RÉGIMEN PRESTACIONAL DE LA FUERZA PÚBLICA / RELIQUIDACIÓN DE LA ASIGNACIÓN BÁSICA y PRESTACIONES SOCIALES DE ACUERDO AL ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR IPC– Improcedencia [P]ara regular los salarios del personal en actividad de la Fuerza Pública, el Gobierno Nacional aplica la escala gradual, razón por la cual, ésta no puede ser modificada por decisión judicial para cada caso individual, toda vez que es el Gobierno, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en la Ley 4ª de 1992, quien fija el régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, acatando lo dispuesto en el artículo 150 de la Constitución Política, para lo cual, el IPC no constituye el único indicador o variable económica que puede ser aplicado para el reajuste de los salarios de los servidores públicos.
(…) Ahora bien, como lo pretendido por la parte demandante es que se reajuste la asignación básica conforme a la variación porcentual arrojada por el índice de precios al consumidor desde 1999 a 2004, por considerar que este fue mayor que el realizado de acuerdo con los decretos proferidos anualmente por el Gobierno nacional, resulta improcedente acceder a ello, toda vez, que al personal en actividad se le efectúa el reajuste de su salario de conformidad con la escala gradual porcentual, a la cual se hizo alusión en líneas precedentes.NOTA DE RELATORÍA: Referente al reajuste de los salarios de los servidores públicos, ver: Sobre el, ver: C. de E, Sección Segunda, sentencia de 26 de noviembre de 2018, Rad. 25000234200020150605001 (3602- 2017), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1992 / Decretos 335 de 1992 / DECRETO 25 de 1993 / DECRETO 65 de 1994 / DECRETO 133 de 1995 / Decreto 107 de 1996 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150 / RELIQUIDACIÓN DE ASIGNACIÓN DE RETIRO CON BASE AL ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR - Vigencia / PRINCIPIO DE OSCILACIÓN - Aplicación [S]e muestra evidente que el reconocimiento de la asignación de retiro del demandante se efectuó conforme al principio de oscilación, esto es, con la asignación básica de un coronel para el año 2010, en los porcentajes del artículo 14 y las partidas señaladas en el Decreto 4433 de 2004.
En tal sentido, el reajuste de la asignación de retiro de acuerdo con los artículos 14 y 279 de la Ley 100 de 1993, es decir, con base en el IPC de los años 1999 a 2004 «en los años en que el incremento fue menor», se aplicó para los pensionados o retirados de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional y no para el personal activo, en la medida que, como se indicó, a partir del 1.º de enero de 2005 se implementó nuevamente el principio de oscilación a través de la expedición del Decreto 4433 de 2004.De otra parte, tampoco obra prueba alguna de lo contrario dentro del plenario, máxime si se tiene en cuenta que el reajuste de la asignación de retiro de acuerdo con los artículos 14 y 279 de la Ley 100 de 1993, es decir, con base en el IPC de los años 1997 a 2004 «en los años en que el incremento fue menor», se aplicó para los pensionados o retirados de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional y no para el personal activo, en la medida que, como se indicó, a partir del 1.º de enero de 2005 se implementó nuevamente el principio de oscilación a través de la expedición del Decreto 4433 de 2004.NOTA DE RELATORÍA: Referente al reajuste para las liquidaciones de las asignaciones de retiro de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de agosto de 2020, Rad. 2015-06942-01.
Sobre el mismo tema, ver: C. de E, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A sentencia 5 de mayo de 2016, Rad. 1640-2012. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 14 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 279 / DECRETO 4433 DE 2004 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D. C., veintiuno (21) de enero de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 25000-2342-000-2016-04370-01(1841-19) Actor: MISAEL DIOYES JAIMES Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA Tema: Reajuste salarial y de la asignación retiro con base en el IPC SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA- LEY 1437 DE 2011 ASUNTO La Sala de la Subsección A del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 23 de enero de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda Subsección C, negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA[1] El señor MISAEL DIOYES JAIMES actuando por conducto de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que establece el artículo 138 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó ante esta jurisdicción a LA NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL en procura de obtener el reconocimiento y pago de las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.
Pretensiones (i) Se declare la “inaplicabilidad por excepción de inconstitucionalidad” fundamentada en el artículo 4 de la Constitución Política de los Decretos 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, y 745 de 2002, por los cuales se fijaron los sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, en cada uno de esos años.
(ii) La nulidad del Oficio No 20155661078501 MDN-CGFM-COEJC-CEJEM-JEDEH, proferido el 5 de noviembre de 2015 por el oficial de nómina del Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, por medio del cual se negó la solicitud de reconocimiento y reajuste de salarios y consecuencialmente el reconocimiento de la asignación de retiro. (iii).
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó el correspondiente reajuste de la base de liquidación salarial o sueldo básico de 1999, y por efecto, la reliquidación de todas las primas y prestaciones a él sujetas, de acuerdo con el índice de precios al consumidor (I.P.C.) del año 1998, aplicable para el año 1999.
(iii) Una vez reconocido y reajustado el sueldo básico anterior, se reajuste la base de liquidación salarial o sueldo básico de los años 2000 a 2004. (iv) Se tenga en cuenta la nueva asignación básica salarial y de asignación de retiro reajustada para el resto de su vida y la de sus beneficiarios según la ley. 1.2. Fundamentos fácticos Como fundamentos fácticos expuso lo siguiente: (i).
El señor Misael Dioyes Jaimes laboró en el Ejército Nacional por el tiempo de 21 años, 2 meses y 10 días, siendo retirado por solicitud propia el 15 de abril, mediante Resolución No 0546 del 15 de abril de 2010. (ii). A través de la Resolución 1903 del 18 de junio de 2010, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares “CREMIL” le reconoció la asignación de retiro a partir del 30 de julio de 2010, en un porcentaje del 74% de su asignación básica.
(iii). Precisó que la base de liquidación salarial para el grado que ostentaba (en el periodo activo) se vio afectada para los años 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004 porque el incremento salarial legal anual decretado por la Fuerza Pública fue inferior al índice de precios al consumidor IPC. 1.3. Normas violadas y concepto de violación En la demanda se invocaron como disposiciones vulneradas las siguientes: De orden constitucional: Artículos 1,2, 4, 5, 13, 25, 42, 53, 90, 150, 334, 366 y 373 De orden legal: Ley 4 de 1992.
Al desarrollar el concepto de la violación, y después de citar in extenso el contenido de las normas mencionadas, sostuvo que estas han sido transgredidas, toda vez que desde el año 1999 hasta 2004, el reajuste salarial se efectuó en cuantía inferior al índice de precios al consumidor certificado por el DANE, lo que desconoce además la jurisprudencia y los principios generales del derecho como la equidad.
Insistió en que la base de liquidación salarial se ha visto afectada entre 1999 y 2004, no solamente por las diferencias de reajuste de cada año, sino que como se trata de un ejercicio consecuencial ha generado un déficit, no solo en los reajustes anuales salariales y por cambio de grado, sino también en los reajustes de la asignación de retiro que devenga.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA[2] La Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, argumentando que el actor recibe una asignación de retiro a cargo de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, motivo por el cual, no sería procedente ningún reajuste a un salario que ya no percibe.
Insistió que el oficio No 20155661078501 MDN-CGFM-COEJC-CEJEM-JEDEH, proferido el 5 de noviembre de 2015 suscrito por el oficial de nómina del Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, que negó la reliquidación de salarios devengados durante el tiempo que permaneció activo al servicio de dicha institución se encuentra ajustado a derecho.
Propuso como excepciones la prescripción del derecho y falta de legitimación en la causa por pasiva.
3. AUDIENCIA INICIAL [3] En audiencia inicial celebrada el 26 de julio de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, fijó el litigio en los siguientes términos: “Determinar si el señor Misael Dioyes Jaimes tiene derecho al reajuste y pago de la asignación básica que devengó mientras permaneció en actividad con fundamento en la variación porcentual del IPC aplicable para los años 1999 a 2004, de manera que se establezca una nueva base de liquidación ajustada y se aplique desde el año 1999 hasta la fecha de retiro del servicio (ii) En caso de ser así, corresponderá establecer si el actor tiene derecho a la reliquidación de todas las primas y prestaciones sujetas a la asignación básica, así como al consecuente reajuste y pago de su asignación de retiro.
4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[4] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C profirió sentencia el 23 de enero de 2019 en la que negó las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos: Consideró que durante el periodo reclamado por el demandante, sus salarios básicos mensuales fueron incrementados conforme a los Decretos 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003 y 4158 el 2004, modificado por el Decreto 4352 de 2004, expedidos por el Gobierno Nacional, los cuales están asistidos de presunción de legalidad, por lo tanto, el demandante no fue afectado por el desequilibrio en la fijación de su asignación básica mensual y menos aún en el ajuste anual de la asignación de retiro, como quiera que para esa fecha no estaba percibiendo dicha prestación. Los decretos establecieron los porcentajes que se le debieron aplicar al demandante, por ello se advierte que este no demostró que los incrementos que realizó anualmente la entidad demandada se hicieran por debajo de los porcentajes establecidos por el Gobierno Nacional, simplemente referencia en el escrito de demanda una tabla con los porcentajes reclamados correspondientes al supuesto detrimento causado a los grados de Sargento Segundo y Sargento Viceprimero, por lo que concluyó que no se encuentra acreditado ningún detrimento económico de la parte demandante.
Asimismo, tampoco se demuestra que el pago efectivo de la asignación básica mensual hubiere sido inferior a la decretada. De otra parte, sostuvo que acceder a lo pretendido en la demanda sería tanto como extender al demandante la aplicación del reajuste de conformidad con el IPC, para el periodo comprendido entre 1997(sic) a 2004, en el que no devengó asignación de retiro, y por esa vía incrementar la base de liquidación pensional y las correspondientes mesadas, estableciendo un tercer régimen de reajustes, sin que exista fundamento legal que amerite un tratamiento de esa naturaleza o que sustente jurídicamente una variación de la base mensual.
Finalmente, el tribunal no condenó en costas a la parte demandada.
5. EL RECURSO DE APELACIÓN 5.1. La parte demandante[5] solicitó revocar la sentencia de primera instancia porque considera que los porcentajes en los que se incrementó el salario del demandante fueron inferiores al IPC certificados por el DANE, por lo que estima que existen grandes diferencias a su favor. Insistió en que tiene derecho a que se efectúe el reajuste de los salarios y factores computables devengados a partir del 1 de enero de 1999 y hasta cuando se le otorgó su asignación de retiro, teniendo en cuenta los incrementos del índice de precios al consumidor certificados por el DANE, en lugar de realizarlo con los porcentajes fijados por el Gobierno Nacional.
Sostuvo que la asignación de retiro de los oficiales y suboficiales de las fuerzas militares se encuentra consagrada en el Decreto 1211 de 1990, donde se establecen dos lapsos de servicio para obtener el derecho, 20 años si el retiro es por solicitud propia y 15 años por otras casuales, como el llamamiento a calificar servicios o por voluntad del Gobierno o de los comandantes de fuerza.
6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 6.1. El apoderado de la entidad demandada precisó que los reajustes que se han venido produciendo en las asignaciones básicas de los diferentes grados de la fuerza pública, desde la vigencia del Decreto 107 de 1996, es decir, desde el 1 de enero de 1996, el cual consolidó en definitiva la escala gradual porcentual para los miembros de la fuerza pública, fijando los nuevos sueldos básicos tanto para el personal de oficiales, suboficiales y agentes de la policía nacional, como para los del nivel ejecutivo de la misma entidad, con fundamento en el porcentaje de la asignación básica que se fijó para el grado de general.
Resaltó que, para los miembros activos de las fuerzas militares, el Gobierno ha aplicado la escala gradual para establecer los salarios, mientras que las asignaciones de retiro de los miembros de la fuerza pública se basan en el principio de oscilación, cuya finalidad es la de mantener el equilibrio entre los incrementos efectuados al personal activo y los realizados al personal en retiro que disfruta de una pensión o asignación de retiro. 6.2.
El apoderado de la parte demandante reiteró lo expuesto en la demanda y en el recurso de apelación. 7. El Ministerio Público. No emitió concepto fiscal. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[6], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 328[7] del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el presente caso, la parte demandante presentó recurso de apelación. 2.
Problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar lo siguiente: (i) ¿El demandante tiene derecho a que su asignación salarial y prestacional para los años 1999 a 2004 cuando se encontraba en servicio activo como oficial del Ejército deba reajustarse con base en el IPC? (ii) En caso afirmativo, ¿es procedente reajustar la asignación de retiro reconocida al actor en el año 2010 con los porcentajes del índice de precios al consumidor de los años 1999 a 2004? Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) marco normativo del régimen salarial de la Fuerza Pública, (ii) el reajuste de las asignaciones de retiro conforme con el IPC; y (iii) análisis del caso concreto. 3.
Marco normativo y jurisprudencial 3.1. Régimen salarial y prestacional del personal de la Fuerza Pública. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución[8] la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, incluidos entre ellos los integrantes de la Fuerza Pública, no es asunto privativo de la órbita de competencia del Congreso de la República, sino que esa atribución hoy es compartida con el Presidente de la República, al disponer que corresponde al Congreso en ejercicio de la función legislativa «dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios» a los cuales se sujetará el Gobierno para «fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública».
En este sentido le corresponde al legislador establecer normas generales y señalar objetivos y criterios en las materias a que se refiere el numeral 19 del artículo 150 de la Carta, con lo cual, precisa el marco dentro del cual deberá actuar el Gobierno Nacional para los efectos señalados entre los que se encuentra «la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos».
En desarrollo de lo anterior el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política», en la que determinó los servidores públicos que serían objeto de regulación salarial y prestacional por parte del Gobierno, así: «[…] Artículo 1.
El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: […] d) Los miembros de la Fuerza Pública […]». Por su parte, en su artículo 13 estableció con respecto a la escala gradual porcentual, lo siguiente: «[…]
ARTÍCULO 13. En desarrollo de la presente Ley el Gobierno Nacional establecerá una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública de conformidad con los principios establecidos en el artículo 2º.
PARÁGRAFO. La nivelación de que trata el presente artículo debe producirse en las vigencias fiscales de 1993 a 1996. […]».(Negrilla de la Sala). Del contenido de la norma referida se colige que uno de los propósitos del legislador de 1992 al expedir la Ley 4ª de ese mismo año y ordenar el establecimiento de una escala gradual porcentual era el de nivelar la remuneración de los miembros activos y retirados de la fuerza pública, razón por la que se creó de manera temporal la prima de actualización, la que subsistiría mientras se cumpliera tal objetivo, lo que se materializó en vigencia de los Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995.
En efecto, el artículo 15 del Decreto 335 de 1992, expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades del artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 333 de 1992, que declaró el estado de emergencia social, creó para los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en servicio activo, una prima de actualización, en los porcentajes que allí se indican para cada grado, liquidada sobre la asignación básica, la cual estaría vigente hasta el establecimiento de una escala salarial porcentual única para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, cuyo objetivo fue el de nivelar la remuneración de estos servidores en forma gradual hasta llegar a una escala salarial única.
En este orden de ideas, la prima de actualización introdujo una modificación gradual a las asignaciones de actividad que es computable para el reconocimiento de la asignación de retiro y pensión, no sólo para quienes la devenguen en servicio activo como lo estipula expresamente el parágrafo del artículo 15 ya citado, sino también para el personal retirado, ya que por el sistema de oscilación de las asignaciones de retiro y pensiones consagrado en el artículo 169 del Decreto 1211 de 1990, las variaciones que en todo tiempo se introduzcan en las asignaciones de actividad se deben reflejar en las asignaciones y pensiones ya reconocidas.
Adicionalmente, se tiene que el Decreto 107 de 1996, «Por el cual se fijan los sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional, personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional y Empleados Públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional […]», estableció en su artículo 1.º lo siguiente: «Artículo 1.
De conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, fijase la siguiente escala gradual porcentual para el personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la Fuerza Pública. Los sueldos básicos mensuales para el personal a que se refiere este artículo, corresponderán al porcentaje que se indica para cada grado, con respecto a la asignación básica del grado de General. |Oficiales | | |General |100% | |Mayor General |90% | |Brigadier General |80% | |Coronel |60% | |Teniente Coronel |44.30% | |Mayor |38.60% | |Capitán |30.50% | |Teniente |26.70% | |Subteniente |23.70% | |Suboficiales | | |Sargento Mayor |26.40% | |Sargento Primero |22.60% | |Sargento Viceprimero |19.50% | |Sargento Segundo |17.40% | |Cabo Primero |16.40% | |Cabo Segundo |17.90% | |Nivel Ejecutivo | | |Comisario |45.50% | |Subcomisario |38.30% | |Intendente |33.90% | |Subintendente |26.40% | |Patrullero |20.30% | […] Artículo 2°.
Los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de General y Almirante, percibirán por todo concepto una asignación mensual igual a la que devenguen los Ministros del Despacho como asignación básica y gastos de representación, en todo tiempo, distribuida así: el cuarenta y cinco por ciento (45%) como sueldo básico y el cincuenta y cinco por ciento (55%) como prima de alto mando.
Esta última no tendrá carácter salarial para ningún efecto legal. Parágrafo. Los Oficiales Generales y Almirantes a que se refiere este artículo, tendrán derecho a la Prima de Dirección y demás primas que devenguen los Ministros del Despacho. La Prima de Dirección no será factor salarial para ningún efecto legal, se pagará mensualmente y es compatible con la Prima de Alto Mando a que tienen derecho los Oficiales en estos grados.
En ningún caso, los Oficiales Generales y Almirantes podrán percibir una remuneración superior a la prevista para los Ministros del Despacho.» (Negrilla y Subrayas de la Sala) Así, a partir de la expedición del anterior decreto, el Gobierno Nacional cada año profiere los Decretos de reajuste salarial con sujeción a la escala salarial (122 de 1997, 058 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003, 4158 de 2004, 923 de 2005, 407 de 2006, 1515 de 2007, 673 de 2008, 737 de 2009, 1530 de 2010, 1050 de 2011, 0842 del 2012, 1017 de 2013 y 187 de 2014), es decir, que ha tomado como base, el porcentaje de la asignación básica del grado de General.
Conforme a lo expuesto se colige que la asignación básica del personal de la Fuerza Pública está sujeta a los decretos que anualmente expide el Gobierno Nacional, en los que se fijan las pautas para determinar el monto que devengarán sus miembros anualmente, impidiendo recurrir a una fuente distinta para realizar el correspondiente incremento salarial, puesto que, a partir del Decreto 107 de 1996, quedaron debidamente nivelados los salarios de dicho personal. 4.
Análisis del caso concreto Como motivo de censura el demandante sostiene que la sentencia de primera instancia debe ser revocada como quiera que el Tribunal no tuvo en cuenta que la base de liquidación salarial se ha visto afectada entre 1999 y 2004, y no estuvo conforme al incremento del IPC, generándole un déficit no solo en los reajustes anuales salariales sino en los reajustes de la asignación de retiro.
Por su parte, el a quo negó las pretensiones de la demanda y consideró que la asignación salarial legal que anualmente le fue asignada al demandante entre 1999 y 2004 a través de los decretos anuales dictados por el Gobierno Nacional, se encuentra ajustada al principio de legalidad del gasto público, razón por la cual, la remuneración que efectivamente percibió es la que presupuestalmente se encontraba debidamente soportada, pues de reconocerse una erogación distinta se vulneraría la organización y manejo presupuestal de los recursos públicos.
Para resolver la controversia, la Sala tendrá en cuenta el acervo probatorio allegado al proceso, cuya presunción de autenticidad no fue desvirtuada por las partes, el cual le permite tener por acreditados los siguientes hechos relevantes: 1. Hechos probados (i). Retiro del servicio: Mediante Resolución No 0546 del 15 de abril de 2010, proferida por las Fuerzas Militares de Colombia, el comandante del Ejército Nacional resolvió retirar al Sargento primero Misael Dioyes Jaimes, por solicitud propia.
(folios 22 a 24) (ii). Reconocimiento de la Asignación de Retiro: A través de la Resolución No 1903 de 2010, proferida por el Ministerio de Defensa Nacional – Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, se ordenó el reconocimiento y pago de la asignación de retiro al Sargento primero Misael Dioyes Jaimes, en la mencionada resolución se indicó: (folio 25) “Que en la Hoja de servicios militares radicada con el No 42444 del 1 de junio de 2010, distinguida con el número 3-13502776 de fecha 30 de abril de 2010, aprobada por el señor comandante del Ejército Mediante Resolución No 0670 del 5 de mayo de 2010, consta que el señor Misael Dioyes Jaimes fue retirado de la actividad militar por solicitud propia, baja efectiva el 29 de julio de 2010 con el grado de Sargento Primero”.
(…) Resuelve ARTÍCULO 1º Ordenar el reconocimiento y pago de la asignación de retiro a favor del señor Sargento primero del ejército Misael Dioyes Jaimes nacido el 7 de agosto de 1970 (…) con cargo al presupuesto de la Caja Retiro de las Fuerzas Militares a partir del 30 de julio de 2010, en cuantía del 74% del sueldo de actividad correspondiente a su grado en todo tiempo incluyendo dentro de la liquidación de las partidas computables de acuerdo con la ley y conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta Providencia” iv).
Reclamación administrativa: El 29 de septiembre de 2015, el demandante presentó derecho de petición ante el director de personal del Ejército Nacional, con el objeto de que le reajustaran la base salarial conforme al IPC. (folio 27). v). Acto administrativo demandado: No 20155661078501 MDN-CGFM-COEJC-CEJEM- JEDEH, proferido el 5 de noviembre de 2015 suscrito por el oficial de nómina del Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, por medio de la cual se negó el reconocimiento y reajuste de salarios conforme al IPC.
(folios 31 y 32). 2. Análisis sustancial 4.2.1. ¿El demandante tiene derecho a que su asignación salarial y prestacional para los años 1999 a 2004 cuando se encontraba en servicio activo como oficial del Ejército debe reajustarse con base en el IPC? De acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial expuesto y del análisis del acervo probatorio, la Sala considera que al demandante no le asiste el derecho al reajuste de la asignación básica mensual por el periodo 1999 a 2004 conforme con el IPC, por las siguientes razones: Como se expuso en líneas anteriores, uno de los propósitos del legislador de 1992 al expedir la Ley 4º de ese mismo año y ordenar el establecimiento de una escala gradual porcentual fue nivelar la remuneración de los miembros activos y retirados de la fuerza pública, razón por la cual, se creó de manera temporal la prima de actualización, la que subsistiría mientras se cumpliera tal objetivo, lográndose ello a través de los Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995, que sería liquidada sobre la asignación básica en los porcentajes que se indican para cada grado y que estaría vigente hasta cuando se estableciera una escala salarial porcentual única para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, lo que significa que tuvo un carácter temporal a efectos de nivelar la remuneración de estos servidores en forma gradual hasta llegar a una escala salarial única.
A partir de esto, para regular los salarios del personal en actividad de la Fuerza Pública, el Gobierno Nacional aplica la escala gradual, razón por la cual, ésta no puede ser modificada por decisión judicial para cada caso individual, toda vez que es el Gobierno, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en la Ley 4ª de 1992, quien fija el régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, acatando lo dispuesto en el artículo 150 de la Constitución Política, para lo cual, el IPC no constituye el único indicador o variable económica que puede ser aplicado para el reajuste de los salarios de los servidores públicos[9], tal como lo ha señalado la Subsección B de la Sección Segunda, en sentencia de 26 de noviembre de 2018, dentro del proceso radicado 25000234200020150605001 (3602-2017)[10], providencia se cita in extenso por su importancia para el tema: «[…] la Sala encuentra que, inicialmente la Corte Constitucional en pronunciamiento recogido en la Sentencia C-1433 de 2000[11], tomando pie especialmente en lo prescrito sobre el carácter móvil del salario por el artículo 53 superior y además, en lo regulado por el artículo 4° de la Ley 4ª de 1992[12], afirmó que la equivalencia entre el trabajo y el salario exigía mantener actualizado el valor de este último, ajustándolo periódicamente en consonancia con el comportamiento de la inflación, con el fin de contrarrestar la pérdida de su poder adquisitivo y asegurar que en términos reales conservara su valor.
En este sentido se lee lo siguiente en dicho pronunciamiento: […] 57. Agregó la sentencia que en la medida que la situación de todos los trabajadores estaba igualmente afectada por las circunstancias macroeconómicas, en especial por el fenómeno inflacionario, el reajuste periódico debía cobijar a todos los servidores públicos y no solamente a un grupo o grupos dentro de ellos.
Y que en tal virtud, los aumentos salariales anuales debían corresponder, por lo menos, al monto de la inflación del año anterior, porque sólo de esta manera se cumplía a cabalidad con los mandatos constitucionales que exigían conservar el poder real de los salarios de los trabajadores, por cuanto: “2.9. Conviene recabar que el proyecto de ley de presupuesto para la vigencia de 2000, se concibió ajustado a una serie de criterios macro- económicos, dentro de los cuales tuvo un peso determinante la necesidad de restringir los aumentos salariales.
Es así como la ley acusada, reconoce dos franjas de servidores públicos en relación con el incremento, o mejor, con el ajuste del salario: quienes devengaban hasta dos salarios mínimos mensuales, que lo recibieron, y los demás que fueron excluidos del beneficio de tal derecho. Lo anterior implica, sin duda, un tratamiento discriminatorio en perjuicio de un vasto sector de servidores públicos, bajo el criterio de que la mayoría de los trabajadores deben hacer un sacrificio como contribución al saneamiento de las finanzas públicas.
“Dicho tratamiento rompe el principio de igualdad en la medida en que la situación de todos los trabajadores está igualmente afectada por la situación económica y, en especial, por el fenómeno inflacionario. Y si el Estado debe preservar el valor real del salario, como se ha visto, no existe fundamento razonable para que solamente en relación con determinados servidores se logre este propósito y en cambio se desatienda con respecto a otros.
“Si, como lo ha expresado la Corte, no es admisible que se congelen los salarios dejando de hacerse incrementos periódicos que permitan asumir el deterioro de los ingresos, menos resulta aceptable que se niegue a un gran sector de trabajadores del Estado el "ajuste" de sus asignaciones para que al menos conserven su valor real. No es argumento suficiente para desconocer el ajuste del salario a los servidores públicos la situación fiscal del país, pues ésta requiere de un manejo ajustado a los ordenamientos constitucionales y de éstos surge, con claridad meridiana, el deber constitucional para el Gobierno de conservar el valor real del salario, haciendo como lo determine la ley, los ajustes periódicos por inflación, así como los incrementos adicionales que se justifiquen, atendiendo los diferentes factores de orden político, social y económico. … con arreglo a la jurisprudencia contenida en la sentencia C-815/99, los aumentos salariales deben corresponder, por lo menos al monto de la inflación del año anterior, porque sólo de esta manera se cumple a cabalidad con los mandatos constitucionales que exigen conservar el poder real de los salarios de los trabajadores. 58.
Sin embargo, tal postura fue ligeramente modificada, puesto que en la Sentencia C-1064 de 2001[13] la Corte reiteró que el principio recogido en el inciso 1° del artículo 53 de la Constitución, relativo al derecho del trabajador a recibir una “remuneración mínima vital y móvil”, debía ser interpretado como un derecho constitucional de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario, conclusión a la que se llegó a partir de una interpretación sistemática de la Carta y también de los tratados y convenios internaciones de protección al salario, y en ese punto precisó que el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, como no lo es ninguno en el Estado de Derecho, por lo cual puede ser limitado mas no desconocido: “4.2.2.2.
El derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es absoluto. El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, como no lo es ningún derecho en un Estado Social y Democrático[14]. La conceptualización del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario como derecho limitable es un desarrollo específico de la doctrina según la cual los derechos, incluso los fundamentales, no son absolutos, de lo que se deriva la posibilidad de armonizarlos para asegurar en la práctica su ejercicio efectivo.” 59.
Por esa razón, la referida corporación confirmando las principales premisas consignadas en la Sentencia C-1433 de 2000 sobre el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario, se apartó de las conclusiones a que había llegado en aquel pronunciamiento, específicamente, en lo relativo a que las autoridades competentes para fijar los salarios no podían ser restringirlos mediante reglas inflexibles, como era, contemplar una formula única para la fijación del aumento salarial. 60.
En esa medida, el órgano guardián de la constitución, tomó distancia respecto de los precedentes invocados en los que estableció un aumento salarial a partir de una fórmula única y específica, v.gr. la indexación con base en la inflación del año anterior como criterio mínimo al estimar que la orden de aplicar una fórmula única y específica de indexación salarial para cualquier nivel salarial no es compatible con la ratio decidendi de las sentencias que constituyen precedente inmediato y directo de la C-1433 de 2000. 61.
Lo anterior, deja ver que si bien el índice de precios al consumidor es una variable económica que puede ser tenida en cuenta para establecer el aumento anual de los salarios de los servidores públicos, también lo es que, no constituye la única fórmula aplicable para ello, pues, también lo son el peso de la situación real del país, las finalidades de la política macroeconómica, la ponderación racional del gasto público entre otras[15].»( Subrayas de la Sala).
Ahora bien, como lo pretendido por la parte demandante es que se reajuste la asignación básica conforme a la variación porcentual arrojada por el índice de precios al consumidor desde 1999 a 2004, por considerar que este fue mayor que el realizado de acuerdo con los decretos proferidos anualmente por el Gobierno nacional, resulta improcedente acceder a ello, toda vez, que al personal en actividad se le efectúa el reajuste de su salario de conformidad con la escala gradual porcentual, a la cual se hizo alusión en líneas precedentes.
Así mismo, según la regla jurisprudencial fijada por la Corte Constitucional en la sentencia C-1433 de 2000, se tiene que no puede el Gobierno nacional hacer incrementos inferiores al IPC a quien devengue hasta dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes. De acuerdo con todo lo anterior, se advierte que los incrementos efectuados a la asignación básica del demandante en las anualidades referidas fueron realizados conforme a los lineamientos contenidos en los decretos que para el efecto expidió el Gobierno Nacional, sin que haya probado el quebrantamiento de la regla jurisprudencial fijada por la Corte Constitucional C-1433 de 2000.
Además, se demostró, de acuerdo con la hoja de servicios del demandante, que para el 2003 lo que percibió por asignación básica fue $762.366, suma superior a $332.000, según el histórico de salarios mínimos legales vigentes para la época. 4.2.2 ¿Es procedente reajustar la asignación de retiro reconocida en el año 2010 con los porcentajes del índice de precios al consumidor de los años 1999 a 2004? Para resolver, lo anterior, es necesario precisar que esta Sección ha tenido oportunidad de pronunciarse, sobre el particular en los siguientes términos[16]: “El método de reajuste tradicionalmente utilizado para las liquidaciones de las asignaciones de retiro de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional lo constituye el principio de oscilación, según el cual, las asignaciones de retiro tendrán en cuenta la totalidad de las variaciones que en todo tiempo se introduzcan a las asignaciones que se devengan en actividad, «con base en la escala gradual porcentual» decretada por el Gobierno Nacional», esto con el fin de garantizar la igualdad de remuneración a quienes han cesado en la prestación de sus servicios.
Sin embargo, el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 con la adición de la Ley 238 de 1995 señala como excepciones al sistema integral de seguridad social las siguientes: «[…]
ARTÍCULO 279. EXCEPCIONES. El sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción de aquél que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas. […]
PARAGRAFO. 4º- Adicionado por el art. 1, Ley 238 de 1995. Las excepciones consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de esta ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados […]» (Subrayas de la Subsección). A su vez, el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 indica: «[…] ARTICULO. 14.- Reajuste de pensiones.
Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del índice de precios al consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.
No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el gobierno. […]» (Se subraya). Así mismo, en sentencia del 17 de mayo del 2007[17] se expuso sobre el tema, lo siguiente: «[…] Por consiguiente, no existe la menor duda en el sentido de que bajo los mandatos del artículo original 279 de la ley 100 de 1993 los pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional no eran acreedores del reajuste de sus pensiones como lo dispone el artículo 14 de aquella, vale decir, teniendo en cuenta la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior, sino como lo disponía el decreto 1212 de 1990, o sea mediante la oscilación de las asignaciones de los miembros de la Policía Nacional en actividad. […] a partir de la vigencia de la ley 238 de 1995, el grupo de pensionados de los sectores excluidos de la aplicación de la ley 100 de 1993, sí tienen derecho a que se les reajuste sus pensiones teniendo en cuenta la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE como lo dispuso el artículo 14 de la última, y a la mesada 14 en los términos del artículo 142 ibídem. […]» (Subrayas fuera del texto original) Esta Corporación en la sentencia citada y en reiterada jurisprudencia[18] estableció: 1.- Con la entrada en vigencia de la Ley 238 de 1995 (26 de diciembre de 1995 fecha de su publicación), las excepciones consagradas en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 presentaron una modificación consistente en que a los pensionados de los sectores allí contemplados, entre ellos los de las Fuerzas Militares y Policía Nacional[19], en virtud del principio de favorabilidad[20] y conforme a los artículos 14 y 142 de la Ley 100 de 1993 se les podía reajustar la asignación de retiro conforme al índice de precios al consumidor del año inmediatamente anterior certificado por el DANE y la mesada 14, respectivamente, siempre que el incremento realizado por el Gobierno Nacional en los decretos anuales de las asignaciones en actividad de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional sea inferior. 2.- En vigencia de la Ley 238 de 1995 el reajuste por favorabilidad de las asignaciones de retiro de los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional conforme al índice de precios al consumidor señalado en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, en cada caso concreto, aplica desde el año de 1996 hasta el 2004, toda vez que a partir del 1.º de enero de 2005 se implementó nuevamente el principio de oscilación a través de la expedición del Decreto 4433 de 2004. 3.- El reajuste conforme al IPC, incide directamente en la base de la respectiva prestación pensional y debe servir para la liquidación de los incrementos que a partir del año 2005 se efectuaran sobre dicha prestación. En otras palabras, los incrementos que se realizaran sobre la asignación de retiro de un oficial o suboficial de la Fuerza Pública retirado a partir de la entrada en vigencia el Decreto 4433 de 2004, esto es, el 1.º de enero de 2005 deben tener en cuenta el incremento de la variación porcentual del índice de precios al consumidor de los años 1996 a 2004.
Ahora bien, de acuerdo con lo expuesto y conforme a la hoja de servicios No 126013 expedida por la Dirección de Personal del Ejército Nacional obrante a folio 33, el demandante prestó sus servicios por más de 20 años, pues ingresó en 1981-07-18 y su retiro se dio por solicitud propia el 2010-09- 30, en el grado de Sargento Primero del Ejército.
A través de la Resolución No 1903 de 18 de junio de 2010, el Ministerio de Defensa – Caja de Retiro de las Fuerzas Militares reconoció y pagó al demandante la asignación de retiro, efectiva a partir del 30 de julio de 2010, en el grado de Sargento primero, en cuantía del 74% del sueldo de actividad correspondiente a su grado. Igualmente, se observa a folio 34 que la asignación de retiro del señor SP Misael Dioyes Jaimes es de $1.930.779.
En ese orden de ideas, se muestra evidente que el reconocimiento de la asignación de retiro del demandante se efectuó conforme al principio de oscilación, esto es, con la asignación básica de un coronel para el año 2010, en los porcentajes del artículo 14 y las partidas señaladas en el Decreto 4433 de 2004. En tal sentido, el reajuste de la asignación de retiro de acuerdo con los artículos 14 y 279 de la Ley 100 de 1993, es decir, con base en el IPC de los años 1999 a 2004 «en los años en que el incremento fue menor», se aplicó para los pensionados o retirados de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional y no para el personal activo, en la medida que, como se indicó, a partir del 1.º de enero de 2005 se implementó nuevamente el principio de oscilación a través de la expedición del Decreto 4433 de 2004.
De otra parte, tampoco obra prueba alguna de lo contrario dentro del plenario, máxime si se tiene en cuenta que el reajuste de la asignación de retiro de acuerdo con los artículos 14 y 279 de la Ley 100 de 1993, es decir, con base en el IPC de los años 1997 a 2004 «en los años en que el incremento fue menor», se aplicó para los pensionados o retirados de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional y no para el personal activo, en la medida que, como se indicó, a partir del 1.º de enero de 2005 se implementó nuevamente el principio de oscilación a través de la expedición del Decreto 4433 de 2004.
Bajo ese contexto, no le asiste a la parte demandante el derecho al reajuste de la asignación básica mensual por el periodo 1999 a 2004, ni al reajuste de la asignación de retiro conforme con el IPC, razón por la cual, debe confirmarse la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por los motivos señalados en esta providencia. 5.
Condena en costas El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. Atendiendo esa orientación y de conformidad con lo previsto en los numerales 3 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, en el presente caso hay lugar a imponer condena en costas de segunda instancia a la parte vencida, toda vez que se confirmó en todas sus partes la sentencia apelada, y se demostró la causación de las mismas con la intervención de la parte contraria.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 23 de enero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el señor Misael Dioyes Jaimes contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia.
SEGUNDO: Condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante por las razones expuestas, las cuales serán liquidadas por el a quo.
TERCERO: En firme esta decisión devuélvase el expediente al Tribunal de origen previas las anotaciones pertinentes en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1] Folios 1 a 19 [2] Folios 84 a 89 [3] folio 137 a 149 [4] Folios 154 a 165 [5] «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» [6] «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» [7] e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. [8] Ver sentencia del 29 de octubre de 2020, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, rad. 2016-03775 [9] Con ponencia de la consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez. [10] Sentencia que examinó la constitucionalidad de la Ley 547 del 23 de diciembre de 1999, "por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre del 2000", en cuanto sus disposiciones no contemplaron las apropiaciones para cubrir, durante la vigencia fiscal de 2000, el aumento que compensara la pérdida del poder adquisitivo de los salarios de todos los servidores públicos. [11] Conforme a esta disposición, después de lo decidido mediante la sentencia C-710 de 1999, el Gobierno Nacional cada año debe modificar el sistema salarial correspondiente a los servidores públicos nacionales, “aumentando sus remuneraciones”. [12] MM.PP Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño. Salvamento de voto de Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil y Clara Inés Vargas Hernández.
Aclaración de voto de Álvaro Tafur Galvis. [13] Corte Constitucional, Sentencia C-475 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz: “Si el sistema constitucional estuviese compuesto por derechos ilimitados sería necesario admitir (1) que se trata de derechos que no se oponen entre sí, pues de otra manera sería imposible predicar que todos ellos gozan de jerarquía superior o de supremacía en relación con los otros;
(2) que todos los poderes del Estado, deben garantizar el alcance pleno de cada uno de los derechos, en cuyo caso, lo único que podría hacer el poder legislativo, sería reproducir en una norma legal la disposición constitucional que consagra el derecho fundamental, para insertarlo de manera explícita en el sistema de derecho legislado. En efecto, de ser los derechos “absolutos”, el legislador no estaría autorizado para restringirlos o regularlos en nombre de otros bienes, derechos o intereses constitucionalmente protegidos.
Para que esta última consecuencia pueda cumplirse se requeriría, necesariamente, que las disposiciones normativas que consagran los “derechos absolutos” tuviesen un alcance y significado claro y unívoco, de manera tal que constituyeran la premisa mayor del silogismo lógico deductivo que habría de formular el operador del derecho. Sin embargo, el sistema constitucional se compone de una serie de derechos fundamentales que se confrontan entre sí. Ello, no sólo porque se trata de derechos que han surgido históricamente como consecuencia de la aparición de valores contrarios, sino porque, incluso, los que responden a sistemas axiológicos “uniformes” pueden verse enfrentados o resultar opuestos a objetivos colectivos de la mayor importancia constitucional.
Así, para sólo mencionar algunos ejemplos, el derecho a la libertad de expresión (C.P. art. 20) se encuentra limitado por el derecho a la honra (C.P. art. 21), al buen nombre y a la intimidad (C.P. art. 15) y viceversa; el derecho de asociación sindical no se extiende a los miembros de la fuerza pública (C.P. art. 39); el derecho de huelga se restringe en nombre de los derechos de los usuarios de los servicios públicos esenciales (C.P. art. 56); el derecho de petición está limitado por la reserva de ciertos documentos para proteger intereses constitucionalmente valiosos (C.P. art. 23 y 74); el derecho al libre desarrollo de la personalidad se encuentra limitado por “los derechos de los demás y el orden jurídico” (C.P. art. 16), etc.” [14] En ese sentido podría ser muy útil la sentencia C-931 de 2004, en la que la Corte Constitucional estudió una demanda de constitucionalidad contra un apartado que ordenaba congelar los salarios de los servidores públicos, contenido en la Ley 848 de 2003 que fijaba el presupuesto de rentas, los recursos de capital y las apropiaciones para la vigencia 2004; providencia en la que se señaló, que para la determinación de los reajustes anuales de los salarios de los servidores públicos, se deben tener en cuenta los siguientes criterios: «a. Existe un derecho constitucional, en cabeza de todos los servidores públicos, a mantener el poder adquisitivo de sus salarios (artículo 53 y concordantes, CP) y, por ende, a que se realicen ajustes anuales en proporción igual o superior a la inflación causada en el año inmediatamente anterior, sin que éste sea el único parámetro que pueda ser tenido en cuenta.
En consecuencia, no puede haber una política permanente del Estado que permita la disminución del poder adquisitivo del salario. b. El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario no es un derecho absoluto. No obstante, no cualquier interés estatal justifica su limitación. Sólo puede ser limitado para promover el fin constitucionalmente imperioso de preservar la estabilidad macroeconómica reduciendo el gasto en circunstancias de déficit fiscal y elevado endeudamiento para no afectar el gasto público social (artículo 350, CP), asegurando así la efectividad de la solidaridad como principio fundamental del Estado Social de Derecho (artículo 1, CP), dentro de un contexto económico que justifique la necesidad de la limitación (artículo 2, CP). c. El derecho de los servidores públicos que perciban salarios iguales o inferiores a dos (2) salarios mínimos legales mensuales a mantener el poder adquisitivo de su salario no podrá ser objeto de limitaciones dado que tales servidores se encuentran en las escalas salariales bajas definidas por el Congreso de la República a iniciativa del Gobierno. Por lo tanto, estos servidores deberán recibir el pleno reajuste de sus salarios de conformidad con el nivel de inflación registrada en el año 2003. d. Las limitaciones que se impongan al derecho constitucional de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario sólo puede afectar a aquellos que tengan un salario superior a los dos (2) salarios mínimos legales mensuales.
El derecho de tales servidores públicos puede ser objeto de limitaciones, es decir, su salario podrá ser objeto de ajustes en una proporción menor a la de la inflación causada en año 2003, siempre y cuando se dé cumplimiento a los siguientes parámetros normativos: * Las limitaciones de los ajustes salariales anuales deben respetar el principio de progresividad por escalas salariales, de tal manera que quienes perciban salarios más altos se vean sujetos a las mayores limitaciones y los servidores ubicados en la escala salarial más alta definida por el Gobierno sean quienes estén sometidos al grado más alto de limitación. * En todo caso, para respetar el principio de proporcionalidad, las diferencias en los ajustes entre escalas salariales deberán ser mínimas, y a ninguno de los servidores públicos se le podrá afectar el núcleo esencial de ese derecho. * Para que no se vulnere el núcleo esencial del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos señalados, el ajuste en la última escala superior no podrá ser inferior al cincuenta por ciento (50%) de la inflación causada en el año 2003.
No obstante, para la próxima vigencia fiscal de 2005 dicho tope del 50% no resultaría ajustado a la Constitución, pues el efecto acumulado de tal restricción haría más gravosa la limitación de derechos de los trabajadores; y porque, como enseguida se explica, al final del cuatrienio correspondiente a la vigencia del actual Plan Nacional de Desarrollo debe haberse reconocido la actualización plena del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario a todos los servidores públicos.
Este criterio deberá ser tenido en cuenta en el Presupuesto del año 2005. * A los servidores públicos a quienes se les limite el derecho, el Estado les debe garantizar que, dentro de la vigencia del plan de desarrollo de cada cuatrienio, progresivamente se avance en los incrementos salariales que les corresponden, en forma tal que se les permita a estos servidores alcanzar la actualización plena de su salario, de conformidad con el índice acumulado de inflación. El Gobierno y el Congreso tienen la obligación de incluir en los instrumentos de manejo de la política económica, previo un debate democrático, los programas y políticas que garanticen que, dentro de los cuatro años de vigencia del Plan Nacional de Desarrollo, se consigan reajustes progresivos que logren alcanzar, al final de tal período cuatrienal, incrementos iguales o superiores al índice acumulado de inflación para estos servidores.
A esta finalidad han de propender las políticas públicas correspondientes. Lo anterior significa que la limitación del referido derecho no constituye una deuda a cargo del Estado que deba ser cancelada retroactivamente por éste al término del periodo de cuatro años, sino un ahorro para hacer sostenible el gasto público social en condiciones macroeconómicas como las mencionadas en esta sentencia. * En cada presupuesto anual, de no justificarse la limitación del derecho mencionado con razones cada vez más poderosas, deben incorporarse las partidas suficientes que garanticen efectivamente la actualización plena de los salarios durante la vigencia del plan de desarrollo. * El ahorro que obtenga el Estado como consecuencia de las limitaciones a los ajustes salariales que temporalmente permite la Constitución, sólo pueden destinarse a la inversión social.». [15] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de agosto de 2020, rad. 2015-06942-01. [16]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia 17 de mayo de 2007, número interno: 8464-2005. [17] Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A sentencia 5 de mayo de 2016, número interno: 1640-2012; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A sentencia 27 de enero de 2011, número interno: 1479-2009; iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A sentencia 4 de marzo de 2010, número interno: 0479-2009. [18] La Corte Constitucional en la sentencia C-432 de 2004 afirmó que la asignación de retiro se asimilaba a las pensiones de vejez o de jubilación. [19] Frente a la aplicación del Decreto 1211 de 1990.