CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Objeto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Resolución 601 de 24 de marzo de 2020 de la Corporación Autónoma Regional del Tolima / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Remisión por competencia Tribunal Administrativo del Tolima [L]as medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) dictadas en ejercicio de la función administrativa, (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) que «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994.
En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso- administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA.
La medida cuyo control inmediato de legalidad que aquí se solicita, delimita su alcance espacial solo al correspondiente ámbito de competencia regional de Cortolima, en cuanto se contrae a suspender la atención presencial del público en sus oficinas; regular el trabajo en casa de los empleados y los procedimientos de contratación estatal; suspender salidas de sus funcionarios a visitas de campo, reuniones, comisiones, capacitaciones, audiencias y eventos en general; atención a la fauna silvestre regional; pago virtual de gastos de funcionamiento e inversión; y compensación de días hábiles de semana santa a sus servidores, lo que demuestra que no está encaminada a regular una situación de alcance nacional. […] [E]l acto administrativo en cuestión se ocupa de impartir pautas de funcionamiento institucional, es decir, que estamos en presencia de una medida de alcance local o regional. […] Lo que persigue el legislador es que en este preciso asunto, regulado de manera especial y específica por las Leyes 137 de 1994 (artículo 20) y 1437 de 2011 (artículo 136), el Consejo de Estado ejerza control inmediato de legalidad respecto de medidas de carácter general, que emanen de autoridades nacionales, en el entendido de que sus efectos trascienden a todo el país, puesto que si lo son del ámbito meramente local, la competencia es de esta misma jurisdicción, pero del «lugar donde se expidan».
Se trata de tener en cuenta, más que la naturaleza jurídica de ente territorial, el alcance local o nacional de la medida objeto de control inmediato de legalidad. Lo contrario sería despojar de efecto útil y vaciar de contenido el factor territorial consagrado de manera particular para este medio de control por los legisladores estatutario y ordinario, que expidieron tal normativa. […] [S]e declarará la falta de competencia de esta Colegiatura para conocer del presente asunto y se ordenará devolver el expediente al Tribunal Administrativo del Tolima.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / CPACA - ARTÍCULO 136 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 24 Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01396-00(CA) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA Demandado: RESOLUCIÓN 601 DE 24 DE MARZO DE 2020 - CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA Referencia: DECIDE SOBRE LA ADMISIÓN DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 601 DE 24 DE MARZO DE 2020, EXPEDIDA POR LA DIRECTORA GENERAL DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA ASUNTO A TRATAR Procede el despacho a decidir acerca de la admisión del control inmediato de legalidad de la Resolución 601 de 24 de marzo de 2020, expedida por la directora general de la Corporación Autónoma Regional del Tolima (Cortolima).
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. La Corporación Autónoma Regional del Tolima[1] ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo con el propósito de que, conforme al artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se ejerza control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 601 de 24 de marzo de 2020, «Por la cual se adoptan unas medidas transitorias por causa del coronavirus COVID-19 en la Corporación Autónoma Regional del Tolima- CORTOLIMA- y se imparten otras disposiciones», emitida por su directora general.
El trámite fue asignado, en principio, al Tribunal Administrativo del Tolima, al despacho a cargo del magistrado Belisario Beltrán Bastidas, quien, mediante proveído de 31 de marzo de 2020, ordenó enviarlo al Consejo de Estado, por competencia. A este despacho correspondió el presente asunto, por reparto efectuado el 24 de abril del mismo año[2] por la secretaría general de la Corporación (ff. 11 y 12).
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. Sea lo primero precisar que, conforme a los artículos 215 constitucional, 20 de la Ley 137 de 1994, «Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia», y 111.8 y 136 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente asunto. 2.2 Marco normativo. El asunto sub examine está regulado, en lo fundamental, por las disposiciones contenidas en los artículos 215 de la Constitución Política; 11, 13 y 20 de la Ley 137 de 1994; y 111.8, 136 y 185 del CPACA.
En efecto, el artículo 215 de la Constitución Política, en lo pertinente, establece:
ARTICULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. […] Por su parte, la Ley 137 de 1994 prevé que «Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente» (artículo 11); y «Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13).
Acerca del control inmediato de legalidad que compete a esta Corporación, se tiene que el artículo 20 de la mencionada Ley 137 de 1994 dispone: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición [se destaca]. De igual modo, el CPACA (Ley 1437 de 2011) al respecto preceptúa: Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. Del anterior marco normativo se concluye que las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) dictadas en ejercicio de la función administrativa, (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) que «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994.
En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA. 2.3 Caso concreto.
La Resolución 601 de 24 de marzo de 2020, que nos ocupa, no comporta un acto pasible de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación a partir de las previsiones del artículo 136 del CPACA, sino del Tribunal Administrativo del Tolima, por las siguientes razones: 1. La Corte Constitucional ha precisado que «Las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza… la Constitución […] sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo, […] son organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente»[3].
En auto 89A de 24 de febrero de 2009, la Corte, ante la disparidad de criterios jurisprudenciales existentes sobre el tema, determinó unificar su posición en torno a los pronunciamientos en los cuales: [H]a señalado que las CAR tienen una naturaleza jurídica especial o sui generis pues (i) no pertenecen al sector central de la administración ya que, por mandato de la Constitución, son organismos autónomos (artículo 150 numeral 7)[4], (ii) no son entidades del sector descentralizado por servicios porque no están adscritas ni vinculadas a ningún ente del sector central[5] y (iii) no son entidades territoriales debido a que no están incluidas en el artículo 286 de la Constitución que las menciona de forma taxativa y, además, pueden abarcar una zona geográfica mayor a la de una entidad territorial[6].
De este modo, ha determinado que son entidades administrativas del orden nacional. Lo anterior, dice, «por ser la [postura] que más se ajusta al texto constitucional. En efecto, no es posible sostener que las CAR son entidades descentralizadas por servicios pues éstas están siempre adscritas o vinculadas a una entidad del sector central, lo cual no sucede en este caso por la autonomía que el artículo 150, numeral 7, de la Constitución expresamente ha dado a las CAR.
En este sentido, las CAR son entidades públicas del orden nacional» (ibidem). Lo anotado, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 99 de 1993 (artículo 23), según la cual «Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente» (se destaca).
La Ley 99 de 1993 (artículo 33) dispuso: «Las siguientes Corporaciones conservarán su denominación, sedes y jurisdicción territorial actual: […] Corporación Autónoma Regional del Tolima (CORTOLIMA)» (negrilla del despacho). En el asunto que nos ocupa, para la administración del medio ambiente y los recursos naturales renovables la «La Corporación tiene su jurisdicción en todo el territorio del departamento del Tolima y las entidades territoriales que la conforman», y tiene como domicilio principal Ibagué, conforme lo establece el artículo 5° del estatuto de la entidad, adoptado por Acuerdo 4 de 2013 (modificado por el 6 del mismo año) de la asamblea corporativa. 2.
La medida cuyo control inmediato de legalidad que aquí se solicita, delimita su alcance espacial solo al correspondiente ámbito de competencia regional de Cortolima, en cuanto se contrae a suspender la atención presencial del público en sus oficinas; regular el trabajo en casa de los empleados y los procedimientos de contratación estatal; suspender salidas de sus funcionarios a visitas de campo, reuniones, comisiones, capacitaciones, audiencias y eventos en general; atención a la fauna silvestre regional; pago virtual de gastos de funcionamiento e inversión; y compensación de días hábiles de semana santa a sus servidores, lo que demuestra que no está encaminada a regular una situación de alcance nacional.
Es decir, que, dada su eficacia interna y local, no se trata de una medida de carácter general nacional en los términos de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, que haga viable el control de legalidad por parte de esta Corporación. El Consejo de Estado, en providencia de 28 de enero de 2003[7], sostuvo que «[…] el control automático de legalidad que estructura el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 versa sobre “las medidas de carácter general”, entendidas éstas como actos de contenido general […]» (negrilla del despacho).
Obsérvese que el acto administrativo en cuestión se ocupa de impartir pautas de funcionamiento institucional, es decir, que estamos en presencia de una medida de alcance local o regional, mas no nacional, cuyo eventual control inmediato de legalidad corresponde al Tribunal Administrativo del Tolima, no solo por el ámbito delimitado de aplicación material, orgánico y geográfico, sino porque, además, tal control de legalidad debe ser ejercido «por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales», en los términos del artículo 136 del CPACA.
Lo que persigue el legislador es que en este preciso asunto, regulado de manera especial y específica por las Leyes 137 de 1994 (artículo 20) y 1437 de 2011 (artículo 136), el Consejo de Estado ejerza control inmediato de legalidad respecto de medidas de carácter general, que emanen de autoridades nacionales, en el entendido de que sus efectos trascienden a todo el país, puesto que si lo son del ámbito meramente local, la competencia es de esta misma jurisdicción, pero del «lugar donde se expidan».
Se trata de tener en cuenta, más que la naturaleza jurídica de ente territorial, el alcance local o nacional de la medida objeto de control inmediato de legalidad. Lo contrario sería despojar de efecto útil y vaciar de contenido el factor territorial consagrado de manera particular para este medio de control por los legisladores estatutario y ordinario, que expidieron tal normativa. 3.
Lo anterior resulta congruente con el mandato del artículo 136 del CPACA, en el sentido de que, con todo, el control inmediato de legalidad se ejercerá «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código», y al revisar la competencia asignada a los tribunales administrativos, se evidencia que la misma codificación dispuso en el artículo 151 (numeral 14) que estos conocerán privativamente y en única instancia, entre otros asuntos, «Del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa durante los Estados de Excepción y como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales departamentales y municipales, cuya competencia corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan» (se destaca).
En el mismo sentido, el artículo 156 del CPACA preceptúa que «Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: 1. En los de nulidad, por el lugar donde se expidió el acto», aplicable al control inmediato de legalidad, dado que su finalidad es, en últimas, la misma. Para este efecto, advierte el despacho que si bien las corporaciones autónomas regionales no son propiamente entes territoriales[8], sino entidades administrativas de carácter nacional, tampoco se debe desconocer que desarrollan sus funciones, por regla general, «dentro del área de su jurisdicción» territorial, como lo consagra el artículo 23 de la Ley 99 de 1993.
Por las razones expuestas, se declarará la falta de competencia de esta Colegiatura para conocer del presente asunto[9] y se ordenará devolver el expediente al Tribunal Administrativo del Tolima, al despacho a cargo del magistrado Belisario Beltrán Bastidas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 151[10] y 168[11] del CPACA. En mérito de lo expuesto, el despacho DECIDE: 1.° Declarar la falta de competencia de esta Colegiatura para conocer del control inmediato de legalidad de la Resolución 601 de 24 de marzo de 2020, expedida por la directora general de la Corporación Autónoma Regional del Tolima, conforme a la parte motiva. 2.º A través de secretaría general, enviar el expediente, en forma inmediata, al Tribunal Administrativo del Tolima, despacho a cargo del magistrado Belisario Beltrán Bastidas para lo de su competencia, según lo expuesto. 3.° Ejecutoriada esta providencia, realizar las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Con sede en Ibagué (Tolima). [2] Pese a que en la plataforma SAMAI de esta Corporación se registró la entrada al despacho el 24 de abril de 2020, la información a este se efectuó el 2 de febrero de 2021. [3] Sentencia C- 593 de 1995, M. P. Fabio Morón Díaz. [4] Sentencia C-578-99. [5] Sentencias C-593-95, C-275-98 y C-578-99. [6] Sentencias C-593-95 y C-578-99. [7] Sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Reinaldo Chavarro Buriticá, expediente 11001-03-15-000-2002-1280-01(CA-006). [8] Según sentencia C-596 de 1998 de la Corte Constitucional [9] En el mismo sentido lo ha decidido la sala especial de decisión 23 del Consejo de Estado, en auto 23 de 19 de agosto de 2020, C. P. José Roberto Sáchica Méndez, expediente 1001-03-15-000- 2020-03534-00. [10]«ARTÍCULO 151.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […] 14. Del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa durante los Estados de Excepción y como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales departamentales y municipales, cuya competencia corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan». [11] «ARTÍCULO 168.
FALTA DE JURISDICCIÓN O DE COMPETENCIA. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión».