PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS DE LA RAMA JUDICIAL Y DEL MINISTERIO PÚBLICO / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Sentencia de 11 de junio de 2020 Con la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema General de Pensiones para todos los habitantes del territorio nacional con el fin de garantizar con amplia cobertura, a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte.

Pero con dicha implementación el legislador quiso proteger a las personas que se encontraban bajo regímenes pensionales anteriores que quedarían derogados ante la entrada en vigencia del nuevo sistema. […] [E]l artículo 36 de la mencionada ley, estableció el régimen de transición como mecanismo de protección frente al impacto del tránsito legislativo en materia pensional para quienes no hubieren consolidado el derecho a la pensión durante la vigencia normativa anterior, pero que estaban próximos a cumplir los requisitos, caso en el cual se les mantendrían algunos presupuestos para acceder a la pensión en condiciones particulares, más favorables y diferentes frente a quienes fueran incluidos al Sistema General de Pensiones. […] [L]a Sala Plena de la Corporación unificó su jurisprudencia sobre la manera de definir el ingreso base de liquidación respecto de las pensiones ordinarias reconocidas en virtud del régimen de transición, en sus variables periodo y factores, precisando una regla así: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

También fijó una subregla referida al periodo para liquidar las pensiones, y otra relativa a factores en los siguientes términos: «[…] Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.[…]» « […] que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones».

A su vez es de la mayor importancia, recordar que por virtud de la transición de la Ley 100 de 1993, a sus beneficiarios, es posible la aplicación de normas pensionales especiales, dentro de las cuales se encuentra el Decreto 546 de 1971, aplicable a los empleados de la rama judicial y del ministerio público […] [E]l IBL de las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 564 de 1971 a los beneficiarios del régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.

En cuanto a factores, se atienden las previsiones del Decreto 1158 de 1994, al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 297 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.

FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1992 - ARTÍCULO 14 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / LEY 33 DE 1985 / DECRETO 546 DE 1971 / DECRETO 1158 DE 1994 / DECRETO 610 DE 1998 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 1102 DE 2012 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 2460 DE 2006 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 3900 DE 2008 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 383 DE 2013 - ARTÍCULO 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2017-02807-01(2613-19) Actor: LUZMILA VILLALBA MOSQUERA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: RELIQUIDACIÓN PENSIÓN ORDINARIA DE JUBILACIÓN DECRETO 546 DE 1971 – RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE LEY 100 DE 1993 – INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN – PRECEDENTE DE SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, ni nulidades procesales; decide la Sala [1] el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 31 de enero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección E, que accedió a las pretensiones de la demanda, encaminadas a la reliquidación de su pensión de jubilación. I.

ANTECEDENTES Pretensiones. 1. La señora Luzmila Villalba Mosquera, con la representación exigida por la ley y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presenta demanda con la finalidad de obtener la nulidad de las Resoluciones No. RDP 21222 de 31 de mayo de 2016, expedida por subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, que declaró que se cumplen los requisitos para objetar el fallo judicial proferido por el Juzgado Séptimo Contencioso Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. que ordenó el levantamiento de topes por encima de 25 SMMLV[2];

No. RDP 26841 de 22 de julio de 2016, suscrito por la misma autoridad que revocó el acto inicial al desatarse el recurso de reposición, y ordenó la reliquidación al elevar la mesada pensional; No. RDP 39083 de 14 de octubre de 2016, signado por el director pensiones del ente previsional que modificó el acto inmediatamente anterior y declaró la inexigibilidad de la obligación contenida en el fallo judicial aludido; y, No. RDP 3148 de 30 de enero de 2017, proferida por la misma autoridad, que modificó el acto previamente mencionado. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la entidad demandada, reliquidar su pensión con el 75% de asignación más elevada del último año de servicio, con fundamento en el Decreto 546 de 1971, sin someter la mesada pensional a tope alguna y la inclusión de la bonificación por compensación. Hechos. 3. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resumirá de la siguiente manera la situación fáctica expuesta por la demandante, así: 3.1 Señala que nació el 28 de abril de 1949 y que prestó sus servicios al Estado público por más de 20 años, desde el 3 de marzo de 1975, de los cuales 10 años lo fueron en la Procuraduría General de la Nación, retirándose del servicio el 30 de diciembre de 2002. 3.2 Informa que a través de la Resolución No. 12096 de 1º de julio de 2003, CAJANAL hoy la UGPP le reconoció una pensión de jubilación con los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de retorno del Decreto 546 de 1971, al ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, liquidada en monto del 75% del promedio de los factores devengados en los 8 años, 9 meses, condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio, equivalente $5.132.093.24, contra la cual interpuso recurso de apelación que dio paso a su confirmación. 3.3 Indica que conforme a la sentencia de 7 de marzo de 2007 proferida dentro del proceso 2004-01956, el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá ordenó a la CAJANAL efectuar la reliquidación de la pensión de jubilación en cuantía equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios con la totalidad de los factores salariales, condicionada al retiro definitivo. 3.4 Agrega que a través de la sentencia de 21 de julio de 2014 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección D, condenó a la Nación-Procuraduría General de la Nación al reconocimiento y pago, por concepto de bonificación por compensación, el 80% mensual de lo que por todo concepto devengaba como salario un magistrado de alta corte, durante el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2001 al 27 de noviembre de 2003; producto de ello se suscribieron acuerdos entre la demandante y la entidad ibídem, por la suma de $87.987.843.oo. 3.5 Informa que el 15 de febrero de 2016, solicitó la reliquidación de su pensión de jubilación, teniendo en cuenta el nuevo valor de la bonificación por compensación, conforme al acuerdo conciliatorio citado en inciso anterior. 3.6 Sostiene que mediante la Resolución No. RDP 21222 de 31 de mayo de 2016 (acto acusado) la UGPP objetó la legalidad del fallo judicial proferido por el Juzgado 7º Administrativo de Bogotá de 7 de marzo de 2007, y como consecuencia manifestó la imposibilidad jurídica de darle cumplimiento, decisión contra la cual la actora interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, que en su orden fueron resueltos a través de la Resolución No. RDP 26841 de 22 de junio de 2016 (acto acusado), que la revocó y reliquidó la mesada pensional en cuantía de $8.300.000.oo, a partir del 27 de noviembre de 2003, con efectos fiscales a partir del 15 de febrero de 2013, por prescripción trienal. 3.7 Relata que por medio de la Resolución No. RDP 39083 de 14 de octubre (acto acusado), la UGPP al resolver el recurso de apelación, modificó la que desató la reposición, al declarar la inexigibilidad de la obligación contenida en el fallo judicial proferido por el Juzgado 7º Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por haber operado la caducidad y declaró la imposibilidad jurídica de darle cumplimiento. 3.8 Añade que a través de la Resolución No. RDP 3148 de 30 de enero de 2017, la UGPP reliquidó la pensión de jubilación en una suma de $7.952.660.oo, debido a un error en el valor que se tuvo en cuenta para la bonificación por compensación, es decir, se tomó el valor actualizado al 30 de junio de 2015, y no el correspondiente sin indexar para el mes de enero de 2003.

Normas vulneradas y concepto de violación. 4. La parte demandante cimenta su demanda en los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 6º, 25, 53, 58, 83, 90, 122, 123, 124 y 125 de la Constitución Política; Ley 57 de 1887; Decreto 3135 de 1968; Decreto 1848 de 1969; Decreto 546 de 1971; Decreto 717 de 1978; Decreto 911 de 1978; artículos 36 y 85 de la Ley 100 de 1993. 5.

Como concepto de violación sostiene que dentro de la reliquidación de su prestación pensional no se tomó el valor completo de la bonificación por compensación, que permitía elevar la cuantía, y que sin tener en cuenta el límite o tope definido por la Corte Constitucional, que no puede extenderse de manera general a regímenes pensionales diferentes al previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992; por otro lado, señaló que opera el fenómeno de la prescripción, pues la pensión de jubilación era efectiva a partir del 27 de noviembre de 2003, y no como lo determinó el ente previsional, con efectos fiscales desde el 15 de febrero de 2013; cuestionando así el reconocimiento que obtuvo en vía gubernativa.

Contestación de la demanda. 6. La parte demandada se opone a la prosperidad de las pretensiones, afirmando que el legislador en principio, en virtud de la Ley 4ª de 1976, consagró que la pensión de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 de dicho salario; norma que fue modificada la Ley 71 de 1988, en la cual se dijo que no podrían superar los 15 salario mínimo mensual; posteriormente la Ley 100 de 1993 estableció que el límite base de cotización será de 20 SMMLV, y conforme al artículo 5º de la Ley 797 de 2003, fijó el límite en 25 SMMLV, en concordancia con lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005; por lo anterior, la demandante, le fue reconocida una pensión de vejez que se corresponde con el tope permitido por el artículo 2º de la Ley 71 de 1988, y en efecto no le es aplicable la modificación introducida por la Ley 100 de 1993.

La sentencia de primera instancia. 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección E accedió a las pretensiones de la demanda y, se abstuvo de condenar en costas a la parte demandada. 8. Planteó que la diferencia de la bonificación por compensación fue correctamente considerada en la liquidación de la mesada pensional de la demandante, pues su prestación pensional se debe calcular de conformidad con el valor real de los factores salariales que devengó a la fecha de su retiro del servicio oficial, y la mesada pensional no supera los 25 SMMLV, por lo que resulta innecesario analizar si el tope señalado es aplicable o no. 9.

Precisó que el fenómeno jurídico de la prescripción no operó, toda vez que el derecho de la demandante a solicitar la reliquidación de su mesada pensional con la inclusión de la nueva suma de la bonificación por compensación se hizo exigible a partir de que fue proferida la sentencia de 21 de julio de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección D, sin que transcurrieran más de 3 años. 10.

En tal sentido, condenó al ente previsional a pagar la diferencia existente entre las mesadas pensionales efectivamente pagadas y la resultante de la reliquidación de la prestación pensional, en atención al nuevo monto de la bonificación por compensación a partir del 27 de noviembre de 2003. Recurso de apelación. 11. La parte demandada como apelante único, interpone recurso de apelación con el propósito que sea revocado el fallo de primera instancia. Centra su inconformidad en que el a quo, desconoció que la accionante es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, pero que dicha norma no amparó el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas a sus beneficiarios, que en todo caso se calcula con las reglas de esta norma y considerando los factores objeto de cotización pensional, debiendo incluirse en el ingreso base de liquidación de su pensión el 75% del promedio de salarios cotizados durante los últimos 10 años de servicio, o el tiempo faltante para el estatus, según el caso.

Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público. 12. La parte demandante[3] alegó de conclusión solicitando la confirmación de la sentencia apelada, mostrando conformidad con los argumentos de la primera instancia para acceder a reliquidación pensional solicitada. La parte demandada reitera los argumentos esbozados en la apelación. Por su parte, el Ministerio Público no emitió concepto en la causa.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR. Problema Jurídico. 13. De acuerdo con el cargo formulado en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: ¿cuál es el ingreso base de liquidación de las pensiones del Decreto 546 de 1971 reconocidas a quienes son beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993?, y una vez dilucidado lo anterior; establecer si, ¿comprende la asignación más elevada del último año de servicio; o solo considerar los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994 y en todo caso, los objetos de cotización, en consideración de las variables del artículo 36 de la Ley 100 de 1993? Estado de la jurisprudencia sobre la liquidación de las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 546 de 1971, a beneficiarios del régimen de transición. 14.

Con la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema General de Pensiones para todos los habitantes del territorio nacional con el fin de garantizar con amplia cobertura, a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte[4]. Pero con dicha implementación el legislador quiso proteger a las personas que se encontraban bajo regímenes pensionales anteriores que quedarían derogados ante la entrada en vigencia del nuevo sistema. 15.

Ciertamente, el artículo 36 de la mencionada ley, estableció el régimen de transición como mecanismo de protección frente al impacto del tránsito legislativo en materia pensional para quienes no hubieren consolidado el derecho a la pensión durante la vigencia normativa anterior, pero que estaban próximos a cumplir los requisitos, caso en el cual se les mantendrían algunos presupuestos para acceder a la pensión en condiciones particulares, más favorables y diferentes frente a quienes fueran incluidos al Sistema General de Pensiones.

Respecto de esta norma, la Corte Constitucional[5] en sede de control de constitucionalidad precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[6], tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.

Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] 16.

Para efectos del ingreso base de liquidación pensional, la Corte Constitucional señaló que se establece a partir de la regla general prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100. De este modo, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.

(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general de aquella norma. 17.

Es importante señalar que la Sala Plena de la Corporación[7] unificó su jurisprudencia sobre la manera de definir el ingreso base de liquidación respecto de las pensiones ordinarias reconocidas en virtud del régimen de transición, en sus variables periodo y factores, precisando una regla así: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 18.

También fijó una subregla referida al periodo para liquidar las pensiones, y otra relativa a factores en los siguientes términos: «[…] - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.[…]» « […] que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». 19.

A su vez es de la mayor importancia, recordar que por virtud de la transición de la Ley 100 de 1993, a sus beneficiarios, es posible la aplicación de normas pensionales especiales, dentro de las cuales se encuentra el Decreto 546 de 1971, aplicable a los empleados de la rama judicial y del ministerio público, que dispone: Artículo 6°. Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas. 20.

Conforme a la disposición, los empleados de la rama judicial y del ministerio público gozan de un régimen especial para efecto de la pensión de jubilación, que les permite acceder al derecho al cumplir 55 años de edad, si son hombres, 50, si son mujeres, con 20 años continuos o discontinuos de servicios, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente en las entidades que comprenden aquellos sectores, liquidada con la tasa de reemplazo del 75% del ingreso base. 21.

En lo que tiene que ver con el ingreso base de las pensiones reconocidas a los beneficiarios del régimen pensional analizado, esta sección, acogiendo las orientaciones de la Corte Constitucional y de la Sala Plena del Consejo de Estado, antes traídas a colación, en reciente sentencia de unificación CE-SUJ-SII-021-2020 del 11 de junio de 2020[8], estableció que el reconocimiento prestacional opera de así: iii) Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 297 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público. 22.

Lo anterior, al concluir que «la jurisprudencia imperante tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, propende por la armonía que debe existir entre el sistema integral de seguridad social creado por la Ley 100 de 1993, en cuyo artículo 36 estableció el régimen de transición general, y las dimensiones en las cuales la seguridad social en sí misma se manifiesta, que son las de servicio público obligatorio, sujeto a los principios de eficiencia, universalidad solidaridad y sostenibilidad fiscal, y de derecho público con carácter constitucional, general, exigible e irrenunciable». 23.

De acuerdo con la regla fijada por la sección segunda, el problema planteado se resuelve manifestando que el IBL de las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 564 de 1971 a los beneficiarios del régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. En cuanto a factores, se atienden las previsiones del Decreto 1158 de 1994, al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 297 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.

Lo anterior, en consonancia con el principio de sostenibilidad fiscal desarrollado por el Acto Legislativo 01 de 2005. Estas personas se pensionan con los requisitos de edad y tiempo de servicio previstos en la norma especial mencionada. 24. En consecuencia, para la Sala sería del caso ocuparse del estudio de las normas que regulan las pensiones concebidas a la luz del Decreto 546 de 1971 a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a liquidación del derecho atañe, si no fuese porque la sección segunda del Consejo de Estado recientemente resolvió el tema a través de la Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2-021-20, precisando el alcance de la regla relacionada con la base de liquidación de las pensiones así reconocidas, en donde se dejó establecido que: «[…] y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado». 25. Dicha sentencia constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales[9]. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada.

En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. Del caso concreto. 26. Atendiendo al precedente, es importante recordar que la discusión del presente asunto se contrae en definir el ingreso base de liquidación con el cual se debió reconocer la pensión de la demandante, pues esta pretende que se le liquide con la asignación más elevada del último año del servicio. 27.

En orden de desatar la apelación interpuesta por la parte demandada, la Sala encuentra demostrado a partir de los documentos aducidos al proceso, que la demandante Luzmila Villalba Mosquera: 27.1 Nació el 28 de abril de 1949[10]. 27.2 Le fue reconocida pensión de jubilación por parte de CAJANAL, hoy UGPP, a través de la Resolución No. 12096 de julio de 2003, con los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de retorno del Decreto 546 de 1971, al ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, liquidada en monto del 75% del promedio de 8 años, 9 meses, condicionada al retiro definitivo, equivalente $5.132.093.24, contra la cual interpuso recurso de apelación que dio paso a su confirmación. 27.3 Que mediante la sentencia de 7 de marzo de 2007 proferida dentro del proceso 2004-01956 por el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá[11] ordenó a la CAJANAL efectuar la reliquidación de la pensión de jubilación en cuantía equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año. 27.4 A través de la sentencia de 21 de julio de 2014 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección D[12], condenó a la Nación-Procuraduría General de la Nación al reconocimiento y pago, por concepto de bonificación por compensación, el 80% mensual de lo que por todo concepto devengaba como salario un magistrado de alta corte, durante el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2001 al 27 de noviembre de 2003; producto de ello se suscribieron acuerdos entre la demandante y la entidad ibídem, por la suma de $87.987.843.oo[13]. 27.5 A su vez, el 15 de febrero de 2016, solicitó la reliquidación de su pensión de jubilación, para que le fuera tenido en cuenta el nuevo valor de la bonificación por compensación, y que mediante la Resolución No. RDP 21222 de 31 de mayo de 2016 el ente previsional declaró que se cumplen los requisitos para objetar la legalidad del fallo judicial proferido por el Juzgado 7º Administrativo de Bogotá de 7 de marzo de 2007, y como consecuencia manifestó la imposibilidad jurídica de darle cumplimiento, decisión acto contra el cual interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, que en su orden fueron resueltos a través de la Resolución No. RDP 026841 de 22 de junio de 2016, que la revocó y reliquidó la mesada pensional en cuantía de $8.300.000.oo, a partir del 27 de noviembre de 2003, con efectos fiscales a partir del 15 de febrero de 2013, por prescripción trienal. 27.6 Mediante Resolución No. RDP 39083 de 14 de octubre, la UGPP al resolver el recurso de apelación, modificó el acto recurrido, al declarar la inexigibilidad de la obligación contenida en el fallo judicial proferido por el Juzgado 7º Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por haber operado la caducidad y declaró la imposibilidad jurídica de darle cumplimiento. 27.7 A través de la Resolución No. RDP 3148 de 30 de enero de 2017, la UGPP modificó el acto anterior, y reliquidó la pensión de jubilación en una suma de $7.952.660.oo, debido a un error en cuanto al valor certificado del pago de la diferencia de la bonificación por compensación de manera actualizada, indexado al 2015 en $2.502.077.oo, sin embargo el valor real sin ser indexado por tal concepto conforme a lo indiciado en la liquidación elaborada por el área de nómina de la Procuraduría General de la Nación, corresponde para el mes de enero de 2003 a $1.480.423.oo. 28.

Registrado lo anterior, la aplicación del régimen de transición para el reconocimiento pensional en favor de la actora de acuerdo con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sería como a continuación se muestra: | | | | | | |Consolidación del|Ingreso Base de |Tasa de | |Beneficio de|Derecho |Liquidación |reemplaz| |la |(Artículo 6 |(inciso 3º artículo 36 |o, | |transición |Decreto 546 de |de la Ley 100 de 1993 / |Artículo| |pensional |1971) |Decreto 1158 de |6 | |(Artículo 36| |1994[14]) |Decreto | |de la Ley | | |546 de | |100 de 1993)| | |1971 | | | |Tiempo de| | | | | |Edad |servicio |Periodo |Factores | | | | | | | | | |Estatus jurídico | | | | | |de pensionada el | | | | | |28 de abril de | | | | | |1999. | | | | 29.

Es evidente así, que el reconocimiento de la pensión de la demandante no se ajustó a derecho, porque al ser beneficiaria del régimen de transición, adquirió el estatus pensional al cumplir la edad y el tiempo de servicios previsto en el Decreto 546 de 1971, el monto de su pensión corresponde al 75% (tasa de remplazo) sobre un ingreso de liquidación IBL equivalente al «será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.[…]»[15]. 30.

Así las cosas, si bien la demandante durante su último año de servicio, e incluso dentro del periodo de liquidación de su pensión, devengó factores de salario adicionales a los tenidos en cuenta, en todo caso, y tal como lo reconoció la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corporación, la correcta conformación del IBL solo atiende la voluntad del Constituyente y del legislador a partir de la regla de que no puede haber pensión de jubilación sin aportes efectuados para tal fin. 31.

En este orden se tiene lo siguiente: |Factores de salario - base|De lo devengado por la|Factores salariales| |de cotización – servidores|demandante durante el |incluidos en el IBL| |públicos incorporados al |último año de |que sirvieron de | |sistema general de |servicios[16]. |base para liquidar | |pensiones – Decreto 1158 | |la pensión de la | |de 1994 y demás normas | |demandante | |aplicables a la Rama | | | |Judicial | | | |-La asignación básica |-Asignación básica |-Los del Decreto | |mensual |-Gastos de |1158/1994 y los | |-La bonificación por |representación |aplicables a la | |servicios prestados |-Prima Especial de |Rama Judicial | |-La prima técnica, cuando |Servicios | | |sea factor de salario |-Bonificación por | | |-Las primas de antigüedad,|servicios prestados | | |ascensional y de |-Bonificación por | | |capacitación cuando sean |Compensación | | |factor de salario |-Prima de servicios | | |-La remuneración por |-Prima de vacaciones | | |trabajo dominical o |-Prima de navidad | | |festivo |-Vacaciones | | |-La remuneración por | | | |trabajo suplementario o de| | | |horas extras, o realizado | | | |en jornada nocturna | | | |-Los gastos de | | | |representación | | | |-Bonificación por | | | |actividad judicial | | | |-Bonificación judicial | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | 32.

De otra parte, de acuerdo a las disposiciones de la Ley 100 de 1993, cabe precisar que el periodo aplicado, al versar la controversia exclusivamente sobre la diferencia de la bonificación por compensación, es correcta siempre que se tenga en cuenta el periodo correspondiente, esto es, entre el 1º de abril de 1994, entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y la fecha del estatus pensional, esto es, el 28 de abril de 1999, pues tal como se indicó en el acápite anterior, dicho elemento no fue amparado por el régimen de transición, contraviniendo el principio de sostenibilidad fiscal consagrado en el Acto Legislativo 01 de 2005, según el cual, la correcta conformación del IBL solo atiende la voluntad del Constituyente y del legislador. 33.

Es indiscutible que el valor de la bonificación por compensación debe ser tenida en cuenta y que mediante la Resolución No. RDP 3148 de 30 de enero de 2017 fue correctamente incluida conforme al criterio jurisprudencial de la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-021-2020 del 11 de junio de 2020[17] como se observa a continuación: - La demandante adujo que el ente previsional debió incluir la bonificación por compensación en una suma equivalente a $5.313.094.oo, así: |Bonificación por compensación |$2.913.124.oo | |Reajuste Resoluciones No. |$2.399.970.oo | |869,990 y 1978 de 2015 | | |Total: |$5.313.094.oo | - En tanto, en la resolución citada en el inciso 33, la UGPP al reliquidar la pensión de jubilación, estructuró el ingreso base de liquidación con los montos discriminados de la siguiente manera: |FACTOR |VALOR IBL | |Bonificación por compensación |$2.913.124.oo | |Diferencia bonificación por |$1.480.423.oo | |compensación: Resoluciones No.| | |869,990 y 1978 de 2015 | | -Ahora bien, al verificar la liquidación realizado por el grupo de nómina de la Procuraduría General de la Nación de 3 de agosto de 2015[18], al dar cumplimiento a los acuerdos conciliatorios que suscribió dicha entidad con la demandante, se encuentran los siguientes valores expuestos, además de una anotación en la cual se señala que «La anterior liquidación se expide según solicitud de la oficina jurídica de la entidad, para con el funcionario: Luzmila Villalba Mosquera, las pretensiones de reconocimiento de la reliquidación del pago de la bonificación por compensación, con base en el 80% de lo devengado por los magistrados de altas cortes, durante el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2001 y 27 de noviembre de 2003»: |Mes |Año |Diferencia |Capital | | | |a reconocer|actualizado | | | | |(2015) | |Enero |2003 |$1.480.423.|$2.502.077.oo | | | |oo | | |Febrero |2003 |$1.480.423.|$2.474.596.oo | | | |oo | | |Marzo |2003 |$1.480.423.|$2.448.952.oo | | | |oo | | |Abril |2003 |$1.480.423.|$2.421.167.oo | | | |oo | | |Mayo |2003 |$1.480.423.|$2.409.364.oo | | | |oo | | |Junio |2003 |$1.480.423.|$2.410.682.oo | | | |oo | | |Julio |2003 |$1.480.423.|$2.414.137.oo | | | |oo | | |Agosto |2003 |$1.480.423.|$2.406.703.oo | | | |oo | | |Septiembre |2003 |$1.480.423.|$2.401.416.oo | | | |oo | | |Octubre |2003 |$1.480.423.|$2.399.970.oo | | | |oo | | |Noviembre |2003 |$1.332.381.|$2.152.476.oo | | | |oo | | 34.

Así las cosas, el ente previsional incluyó la diferencia que le fue reconocida por concepto de bonificación por compensación por $1.480.423.oo, según el monto reconocido a través de la sentencia 21 de julio de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección D. 35. Debe señalar la Sala, que tal como lo infirió el a quo, la mesada pensional de la accionante no supera los 25 SMMLV, por lo que no se analizará si tal límite resulta aplicable. 36.

Con fundamento en lo anterior, y la Sala concluye que no procedía la reliquidación pensional pedida en la demanda tomando como ingreso base de liquidación la asignación más elevada del último año de servicios, incluyendo aquellos factores salariales sobre los que no se realizaron los aportes al Sistema. En consecuencia, se revocará la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda.

Costas procesales. 37. La jurisprudencia de la Sala[19] en materia de costas procesales, ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, la cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas. 38.

En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandante, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de acción. Por ello, esta sentencia revocará la condena en costas.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: REVOCAR la sentencia del 31 de enero de 2019 dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, segunda, subsección E, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Luzmila Villalba Mosquera contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, para la reliquidación de su pensión de vejez; y en su lugar: NEGAR las súplicas de la demanda conforme lo expuesto, sin imposición de COSTAS a la parte vencida.

Por la Secretaría de la Sección Segunda, regresar el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Según informe secretarial, ingresó al Despacho el 6 de septiembre de 2019, folio 309. [2] Salarios mínimos mensuales legales vigentes. [3] Ver folio 306. [4] La fecha de entrada en vigencia del sistema de pensiones fue el 1 de abril de 1994 para el sector privado y el sector público nacional; y el 30 de junio de 1995 para el sector público territorial, salvo que la respectiva autoridad territorial anticipara la citada fecha (Ley 100/93, art. 151). [5] Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. [6] El artículo 36 indica: “ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). [7] Sentencia del 18 de agosto de 2018, exp. 4403-2013.

CP. César Palomino Cortés. [8] Consejo de Estado, sección segunda. Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017). [9] La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: “[…] sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones […]”. [10] Ver folio 125 copia de la cédula de ciudadanía. [11] Ver folios 14 a 26. [12] Ver folios 31 a 57. [13] Ver folios 74 a 79. [14] Artículo 1º: -La asignación básica mensual -La bonificación por servicios prestados -La prima técnica, cuando sea factor de salario -Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario -La remuneración por trabajo dominical o festivo -La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna -Los gastos de representación. [15] Le aplica el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 porque a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones le faltaban menos de diez años para adquirir el derecho. [16] Reporte de salarios devengados y deducciones del subsistema de nómina de la Procuraduría General de la Nación de 3 de agosto de 2015, folios 64 a 67. [17] Consejo de Estado, sección segunda.

Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017). [18] Ver folio 63. [19] Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez.