20001-23-39-000-2014-00382-01 — Consejo de Estado

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / PRINCIPIO DE LA PRIMACÍA DE LA REALIDAD / CONTRATO REALIDAD / ELEMENTOS DE LA RELACIÓN LABORAL [E]l contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.

En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional del ente estatal contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.

De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;

(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión. FUENTE FORMAL: CP - ARTÍCULO 53 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 32 NUMERAL 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 20001-23-39-000-2014-00382-01(0905-16) Actor: DIANA MARCELA VÁSQUEZ SIERRA Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA Referencia: CONTRATO REALIDAD Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 16 de diciembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 130 a 137). La señora Diana Marcela Vásquez Sierra, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad del oficio 2-2014-002401 de 8 de agosto de 2014, expedido por el subdirector de centro biotecnológico del Caribe del Sena (regional Cesar), a través del cual negó la existencia de una relación laboral entre las partes y el pago de los emolumentos reclamados. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la accionada (i) «REINTEGRAR[LA] […] por haber OMITIDO la AFILIACIÓN Y PAGO DE APORTES a la Seguridad Social (salud, pensión y riesgos profesionales) y Aportes Parafiscales (ICBF, SENA y Cajas de Compensación Familiar), habiendo mantenido una relación laboral […] desde el 15 de [j]ulio de 2011» (sic); y (ii) reconocer desde esta fecha y «[…] hasta que se realice y se verifique el pago de los valores correspondientes a: a) Auxilio de Movilización, b) Subsidio de alimentación, c) Prima de Vacaciones, d) Vacaciones, e) Prima de Navidad, f) Auxilio de Cesantías, g) Intereses sobre las cesantías, h) Prima de Antigüedad, i) Prima Académica, j) Prima de servicios, k) Bonificación por servicios prestados, [y l)] Reconocimiento por Coordinación» (sic) y los «[…] Salarios [c]ausados desde la ruptura del vínculo laboral […]» (sic), junto con los aportes pensionales. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata la actora que «[…] ingresó a laborar en el SENA Seccional Cesar – Sede Valledupar, en el cargo de COORDINADORA ACADÉMICA del CENTRO BIOTECNOLÓGICO DEL CARIBE SENA REGIONAL CESAR, desde el 15 de [j]ulio de 2011» hasta el 31 de diciembre siguiente, cuando «[…] terminó la relación laboral […] so pretextando liquidación del contrato» (sic).

Que «[d]urante el tiempo de prestación personal de servicios, estuvo SUBORDINADA a las órdenes directas de su jefe inmediato […] cumpliendo en todo el tiempo con los horarios de trabajo establecidos en el SENA […]»; además, el 19 de septiembre de 2011 recibió de aquel un llamado de atención. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 122 de la Constitución Política; 1, 7, 8, 12, 14 y 15 de la Ley 21 de 1982; 32 (numeral 3) de la Ley 80 de 1993; 29 (parágrafo 1º) de la Ley 789 de 2002; 41 del Decreto 2127 de 1945; 2 del Decreto 2400 de 1968 (modificado por el Decreto 3074 de 1968); 11 del Decreto 3135 de 1968 (adicionado por el Decreto 3148 de 1968); 51 del Decreto 1848 de 1969; 8, 17, 24, 25, 26, 33, 45, 46, 50, 51 y 59 del Decreto 1042 de 1978; 6 y 7 del Decreto 1950 de 1973; 10 del Decreto 11 de 1993; 1º. del Decreto 1381 de 1997; 20 y 21 del Decreto 785 de 2005; 8 a 10 del Decreto 916 de 2005; 6, 9, 14, 20 y 21 del Decreto 1031 de 2011; y 6, 7, 10, 15, 17, 22 y 23 del Decreto 853 de 2012.

Asimismo, los Decretos 1029 de 2013 y 199 de 2014. Arguye que prestó sus servicios de manera personal, continua y subordinada, como elementos propios de una relación laboral, y por ello tiene derecho a que se le reconozcan las prestaciones propias de este vínculo, motivo por el cual el acto acusado está viciado de nulidad, pues niega el pago de las prestaciones reclamadas, dada la suscripción del contrato de prestación de servicios.

Cita apartes de las sentencias C-555 de 1994, C-154 de 1997, C-793 de 2002, C-614 de 2009 y C-171 de 2012, respecto de la configuración del contrato realidad. 1.5 Contestación de la demanda[1] (ff. 199 a 205). Por conducto de apoderado, el Sena contestó la demanda con oposición a las súplicas, frente a los hechos afirmó que unos son ciertos, otros no y los demás no le constan, y formuló las excepciones de inexistencia de relación laboral y mala fe.

Asevera que «[…] no existe una sola prueba que demuestre a un modo de certeza tal que indique que entre la [accionante] y el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA existió una relación laboral, pues bien, ante ello se ha venido manifestando en reiteradas oportunidades, que quien pretende la protección judicial o extrajudicial de un derecho debe siempre demostrar los supuestos de hecho y de derecho [que] le sirvan de fundamento, como quiera que quien tiene conocimiento de ellos es quien debe probar que tales aspectos sean tenidos por ciertos».

Que la actora «[…] obró reconociendo su condición de contratista independiente (firmó libre y voluntariamente los contratos, no hubo vicios del consentimiento, constituyó pólizas de cumplimiento, se afilió al sistema de Seguridad Social como trabajador[a] independiente, cobró sus honorarios a satisfacción) y ahora pretende establecer una relación laboral» (sic). 1.6 La providencia apelada (ff. 632 a 656).

El Tribunal Administrativo del Cesar, en sentencia de 16 de diciembre de 2015, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[d]e acuerdo con el material probatorio allegado al proceso, […] en el asunto bajo examen no se encuentran acreditados los elementos de la relación laboral que se aduce existió entre la [actora] […] y el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE, pues además que medió un solo contrato de prestación de servicios por un período de tiempo de 6 meses, […] no se puede considerar demostrado que las labores se desarrollaron bajo la total subordinación de la entidad contratante» (sic).

Que «[…] evidentemente no existió celebración de múltiples contratos de prestación de servicios, que permitieran inferir que las actividades ejecutadas en el contrato eran indispensables y necesarias para la labor cotidiana de la dependencia de la entidad, incluso dicha contratación se celebró y se ejecutó conforme a la exigencia estipulada en el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 […]», toda vez que «[…] si bien […] se impartieron algunas instrucciones y directrices en cuanto a las políticas adoptadas por la entidad, y se indicó el contenido de las labores a desarrollar por la actora en la COORDINACIÓN ACADÉMICA DEL CENTRO BIOTECNOLÓGICO, ello se estima ínsito a las labores de coordinación que tenía a su cargo la entidad accionada para efectos de alcanzar el logro de los objetivos trazados y el cumplimiento de las metas institucionales […]» (sic).

Sostiene que «[…] lo que se evidencia es una vinculación bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios, en el cual, lo que se consolida es una relación de coordinación a la que se encuentra sujeta una de las partes, relación, que no fue desvirtuada con medios escritos idóneos, mediante los cuales se pudiera inferir la presencia de la subordinación aludida por la parte demandante».

Que «[…] lo único cierto y que a lo largo de todo el actuar procesal no ha sido objeto de controversia, es que la [accionante] […] prestó sus servicios en el SENA, mediante un contrato de prestación de servicios por el término de 6 meses, y en estas condiciones, encuentra la Sala que, tratándose de un contrato para tales fines, solo es dable inferir la realización de una actividad contratada por un tiempo específico, mediante la cual una de las partes se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de horarios, instrucciones, reportes, sin que ello sea considerado como una subordinación, por cuanto solo se debe a una coordinación en la prestación del servicio» (sic). 1.7 El recurso de apelación (ff. 666 a 672).

Inconforme con la anterior sentencia, la demandante, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que incurrió en una indebida valoración probatoria, por cuanto los medios recaudados son suficientes para probar la existencia de la relación laboral. Además, sí «[…] fungía como apoyo en los procesos de formación adelantados por la Coordinación académica del SENA», mientras que la asistencia a capacitaciones en iguales condiciones que el personal de planta, contrario a lo afirmado por el a quo, no desnaturaliza tal relación, sino que refuerza el argumento sobre su existencia. Que «[…] las obligaciones a [su] cargo […] ostentaban el carácter de permanente» y «[…] la mayoría de funciones además de ser ajenas al objeto contractual, debían ser ejecutadas […] a solicitud de su jefe inmediato, y en las cuales no se evidencia una Coordinación sino más bien una SUBORDINACIÓN».

Arguye que «[…] acept[ó] el cargo denominado TÉCNICO ADMINISTRACIÓN DOCUMENTAL 19 y el SENA en ejercicio soberano de la SUBORDINACIÓN, desde los mismos requerimientos de contratación […] y Formato de Solicitud de bienes y Servicios […], decidió variar las funciones a desarrollar […]». Que el a quo invirtió las cargas probatorias al desconocer la presunción legal de subordinación que prevé el artículo 2 de la Ley 50 de 1990, conforme al cual «se presume que toda relación de trabajo personal está regida por un contrato de trabajo».

II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 4 de febrero de 2016 (f. 674) y admitido por esta Corporación a través de auto de 13 de febrero de 2017 (f. 679), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitido el recurso de apelación, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 3 de septiembre de 2018 (f. 685), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad en la que guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica o no para reclamar del Sena el pago de prestaciones salariales y sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculada como apoyo a la coordinación académica[2], en aplicación del principio de «primacía de la realidad sobre formalidades», o por el contrario, si el contrato de prestación de servicios que celebró con dicha entidad se ajusta a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En principio, cabe precisar que respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.

Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Posteriormente, este artículo fue modificado por los Decretos 165 de 1997, 2209 de 1998 y 2170 de 2002, que precisaron «solo se realizarán para fines específicos o no hubiere personal de planta suficiente para prestar el servicio a contratar».

Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.

Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.

En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.

Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.

En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.

Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.

Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968[3], «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.

Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.

Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones. La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.

Frente al tema, expuso: La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.

De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.

De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.

En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales[4].

De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda[5] recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) La accionante prestó sus servicios como apoyo administrativo de la coordinación académica del centro biotecnológico del Caribe del Sena (regional Cesar), desde el 18 de julio hasta el 31 de diciembre de 2011, en virtud del contrato de prestación de servicios 274 de 15 de julio de esa anualidad (ff. 73 a 77, 82, 109 y 110). b) El 21 de julio de 2014, la actora solicitó del director del Sena (regional Cesar) el reconocimiento de una relación laboral por su desempeño en el mentado cargo (ff. 2 a 6), negado mediante oficio 2-2014-002401 de 8 de agosto siguiente, por cuanto el vínculo de la reclamante con la entidad fue por contrato de prestación de servicios, regido por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 (ff. 121 a 125). c) Dentro de este proceso judicial se recaudó el testimonio del señor Julio César Barrios de Luque (ff. 614 a 618) y el interrogatorio de parte de la demandante (ff. 438 a 444).

El testigo relató circunstancias concernientes a la prestación de servicios de esta como apoyo administrativo de la coordinación académica de la referida entidad, así como el cumplimiento de las funciones que le encargaban. d) El subdirector del centro biotecnológico del Caribe del Sena (regional Cesar) certificó que «[…] revisada la planta de personal […] no existe personal […] suficiente ni con la especialización y las competencias requeridas para la Prestación de Servicios Temporales como apoyo administrativo para el desarrollo de las acciones propias de la Coordinación Académica […]» (sic) [f. 14], previo requerimiento de contratación del jefe de esta última dependencia (f. 8).

De las pruebas relacionadas en el acápite anterior, se tiene que la actora (i) prestó sus servicios como apoyo administrativo de la coordinación académica del centro biotecnológico del Caribe del Sena (regional Cesar), desde el 18 de julio hasta el 31 de diciembre de 2011, vinculada a través del contrato de prestación de servicios 274 de 15 de julio de esa anualidad; y (ii) el 21 de julio de 2014, solicitó del director de tal seccional el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, negado con el acto demandado.

Sobre la configuración del contrato realidad, resulta oportuno precisar que, de acuerdo con el contrato antes referido, su objeto fue la «[p]restación de [s]ervicios [t]emporales como apoyo administrativo para el desarrollo de las acciones propias de la [c]oordinación [a]cadémica del [c]entro [b]iotecnológico del Caribe del SENA [r]egional Cesar».

Asimismo, se encuentra demostrado con la copia del contrato de prestación de servicios y las pruebas recaudadas (documentos, testimonio e interrogatorio de parte), la existencia de dos de los elementos de la relación laboral, por un lado, (i) la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente la accionante fue contratada por el demandado, según el objeto contractual ya relatado, lo que implica que fue quien prestó el servicio; por otro, (ii) la remuneración por el trabajo cumplido, comoquiera que en dicho contrato se estipuló un «Valor y Forma de Pago» con cargo a los recursos presupuestales de la entidad, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a recibir y la modalidad del pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), que le era pagada de manera mensual, según la suma acordada.

Sin embargo, cabe anotar que, si bien no se aportó prueba de los pagos recibidos, la entidad demandada no lo controvirtió ni se opuso a ello, razón por la cual ha de entenderse que sí los efectuó, al cumplir sus obligaciones contractuales. En lo concerniente a (iii) la subordinación, como último elemento de la relación laboral, resulta procedente examinar la naturaleza de las funciones desempeñadas por la accionante y su verdadero alcance, con el fin de establecer si existió o no. El Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) fue creado mediante Decreto ley 118 de 1957 y sus funciones iniciales consistían en brindar formación profesional a los trabajadores de la industria, el comercio, la agricultura, la minería y la ganadería, según el Decreto 164 de 6 de agosto de 1957.

Posteriormente, la Ley 119 de 1994[6] dispone que el Sena es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio del Trabajo, cuya misión, de acuerdo con su artículo 2, consiste en «[…] cumplir la función que le corresponde al Estado de intervenir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos; ofreciendo y ejecutando la formación profesional integral, para la incorporación y el desarrollo de las personas en actividades productivas que contribuyan al desarrollo social, económico y tecnológico del país».

Así las cosas, la misión especial encomendada al Sena comprende la formación y capacitación de los trabajadores, funciones de carácter permanente que cumple en desarrollo de su actividad, lo que no guarda similitud con las desempeñadas por la accionante, en la medida en que tenía a su cargo labores de apoyo administrativo de carácter temporal para la coordinación académica del centro biotecnológico del Caribe, tal como fue requerido por el encargado de esa dependencia, en oficio de 9 de junio de 2011, en los siguientes términos: «[…] con el propósito de ejecutar las actividades asignadas a la Coordinación Académica y de llevar un mayor control de las acciones de formación y mayor celebridad [sic] a los procesos que se adelantan en dicha dependencia, requiere contratar la Prestación de Servicios Temporales de un apoyo administrativo […]»[7], atribuciones de carácter trasversal a las esenciales de la entidad.

Ahora bien, resulta relevante advertir que en el escrito de demanda la actora afirma que se desempeñó como «coordinadora académica», empero, revisada toda la documentación, para esta Sala es claro que el cargo era de apoyo administrativo para la coordinación académica, el que precisamente corresponde a una ayuda temporal que necesitó esa dependencia, incluso señalado de manera específica en el objeto del contrato, según se trascribió en precedencia. Sin perjuicio de lo anterior, lo relevante en este caso es determinar si se configuró el elemento de la subordinación frente a las labores desempeñadas por la accionante.

Al respecto, en su declaración, esta asegura su existencia por cuanto «tenía un jefe inmediato que le impartía órdenes a diario, no tenía autonomía en sus funciones y debía cumplir horario»[8], también que «se sintió perseguida por las funcionarias de planta debido a que no entraba a trabajar en el mismo horario que ellas, a las 7:00 a. m.»[9], el que le habían informado que sería de lunes a viernes de 8:00 a. m. a 12 del mediodía y de 2:00 a 6:00 p. m., no obstante, tuvo que asistir algunos sábados, por órdenes de su superior.

En ese sentido, la actora dice que aplicó a una oferta de trabajo para un técnico de administración documental, en el que fue seleccionada solo por su hoja de vida, sin ninguna entrevista, y aceptó sin saber que sería para la mentada coordinación académica, al propio tiempo que dentro de sus funciones se encontraban las de proyectar respuestas, manejar el sistema «Sofía», entregar carpetas y material de papelería, atender los asuntos administrativos del comité[10], el apoyo logístico en los procedimientos de formación y la atención de las personas o grupos poblacionales que llegasen a requerir algún tipo de capacitación por parte del Sena, así como guiarlos en el respectivo procedimiento o, incluso, brindarles un recorrido por las instalaciones del centro biotecnológico, el que hacía por su voluntad.

Asimismo, destaca que no dictó ninguna capacitación, pero sí recibió las que la institución impartía para empleados y contratistas por igual, y no existía un horario de atención al público establecido, pues los interesados acudían a la dependencia en cualquier momento y ella los atendía. Finalmente, comenta que, debido a la ubicación del mentado centro (a las afueras de Valledupar [Cesar]), en varias ocasiones se quedaba más tiempo en la oficina, a la espera de que algún instructor o conocido la acercara a la ciudad, toda vez que siempre tenía inconvenientes con el traslado a la entidad.

Por su parte, el señor Julio César Barrios de Luque, que compareció como testigo, indicó que laboró como coordinador académico del centro biotecnológico del Caribe del Sena (regional Cesar) para la época en que la accionante se desempeñó como apoyo administrativo de esa dependencia, incluso fue el supervisor de su contrato de prestación de servicios.

Aclaró que ella no ejercía funciones de capacitación o inducción, sino que adelantaba funciones administrativas como realizar informes, entre otras, las que comprendían el objeto contractual, sin estar sujeta a horario e incluso no acudía todos los días a las instalaciones. En lo atañedero al desempeño de la demandante, asegura que fue bueno y cumplió lo pactado en el contrato de prestación de servicios, por lo que no recuerda llamados de atención, mientras que relata que los pagos eran mensuales, previa presentación de un informe, pero no recuerda sobre reconocimiento de prestaciones sociales.

Agrega que no participó en el procedimiento de selección para ese contrato y cuando se hace referencia al apoyo en los procesos de formación, se trata de la ayuda que la coordinación académica presta a los instructores para que desarrollen capacitaciones. De igual modo, obra en el expediente la carta de aceptación al contrato en la que la accionante expresa: «[…] designada(a) a través de la convocatoria ca20-911410-911410-tecnico-administración-documental_19, elegida […] en el cargo de apoyo – coordinación académica, certifico que conozco los estatutos y la responsabilidad que estoy comprometido(a), por eso ACEPTO EL CARGO del cual fui designado(a)» (sic) [f. 54], del que se desprende que tenía clara su designación. También se cuenta con los informes mensuales de actividades que presentó la actora (ff. 84, 93, 98, 101, 103 y 108), en los que reportó la realización de las siguientes actividades: (i) proyección de respuesta de comunicaciones recibidas en la unidad de correspondencia, (ii) atención personalizada a instructores del programa regular o complementario, (iii) apoyo en los procedimientos de formación, (iv) archivo de documentos, (v) atención permanente al público, (vi) relación entrega de materiales a instructores de los programas y de fichas de caracterización, (vii) recepción de carpetas de caracterización y (viii) otras actividades surgidas con ocasión de los procesos y actividades propias de la coordinación. Estas funciones coinciden con las certificadas por el supervisor del contrato (ff. 85 y 86).

Este último funcionario remitió al subdirector de dicho centro informes mensuales acerca de la interventoría al contrato de prestación de servicios de la actora (ff. 87, 88, 91, 92, 96, 97, 99, 100 y 104 a 107), en los que relata las actividades realizadas por ella, sin novedad relevante. Cabe destacar que el 19 de septiembre de 2011 (f. 94), el supervisor del contrato envió a la accionante un documento referenciado como «llamado de atención», en el que le precisó «[c]on preocupación observo el no manejo de la responsabilidad institucional que usted tiene al interior del Centro Biotecnológico del Caribe haciendo referencia al objeto del contrato, ruego a usted asumir el papel que le corresponde frente al mismo», del que esta Sala, según su contenido, no encuentra entidad suficiente para que comporte algún tipo de sanción, llamado de atención propiamente dicho u otra medida correctiva, de aquellas que pueden desplegar los empleadores dentro de un contrato de trabajo.

Sobre este punto, resulta evidente que en atención al principio de coordinación que rige los contratos estatales, la entidad puede conminar al prestador del servicio para que «cumpla a cabalidad, con seriedad, honradez y diligencia las labores encomendadas, toda vez que eso hace parte de la función de vigilancia, sin que necesariamente sea tomado como una señal del poder de subordinación propio de los contratos laborales»[11].

Analizado el material probatorio según las reglas de la sana crítica, esta Corporación encuentra que no le asiste razón a la actora en reclamar la existencia de una relación laboral con el Sena, por cuanto no se configura el elemento de la subordinación, por la ausencia de la facultad para imponer cantidad de trabajo, horario, aplicación de reglamentos, poder disciplinario, continuidad y constancia en la prestación de servicios, circunstancias estas connaturales a dicho elemento[12], sino que, por el contrario, aquella cumplió el objeto contractual pactado, a pesar de afirmaciones como exceso de trabajo, horario extendido o disponibilidad ilimitada en el ejercicio de funciones, lo que no fue probado.

De manera específica, frente a la continuidad y constancia en la prestación del servicio, para esta subsección no hay duda de que se trató de una vinculación temporal debido a las necesidades transitorias de la coordinación académica, a tal punto que la convocatoria para el empleo advertía que se trataba de un pacto contractual por 6 meses; mientras que en lo concerniente al cumplimiento del horario, se advierte que no hay un medio probatorio idóneo que le dé soporte a lo expresado en los hechos de la demanda y en el interrogatorio de parte.

Se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, pero en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.

Diferente es la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que le asista ningún tipo de independencia. Por consiguiente, en el presente caso puede hablarse de coordinación, habida cuenta de que el desempeño de las funciones por parte de la actora no estaba sujeto a la imposición de medidas y/o órdenes del demandado sin tener la posibilidad de disponer del trabajo de aquella, lo que demuestra la ausencia del elemento de subordinación. Así las cosas, actividades como presentar informes mensuales respecto de la ejecución del contrato, suscribir planillas y otras funciones de índole administrativo dentro de la organización de una dependencia, no pueden considerarse, per se, como circunstancias que comportan el elemento de la subordinación, en la medida en que hacen parte de la ejecución y de las relaciones de coordinación propias de los contratos de prestación de servicios, a la luz de lo previsto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, norma que también prevé una presunción iuris tantum, tal como lo ha determinado esta Corporación[13]: Dicha normatividad contempló una presunción iuris tantum, al establecer que en ningún caso estos contratos- entiéndase contratos de prestación de servicios- generan relación laboral ni reconocimiento de prestaciones sociales.

Las presunciones generan una de dos situaciones: quien alega la presunción para fundar su derecho desplaza la carga de la prueba en cabeza de su adversario o bien que quien alega la presunción le niegue a su adversario por entero la facultad de acudir a prueba alguna que demuestre la no existencia del hecho decisivo. De esta suerte, las presunciones relevan de la carga probatoria a los sujetos a favor de quienes operan.

Una vez demostrado aquello sobre lo cual se apoyan, ya no es preciso mostrar valiéndose de otros medios de prueba lo presumido por la ley. En ese orden, el artículo 166 del Código General del Proceso aplicable por remisión del artículo 211 de la Ley 1437 de 2011, regula las presunciones establecidas por ley señalando que “… el hecho legalmente presumido se tendrá por cierto, pero admitirá prueba en contrario cuando la ley lo autorice.” Así las cosas, la presunción contenida en el artículo transcrito al no tener el carácter de ser iuris et de iure, es decir, de pleno derecho, puede ser controvertida y desvirtuada, de tal manera que, en asuntos como el presente, quien pretenda la declaratoria de existencia de una relación laboral que subyace de la ejecución de contratos de prestación de servicio, con base en el principio consagrado en el artículo 53 de la Carta Superior de la primacía de la realidad sobre las formas, tiene el deber de acreditar los elementos configurativos de la relación laboral en especial, la subordinación a fin de poder quebrantar la presunción que sobre esta modalidad de contrato estatal recae.

En ese sentido, no es dable aplicar la presunción prevista en el artículo 2 de la Ley 50 de 1990, como lo pretende la accionante, puesto que, tal como lo ha precisado la jurisprudencia de lo contencioso-administrativo, en esta materia se trata de la presunción establecida en la Ley 80 de 1993 (artículo 32) y desarrollada al interior de esta jurisdicción, la que no fue desvirtuada por la actora.

A guisa de corolario de lo que se deja consignado, se tiene que la accionante, en su condición de contratista del Sena, no logró acreditar las condiciones para la existencia del «contrato realidad» que invoca, pues no demostró que a través del contrato de prestación de servicios suscrito se desdibujaran las características propias de este tipo de vínculo, para convertirse en una relación laboral distinguida por la permanencia y continuidad en su ejecución y la correspondiente subordinación. En relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1°. de diciembre de 2016[14], se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.

Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.

En este orden de ideas, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, y se revocará la condena en costas impuesta a la actora.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora Diana Marcela Vásquez Sierra contra el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), conforme a la parte motiva. 2°.

Revócase el ordinal cuarto de la parte decisoria de la providencia de primera instancia, en cuanto condenó en costas a la demandante, que incluye las agencias en derecho, de acuerdo con lo indicado en la motivación. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] En la audiencia inicial celebrada el 6 de agosto de 2015 (ff. 416 a 428), se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Nación – Ministerio del Trabajo, motivo por el que se le desvinculó del proceso. [2] Se advierte que, a pesar de que en el libelo introductorio se afirmó que el cargo desempeñado era el de «coordinadora académica», de los documentos aportados y los que comprenden el expediente administrativo se evidencia que en realidad se trató del denominado «apoyo administrativo de la coordinación académica». [3] Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. [4] En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31-000-1998- 03542-01(0202-10). [5] Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000-2012-00020-01 (0316-2014), actora: Magda Viviana Garrido Pinzón, demandado: Unidad Administrativa Especial de Arauca. [6] «Por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones». [7] F. 8. [8] Afirmaciones tomadas de la declaración de la actora en la audiencia de pruebas celebrada el 4 de septiembre de 2015 (ff. 438 a 444). [9] Ibidem. [10] En la declaración no se indicó específicamente de cuál comité se trataba. [11] Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 11 de mayo de 2020, expediente 20001-23-31-000-2011-00341-01 (2001-13). [12] Ibidem. [13] Sección segunda, subsección B, sentencia de 25 de mayo de 2017, expediente 66001-23-33-000-2013-00468-01 (2093-15). [14] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. ----------------------- Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01 Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1