y 023 de 2018, en relación con los factores salariales que deben servir para calcular el ingreso base de liquidación para las pensiones reconocidas con fundamento en el Decreto 546 de 1971, aplicable por remisión del artículo 36 de la ley 100, sentencia cuyos efectos son erga omnes, hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y, por tanto, es de obligatorio acatamiento por parte de los Funcionarios Judiciales.

Alegó que también se configuró este defecto, porque la Sección Segunda del Consejo de Estado cambió el criterio fijado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, respecto del cálculo del IBL y los factores salariales que deben ser tenidos en cuenta para la liquidación de las pensiones de vejez reconocidas en virtud del régimen de transición. Añadió que, si bien el artículo 237 de la Constitución Política dispone que el Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, tienen facultades para unificar jurisprudencia, lo cierto es que no puede desconocerse que la Corte Constitucional ha establecido que la función de modificar su propio precedente “se encuentra sometida al respecto de la Constitución, del debido proceso y del derecho de igualdad de trato ante la ley”.

Precisó que la especialidad de los servidores de la Rama Judicial no constituye razón suficiente para el cambio del precedente fijado en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018. De otra parte, planteó la existencia de un defecto sustantivo, bajo el entendido de que introdujo factores distintos a los previstos en el Decreto 1158 de 1994, lo que resultó “regresivo y contrario a la constitución”, tras considerar que las pensiones reconocidas a favor de los servidores de la Rama Judicial carecen del límite planteado en la ley y en la jurisprudencia en materia de factores salariales a tener en cuenta para el cálculo del ingreso base de liquidación, ampliándoles injustificadamente la base para el cálculo de sus mesadas pensionales.

Agregó que esa decisión desconoció el Decreto 691 de 1994 y el Acto Legislativo 01 de 2005 –que prevé que no habrá regímenes especiales ni exceptuados–, el cual tuvo como finalidad garantizar el cumplimiento de los principios que rigen el sistema de seguridad social (universalidad, eficiencia, cobertura y solidaridad), así como también el principio de sostenibilidad financiera.

Manifestó que se configuró un defecto por violación directa de la constitución, porque: … la decisión censurada trasgrede el acto legislativo 01 de 2005, modificatorio del artículo 48 de la Carta Magna en cuanto: (i) afecta gravemente la sostenibilidad financiera del sistema al permitir, sin ninguna consideración, reliquidar pensiones de vejez otorgadas conforme al Decreto 546 de 1971 con la inclusión de los factores salariales contemplados en el Decreto 1158 de 1994 y, adicionalmente, los previstos en los artículos 14 de la Ley 4ª de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996 en el artículo 1º; 1º del Decreto 610 de 1998; 1º el Decreto 1102 de 2012; 1º del Decreto 2460 de 2006; 1º del Decreto 3900 de 2008; y 1º del Decreto 383 de 2013;

(ii) crea un régimen especial que desconoce la prohibición de la ley 100 y el mismo acto legislativo. 4. La oposición 4.1. Mediante auto de 11 de diciembre de 2020, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se vinculó a la señora Cándida Rosa Araque de Navas, como tercera con interés. 4.2.

La señora Araque de Navas se opuso a la prosperidad de las pretensiones e indicó que el Consejo de Estado no ha vulnerado los derechos fundamentales de la entidad accionante, la cual, por el contrario “ha efectuado elucidaciones propias de la entidad de lo dispuesto por la Corte Constitucional sobre regímenes de transición para cercenar los derechos adquiridos que corresponden a los servidores públicos, entre otros de la Rama judicial”.

Advirtió que, por tratarse de una sentencia de unificación, resulta vinculante y extensiva a terceros, pues, tal y como lo ha establecido la Corte Constitucional, “la obligatoriedad de la jurisprudencia de las altas cortes es una exigencia orientada a que las decisiones judiciales están guiadas por un parámetro de igualdad, la que a su vez confiera seguridad jurídica a la aplicación del derecho y permita que los usuarios de la administración de justicia puedan tener confianza legítima sobre las normas que regulan las relaciones jurídicas”.

Precisó que (trascripción literal con posibles errores incluidos): … ninguna afectación con la determinación dispuesta por la Sección Segunda del Consejo de Estado al reconocerme el derecho que me asiste, por el régimen de transición y la forma de liquidación de esta prestación social al haber sido causada de acuerdo al Decreto 546 de 1971, como funcionaria judicial por el lapso comprendido del 18 de febrero de 1980 al 26 de mayo de 2020, y según las motivaciones constitucionales, legales y jurisprudenciales allí insertas, se le ha producido al ‘principio de sostenibilidad financiara del sistema pensional’, que arguye de manera infundada la entidad demandante.

Por último, expuso que la acción de tutela no cumple con el requisito de la inmediatez, dado que se presentó por fuera del término establecido como razonable por el Consejo de Estado. 4.2. La Sección Segunda del Consejo de Estado guardó silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales4.

Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características5.

Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son6: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.

A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado7.

Conviene mencionar que, cuando se controvierten providencias judiciales dictadas por las altas cortes, como ocurre en el caso bajo estudio, la Corte Constitucional ha establecido que, además de verificar el cumplimiento de los requisitos generales y los especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se debe evidenciar “la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”.

Puntualmente, en sentencia SU–573 de 2017, se indicó: Además de los anteriores requisitos, cuando se trate de acciones de tutela contra providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, se ha determinado un criterio adicional, en atención a que ‘dichos organismos judiciales son los llamados a definir y unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones’8.

En este sentido, la sentencia SU-917 de 2010, reiterada en la SU-050 de 2017, determinó que: ‘La tutela contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.

En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aún cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión’.

Así las cosas, para determinar la procedencia de la acción de tutela contra una providencia judicial proferida por una Alta Corporación, la jurisprudencia constitucional ha delimitado tres requisitos: (i) el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de uno de los requisitos especiales de procedencia; y (iii) la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional. 2.

Caso concreto Dado que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, se procede a verificar si se configuran los defectos alegados por la parte actora. 2.1. Defecto por desconocimiento del precedente La Corte Constitucional ha establecido que, tal como lo consagra el artículo 230 de la Constitución Política, la jurisprudencia es un criterio auxiliar de la actividad judicial; sin embargo, se ha considerado que los pronunciamientos de los órganos de cierre tienen un efecto vinculante y que solo es posible que los jueces se aparten de ellos con una argumentación explícita y razonada9.

Colpensiones alegó que se configuró un defecto por desconocimiento del precedente, por cuanto se desatendieron los parámetros fijados en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, SU-023 de 2018, SU-068 de 2018, T-109 de 2019 y T-619 de 2019, en las que la Corte Constitucional señaló que el IBL no hace parte del régimen de transición y que los factores salariales a incluir en la base de liquidación son únicamente los previstos en el Decreto 1158 de 1994.

Agregó que también se desconoció el criterio fijado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, respecto del cálculo del IBL y los factores salariales que deben ser tenidos en cuenta para la liquidación de las pensiones de vejez reconocidas en virtud del régimen de transición. Pues bien, es cierto que en los pronunciamientos que se alegan como desconocidos se estableció que el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 permite la aplicación de regímenes anteriores solo frente a los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero que el ingreso base de liquidación no es un aspecto sujeto a transición y que debe ceñirse a lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, independientemente al régimen al que pertenezca.

En ese contexto, la Subsección concluye que no hay lugar a predicar la configuración de un desconocimiento del precedente, habida cuenta de que lo decidido en la sentencia cuestionada no fue opuesto a lo señalado por la Corte Constitucional y por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. Por el contrario, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en consonancia con los fallos que se alegan como desconocidos –y a los que se refirió de manera extensa en la decisión atacada–, precisó que, a los funcionarios o empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público beneficiarios del régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993, les es aplicable el Decreto 546 de 1971 respecto de los requisitos de edad y tiempo de servicios, pero no frente al ingreso base de liquidación -75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio-, dado que este debía fijarse según lo previsto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.

Puntualmente, en la sentencia cuestionada se indicó: A tales órdenes normativas de rango constitucional y legal, hay que sumar la reciente posición jurisprudencial de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en el sentido de que las pensiones de vejez reconocidas al amparo del régimen de transición, que permite la aplicación de la norma anterior, solo pueden tomar de ese régimen anterior, lo concerniente a los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de reemplazo, cuando se trate de personas que a la fecha de vigencia del nuevo sistema de seguridad social, esto es para el 1.º de abril de 1994 en el ámbito nacional o el 30 de junio de 1995 en el territorial, tengan 35 años o más de edad si son mujeres, y 40 o más años de edad si son hombres; o a quienes hayan cumplido 15 o más años de servicios cotizados.

No así en lo que se refiere al ingreso base de liquidación, porque de acuerdo con esta interpretación, ese ingreso corresponde al del régimen de transición que establece la Ley 100 de 1993 en el artículo 21 y en el inciso 3.º de su artículo 36, según sea el caso, pues el propósito del legislador es el de evitar la aplicación ultractiva de las reglas del ingreso base de liquidación de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 en mención. En efecto, así lo ha afirmado la Corte Constitucional en las Sentencias C-168 de 1995,10 C-258 de 2013,11 SU-230 de 2015,12 SU-395 de 2017,13 SU-210 de 2017,14 y SU-023 de 201815 por manera que, las pensiones de vejez reconocidas al amparo de la transición, que permite la aplicación de la norma anterior, solo pueden tomar de ese régimen anterior, lo concerniente a la edad, el tiempo de servicio y la tasa de reemplazo, mas no el ingreso base de liquidación, porque este corresponde al del régimen general que establece la Ley 100 de 1993.

Este ingreso base de liquidación debe calcularse con la inclusión de los factores de salario sobre los que se hayan efectivamente efectuado los aportes o cotizaciones al sistema pensional que corresponden a los fijados por el Decreto 1158 de 1994 en el artículo 1.º, y según se trate de magistrados o de empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público, con la inclusión de los factores señalados en la siguiente normativa que goza de vigencia, a saber: artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996 en el artículo 1.º; 1.º del Decreto 610 de 1998; 1.º el Decreto 1102 de 2012; 1.º del Decreto 2460 de 2006; 1.º del Decreto 3900 de 2008; y 1.º del Decreto 383 de 2013, tal como se ilustró con anterioridad.

En esta misma línea interpretativa, como atrás se advirtió, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, en virtud de lo dispuesto en los artículos 111 y 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, determinó las reglas y las subreglas sobre el ingreso base de liquidación en el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

La regla que se fija es en el sentido de que «el artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993».

Por su parte, las subreglas hacen alusión, de un lado, al periodo para liquidar la pensión de vejez, que de acuerdo con el artículo 21 y en el inciso 3.º de su artículo 36, en su orden, debe equivaler al promedio de los salarios sobre los que se haya cotizado en los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión de vejez o si faltaren menos de 10 años, al promedio de lo devengado en el tiempo que hiciere falta o el cotizado durante todo el tiempo si fuere superior, actualizado con el IPC y, de otro, a los factores salariales que se deben incluir en ese ingreso base de liquidación, que son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones.

En efecto, en esa sentencia de unificación se considera lo siguiente: (…) De conformidad con lo expuesto, la jurisprudencia imperante tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, propende por la armonía que debe existir entre el sistema integral de seguridad social creado por la Ley 100 de 1993, en cuyo artículo 36 estableció el régimen de transición general, y las dimensiones en las cuales la seguridad social en sí misma se manifiesta, que son las de servicio público obligatorio, sujeto a los principios de eficiencia, universalidad solidaridad y sostenibilidad fiscal, y de derecho público con carácter constitucional, general, exigible e irrenunciable.

Ello en garantía de que todas las generaciones en un ámbito en el que impere el principio de igualdad puedan ver cubiertas las contingencias que enfrentan en la etapa de la vejez, como producto de la correspondencia que debe existir entre lo que el pensionado percibe por concepto de mesada pensional y lo que efectivamente cotizó en su vida laboral activa, ámbito del que constitucional y legalmente no fueron abstraídos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala estima que no le asiste razón a Colpensiones en cuanto afirma que la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente, dado que la sentencia de unificación del régimen aplicable a los servidores y ex servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público regulados por el Decreto 546 de 1971, que causaron su derecho en virtud del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 –que se cuestiona por vía de tutela– se ajusta a lo establecido recientemente por la Corte Constitucional y por esta misma Corporación frente al IBL. 2.2.

Defecto Sustantivo Colpensiones alega que la autoridad judicial accionada incurrió en este defecto porque introdujo factores distintos a los previstos en el Decreto 1158 de 1994, lo que resultó “regresivo y contrario a la constitución” y, además, conlleva a que a los servidores de la Rama Judicial se les aumente injustificadamente la base para el cálculo de sus mesadas pensionales.

Pues bien, se tiene que es cierto que en la providencia cuestionada, se estableció (trascripción literal): … en lo que hace referencia a los factores salariales que se deben incluir en ese ingreso base de liquidación para la pensión de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público beneficiarios de la transición, hay que decir que son únicamente aquellos sobre los que hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones, y que correspondan a los fijados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, normativa que se encuentra vigente.

No obstante, observa la Sala que la Sección Segunda del Consejo de Estado efectuó un análisis razonado y amplio acerca del régimen especial para la Rama Judicial y el Ministerio Público y expuso, de manera clara y suficiente, las razones por las que concluyó que, además de los factores contemplados en el Decreto 1158 de 1994, en el IBL debían incluirse los factores enlistados en los decretos 610 de 1998, 1102 de 2012, 2460 de 2006, 3900 de 2008, 383 de 2013 y la ley 4 de 1992, según el caso.

Estas razones obedecieron al hecho de que, aunque los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público fueron incluidos al sistema general de pensiones, no podía desconocerse que existían normas expresas que establecían para estos funcionarios factores que constituían salario y, por tanto, debían tenerse en cuenta para determinar el ingreso base de liquidación, siempre que sobre estos se hubieren efectuado los aportes correspondientes –tal y como se dispuso en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018–.

En efecto, en la sentencia cuestionada se indicó: Vista la anterior normativa es posible colegir que, aunque a partir del 1.º de abril de 1994 los servidores de la Rama Judicial quedaron incorporados al sistema general de pensiones, y que, en virtud de tal incorporación a través del artículo 6.º del Decreto 691 de 1994 modificado por el artículo 1.°16 del Decreto 1158 de 1994, fueron fijados como factores de salario para liquidar su ingreso base de cotización la asignación básica mensual; los gastos de representación; la prima técnica, cuando sea factor de salario; las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; la remuneración por trabajo dominical o festivo; la remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y la bonificación por servicios prestados, lo cierto es que estos servidores, precisamente en desarrollo de la Ley 4ª. de 1992, que a su vez dio cumplimiento a lo establecido por el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política, tienen derecho a que se computen como factores salariales en la liquidación de su pensión los siguientes: Prima especial de que trata por la Ley 332 de 1996, que modificó la Ley 4ª. de 1992, para los magistrados y agentes delegados ante la Rama Judicial; la bonificación por compensación creada por el Decreto 610 de 1998 para los magistrados y por el Decreto 1102 de 2012 para los magistrados y agentes del Ministerio Público ante magistrados de tribunales; la prima de productividad para los empleados judiciales ordenada por el Decreto 2460 de 2006; la bonificación por actividad judicial establecida por el Decreto 3900 de 2008 para los jueces y procuradores judiciales 1, y la bonificación judicial instituida por el Decreto 383 de 2013 para los servidores de la Rama Judicial, pues en forma expresa los decretos aludidos dispusieron que se constituyen en factores de salario para efecto de determinar su ingreso base de cotización, siempre y cuando respecto de ellos se hayan efectuado los aportes correspondientes.

Todo lo anterior sin perder de vista que el Acto Legislativo 01 de 2005, en el parágrafo transitorio 4.º17 del artículo 1.º indicó que el régimen de transición no puede extenderse después del 31 de julio de 2010, a excepción de que el empleado que estuviera en ese régimen, tuviera cotizadas por lo menos 750 semanas para el 25 de julio de 2005, fecha en la que cobró vigencia de dicho Acto Legislativo,18 con lo cual ese régimen de transición se le conserva hasta el 2014 (negrilla del original).

En ese sentido, la Sala advierte que la interpretación realizada por la Sección Segunda del Consejo de Estado no fue irrazonable ni caprichosa y que el hecho de que la autoridad judicial accionada no interprete las normas como lo pretende Colpensiones –para incluir en la pensión de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público beneficiarios del régimen de transición solo los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994–, no implica la configuración de un defecto sustantivo, pues como lo ha establecido la Corte Constitucional, ese se configura, entre otras cosas, cuando la aplicación de una norma “no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable”19, lo que no se evidencia en el caso bajo estudio.

Cuestión diferente es que, en ejercicio de la autonomía funcional que caracteriza la actividad del juez, se hubiera analizado e interpretado las normas de manera diferente a como se plantea en la demanda de tutela, lo que no autoriza la intervención del juez de tutela, pues como se indicó, para ello se hace necesario que se evidencie la configuración de una grosera e irrazonable interpretación de la norma.

Por lo expuesto, no se puede predicar que la labor de la Sección Segunda del Consejo de Estado fue contraria a derecho y menos aun cuando se trata de una providencia dictada por una alta corte, en la que, tal como lo estableció la Corte Constitucional en sentencia SU–573 de 2017, debe existir “la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”. 2.3.

Violación directa de la Constitución Afirmó la entidad tutelante que se configuró este defecto porque: … la decisión censurada trasgrede el acto legislativo 01 de 2005, modificatorio del artículo 48 de la Carta Magna en cuanto: (i) afecta gravemente la sostenibilidad financiera del sistema al permitir, sin ninguna consideración, reliquidar pensiones de vejez otorgadas conforme al Decreto 546 de 1971 con la inclusión de los factores salariales contemplados en el Decreto 1158 de 1994 y, adicionalmente, los previstos en los artículos 14 de la Ley 4ª de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996 en el artículo 1º; 1º del Decreto 610 de 1998; 1º el Decreto 1102 de 2012; 1º del Decreto 2460 de 2006; 1º del Decreto 3900 de 2008; y 1º del Decreto 383 de 2013;

(ii) crea un régimen especial que desconoce la prohibición de la ley 100 y el mismo acto legislativo. Se tiene que respecto del Acto Legislativo 01 de 2005, en la sentencia cuestionada, la Corporación expuso: 3.4.5. La seguridad social en el Acto Legislativo 01 de 2005 y el principio de sostenibilidad financiera Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo,20 hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo.

Fue así como se instituyó a través de dicho acto legislativo un esquema pensional fundamentado en la sostenibilidad financiera;21 en un sistema general de pensiones con requisitos y beneficios específicos, para poder eliminar no solo la mesada catorce sino también los regímenes pensionales especiales y exceptuados; fijó un tope mínimo y máximo para el monto de la pensión; prohibió establecer condiciones especiales en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o cualquier otro acto jurídico, diferentes a las establecidas en el naciente sistema general pensional; y limitó en el tiempo el régimen de transición. En efecto, en el artículo 1.º ordenó que por ningún motivo podrían dejar de pagarse las pensiones reconocidas conforme a derecho y que para adquirir ese derecho a la pensión, era necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones señaladas por la ley.

Igualmente, que para liquidar las pensiones solo se deben tener en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones, y que a partir de su vigencia, es decir, desde el 25 de julio de 2005, «no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la fuerza pública, al Presidente de la República y a lo establecido en los parágrafos del presente artículo».

En la misma línea interpretativa expresamente en su parágrafo 1.° dictaminó que a partir del 31 de julio de 2010, no podían causarse pensiones superiores a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes con cargo a recursos de naturaleza pública. En el parágrafo transitorio 2.°, ordenó que a partir de la fecha en mención expiraban los regímenes pensionales especiales, sin perjuicio de los derechos adquiridos.

A su turno, en el parágrafo transitorio 4.°, dispuso que más allá de esa fecha no podía extenderse el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, salvo para los trabajadores que estando amparados por él, para el 25 de julio de 2005, fecha en la que inicio su vigencia22, tuvieren 750 semanas cotizadas o su equivalente en tiempo de servicio, con derecho a que ese régimen de transición, se les mantenga solo hasta el año 2014.

En conclusión la seguridad social, como derecho irrenunciable y servicio público esencial que es, en su componente pensional, está guiado por el principio constitucional de la sostenibilidad financiera, que cobró especial relevancia ante la imperiosa necesidad que le asistía al Estado de dirigir sus recursos para cumplir con la función de lograr mayor cobertura, que asegurara a todos los ciudadanos el efectivo derecho a obtener su pensión de jubilación, derecho que de tiempo atrás se había menguado como producto de la grave situación fiscal que el Estado venía afrontando, no solo por la evidente dispersión de los regímenes pensionales que vino acompañada de inconvenientes operacionales y financieros, sino, además, por los beneficios pensionales exagerados obtenidos por quienes no habían realizados cotizaciones o porque ellas habían sido muy bajas, eventos todos que confirmaron la necesidad de que tanto los actuales como los futuros contribuyentes tuvieran que financiar la enorme deuda causada como producto del reconocimiento de las pensiones23.

En ese contexto, la Subsección estima que no existió un desconocimiento del Acto Legislativo 01 de 2005 ni del principio de sostenibilidad financiera del sistema, dado que, con la expedición de la sentencia cuestionada, la Corporación judicial accionada no está creando un régimen especial para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público, sino que le dio aplicación al inciso 4º de esa mismo Acto que consagra que “en materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos”.

En ese sentido, resulta razonable que se afirme que para fijar el IBL no debe aplicarse el régimen anterior –Decreto 546 de 1971– sino los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, pero que para determinar los factores a incluir en la liquidación de las pensiones de estos trabajadores, además del artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994, debían tenerse en cuenta los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, siempre y cuando se hubiere cotizado sobre estos.

Aunado a lo anterior, se tiene que la autoridad judicial accionada aclaró los efectos que el Acto Legislativo 01 de 2005 acarrearía frente a la inclusión de los factores a los que hacen referencia los Decretos enlistados con anterioridad, teniendo en cuenta que el parágrafo transitorio 4 del artículo 1º de dicho acto dispuso que el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 no podía extenderse después del 31 de julio de 2010 –tal como se evidencia de la trascripción del acápite anterior–.

En ese contexto, contrario a lo expuesto por Colpensiones, lo que se observa es que la autoridad judicial accionada fijó las reglas de unificación frente al “ingreso base de liquidación (período de liquidación y factores a incluir) de las pensiones de los servidores y ex servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público regulados por el Decreto 546 de 1971, que causaron su derecho en virtud del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993”, en observancia de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, de las normas aplicables y del Acto Legislativo 01 de 2005.

En suma, concluye la Sala que la Sección Segunda del Consejo de Estado no incurrió en los defectos alegados por Colpensiones y que la sentencia cuestionada se dictó en ejercicio de la función constitucional de unificación de jurisprudencia que le asiste como máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esto, con el fin de garantizar que las decisiones que se adopten por la administración de justicia en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones de los servidores y ex servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público regulados por el Decreto 546 de 1971, que causaron su derecho en virtud del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, “se funden en una interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico”.

Al respecto, la Corte Constitucional24 ha establecido: 6.5.1. Si bien se ha dicho que los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, es claro que en su labor no se limitan a una mera aplicación mecánica de esta última, sino que realizan un ejercicio permanente de interpretación del ordenamiento jurídico que implica esencialmente la determinación de cuál es la regla de derecho aplicable al caso y los efectos que de ella se derivan.

Incluso se ha entendido que los jueces desarrollan un complejo proceso de creación e integración del derecho que trasciende la clásica tarea de la subsunción y elaboración de silogismos jurídicos. Precisamente, la actividad judicial supone la realización de un determinado grado de abstracción o de concreción de las disposiciones previstas en el ordenamiento jurídico, para darle integridad al conjunto del sistema normativo y atribuirle, a manera de subregla, a los textos previstos en la Constitución o en la ley un significado coherente, concreto y útil.

No obstante lo anterior, ante la multiplicidad de operadores y de jueces que pueden llegar a un entendimiento distinto de las normas jurídicas, tanto por su ambigüedad y vaguedad, como por los problemas derivados de la necesidad de lograr su armonización en un caso concreto, es imperioso que los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones cumplan una función de unificación jurisprudencial, la cual se encuentra prevista en los artículos 86, 235, 237 y 241 del Texto Superior, para brindar a la sociedad un ‘cierto nivel de certeza respecto de los comportamientos aceptados dentro de la comunidad’ y garantizar que las decisiones que se adopten por la administración de justicia, y general por todas las autoridades públicas, ‘se funden en una interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico’.

En este orden de ideas, la función de unificación jurisprudencial la cumplen en sus diferentes especialidades y en su condición de órganos de cierre, según el Texto Superior, (i) la Corte Constitucional en materia de derechos fundamentales y de examen de validez constitucional de las reformas a la Carta como de las normas con fuerza de ley (CP arts. 86 y 241);

(ii) el Consejo de Estado en relación con su rol de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativos (CP arts. 236 y 237); y (iii) la Corte Suprema de Justicia en su calidad de tribunal de casación y máxima autoridad de la jurisdicción ordinaria (CP art. 235). 6.5.2. Desde sus primeros pronunciamientos, este Tribunal ha admitido la importancia de esta función, como una vía para garantizar la unidad en el ordenamiento jurídico y preservar el derecho a la igualdad.

En efecto, si bien la función judicial parte de la base la autonomía de los jueces, también se exige una predictibilidad razonable en sus fallos, particularmente con miras a realizar el mandato de igualdad de trato y los principios de buena fe y confianza legítima. Así, en la Sentencia C-104 de 1993, al plantear el interrogante de cómo alcanzar la referida unidad del ordenamiento jurídico, se señaló que: (…) De esta manera, y como resultado de la labor de unificación, se ha considerado que el valor de las decisiones de los órganos judiciales de cierre ha asumido una fuerza obligatoria a manera de precedente, por virtud de la cual los fallos judiciales anteriores se erigen en una especie de regla general para la posterior solución de casos semejantes.

Precisamente, en la Sentencia C-816 de 2011, la Corte explicó que: (…) Según este Tribunal, la fuerza vinculante de la doctrina elaborada por los órganos de cierre proviene, fundamentalmente, (i) de la obligación de los jueces de aplicar la igualdad frente a la ley y de brindar la igualdad de trato; (ii) del principio de la buena fe, entendido como la confianza legítima en el respeto del propio acto de las autoridades; y (iii) de la necesidad de seguridad jurídica del ciudadano respecto de la protección de sus derechos, entendida como la predictibilidad razonable de las decisiones judiciales en la resolución de conflictos.

A lo anterior, cabe agregar (iv) el impacto que tiene en materia judicial el principio unitario de organización del Estado (CP art. 1), en un marco de desconcentración funcional congruente con la estructura jerárquica de la administración de justicia (CP arts. 228 y ss); y (v) el sentido que tiene el mandato de sometimiento de los jueces al imperio de la ley, en los términos del artículo 230 del Texto Superior, como una expresión más amplia que incluye la sujeción al ‘ordenamiento jurídico’, lo que conduce –entre otras– al deber de seguir y acatar los precedentes de los órganos de cierre, no sólo por las razones ya expuestas vinculadas con la igualdad, la buena fe y la seguridad jurídica, sino también por la necesidad de realizar lo que la doctrina denomina la regla de la universalidad.

(…) Por lo expuesto, la Subsección negará el amparo solicitado por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.