23001-23-33-000-2015-00073-01 — Consejo de Estado

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMENTO / CADUCIDAD DE LOS APORTES AL SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES - Improcedencia / DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES DERIVADO DE CONTRATO REALIDAD TIENE CARÁCTER IRRENUNCIABLE E IMPRESCRIPTIBLE / RECHAZO DE LA DEMANDA – Improcedencia [E]n asuntos como el presente donde se encuentran pretensiones exceptuadas del estudio de la caducidad del medio de control, puesto que, en el caso del contrato realidad, está en discusión el derecho pensional, el cual comporta una prestación periódica, la decisión de este presupuesto procesal necesariamente debe ser trasladada a la sentencia, para que allí se determine la prosperidad o no de la relación laboral disfrazada a través de un contrato de prestación de servicios y la suerte de todas las súplicas condenatorias invocadas en la demanda.

Lo anterior impide no sólo el rechazo pleno de la demanda o la terminación total del proceso, sino también el trámite parcial de las peticiones de restablecimiento del derecho sin que se haya definido la petición principal de declaratoria en esta clase de litigios, para que, en la última etapa judicial, una vez analizados los elementos de la relación laboral, se estudie, además de la pretensión de los aportes a pensión, que se recuerda goza de la exención del requisito de caducidad, las que sí se encuentran sometidas al término de los 4 meses, esto es, dilucidarse si están o no afectadas por la mencionada figura adjetiva, con su respectiva consecuencia procesal.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 - NUMERAL 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 23001-23-33-000-2015-00073-01(2666-15) Actor: ILUMINADA GONZÁLEZ CHÁVEZ Demandado: DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tema: Apelación contra auto que rechazó la demanda.

AUTO SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-2021 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 20 de abril de 2015, a través del cual rechazó por caducidad la demanda.

ANTECEDENTES Pretensiones: La señora Iluminada González Chávez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento de Córdoba, en la cual pretendió lo siguiente: «PRIMERA: Solicito se declare la nulidad de los actos administrativos No. (sic) 01129 del 25 de noviembre de 2014, el acto administrativo 00756 del 30 de julio de 2014, el acto administrativo 02196 del 20 de noviembre de 2013 y el acto administrativo No. (sic) 002314 del 9 de diciembre de 2013.

SEGUNDA: Como consecuencia de lo (sic) anterior nulidad y a manera de restablecimiento del derecho se declare que entre la señora Iluminada González Chávez y la Gobernación de Córdoba, existió un contrato de trabajo al tenor de los hechos de la Reclamación Administrativa de fecha 7 de noviembre de 2014. TERCERA: Que a título de Restablecimiento (sic) del derecho, el Departamento de Córdoba en su condición de antiguo empleador de la señora Iluminada González Chávez, está obligado inmediatamente, a reintegrar a mi poderdante en el mismo trabajo y las mismas condiciones que tenía en el momento de su retiro, que fue el día 31 de diciembre de 2011.

CUARTO: Que a título de Restablecimiento (sic) del derecho, el Departamento de Córdoba debe pagarle a mi poderdante los salarios dejados de percibir, desde del 31 de diciembre de 2011, fecha de su retiro, hasta su reintegro.

QUINTO: Que a título de Restablecimiento (sic) del derecho, el Departamento de Córdoba debe pagarle a mi poderdante, los siguientes conceptos salariales, prestacionales e indemnizatorios, causados durante el tiempo que estuvo laborando para el Departamento de Córdoba, teniendo en cuenta para ello todos los factores salariales (sic) e incrementos salariales, que para dichos efectos establece la ley: […]

SEXTO: Que a título de Restablecimiento (sic) del derecho, el Departamento de Córdoba debe cancelar a mi poderdante los aportes al sistema de seguridad social, desde que comenzó la relación laboral hasta el reintegro […]». PROVIDENCIA IMPUGNADA (folios 239 a 241) El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante auto del 20 de abril de 2015, rechazó por caducidad la demanda.

Para el efecto indicó que, si bien en la demanda se pide la nulidad de los cuatro actos expedidos por la administración, sólo es frente al contenido en el Oficio núm. JUR-1021 002196 del 20 de noviembre de 2013, que se visualiza la voluntad de la administración, pues los demás no contienen la naturaleza de un acto administrativo, toda vez que allí simplemente se enuncia que ya existe uno que dio respuesta a la petición. En consecuencia, agregó, que el susceptible de control judicial es el contenido en el Oficio núm. JUR-1021 002196 del 20 de noviembre y el Oficio núm. JUR-1134 002314 del 9 de diciembre de 2013.

De tal manera que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debió ejercerse frente a estos actos. Afirmó en lo que respecta a los actos acusados no susceptibles de control judicial, que lo pretendido por la parte actora fue revivir términos para poder ejercer su derecho de acción a sabiendas que ya la administración le había dado una respuesta negativa, que bien pudo haber demandado en su momento, por ser esta una actuación que decidía directamente el fondo del asunto.

Sin embargo, este último fue notificado personalmente al apoderado de la parte demandante el 31 de diciembre de 2013,por lo cual se disponía para presentar la demanda de cuatro (4) meses a partir del día siguiente de la notificación, esto es, desde el 2 de enero hasta el 2 de mayo de 2014, pero esta fue presentada el 26 de febrero de 2015, según constancia de recibido de la oficina judicial de Montería, lo que indica que la demanda se radicó cuando ya se había superado en demasía el término previsto por la ley.

RECURSO DE APELACIÓN (folios 242 a 246) La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior. Para sustentar el medio de impugnación expuso que si bien lo que se solicita como pretensión principal es la declaratoria de nulidad de los actos administrativos núm. 01129 del 25 de noviembre de 2014, 00756 del 30 de julio de 2014, 02196 del 20 de noviembre de 2013 y el 02314 del 9 de diciembre de 2013, el hecho de solicitar la declaratoria de un contrato laboral con la ineficacia del despido y la solicitud de reintegro, por despedirla en estado de debilidad manifiesta, reclamación administrativa presentada el 7 de noviembre de 2014, la cual la administración se negó a contestar, no puede equipararse a la petición administrativa presentada el 12 de noviembre de 2013, en la que se solicita la existencia de un contrato laboral, ya que son dos reclamaciones totalmente diferentes.

Precisó que hay que diferenciar entre la solicitud de existencia de un vínculo laboral, con la violación del fuero de salud que tenía al momento de terminación del vínculo. La primera lo que busca es la declaración de existencia de un contrato realidad y como consecuencia de ello el pago de prestaciones sociales y, la segunda, es el reconocimiento de la protección especial, que busca la declaración de ineficacia del despido y posterior reintegro al puesto de trabajo en el momento en el que fue despedida.

Se busca que se califique si al instante de la terminación de la relación, la gobernación de Córdoba actuó conforme a la ley, sin que existiera vulneración de los derechos fundamentales. CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 20 de abril de 2015, que rechazó la demanda, de conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Así mismo, este auto se profiere por la subsección en virtud de que constituye el evento previsto en el numeral 1.º del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 del mismo código. Aclaración previa La parte demandante en el segundo argumento del recurso de apelación expuso que la solicitud de existencia de un vínculo laboral y la violación del fuero de salud que tenía al momento de la terminación del vínculo es algo distinto.

Sin embargo, ello genera confusión frente a las pretensiones planteadas en el escrito de demanda y lo que el juez de primera instancia finalmente resolvió en la providencia objeto de estudio. Así las cosas, la presente decisión se centrará en la declaratoria de la existencia de un contrato laboral con la ineficacia del despido y la pretensión de reintegro, comoquiera que, de una interpretación integral de la demanda, el regreso a la institución a raíz del quebrantamiento de una protección especial, no es la única discusión planteada en el presente asunto, por lo que se infiere que a la solicitud del 7 de noviembre de 2014 se adicionó un segundo escenario no señalado en la petición del 12 de noviembre de 2013.

Repárese que de no tratarse de la declaratoria de un contrato realidad en ambas reclamaciones, es altamente probable la configuración de la caducidad, por cuanto la terminación del vínculo con la demandada se presentó el 31 de diciembre de 2011. Problema Jurídico El problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: 1.

¿Debió el Tribunal Administrativo de Córdoba estudiar la caducidad en la admisión de la demanda, cuando lo que se discute es la declaratoria de existencia de una relación laboral «contrato realidad», donde están involucrados derechos laborales de naturaleza periódica, como lo son las cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones? La tesis que sostendrá la subsección es la siguiente: Como lo que discute la señora Iluminada González Chávez es la declaratoria de existencia de una relación laboral, el tribunal no debió estudiar la caducidad en la admisión de la demanda, al estar involucrados derechos laborales de naturaleza periódica, como lo son las cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones.

Se amplían a continuación los argumentos que sustentan esta posición. El estudio de la caducidad para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se discute la existencia de una relación laboral. La caducidad ha sido considerada como un instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal para la reclamación judicial de los derechos.

Por consiguiente, esta figura no debe considerarse en forma alguna como una violación o desconocimiento de la garantía constitucional del libre acceso a la administración de justicia. No obstante, esta sección a través de sentencia del 25 de agosto de 2016[1], unificó su jurisprudencia entre otros aspectos, sobre el tema de las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema de seguridad social derivados del contrato realidad.

Al respecto, en la citada sentencia de unificación, se concluyó: «iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA)» (subraya fuera de texto) Según la sentencia de unificación, resulta relevante en los asuntos donde se debata la existencia de un contrato realidad, el análisis de los siguientes subtemas de acuerdo con un orden lógico, dada la naturaleza del debate: i) que en primer lugar se analice si se configuran, o no, los elementos propios de una relación laboral, para así dar prevalencia al principio de la realidad sobre las formalidades, ii) en el evento de encontrar acreditados los presupuestos del contrato realidad, proceder a continuación a resolver lo relacionado con el reconocimiento de los derechos salariales y prestacionales que se derivan y, iii) finalmente, deberá abordarse el estudio del fenómeno jurídico de la prescripción, frente a aquellos aspectos que revistan tal carácter y sobre los imprescriptibles.

Bajo este contexto, es importante resaltar que la pretensión tendiente a que se declare la existencia de un contrato realidad implica la reclamación del pago de los aportes pensionales, derechos éstos que revisten el carácter de imprescriptibles, comoquiera que atañen a derechos fundamentales. De ahí, que dicha pretensión, según se sostuvo en la sentencia de unificación, también se encuentre exceptuada del presupuesto procesal de la caducidad del medio de control.

Respecto al punto, en la citada sentencia de unificación, se expuso: «Igualmente, en atención a que el derecho a una pensión redunda en la calidad de vida de aquella persona que entregó al Estado su fuerza de trabajo en aras de su propia subsistencia, e incluso de la de su familia, tanto para recibir una contraprestación por su servicio como para llegar a obtener beneficios que cubran contingencias derivadas de la vejez o invalidez, el juez contencioso deberá estudiar en todas las demandas en las que proceda el reconocimiento de una relación laboral (contrato realidad), así no se haya solicitado expresamente, el tema concerniente a las cotizaciones debidas por la Administración al sistema de seguridad social en pensiones, pues si bien es cierto que la justicia contencioso-administrativa es rogada, es decir, que el demandante tiene la carga procesal de individualizar las pretensiones condenatorias o declaratorias (diferentes a la anulación del acto) con claridad y precisión[2] en el texto de la demanda respecto de las cuales el juez deberá pronunciarse en la sentencia (principio de congruencia), también lo es que este mandato legal debe ceder a los postulados superiores, cuanto más respecto de los derechos constitucionales a la vida en condiciones dignas e irrenunciabilidad a la seguridad social, puesto que “La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores” (artículo 48 de la C.P.), como extremo débil de la relación laboral, que imponen a las autoridades estatales la obligación de adoptar medidas tendientes a su protección efectiva, ya que sería mayor el menoscabo para la persona cuando llegare a acceder a un derecho pensional (sea por vejez o invalidez) con un monto que no reconoce la fuerza laboral que entregó a su empleador, frente a los demás que sí obtuvieron todos los beneficios a los que se tiene derecho en un contrato de trabajo (principio de proporcionalidad).

Lo anterior, además por cuanto al hallarse involucrados derechos de linaje constitucional fundamental, ha de privilegiarse el principio de iura novit curia[3], en virtud del cual al juez le incumbe aplicar el derecho pese a que este sea diferente al invocado por las partes, pues es su deber estudiar el asunto de acuerdo con los hechos y el derecho vigente, por lo que se insiste en que el juez contencioso- administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, en tanto que aquellos derechos son de aplicación judicial inmediata y evidenciada su vulneración, en aras de su prevalencia sobre el derecho procesal, habrán de adoptarse las medidas jurídicas necesarias para su restablecimiento […]» Así las cosas, tal como se infiere de la sentencia de unificación, en asuntos como el presente donde se encuentran pretensiones exceptuadas del estudio de la caducidad del medio de control, puesto que, en el caso del contrato realidad, está en discusión el derecho pensional, el cual comporta una prestación periódica[4], la decisión de este presupuesto procesal necesariamente debe ser trasladada a la sentencia, para que allí se determine la prosperidad o no de la relación laboral disfrazada a través de un contrato de prestación de servicios y la suerte de todas las súplicas condenatorias invocadas en la demanda.

Lo anterior impide no sólo el rechazo pleno de la demanda o la terminación total del proceso, sino también el trámite parcial de las peticiones de restablecimiento del derecho sin que se haya definido la petición principal de declaratoria en esta clase de litigios, para que, en la última etapa judicial, una vez analizados los elementos de la relación laboral, se estudie, además de la pretensión de los aportes a pensión, que se recuerda goza de la exención del mencionado requisito adjetivo, las que sí se encuentran sometidas al término de los 4 meses, esto es, dilucidarse si están o no afectadas por el fenómeno de la caducidad con su respectiva consecuencia procesal.

En otros términos, el fenómeno jurídico bajo estudio resulta razonable verificarlo en el pronunciamiento de fondo, tal como se predica respecto a la prescripción extintiva, por cuanto el reconocimiento de los emolumentos laborales está atado inescindiblemente a la configuración del contrato realidad[5]. Se reitera, sin examinar esto último no será posible determinar las implicaciones de la presunción de legalidad desvirtuada por la parte demandante.

En este orden de ideas, es necesario precisar que independientemente de que se configure o no el fenómeno jurídico de la caducidad respecto de la pretensión de reconocimiento de acreencias salariales y prestaciones sociales, que deben ser objeto de pronunciamiento en la sentencia; al abordarse el estudio de la procedencia o no de los aportes a seguridad social, debe necesariamente hacerse un análisis de si la parte demandante tenía o no derecho a las acreencias salariales y prestaciones sociales, dado que de esto depende la súplica tendiente al reconocimiento de los aportes a la seguridad social[6].

En resumen, ante la presencia en estas discusiones de derechos irrenunciables como lo son los aportes a la seguridad social en pensiones, corresponderá si o si adelantarse el trámite del medio de control que cumpla con los otros requisitos dispuestos legalmente para el efecto y, en el fallo determinarse el cumplimiento de la caducidad, no frente a las peticiones de los aportes a la seguridad social en pensiones como ya se explicó, sino en lo que respecta a las demás pretensiones planteadas en el escrito de demanda, con la condición de que primero deberá esclarecerse el acatamiento de la prestación personal, la remuneración y la subordinación. Finalmente, la presente decisión se adopta en consonancia con los principios pro actione y pro damato, los cuales permiten al juez interpretar de manera más flexible las normas procesales en aras de garantizar la finalidad que ellas persiguen, esto es, el acceso a la administración de justicia y la primacía de los derechos sustanciales[7].

En conclusión: No era procedente que el a quo estudiara la caducidad en la admisión de la demanda, porque: i) se depreca la declaratoria de existencia de la relación laboral entre la demandante con el departamento de Córdoba y sus consecuencias salariales y prestacionales y, ii) se encuentra en debate la posibilidad de reconocimiento de derechos que revisten el carácter de imprescriptibles exceptuados de la caducidad del medio de control, como lo son los aportes pensionales.

Asimismo, las demás pretensiones que sí están sujetas al término de los 4 meses, para acudir a la administración de justicia, serán objeto de análisis sólo en la sentencia, es decir, deberán resolverse en el fondo del asunto, una vez se dilucide la configuración de los elementos de la relación laboral. Decisión en segunda instancia En atención a las consideraciones, se revocará el auto del 20 de abril de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba que rechazó la demanda por caducidad.

En su lugar, el a quo deberá continuar con el estudio de los demás presupuestos procesales para proceder a admitir o no, el medio de control interpuesto. La anterior directriz se adopta sin perjuicio de que el tribunal al momento de admitir la demanda se pronuncie sobre la caducidad del reintegro, por cuanto la parte demandante indicó en el segundo motivo inconformidad de la apelación contra el auto de primera instancia, que solamente persigue el reconocimiento de la protección especial a raíz de su condición física, a través de la declaración de ineficacia del despido y posterior restitución al puesto de trabajo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero: Revocar la providencia proferida el 20 de abril de 2015 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que rechazó la demanda por caducidad. En su lugar, el a quo deberá continuar con el estudio de los demás presupuestos procesales para proceder a admitir o no, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la señora Iluminada González Chávez.

Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes y ejecutoriado este auto, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente [pic] ----------------------- [1] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 25 de agosto de 2016. Radicación: 23001-23-33-000- 2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. [2] Ley 1437 de 2011, artículos 162 (numeral 2) y 163 (inciso 2°). [3] “Los jueces dan el derecho.

Para algunos autores surgió en forma de advertencia, casi diríamos de exabrupto que un juez, fatigado por la exposición jurídica de un abogado, le dirigiría: Venite ad factum. Iura novit curia; o lo que es lo mismo: ‘Abogado: pasad a los hechos; la corte conoce el derecho’…”. CISNEROS FARÍAS, Germán. Diccionario de frases y aforismos latinos: Una compilación sencilla de términos jurídicos.

México, primera edición, número 51, Instituto de Investigaciones Jurídicas, serie: estudios jurídicos, Universidad Nacional Autónoma de México, 2003, p. 55. [4] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 10 de julio de 2020, Radicación: 17001-23-33-000-2017-00463-01(0172-18). [5] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 14 de noviembre de 2019 25000-23-42-000-2013-00035-01 (5155-2016). [6] Posición sentada por la Sección Segunda Subsección B, en auto del 10 de julio de 2020 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00463-01(0172-18). [7] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 14 de julio de 2016, radicado: 68001 23 33 000 2014 00248 01 (3244-14).