CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Parámetros normativos / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control político / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control judicial / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Límites a las facultades excepcionales del Gobierno [M]ás allá de los requisitos de modo, tiempo y lugar a los que se supeditó la procedencia de la declaratoria del estado de excepción incluido en la Carta –guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, social y ecológica –, los Asambleístas de 1991 confeccionaron un sistema de control que buscó superar los abusos del pasado y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la ciudadanía, en una fórmula híbrida que amalgamó una fiscalización de origen político y judicial (constitucional y de legalidad) sobre las actuaciones del Ejecutivo, como medidas para limitar la maximización de sus poderes en estas circunstancias.

(…). [E]l Texto Superior de 1991 consagró instrumentos con los cuales se pretendió fiscalizar no solo la declaratoria del estado de guerra exterior –supeditando su procedencia a la autorización previa del Senado, “…salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión”–, sino, a la vez, la segunda de las prórrogas de la conmoción interior, al exigir el concepto previo y favorable de esa misma cámara legislativa.

En palabras del Alto Tribunal Constitucional, “…el acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el presidente”. Ahora bien, las notas del fortalecimiento del sistema de fiscalización del derecho excepcional introducido en la Constitución de 1991 se vieron complementadas por lo ocurrido en materia judicial.

La competencia para la revisión de la juridicidad de los decretos con fuerza de ley adoptados durante los estados de excepción fue atribuida a la naciente Corte Constitucional. (…). El surgimiento de la Corte Constitucional y, en especial de la doctrina judicial que apareció con ésta, alteró este alcance formal, transformándolo en un control material que se ocupó del contenido mismo de los decretos legislativos.

(…). Esta filosofía del Constituyente, tendiente a lindar el comportamiento del Ejecutivo central en los estados de excepción, fue rápidamente acogida por el legislador estatutario de 1994, a través de la aprobación de la Ley 137, por medio de la cual se regularon en Colombia los estados de excepción, atendiendo al mandato contenido en el artículo 152 de la Carta.

(…). [L]la Ley en cita se encargó de establecer parámetros claros y limitantes, dentro de los cuales el Gobierno pudiera ejercer sus competencias extraordinarias, con reglas claras de temporalidad, materia, deberes –incluso dentro del esquema de la convencionalidad-, de garantías de derechos y libertades y de los instrumentos de control a los que sus decisiones extraordinarias serían sometidas, a saber: (i) principios orientadores para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas al Gobierno en los estados de excepción –v. gr., necesidad y proporcionalidad, de conformidad con sus artículos 11 y 13–;

(ii) asuntos proscritos de ser suspendidos en el marco de situaciones anómalas –por ejemplo, la prohibición de suspender las garantías judiciales para la protección de algunos derechos fundamentales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 5 de ese cuerpo normativo; (iii) deberes de información a los organismos internacionales tras la declaratoria de los estados de excepción –el artículo 16 hace referencia a los secretarios generales de la Organización de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos–;

(iv) Finalmente, controles judiciales que trascendieron la Carta Política de 1991, completando entonces la ingeniería constitucional desarrollada con anterioridad, a través de la concepción de un control inmediato de legalidad en cuyo centro se encuentra el ejercicio de la función administrativa en el marco de los estados de excepción. En otros términos, el legislador estatutario concibió, a la imagen del control automático de constitucionalidad desarrollado por la Corte, un instrumento de fiscalización de la función administrativa, con el que se buscó la cumplida ejecución de las medidas adoptadas en los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros, y cuyo propósito, en palabras del máximo tribunal constitucional, se circunscribió a limitar el “…poder de las autoridades administrativas…”, siendo una medida eficaz con la cual se impide “la aplicación de normas ilegales.” CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Generalidades / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales y materiales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características La procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general fue vinculado a factores no solo de tipo de subjetivo o de autoría –entidades territoriales o autoridades nacionales–, sino igualmente a factores relacionados con la naturaleza del acto administrativo a revisar –general– y a que su origen se encuentre en los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en los estados de excepción. Ello significa que el examen inmediato de legalidad se supedita a la concurrencia de los siguientes aspectos específicos: (i) que se trate de un acto general;

(ii) que se haya dictado en ejercicio de función administrativa; (iii) que desarrolle decretos legislativos del Estado de Excepción; y (iv) que lo haya expedido una autoridad nacional, en el caso de los que conoce este alto Tribunal. (…). [E]l Consejo de Estado reconoció que, si bien la inexequibilidad de los decretos legislativos conllevaba, por contera, el decaimiento de las medidas administrativas generales adoptadas con fundamento en ellos, dicha circunstancia no impedía el desarrollo del control inmediato de legalidad respecto de los efectos producidos durante el periodo en que estuvieron vigentes.

(…). Ahora bien, y acentuando el carácter autónomo e independiente del control inmediato, la Sala de lo Contencioso Administrativo sostuvo que su procedencia no estaba supeditada al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos que declaraban y adoptaban las medidas para conjurar los hechos que habían llevado a la declaratoria de las situaciones de excepción plasmadas en el texto de la Carta Política de 1991 y sobre los cuales las autoridades administrativas expedían los respectivos actos administrativos controlados por la jurisdicción contenciosa.

(…). En suma, se trata así de un mecanismo judicial de carácter excepcional, en el que el principio de la jurisdicción rogada es morigerado: (i) ante la ausencia de una demanda formal–como ocurre con los demás medios de control, en acatamiento del derecho de acción que los faculta a tocar las puertas de la Justicia, y especialmente –; (ii) la oficiosidad de su asunción –en tanto en los vocativos bajo los que se discute la legalidad del acto administrativo se impone la rogación de parte–;

(iii) y, a la vez, en el origen o la fuente de los argumentos sobre los cuales se emprenderá el examen del acto, que se centra, en exclusiva, en una correlación entre Decreto Declaratorio del estado de excepción, los decretos legislativos devenidos de éste y el acto administrativo que se controla por parte del juez. (…). [E]sta Corporación en diferentes pronunciamientos ha señalado como características esenciales las siguientes: (i) La competencia para avocar conocimiento es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los actos dictados por autoridades nacionales recae en la Sala Plena del Consejo de Estado y, los expedidos en el orden territorial en los respectivos Tribunales Administrativos.

(ii) Por tratarse de un proceso judicial la decisión es una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada relativa, en los términos del artículo 189 del CPACA. (…). (iii) Es automático e inmediato, toda vez que su asunción puede ser por remisión del acto que haga la autoridad administrativa al juez o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa, es decir que, no requiere la interposición de una acción o solicitud.

(…). (iv) Recae sobre actos de contenido general que gozan de presunción de legalidad y surten efectos, siempre y cuando no se declare su nulidad. (v) Es integral, en la medida que se realiza el estudio de fondo y forma del acto, y su juzgamiento comprende la confrontación de la decisión adoptada con los decretos legislativos que lo sustentan y las demás normas que integran el ordenamiento jurídico.

(…). (vi) Es autónomo, pues a pesar de que el decreto legislativo que sirvió de fundamento para expedir el acto sea declarado inexequible por la Corte Constitucional, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer el control automático, con el objeto de establecer su legalidad durante el tiempo en el que surtió efectos.

(…). [S]u espectro de análisis abarca los aspectos formales y materiales o sustanciales o de fondo, ya que el margen de “discrecionalidad” que otorga la situación de anormalidad, dentro del Estado de Derecho, no puede quedar al garete y debe responder y descansar, en forma cuidadosa, sobre las razones y motivaciones de la declaratoria de la medida de Estado de Emergencia. (…).

De ahí que, aunque en la práctica pueda existir cierta compatibilidad entre los juicios que aplica la Corte Constitucional y los que conciernen al Consejo de Estado por la transversalidad del orden jurídico que se busca proteger, el trabajo de cada jurisdicción se orienta por una teleología diferente. Así, mientras la primera se ocupa de evitar el uso desbordado de potestades excepcionales –expedición de decretos legislativos–; la segunda, se encamina a impedir la existencia de arbitrariedades en el despliegue de una atribución ordinaria –expedición de actos administrativos–, a partir del marco jurídico supralegal y de legislación preponderantemente extraordinaria, que en el caso del Estado de Emergencia puede dar pie a la expedición de actos generales que lo desarrollen, inclusive, más allá del tiempo que dure la condigna declaratoria, precisamente porque se trata de una competencia que no se encuentra sujeta a su realización durante la vigencia de del Estado de Excepción, pero que sí requiere un control judicial permanente en tanto parte de un conjunto finito de normas (decretos legislativos) que se previeron –salvo pronunciamiento en contrario de la Corte Constitucional– como compatibles con la limitación de ciertos derechos fundamentales, y que, mientras el Congreso de la República no disponga otra cosa, tendrán carácter indefinido, excepto en el ámbito tributario (art. 215 C. P.), en el que expiran, en principio, a la siguiente vigencia fiscal.

(…). Pues bien, a título conclusivo, se indica por la Sala que ese control de legalidad inmediato y automático, se bifurca en dos aspectos centrales y generales, que agrupan a los factores formales y materiales y, que en últimas, se ejercen sobre los siguientes subcontroles: (i) a un control de competencia; (ii) a un control de motivación o causa;

(iii) a un control de comprobación (fundamentos fácticos) y (iv) a un control de finalidad; aparejados claro está con los requisitos formales; mientras que para los aspectos materiales, se presentan los controles de (v) calificación jurídica o conexidad y necesidad y (vi) control de elección o de proporcionalidad y transitoriedad. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de competencia Dentro de la teoría de los vicios de nulidad de los actos administrativos, el de incompetencia resulta ser un vicio externo que, lejos de preocuparse por las “reflexiones internas” que llevaron a la decisión, centra su análisis en establecer si, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la autoridad administrativa al origen del acto estaba debidamente facultada para su expedición. El control de competencia, afincado en que la autoridad que expide el acto debe estar dotada de las atribuciones legales o constitucionales no solo para expedir una manifestación de voluntad de la administración con efectos jurídicos, sino que sean de estirpe general e incluso de ser necesario debe evaluarse la competencia territorial, la competencia sobre la regulación de la materia, contenido o naturaleza de la decisión, eso incluye la jerarquía y el nivel del cargo y todos aquellos factores que regentan el marco de las atribuciones de la autoridad que expide el acto.

Así, la discusión gravita en torno de la aptitud legal del sujeto activo que adopta la decisión administrativa, mediante la cual se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular o general, esto es, alrededor del cuestionamiento de la existencia de disposiciones normativas que validen o justifiquen su actuar. (…). Sea lo primero indicar que conforme a los artículos 23 y 33 de la Ley 99 de 1993, 40 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 3º de sus estatutos, CORTOLIMA es un ente público del orden nacional sujeto a un régimen especial con jurisdicción en las entidades territoriales que componen el Departamento del Tolima y su domicilio principal está ubicado en el municipio de Ibagué. Ahora bien, sobre la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, se debe precisar es que el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, dotó a las Corporaciones Autónomas Regionales de autonomía administrativa y financiera, patrimonio y personería jurídica propios, frente a las cuales, la Corte Constitucional ha explicado que son órganos constitucionales de orden nacional sui generis.

(…). En el marco de las atribuciones conferidas en los artículos 31 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 8 de los estatutos la Corporación (Acuerdos 4 y 6 de 2013) tiene como finalidad principal la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes, sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento de conformidad con las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

(…). El Director General será el representante legal de la Corporación y su primera autoridad ejecutiva y el artículo 29 de la Ley 99 de 1993 y 60 de sus estatutos, le asigna [entre otras] las siguientes funciones: (…) 1.- Dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad y ejercer su representación legal. (…). 5.- Ordenar los gastos, dictar los actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos y convenios que se requieran para el normal funcionamiento y el logro de los objetivos y funciones de la entidad.

(…). Así, la Sala observa que el acto administrativo objeto de estudio, con el que la Directora General de CORTOLIMA adoptó medidas en torno al funcionamiento de la entidad derivadas de la emergencia sanitaria a causa del COVID-19; como la suspensión de asistencia y atención al público en general en las oficinas de la entidad, así como las visitas, reuniones y salidas de campo del personal vinculado a la Corporación; estableció el trabajo en casa; fijó las respectivas excepciones para no afectar la continuidad de la prestación del servicio como autoridad ambiental y de la seguridad de los bienes de la Corporación; dispuso los canales de atención digital; suspendió los trámites y actuaciones administrativas, con sus respectivas excepciones; exhortó a todo el personal vinculado a la entidad al cumplimiento de las medidas de seguridad para la prevención y mitigación del riesgo del virus COVID-19 y, finalmente, ordenó que por intermedio de la Subdirección Administrativa y Financiera – Oficina de Seguridad y Salud en el trabajo que se impartan los lineamientos que sean necesarios para el cumplimiento de los protocolos de seguridad, coordinando la respectiva vigilancia e investigación epidemiológica con las autoridades competentes; son acordes con los fines y las normas de excepción proferidas por el Gobierno Nacional y, en especial, a lo establecido en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

En virtud de lo expuesto, esta Sala de Decisión encuentra que la DIRECTORA GENERAL DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA tiene la facultad de adoptar las medidas necesarias para lograr el normal funcionamiento de la entidad, dentro de un esquema de normalidad y de regulación ordinaria, pero que requiere la potencialización de esas competencias para poder sobrepasar legítimamente el espectro de competencias regulares y ello solo acontece, dentro de un modelo democrático y de Estado Social de Derecho, con la ampliación que para ello se ha previsto, mediante la declaratoria del estado de excepción, como las dispuestas en el acto que se escruta y, en ese sentido, se concluye que la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020, se expidió en el marco competencial de CORTOLIMA y de las atribuciones asignadas a su Directora General, en armonía con la legislación de excepción, a partir del DECRETO DECLARATORIO 417 y su DECRETO LEGISLATIVO 491 de la misma anualidad.

(…). Por tanto, la Sala concluye que la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020, se expidió en el marco competencial de la Entidad y de las atribuciones de la Directora General para hacerlo y de aquel propio del estado de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de motivación o de causa El control de motivación o de causa que implica el análisis de la razón de ser del acto, de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida.

(…). La motivación ha sido entendida como (…) la exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sustentan las determinaciones que son adoptadas por los órganos públicos en el ejercicio de función administrativa. No obstante, dicha exigencia no supone simplemente el bosquejo de los argumentos que cimientan la decisión, pues las razones que son empleadas por los órganos administrativos deberán adecuarse a la realidad que rodea la expedición del acto, estableciendo así una especie de congruencia respecto de la declaración que ha sido acogida.

La exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sirven de fundamento a los actos administrativos es un deber y un límite que el derecho convencional, constitucional y administrativo contemporáneo le ha impuesto a la administración, en virtud del cual se garantiza el derecho fundamental al debido proceso y los principios democrático, de legalidad y de publicidad.

De esta manera, la motivación impide que las potestades otorgadas a las autoridades administrativas deriven en actuaciones arbitrarias o en el abuso de poder. (…). En este orden de ideas, le corresponde a la administración indicar las razones y fundamentos que justifican la expedición del acto, de tal forma que sea claro el razonamiento lógico que le permitió concluir que la decisión adoptada se ajusta al ordenamiento jurídico y a las circunstancias fácticas.

Descendiendo estas premisas al sub judice, se tiene que en el caso que ocupa la atención de la Sala, en la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020 fueron consignados los supuestos de hecho y de derecho que motivaron la implementación de las medidas contenidas en este acto, el cual tuvo como sustento el brote del Coronavirus (COVID-19) y su declaratoria como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS).

(…). De esta manera, la Directora General de CORTOLIMA identificó las premisas normativas y fácticas que sirven de sustento a las decisiones plasmadas en la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020 que tuvieron como finalidad al adoptar dichas medidas en torno al funcionamiento de la entidad y lograr su normal funcionamiento, de cara a la preservación de la salud y la vida de los servidores, contratistas y usuarios de la entidad, para lograr el distanciamiento social y evitar en lo posible el contacto físico entre personas, como una forma de prevención y mitigación de la propagación del coronavirus COVID-19.

(…).En virtud de lo expuesto, es claro que la decisión objeto de análisis fue debidamente motivada, dentro de los parámetros del control de motivación y causa que se impone en el análisis del control inmediato de legalidad y no se encuentra reparo respecto de la motivación que debe contener la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020 objeto de análisis, pues la situación y normas expuestas, permiten tener por cumplido este requisito.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control de comprobación fáctica / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control de finalidad Previo a entrar en materia, la Sala considera pertinente acotar que, aunque no se trata de un presupuesto necesario para la procedencia del estudio que subyace al medio de control inmediato de legalidad, la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020 fue publicada en la página web de la Corporación Autónoma Regional del Tolima, por lo que el acto fue socializado a la comunidad, resultando acorde para efectos de oponibilidad.

Por otro lado, esta Judicatura advierte que el citado acto es respetuoso de las demás formalidades que rodean las manifestaciones unilaterales de la administración, ya que consta de los siguientes presupuestos de forma: encabezado; número de identificación; fecha de expedición; mención de las facultades sobre las que se soporta la adopción de las medidas allí contenidas; una parte resolutiva y la firma de quien lo suscribió. Ahora bien, frente al control de comprobación, que hace parte de los aspectos formales del acto, éste se centra en que los hechos demostrados constituyan la causa del acto.

Para el caso concreto se tiene que, tal y como fue expuesto en la resolución escrutada, se evidencia de la concatenación normativa, que, al armonizarla con la parte resolutiva, hace que emerja con claridad su basamento en los comprobados hechos de la situación pandémica vivida por el mundo, la cual no ha sido ajena a nuestro país, lo que impuso, para el caso concreto, al Gobierno Nacional y a CORTOLIMA la necesaria adopción de medidas para garantizar la salud de los servidores públicos, contratista y usuarios de la entidad y la prestación de los servicios encomendados por la ley, de acuerdo con lo establecido en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, con trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones; la suspensión de términos (con sus respectivas excepciones) y atención del público por canales digitales.

(…). Por contera, se advierte que el acto controlado fue expedido, en cumplimiento del procedimiento que debía observarse, dentro y de cara al marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica devenida de la pandemia declarada por la OMS por el COVID-19 y que está contenido en el DECRETO DECLARATORIO 417 DE 17 DE MARZO, pero más que todo en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

(…). Superado entonces el control de comprobación fáctica, corresponde analizar el acto desde la arista del control de finalidad que se concibe como el acatamiento, el sometimiento y subordinación manifiesta de la administración a los fines del Estado, en cuanto a que las medidas deben estar encaminadas a conjurar las causas del estado de anormalidad que se vive y/o a impedir sus efectos.

Para la Sala no cabe duda de que este aspecto se hizo evidente en la materialización de la necesidad de adoptar medidas en torno al funcionamiento de la entidad derivadas de la emergencia sanitaria a causa del COVID-19; como la suspensión de asistencia y atención al público en general en las oficinas de la entidad, así como las visitas, reuniones y salidas de campo del personal vinculado a la Corporación; estableció el trabajo en casa; fijó las respectivas excepciones para no afectar la continuidad de la prestación del servicio como autoridad ambiental y de la seguridad de los bienes de la Corporación; dispuso los canales de atención digital; suspendió los trámites y actuaciones administrativas, con sus respectivas excepciones; exhortó a todo el personal vinculado a la entidad al cumplimiento de las medidas de seguridad para la prevención y mitigación del riesgo del virus COVID-19 y, finalmente, ordenó que por intermedio de la Subdirección Administrativa y Financiera – Oficina de Seguridad y Salud en el trabajo que se impartan los lineamientos que sean necesarios para el cumplimiento de los protocolos de seguridad, coordinando la respectiva vigilancia e investigación epidemiológica con las autoridades competentes, para de esta manera preservar la salud y vida de los servidores, contratistas y usuarios de la CORTOLIMA, como lo ordenó el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de conexidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control de calificación jurídica [L]a materialidad del acto sujeto al control inmediato de legalidad se fiscaliza a través de dos tipos de juicios. Por un lado, el juicio de conexidad entre las medidas generales adoptadas en la decisión administrativa y las circunstancias fácticas y normativas que rodean el estado de excepción. Por el otro, el juicio de proporcionalidad con el que se busca establecer la razonabilidad de los postulados administrativos confeccionados en el acto que se escruta.

La Sala de Decisión hace referencia expresa a la CONEXIDAD, concebida como la relación temática directa de la motivación y las medidas que adopta el acto que se controla, cuyo fundamento en la declaratoria del Estado de excepción respectivo junto con los decretos legislativos devenidos de ese Decreto Declaratorio, los cuales se expiden para materializar los instrumentos y herramientas necesarias para conjurar la crisis.

(…). La conexidad se examina desde dos puntos de vista, a saber: el interno, mediante el cual se evalúa el vínculo de las medidas adoptadas y las consideraciones consignadas en el Decreto en el que se sustenta; y, la externa, en la que se verifica la relación de las órdenes impartidas y las causas de la declaratoria del estado de excepción. En este presupuesto de conexidad, el llamado a emerger es el control de calificación jurídica, pues superado el control formal de comprobación o constatación de los hechos (…) se requiere que esos hechos reciban una calificación jurídica con la que se determine si ese hecho jurídicamente sí viabilizaba la expedición del acto que se controla y lo ingresa al ámbito de la necesidad como previsión para adoptar las decisiones tendientes a solucionar la situación de excepción, por lo que deben expresar con claridad las razones jurídicas por las cuales adopta las medidas que contiene y por qué son necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a conjurar las circunstancias excepcionales.

Se interesa esta fase del estudio por corroborar el vínculo inmediato existente entre las medidas administrativas generales adoptadas por las autoridades para el desarrollo de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción –que incluye por supuesto al que los declara como ha sido prohijado por la Corte Constitucional. (…). [L]as decisiones adoptadas en el acto escrutado tienen que relacionarse con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción y, su objeto debe estar encaminado a “conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”.

(…). Las relaciones que orientan este estudio son así, en primera medida, (i) la de “causa a efecto”, bajo la cual se examina si el decreto legislativo referido por la autoridad administrativa nacional para la expedición del acto, la facultaba para ello; en otros términos, si el acto enjuiciado respetó o no la norma superior sobre la que éste se fundó. En segundo lugar, (ii) el “vínculo instrumental” entre las medidas adoptadas y los fines y propósitos del decreto legislativo, esto es, si las medidas concebidas en el acto analizado desarrollaron efectivamente la disposición jurídica que permitió su expedición, mediante herramientas efectivas tendientes a atenuar los efectos de la crisis al origen del estado de excepción. Aclarados esos aspectos, la Sala evidencia que en cuanto a la conexidad con el Estado de Excepción, no existe mayor reparo en que el acto administrativo sub examine desarrolla el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, en la medida en que se orienta a implementar medidas en torno al funcionamiento de la entidad derivadas de la emergencia sanitaria a causa del COVID-19; como la suspensión de asistencia y atención al público en general en las oficinas de la entidad, así como las visitas, reuniones y salidas de campo del personal vinculado a la Corporación; estableció el trabajo en casa; fija las excepciones respectivas para no afectar la continuidad de la prestación del servicio como autoridad ambiental y de la seguridad de los bienes de la Corporación; dispone los canales de atención digital; suspende los trámites y actuaciones administrativas, con sus respectivas excepciones; exhorta a todo el personal vinculado a la entidad al cumplimiento de las medidas de seguridad para la prevención y mitigación del riesgo del virus COVID-19 y, finalmente, ordena que por intermedio de la Subdirección Administrativa y Financiera – Oficina de Seguridad y Salud en el trabajo que se impartan los lineamientos que sean necesarios para el cumplimiento de los protocolos de seguridad, coordinando la respectiva vigilancia e investigación epidemiológica con las autoridades competentes.

(…). Aunado a lo anterior, es importante destacar que la medida no contempla ninguna vulneración a los derechos fundamentales, pues justamente buscaron la preservación de la salud y de la vida de los servidores, contratistas y usuarios de la entidad, lo cual, a las luces de la jurisprudencia constitucional, puede entenderse como la aplicación del principio de no regresividad.

(…). Así las cosas, se colige que los institutos jurídicos establecidos guardan un denominador común y es el apego de las disposiciones adoptadas en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DEL 2020 y en la teleología y contenido del DECRETOS 417 del cual devino aquel, por ende, la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020, poseen conexidad con la normativa de excepción, que como se comentó en párrafos anteriores no solo tiene que ver con el respeto y acogimiento de los contenidos normativos sino con la implementación de todo aquello que propenda por los propósitos y con la armonización con el régimen del estado de emergencia, permitiendo la implementación de las herramientas necesarias para que se logre conjurar la crisis de la mano del respeto de los derechos fundamentales.

(…). En suma, en el análisis de conexidad aupado en el control de comprobación jurídica, se evidencia que las decisiones adoptadas en la resolución en estudio se relacionaron con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción y, su finalidad estructural como es la de “conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”.

(…). Por lo que las medidas analizadas establecidas en la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020 no contaron simplemente con un soporte legal, como se corroboró, pues, aunado a ello, resultaban eficaces –“vínculo instrumental”– para alcanzar los fines perseguidos por la declaratoria del estado de emergencia, circunscritos a remediar “…la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.

(…). Por lo anterior, encuentra la Sala el acto objeto de control se armoniza con lo dispuesto por el Gobierno Nacional en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 28 DE MARZO DE 2020 y se correlaciona directamente con las razones que dieron origen a la declaratoria de emergencia del DECRETO 417 DE 2020, por lo que supera con creces el análisis desde el crisol de los factores de conexidad y comprobación jurídica.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control de proporcionalidad o razonabilidad Dentro del contexto del control inmediato de legalidad, no basta con que las medidas sean constitucionales o legales para establecer su avenencia y armonía con el ordenamiento. Adicionalmente, se requiere que éstas sean razonables, esto es, las medidas sean necesarias y proporcionales para superar la crisis que trajo consigo la epidemia mundial del coronavirus (…). [E]l factor de proporcionalidad o lo que constituiría el llamado control de elección de las medidas, en tanto es entendido como la relación de medio a fin que debe acompañar esta clase de actos que se expiden dentro del marco del estado de emergencia, ya que deben guardar un equilibrio dentro del fiel de la balanza en el que converge, por un lado, la gravedad de los hechos que se busca conjurar y, por otro, el propósito de retornar a la normalidad, a través de las herramientas y medidas que adoptó la autoridad administrativa en el acto que se controla.

(…). La proporcionalidad de una medida está dada por el grado de satisfacción de un bien jurídico y el detrimento que dicha tuición puede producir en otro. De ahí que con tal instrumento se busque la máxima realización posible de todos los postulados respecto de los cuales se produce la descrita tensión, a través de fórmulas que busquen nuevas maneras de realizar los principios y derechos en juego, o de justificar la prevalencia de unos y otros en un contexto fáctico-jurídico determinado.

(…). Así las cosas, se advierte que lo establecido en el acto administrativo bajo control satisfacen el juicio de proporcionalidad por cuanto las medidas adoptadas tienen como principal objetivo proteger el derecho a la vida y a la salud de los servidores públicos, contratistas y usuarios de CORTOLIMA, a través de la NO atención presencial de público sino por canales digitales, la NO asistencia a visitas, reuniones y salidas de campo del personal vinculado a la Corporación; al establecer el trabajo en casa, la suspensión de los trámites y actuaciones administrativas, con sus respectivas excepciones, como lo ordenó el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, buscando el mayor distanciamiento social posible y el menor contacto físico entre personas, como una manera de prevenir y mitigar la expansión de los efectos de coronavirus COVID-19, sin afectar o demeritar el aspecto misional de la entidad en la prestación del servicio, para lo cual preponderó la utilización de los medios digitales y, en lo que consideró no viable esta posibilidad, mantuvo la atención y ejecución presencial.

En síntesis, esta Sala de Decisión observa que: (i) ninguna de las medidas adoptadas en el sub examine es exorbitante con respecto a la gravedad de la emergencia que se pretende conjurar; (ii) las determinaciones allí contenidas son compatibles con la naturaleza y fines de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y (iii) las decisiones adoptadas contribuyen, se insiste, en la protección de los derechos a la vida y salud de los servidores públicos, contratistas y usuarios de CORTOLIMA, de manera que, la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020 escrutada se muestra como idónea, necesaria y proporcional, a la situación vivida por el país como consecuencia de la pandemia COVID-19.

(…). La Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura integral del acto administrativo general estudiado, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que el acto fiscalizado guarda total coherencia con los fines esenciales perseguidos por el Estado. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control de necesidad [D]e acuerdo con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994 las medidas que se adopten deben ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, desde este punto de vista le corresponde a esta Colegiatura verificar el cumplimiento de este presupuesto desde dos enfoques, a saber: el fáctico, en cuanto cumple con la finalidad de conjurar la crisis y sus efectos y, el jurídico, a partir del cual se evidencia que las previsiones legales contenidas en el ordenamiento jurídico son insuficientes, en los términos de la jurisprudencia constitucional corresponde a un “juicio de subsidiariedad”.

En el asunto que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que desde el enfoque fáctico la decisión adoptada se sustentó en la crisis generada por el nuevo Coronavirus (COVID-19), el cual fue declarado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud y, las indicaciones impartidas por dicho Organismo Internacional, por el presidente de la República y por la Directora General de CORTOLIMA, quienes coinciden en señalar la importancia de adoptar medidas “temporales y excepcionales para la mitigación del riesgo de contagio con el Coronavirus”, circunstancias que motivaron la implementación de medidas que redujeran el contagio del virus, dentro de las cuales el Gobierno Nacional destacó la importancia de evitar en mayor medida posible el contacto físico, con la utilización de canales digitales, lo dispuso el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 y se busca cumplir con el acto administrativo escrutado.

En consecuencia, para esta judicatura es clara la necesidad de implementar lineamientos que protejan la vida y la salud de los servidores públicos, contratistas y usuarios de la entidad autora del acto que se analiza. Por contera, la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020 escrutada se muestra razonable, idóneo, necesario y proporcional respecto de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. (…).

Por otro lado, no se observa que dicha resolución establezca disposiciones restrictivas o regresivas, que comporten vulneración de aquéllos en las actuaciones surtidas por CORTOLIMA. Tampoco avizora que comporten el ejercicio arbitrario de las competencias ni discriminación alguna, y se afirma de ese modo, por cuanto es claro que, dentro del espectro competencial del juez del control inmediato de legalidad, debe identificar si el acto administrativo estudiado es respetuoso de las prohibiciones contempladas en la Constitución Política de 1991, en torno a las decisiones que pueden adoptarse en el marco de los estados de excepción. (…).

La Sala no evidencia que las determinaciones trazadas en la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020 se apliquen atendiendo parámetros discriminatorios o distinciones que lesionen el derecho a la igualdad. (…). En atención, a las consideraciones expuestas, la Sala tiene por satisfactoriamente sobrepasado el aspecto de los presupuestos de fondo dentro del contexto del control inmediato de legalidad.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-004 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sobre la procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación 11001-03-15-000-2020-01660-00.

Acerca de que no es necesario que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los Decretos legislativos, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Javier Díaz Bueno, radicación CA-008. En cuanto a que el control de legalidad es automático e inmediato, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2012, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, radicación 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA).

Sobre el requisito de competencia como vicio de nulidad de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 19 de septiembre de 2016, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 11001- 03-26-000-2013-00091-00. En relación con la motivación de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 27 de noviembre de 2017, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 76001-23-31-000- 2001-03460-01(35273).

En cuanto a los elementos esenciales de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 31 de enero de 2019, M.P. César Palomino Cortés, exp. 11001-03-25-000- 2016-01017-00. Sobre la medida de trabajo en casa contenida en el artículo 3 del Decreto 491 de 2020 y que ésta fue avalada por la Corte Constitucional, consultar: sentencia C-242 de 9 de julio de 2020.

Sobre las Corporaciones Autónomas Regionales y que son órganos constitucionales de orden nacional sui generis, consultar: Sentencia C-570 de 18 de julio de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 23 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 29 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 33 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 40 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN No. 1044 DE 2020 (24 de julio) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA – CORTOLIMA (Ajustado a derecho / Legalidad condicionada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4 Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03803-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA – CORTOLIMA Demandado: RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020 REFERENCIA: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.

Declara la legalidad del acto. Se condiciona la legalidad de los artículos 5 y 10. Medidas para evitar la propagación del COVID-19 (aislamiento, atención no presencial, excepciones a ésta, canales digitales, medidas de bioseguridad y trabajo en casa). SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[1], y 136 del CPACA, profiere sentencia de única instancia, dentro del control inmediato de legalidad respecto de la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020, expedida por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA –en lo sucesivo CORTOLIMA- “Por la cual se profieren unas medidas en torno al funcionamiento de la Corporación Autónoma Regional del Tolima derivadas de la emergencia sanitaria a causa el Covid 19”, en el marco de la pandemia por el brote de COVID-19 o coronavirus.

I.

ANTECEDENTES 1. Fundamentos fácticos La Sala resume los hechos relevantes del presente control inmediato de legalidad, así: 1.1.1. La Organización Mundial de la Salud – OMS – catalogó al nuevo Coronavirus (COVID-19) como una emergencia en salud pública de importancia internacional (ESPII)[2]. Informó así mismo, que los “coronavirus (CoV) son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas”[3]. 1.1.2.

Según dicho Organismo Mundial una ESPII se define en el Reglamento Sanitario Internacional -RSI 2005- como “un evento extraordinario que, de conformidad con el presente Reglamento, se ha determinado que constituye un riesgo para la salud pública de otros Estados a causa de la propagación internacional de una enfermedad, y podría exigir una respuesta internacional coordinada”[4].

Según ese concepto, se concluye que “la situación es: (i) grave, súbita, inusual o inesperada; (ii) tiene implicaciones para la salud pública que van más allá de las fronteras del Estado afectado; y, (iii) puede necesitar una acción internacional inmediata”[5]. 1.1.3. En todos los continentes se han determinado casos de COVID-19 (Coronavirus), siendo el primer caso confirmado en Colombia el del 6 de marzo de 2020[6]. 1.1.4.

El 10 de marzo de 2020 los Ministerios de Salud y Protección Social y de Comercio, Industria y Turismo emitieron la Circular Externa 0011 en la que se impartieron algunas recomendaciones en los eventos de alta afluencia de público para contener la pandemia, tales como el lavado frecuente de manos, abstenerse de asistir a aquellos en caso de presentar sintomatología, entre otros. 1.1.5.

En la misma fecha, las mencionadas carteras ministeriales profirieron la Circular Externa 0018, en la que se recomendaron acciones para contener el virus y prevenir las enfermedades asociadas al primer pico epidemiológico de enfermedades respiratorias, entre las que están promover la desinfección de puestos de trabajo, el establecimiento de canales de información para evitar el contacto, la adopción de horarios flexibles, y otros de igual magnitud. 1.1.6.

El 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y de Protección Social, expidió la Resolución 385[7] “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”. Para tal efecto, invocó, entre otras normas, la Ley 9 de 1979, el Decreto 780 de 2016 e indicó que conforme al artículo 1° del Reglamento Sanitario Internacional de la OMS, quien desde el pasado 7 de enero, identificó el nuevo Coronavirus (COVID-19) y declaró este brote como Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII).

Y prorrogada en su vigencia por las Resoluciones 450 y 844 de 2020, por el incremento de casos positivos en el territorio nacional y con el objeto de prevenir y controlar la propagación del mismo y mitigar sus efectos, se adoptaron las medidas sanitarias pertinentes. Y en fecha posterior –aunque aún no vigentes para el momento de la expedición del acto que se escruta- por la Resolución 1462 de 25 de agosto de 2020 y, muy recientemente, por la Resolución 2230 de 27 de noviembre de 2020, ya que los diferentes momentos de la pandemia tan fluctuantes y frente a la cual aún no se encuentra solución, plantean la necesidad de mantener las medidas y además de reforzar el distanciamiento físico, la promoción del autocuidado, ahora en el contexto del aislamiento selectivo sostenible.

Dicha cartera Ministerial decretó lo siguiente: “Artículo 1º. Declaratoria de emergencia sanitaria. Declárase la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada.

Artículo 2º. Medidas sanitarias. Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias: (…) 2.6. Mod. art. 2° Res. 407 de 2020. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.

Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo y el trabajo en casa”. 1.1.7. El 12 de marzo de 2020 el presidente de la República emitió la Directiva Presidencial 02, por medio de la cual, determinó como directrices para proteger los impactos de la salud generados por el COVID-19, la modalidad de trabajo en casa y el uso de herramientas tecnológicas colaborativas que propenden por evitar las reuniones presenciales y la realización de múltiples trámites, relacionados con las actividades laborales que desempeñan los servidores públicos. 1.1.8.

Mediante DECRETO DECLARATORIO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días contados a partir de la vigencia del decreto que acontecería a partir de su publicación, en el que se fijó: “Artículo 1. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto.

Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis. Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.

Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”. 1.1.9. El 22 de marzo de 2020 se profirió el Decreto Ordinario 457 de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público”, en el que se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio nacional desde las 00:00 horas del 25 de marzo hasta las 00:00 horas del 13 de abril de 2020. 1.1.10.

Derivado de la declaratoria de emergencia contenida en el DECRETO 417 precitado, el presidente de la República, expidió el DECRETO LEGISLATIVO 491 DEL 28 DE MARZO DE 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” dirigida a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, con el fin, entre otros, suspender y ampliar términos para atender peticiones. 1.1.11.

El 8 de abril de 2020, se dictó el Decreto Ordinario 531 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, mediante el cual, entre otras medidas, se ordenó que el aislamiento se postergaría hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 27 de abril de 2020. 1.1.12.

El 24 de abril de 2020, se dictó el Decreto Ordinario 533 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, mediante el cual, entre otras medidas, se ordenó que el aislamiento se postergaría hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 11 de mayo de 2020. 1.1.13.

En esa misma fecha, el Ministerio de Salud y Protección Social profirió la Resolución 666, “Por medio de la cual se adopta el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19”[8]. 1.1.14. Mediante DECRETO DECLARATORIO 637 DE 6 DE MAYO DE 2020, el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días contados a partir de la vigencia del decreto que acontecería a partir de su publicación, en el que se fijó: “Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto. Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.

Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.

Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”. 1.1.15. Por medio de Resolución 844 de 20 de mayo de 2020[9] el Ministerio de Salud y Protección Social prorrogó la emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto de 2020 y estableció medidas generales de contención y prevención de la propagación del COVID–19. 1.1.16.

El 22 de mayo de 2020 el presidente de la República emitió la Directiva Presidencial 023, en la que exhortó a las demás ramas del poder público, a los entes autónomos y a los organismos de control y vigilancia de las entidades territoriales a adoptar las medidas necesarias para que se priorizara el trabajo en casa como lo dispuso el protocolo de bioseguridad proferido por el Ministerio de Salud y Protección Social en la Resolución 666 de 24 de abril de 2020. 1.1.17.

Mediante la Resolución 0699 de 29 de mayo de 2020[10] CORTOLIMA fijó las medidas de funcionamiento para la prestación del servicio al interior de la entidad teniendo en cuenta la pandemia y sus efectos, acto que fue posteriormente prorrogado por medio de las Resoluciones 0887 de 30 de junio de 2020[11] hasta el 15 de julio y 1013 de 15 de julio de 2020[12] hasta el 31 de julio del mismo año. 1.1.18.

Según los datos oficiales del departamento del Tolima se han acrecentado los casos positivos de COVID–19 dentro de los cuales se encuentra personal vinculado a la entidad, especialmente en la ciudad de Ibagué, por lo que, para realizar la vigilancia e investigación epidemiológica tal como lo recomienda el Protocolo de Bioseguridad emitido por el Ministerio de Salud y Protección Social contenido en la Resolución 666 de 2020 y el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 y, demás normas dictadas como consecuencia de la pandemia, CORTOLIMA se vio en la necesidad de expedir la RESOLUCIÓN 1044 DE 24 DE JULIO DE 2020, “Por la cual se profieren unas medidas en torno al funcionamiento de la Corporación Autónoma Regional del Tolima derivadas de la emergencia sanitaria a causa el Covid 19”. 1.1.19.

Este Despacho recibió la referida RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020, remitida por la Secretaría General, el día 25 de agosto de 2020[13], para que se estudiara su legalidad, dando cumplimiento así al artículo 136 del CPACA, en armonía con el artículo 185 idem y a la Ley 137 de 1994, en su artículo 20, inciso 2°. 1.1.20. La Corte Constitucional mediante la sentencia C-242 del 9 de julio de 2020[14], frente al DECRETO LEGISLATIVO 491 DEL 29 DE MARZO DE 2020, resolvió: “PRIMERO.- Declarar la EXEQUIBILIDAD de los artículos 1°, 2°, 3°, 9°, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Decreto Legislativo 491 de 2020, “por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

SEGUNDO. - Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 4° del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido de que, ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos. TERCERO.- Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 5° del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido de que la ampliación de términos que contempla para solucionar las peticiones es extensible a los privados que deben atender solicitudes.

CUARTO. - Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo la de su parágrafo 1° que se declara INEXEQUIBLE, y la de su parágrafo 2° en relación con el cual se declara la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma.

QUINTO. - Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 7° del Decreto 491 de 2020, salvo la expresión “de los pensionados y beneficiarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales -FOMAG” contemplada en el inciso 2° del mismo que se declara INEXEQUIBLE. SEXTO.- Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 8°, bajo el entendido de que la medida contenida en el mismo se hace extensiva también a los permisos, autorizaciones, certificados y licencias que venzan dentro del mes siguiente a la finalización de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y que no pudieron ser renovadas en vigencia de la misma debido a las medidas adoptadas para conjurarla.

En consecuencia, las referidas habilitaciones se entenderán prorrogadas por el tiempo faltante para completar el término de un mes previsto por el legislador. SÉPTIMO.- Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 10 del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido de que las medidas contenidas en el mismo tendrán vigencia únicamente durante el desarrollo de la emergencia sanitaria.

OCTAVO. - Declarar la INEXEQUIBILIDAD del artículo 12 del Decreto 491 de 2020”[15]. 2. El texto del acto objeto de control Para una mejor ilustración se transcribe en su integridad. “RESOLUCIÓN No. 1044 (24 de julio de 2020) “Por la cual se profieren unas medidas en torno al funcionamiento de la Corporación Autónoma Regional del Tolima derivadas de la emergencia sanitaria a causa el Covid 19” LA DIRECTORA GENERAL DE LA CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL TOLlMA – CORTOLIMA En uso de sus facultades legales, estatutarias y

CONSIDERANDO

Que la Organización Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio.

Que el Ministerio de Salud y Protección social mediante Resolución No. 385 de Marzo {sic} 12 de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio Nacional, tras la clasificación del COVID – 19 como pandemia, por parte de la Organización Mundial de la Salud, en la cual se esbozan una serie de lineamientos con el fin de prevenir y controlar la propagación del mencionado virus.

Que el señor Presidente de la República impartió unos lineamientos en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público, para lo cual, desde el 24 de marzo de 2020, se ha ordenado el aislamiento obligatorio en el territorio colombiano, con algunas excepciones. Que el Ministerio de Justicia y del Derecho, profiere el Decreto Legislativo No 491 del 28 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

Que los Ministerios de Trabajo y Salud y Protección Social, y el Director Administrativo de la Función Pública Circular {sic}, profirieron la Circular externa 100-009 de mayo 07 de 2020, en donde se indican las acciones para implementar en la administración pública las medidas establecidas en el protocolo general de bioseguridad adoptado en la resolución 666 del 24 de abril de 2020 del Ministerio de salud y protección social.

Que el Presidente de la República mediante directiva 003 del 22 de mayo de 2020, exhorta a las demás ramas del poder público, a los entes autónomos, a los organismos de control y vigilancia, y a las entidades territoriales a adoptar las medidas que permitan priorizar el trabajo en casa, tal como lo señala el Protocolo General de Bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, adoptado mediante la Resolución 666 del 24 de abril de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social.

Que mediante Resolución 844 del 20 {sic} de mayo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social, prorroga hasta el 31 de agosto de 2020 la emergencia sanitaria por el nuevo coronavirus que causa el COVID – 19, de igual manera en el artículo 2 se esbozan una serie de medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID – 19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Que la Dirección General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima — CORTOLIMA, profiere la Resolución 0699 del 29 de mayo de 2020, “por la cual se profieren unas medidas en torno al funcionamiento de la Corporación derivadas de la emergencia sanitaria a causa del COVID –19”. Que la Dirección General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima — CORTOLIMA, profiere Resolución 0887 del 30 de junio de 2020 prorrogó las medidas establecidas en la Resolución 0699 del 29 de mayo de 2020, “Por la cual se profieren unas medidas en tomo al funcionamiento de la Corporación derivadas de la emergencia sanitaria a causa del COVID – 19, con vigencia hasta el 15 de julio de 2020”.

Que la Dirección General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima — CORTOLIMA, profiere Resolución 1013 del 15 de julio de 2020 la cual prorrogó las medidas establecidas en la Resolución 0699 del 29 de mayo de 2020, “Por la cual se profieren unas medidas en tomo al funcionamiento de la Corporación derivadas de la emergencia sanitaria a causa del COVID – 19, con vigencia hasta el 31 de julio de 2020”.

Que según los datos oficiales recientes entregados por el Instituto Nacional de Salud y la Secretaría de Salud del Tolima, se han venido incrementando los casos en el Departamento del Tolima y en especial en la ciudad de Ibagué de personas con resultado positivo de COVID – 19, dentro de los cuales personal vinculado a la Corporación se encuentra dentro de esta población. En ese orden de ideas, se debe realizar la respectiva vigilancia e investigación epidemiológica, como lo recomiendan los protocolos de seguridad por un término no inferior a catorce (14) días calendario.

Que así las cosas, por lo antes expuesto se hace necesario proferir las medidas necesarias para la mitigación del riesgo, acatando las recomendaciones de la Secretaría de Salud Municipal de Ibagué, garantizando de igual manera la continuidad oportuna del servicio, guardando especial protección al personal vinculado, su entorno y a la comunidad en general.

Por lo anteriormente expuesto,

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Aislamiento - A partir de la expedición del presente acto administrativo, se suspende la asistencia y atención al público en general, a las oficinas de la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, así como las visitas, reuniones y salidas de campo del personal vinculado a la Corporación, hasta el día 10 de agosto de 2020.

ARTÍCULO SEGUNDO: Trabajo en Casa - El personal vinculado a la Corporación, tanto los Funcionarios de planta, Judicantes, Pasantes y Contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, desarrollarán sus funciones y obligaciones contractuales desde su lugar de residencia. Los Subdirectores, Directores Territoriales y Jefes de Oficina en asocio con la Oficina de Talento Humano, continuarán realizando la coordinación interna con el personal a su cargo, mediante la utilización de medios digitales y, el uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, garantizando el cumplimiento de las funciones del empleo y lo pactado en las evaluaciones de desempeño. Parágrafo 1: Para el caso de los Contratistas de Prestación de Servicios Profesionales y de Apoyo a la Gestión, seguirán cumpliendo con su objeto contractual desde su lugar de residencia, bajo el plan de actividades establecido por los Supervisores, estos últimos verificarán el cumplimiento del mismo.

ARTÍCULO TERCERO: Excepciones - En aras de no afectar la continuidad de la prestación del servicio como autoridad ambiental y de la seguridad de los bienes de la Corporación, se exceptúan las siguientes actuaciones y trámites administrativos: 1.- Desplazamiento de personal vinculado a la Corporación a los sitios donde se requiera la atención a la flora y fauna silvestre, en especial al Centro de Atención y Valoración de Fauna Silvestre – C.A.V. Se deberá coordinar y promover con la fuerza pública y demás autoridades competentes, para que estas especies sean entregadas directamente {sic} Centro de Atención y Valoración de Fauna Silvestre – C.A.V, ubicado en el sector de Llanitos zona rural de Ibagué, ello con el fin de evitar el desplazamiento de funcionarios del Corporación; así como de dar prioridad a los casos que tenga incidencia la vida de las especies, así como la atención de especímenes heridos o infantiles. 2.- Atención de emergencias y contingencias ambientales, donde se demuestre una notoria afectación al medio ambiente y que sea indispensable e improrrogable la presencia institucional de la Corporación. 3-.

El personal encargado del servicio de vigilancia de las oficinas de la Corporación, para lo cual se coordinará por intermedio de la Supervisión del Contrato las respectivas medidas de protección y protocolo de bioseguridad con la empresa contratista. 4.- El personal encargado del servicio de aseo de las oficinas de la Corporación, para lo cual se coordinará por intermedio de la Supervisión del Contrato las respectivas medidas de protección y protocolo de bioseguridad con la empresa contratista. 5.- El personal vinculado a la Corporación que por razones indispensables de necesidad del servicio requiera su presencia en las oficinas, situación que deberá ser autorizada por la Subdirectora Administrativa y Financiera, y coordinada con el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, para establecer la viabilidad respectiva, dicho acompañamiento lo realizará la oficina de seguridad y salud en el trabajo, donde se cumpla con todo el protocolo de seguridad respectivo.

Parágrafo 1: En todo caso, el desplazamiento y/o visita que establecen los numerales 1 y 2 del presente artículo, deberán ser autorizadas por el Subdirector o Director Territorial respectivo, con el acompañamiento de la oficina seguridad y salud en el trabajo, aplicando los protocolos de seguridad para prevenir el contagio del Coronavirus - COVID-19.

ARTÍCULO CUARTO: Todos y cada uno de los trámites, actuaciones administrativas, presentación de informes, reuniones y sesiones relacionadas con la misión, competencias y funcionamiento de la Corporación, se adelantaran de manera virtual; para la recepción y reparto de correspondencia, se mantendrán los correos habilitados ventanilla@cortolima.gov.co, notificacion.judicial@cortolima.gov.co garantizando por parte de la Subdirección Administrativa y Financiera el reparto oportuno de la correspondencia a cada una de las dependencias respectivas.

Parágrafo 1: Se exhorta a los Funcionarios para que se dé respuesta dentro de los términos de ley a las peticiones que se allegan, utilizando los canales virtuales como se ha venido desarrollando durante la emergencia derivada del COVID-19. Parágrafo 2: Los procesos precontractuales y contractuales se continuarán adelantando a través de la plataforma SECOP II y por medios virtuales.

Las actuaciones deberán estar enmarcadas dentro de los principios de la Contratación Estatal y aplicando la normatividad al respecto.

ARTÍCULO QUINTO: Suspensión de trámites y actuaciones administrativas - Los trámites en curso que se adelantan como solicitudes de licencias, autorizaciones y permisos ambientales, además de los procesos sancionatorios en curso, que requieran además de visitas, reuniones y/o audiencias de forma presencial con la intervención de personal vinculado a la Corporación, quedan suspendidos hasta el 10 de agosto de 2020.

Parágrafo 1: Se exceptúan de la suspensión mencionada los procesos de indagación, apertura e imposición de medidas preventivas de procesos sancionatorios, relativos a las actuaciones en contra de la fauna silvestre, flora o grave afectación al medio ambiente, que requieran intervención de la Corporación, así como lo establecido en el Decreto 465 de 2020 en lo relativo a concesiones de aguas.

En el caso de ser indispensable la presencia física de personal vinculado a la Corporación, se deberá contar con el acompañamiento de la Oficina seguridad y salud en el trabajo, aplicando los protocolos de seguridad para prevenir el contagio del Coronavirus - COVID-19. Parágrafo 2: Los procesos coactivos y disciplinarios continuarán suspendidos.

ARTÍCULO SEXTO: Garantías para el trabajo en casa - Con el fin de no afectar la continuidad del servicio y garantizar el trabajo desde casa, la Oficina de Gestión Tecnológica y la Subdirección Administrativa y Financiera de acuerdo a sus competencias, deberán brindar el apoyo necesario para el desarrollo del trabajo en casa.

ARTÍCULO SÉPTIMO: Cumplimento {sic} de medidas de seguridad - Exhortar nuevamente o todo el personal vinculado a la Corporación para que acaten las disposiciones emanadas por la autoridades nacionales, departamentales y municipales en materia de prevención y mitigación del riesgo del virus COVID-19. De manera especial reiterar el cumplimiento del protocolo de seguridad adoptado por la Corporación, mediante la Resolución 0660 del 19 de mayo de 2020.

ARTÍCULO OCTAVO: Exhórtese a los Subdirectores, Directores Territoriales y Jefes de Oficina, para que brinden las respectivas orientaciones al personal a su cargo, en el cumplimiento del presente acto administrativo, con el fin de que se tomen las medidas de protección, prevención y mitigación del riesgo del virus COVID-19.

ARTÍCULO NOVENO: Por intermedio de la Subdirección Administrativa y Financiera - Oficina de Seguridad y Salud en el trabajo, impártanse los lineamientos que sean necesarios para el cumplimiento de los protocolos de seguridad, coordinando la respectiva vigilancia e investigación epidemiológica con las autoridades competentes.

ARTÍCULO DÉCIMO: Vigencia - La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición, modifica las disposiciones dadas por la Corporación que le sean contrarias. PUBLIQUESE Y CÚMPLASE Dada en Ibagué, a los 24 días del mes de julio de 2020. OLGA LUCÍA ALFONSO LANNINI Directora General”[16]. 3. Trámite procesal 1.3.1. El 31 de agosto de 2020[17], la Magistrada Ponente avocó conocimiento, en única instancia, del control inmediato de legalidad respecto de la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020, “Por la cual se profieren unas medidas en torno al funcionamiento de la Corporación Autónoma Regional del Tolima derivadas de la emergencia sanitaria a causa el Covid 19”, expedida por CORTOLIMA.

Como decisiones consecuenciales y siguiendo los postulados del artículo 185[18] del CPACA, ordenó notificar[19] personalmente o en su defecto a través de los diferentes medios virtuales que en este momento y dada la coyuntura de pandemia del COVID-19, estuvieran a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al señor presidente de la República o a su representante judicial, a CORTOLIMA, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público.

A su vez, dispuso informar, a la comunidad en general sobre la existencia de este proceso, fijando un aviso[20] email por un término de diez (10) días para que intervinieran dentro de este asunto para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo que se controla. Asimismo, invitó[21] a las instituciones universitarias en general para que en el término de diez (10) días se pronunciaren sobre la legalidad de la mencionada resolución. Por otro lado, corrió traslado por diez (10) días a CORTOLIMA, para que: (i) se pronunciara sobre la legalidad de la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020;

(ii) aportara todas las pruebas que tuviera en su poder y pretendiera hacer valer en el proceso; (iii) suministrara los antecedentes administrativos del referido acto; y (iv) por medio de la página web oficial de esa entidad, publicara el auto mediante el cual se avocó el medio de control, a fin de que todos los interesados, tuvieran conocimiento de la existencia del inicio de la presente causa. 1.3.2.

El Despacho instructor, con providencia del 5 de octubre de 2020[22], ordenó que se cumpliera con todo lo dispuesto en el auto con que se avocó conocimiento, como fue la publicación de este en la página web de CORTOLIMA; la remisión de los antecedentes administrativos del acto escrutado y, finalmente, que dicha entidad rindiera un informe sobre la legalidad de la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020. 1.3.3.

La Secretaría General del Corporación dio cumplimiento a lo anterior, requiriendo en varias oportunidades a CORTOLIMA[23]. 1.3.4. En cumplimiento de lo ordenado en el auto avocatorio, CORTOLIMA aportó al vocativo de la referencia la constancia de publicación de dicha providencia[24] 4. Intervenciones Realizadas las notificaciones y comunicaciones ordenadas en debida forma[25], intervinieron en el presente trámite CORTOLIMA y el MINISTERIO PÚBLICO. 1.4.1.

La Corporación Autónoma Regional del Tolima CORTOLIMA descorrió el traslado, mediante escrito presentado el 22 de octubre de 2020[26], en el que únicamente adjuntó: 1) la certificación de la publicación de la providencia con la que se avocó conocimiento en la página web de la Corporación y 2) los antecedentes de la resolución objeto de control.

No obstante guardó silencio en cuanto a la defensa de la legalidad del acto que se escruta. 1.4.2. El Ministerio Público La Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado allegó el concepto No. 203[27], en el que solicitó: “Primero: Declarar la IMPROCEDENCIA del medio de control de legalidad en relación con los artículos 1, 2, 3, 6, 7, 8 y 9 de la Resolución 1044 de 2020, por cuanto estas disposiciones se dictaron con fundamento en las facultades ordinarias de la entidad como parte del plan de contingencia para atender la emergencia sanitaria que fue declarada en el país. Segundo: DECLARAR LA LEGALIDAD de los artículos 4 y 5 de la Resolución 1044 de 2020”[28].

Como fundamento de lo solicitado expuso que las disposiciones adoptadas por la Directora General de CORTOLIMA en los artículos: (i) 1 sobre aislamiento, (ii) 2 respecto del trabajo en casa; (iii) 3 atinente a las excepciones frente a la suspensión de términos en las actuaciones y trámites administrativos en aras de no afectar la continuidad de la prestación del servicio como autoridad ambiental y de la seguridad de los bienes de la Corporación;

(iv) 6 las garantías para la prestación del servicio mediante la modalidad de trabajo en casa; (v) 7, 8 y 9, en los que se exhortó al cumplimiento de las medidas de seguridad dispuestas del acto escrutado, se fundamentaron en facultades ordinarias propias de la entidad, motivo por el cual, consideró que el Control Inmediato de Legalidad se torna improcedente.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y los artículos 111 numeral 8, 136 y 185 del CPACA, le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo conocer sobre la legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, por parte de las autoridades nacionales.

Para fines logísticos y de mayor eficiencia, con fecha 1° de abril de 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[29]. 2.2. Generalidades Previo a establecer el cuestionamiento jurídico que debe ser absuelto en esta oportunidad, la Sala precisará los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el contexto del medio de control inmediato de legalidad, como elementos orientadores del juicio que le corresponde efectuar en esta sentencia. 2.2.1.

Los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el marco del medio de control inmediato de legalidad La aparición de la Carta Política de 1991 marcó un cambio de paradigma en el constitucionalismo colombiano, caracterizado, en principal medida, por el reconocimiento de su carácter normativo[30], que efectivizó sus postulados, y por una fuerte ampliación del catálogo de derechos y libertades conocido hasta el momento, en el tránsito que del Estado de Derecho se emprendió hacia el Estado Social y Democrático de Derecho[31].

Las manifestaciones de esta transformación no solo se experimentaron en estos aspectos, pues irradiaron igualmente el régimen jurídico de los estados de excepción, mediante la adopción de importantes condicionamientos que pretendieron dar por terminada una situación que se volvió estructural en el devenir del país y que implicó, en forma viciosa y ajena al Estado de Derecho y al régimen democrático, se hace referencia a la “anormalidad”[32] permanente que imperó bajo la figura de los estados de sitio[33], reinante durante la vigencia de la Constitución Nacional de 1886[34], y que trajo consigo consecuencias negativas, traducidas, entre otras, en la “…sustitución, casi natural, del legislador ordinario por el (…) extraordinario”[35].

Ello está referido en los recuentos históricos que sobre la figura del estado de excepción ha hecho la jurisprudencia, como se observa en la sentencia C-802 de 2002[36], en la que se indicó: “(…) fueron múltiples los cuestionamientos que desde distintos ángulos se le hicieron al estado de sitio: La ausencia de límites temporales, la suspensión permanente de derechos fundamentales y la suplantación del legislativo.

En cuanto a lo primero, no se consideraba adecuado que el límite temporal de la medida de excepción estuviera sujeto a la discrecionalidad del ejecutivo. Nótese cómo durante las distintas reformas al instituto se conservó la fórmula según la cual el Gobierno era quien definía en qué momento se había retornado a la normalidad y, por ende, se levantaba el estado de sitio.

Esta concepción llevó a una utilización prácticamente permanente del régimen excepcional. En cuanto a lo segundo, la vigencia reiterada del estado de sitio provocaba la suspensión permanente de los derechos del individuo, en especial aquellos relacionados con el debido proceso y con las libertades de información y de locomoción. De esta forma, el estado de sitio terminaba convirtiéndose en un mecanismo de interdicción de los derechos de los ciudadanos, marco favorable para las extralimitaciones de los agentes estatales.

Por último, la permanencia del estado de sitio y la laxitud con que se manejó la conexidad que debía existir entre los motivos de la declaración y las medidas diseñadas para superar los hechos que le dieron origen, condujeron a que el ejecutivo suplantara al legislativo en la formulación de la ley y por ello durante la segunda mitad del siglo XX se utilizó ese régimen como mecanismo para regular temas que no tenían relación con los supuestos fácticos que sirvieron de base para la declaratoria del estado excepcional…”[37].

En ese sentido, más allá de los requisitos de modo, tiempo y lugar a los que se supeditó la procedencia de la declaratoria del estado de excepción incluido en la Carta –guerra exterior[38], conmoción interior[39] y emergencia económica, social y ecológica[40]–, los Asambleístas de 1991 confeccionaron un sistema de control que buscó superar los abusos del pasado y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la ciudadanía, en una fórmula híbrida que amalgamó una fiscalización de origen político[41] y judicial (constitucional y de legalidad) sobre las actuaciones del Ejecutivo, como medidas para limitar la maximización[42] de sus poderes en estas circunstancias.

No se trató de la simple reproducción del esquema de control plasmado en el Texto Constitucional de 1886, comoquiera que los mecanismos de corrección de naturaleza política y judicial incluidos en los albores de la década de 1990 fueron objeto de precisas modificaciones que robustecieron la capacidad de inspección y vigilancia sobre las actuaciones desplegadas por el Gobierno en la excepcionalidad.

Así, el control político ejercido por el Congreso de la República se extendió, bajo el argumento de la función democrática asignada a aquél, a diferentes momentos que trascendieron la presentación de informes motivados en relación con el origen y medidas adoptadas durante la emergencia[43], tras el restablecimiento de la normalidad en el territorio; privilegiando de forma exclusiva la existencia de un control político posterior.

En ese orden, el Texto Superior de 1991 consagró instrumentos con los cuales se pretendió fiscalizar no solo la declaratoria del estado de guerra exterior –supeditando su procedencia a la autorización previa del Senado, “…salvo que a juicio del presidente fuere necesario repeler la agresión”[44] –, sino, a la vez, la segunda de las prórrogas de la conmoción interior, al exigir el concepto previo y favorable de esa misma cámara legislativa[45].

En palabras del Alto Tribunal Constitucional, “…el acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el presidente”[46]. Ahora bien, las notas del fortalecimiento del sistema de fiscalización del derecho excepcional introducido en la Constitución de 1991 se vieron complementadas por lo ocurrido en materia judicial.

La competencia para la revisión de la juridicidad de los decretos con fuerza de ley adoptados durante los estados de excepción fue atribuida a la naciente Corte Constitucional[47], replicando así el modelo de control aparecido con la reforma constitucional de 1968[48]; pero esta vez con un enfoque particular y más profundo, al superarse la visión formalista prohijada por la Corte Suprema de Justicia bajo la égida del texto superior anterior, como órgano encargado de ese control.

En efecto, la Corte Suprema consideró que el alcance de la fiscalización que debía realizar respecto de los decretos con fuerza de ley emitidos por el presidente de la República y sus ministros en los estados de sitio se circunscribía a aspectos formales[49], habida cuenta de que se trataba de actos de poder, excluidos de cualquier tipo de control judicial.

Al respecto, la Corte Suprema explicó en sentencia de 3 de julio de 1975, lo siguiente: “El examen de constitucionalidad asignado a la Corte en relación con los decretos que declaran turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella, caso contemplado en el aludido artículo 121, tiene que referirse a los requisitos esenciales de hallarse firmado por el presidente de la República y todos los ministros y haber sido consultado con el Consejo de Estado [ ].

La revisión de la Corte se reduce a estos extremos. No puede comprender el estudio de los motivos que se hayan tenido para declarar el estado de sitio, pues tomar esa decisión es potestativo del Gobierno, de modo discrecional”[50]. Esta posición jurisprudencial que, aunque mayoritaria, no fue objeto de unanimidad al interior de esa Corporación, como lo acreditan algunos salvamentos de voto en ese sentido: “Ni en el estado de sitio, ni menos en el de emergencia, puede haber actos discrecionales u omnímodos, actividades que el gobierno pueda desarrollar arbitrariamente [ ] Carece de respetabilidad pensar que el constituyente de Colombia hubiese querido limitar el control de constitucionalidad a una simple actuación notarial [ ] El control debe ser en consecuencia integral, o no tiene razón de existir”[51] (Negrilla y subrayas fuera de texto).

El surgimiento de la Corte Constitucional y, en especial, de la doctrina judicial que apareció con ésta, alteró este alcance formal, transformándolo en un control material que se ocupó del contenido mismo de los decretos legislativos. “En sentir de la Corte, es claro e indudable que por virtud de lo dispuesto en los artículos 4o., 214, 215, 228 y 241-7, de la nueva Carta Política, el control del decreto que declara el estado de emergencia es integral lo cual supone que sea imperativamente de mérito y no simplemente de forma.

En consecuencia, esta Corporación comparte la opinión del señor Procurador General de la Nación y prohíja la posición que desde octubre 15 de 1974 sostuvo el Magistrado Luis Sarmiento Buitrago en salvamento de voto a la sentencia mayoritaria de esa fecha, y hace suyos los razonamientos que dicho magistrado esgrimió entonces para sustentar el control integral de los decretos expedidos en virtud del artículo 122 de la expirada Carta Política, por cuanto ellos son plenamente predicables de la regulación que de dicho estado de excepción hace el artículo 215 de la Carta en vigor…”[52] (Negrilla y subrayas fuera de texto).

De esta manera, emerge de la Constitución de 1991 la arquitectura de un verdadero sistema de pesos y contrapesos en épocas de anormalidad. Esta filosofía del Constituyente, tendiente a lindar el comportamiento del Ejecutivo central en los estados de excepción[53], fue rápidamente acogida por el legislador estatutario de 1994, a través de la aprobación de la Ley 137, por medio de la cual se regularon en Colombia los estados de excepción, atendiendo al mandato contenido en el artículo 152[54] de la Carta.

La normativa estatutaria tuvo como principal objetivo resaltar la excepcionalidad de esta figura, mediante el establecimiento de limitantes que buscaron circunscribir a sus justos medios, la operatividad de estas medidas, tal y como fue expresado en la exposición de motivos que precedió los debates parlamentarios en torno a ella: “Los estados de excepción tienen, como su nombre lo indica, un carácter eminentemente excepcional y no pueden bajo justificación alguna, traducirse en el sistema normal de control social, como ocurrió con el estado de sitio.

Su existencia está limitada a la duración de la emergencia a la que son llamados a superar, lo que debe ser logrado en el menor tiempo posible, para así restituir el goce absoluto de los derechos fundamentales de los individuos, el que es en última instancia su objetivo principal”[55] (Negrilla y subrayas fuera de texto). Para la concreción de ese objetivo, la Ley en cita se encargó de establecer parámetros claros y limitantes, dentro de los cuales el Gobierno pudiera ejercer sus competencias extraordinarias, con reglas claras de temporalidad, materia, deberes –incluso dentro del esquema de la convencionalidad-, de garantías de derechos y libertades y de los instrumentos de control a los que sus decisiones extraordinarias serían sometidas, a saber: (i) Principios orientadores para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas al Gobierno en los estados de excepción –v. gr., necesidad y proporcionalidad, de conformidad con sus artículos 11[56] y 13[57]-.

(ii) Asuntos proscritos de ser suspendidos en el marco de situaciones anómalas –por ejemplo, la prohibición de suspender las garantías judiciales para la protección de algunos derechos fundamentales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 5[58] de ese cuerpo normativo. (iii) Deberes de información a los organismos internacionales tras la declaratoria de los estados de excepción –el artículo 16[59] hace referencia a los secretarios generales de la Organización de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos–.

(iv) Finalmente, controles judiciales que trascendieron la Carta Política de 1991, completando entonces la ingeniería constitucional desarrollada con anterioridad, a través de la concepción de un control inmediato de legalidad en cuyo centro se encuentra el ejercicio de la función administrativa en el marco de los estados de excepción. En otros términos, el legislador estatutario concibió, a la imagen del control automático de constitucionalidad desarrollado por la Corte, un instrumento de fiscalización de la función administrativa, con el que se buscó la cumplida ejecución de las medidas adoptadas en los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros, y cuyo propósito, en palabras del máximo tribunal constitucional, se circunscribió a limitar el “…poder de las autoridades administrativas…”[60], siendo una medida eficaz con la cual se impide “la aplicación de normas ilegales”[61].

El rol de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y, en especial, del Consejo de Estado, fue así modificado en el escenario del derecho de excepción, pues de emitir conceptos previos no vinculantes en vigencia de la Constitución Nacional de 1886 –para la procedencia de la declaratoria de los estados de sitio[62]– pasó a ser el juez competente del mecanismo de corrección posterior y permanente por la oficiosidad de la función e incluso inmediato sobre las actividades de las autoridades administrativas, en tanto en la situación de anormalidad declarada, asumen competencias que, en el estado normal de las cosas, no les serían atribuidas y, mucho menos, les son propias dentro de su esquema de funciones regulares.

De acuerdo con lo consagrado en los artículos 212 a 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, las decisiones extraordinarias adoptadas en el marco de los estados de excepción deben cumplir con los requisitos de tiempo, modo y lugar a los que se supeditó su declaratoria y, superar un sistema robusto de controles de carácter: constitucional, político y legal.

De conformidad con el artículo 215 Superior le corresponde al Congreso de la República realizar el control político de los decretos legislativos, en orden a establecer su conveniencia y oportunidad. Por otro lado, según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política y, en concordancia con el artículo 55 de la Ley 137 de 1994, la Corte Constitucional es competente para controlar desde el punto de vista formal y material[63] los decretos legislativos que declaran el estado de excepción y aquellos expedidos en virtud de las facultades extraordinarias allí conferidas.

Bajo esa tesitura, el legislador estatutario[64] concibió el control inmediato de legalidad de los actos expedidos en ejercicio de la función administrativa y que tienen por objeto desarrollar los decretos legislativos dictados por el presidente de la República y sus ministros en torno a la situación de anormalidad. El órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, al realizar la interpretación del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, manifestó que este control constituye un límite al poder de las autoridades administrativas e impide de forma eficaz la aplicación de normas ilegales[65]. 2.2.2.

Control Inmediato de Legalidad Dentro del Título VII, Capítulo 6 de la Constitución Política se encuentran regulados los Estados de Excepción, uno de ellos es el Estado de Emergencia, consignado en el artículo 215 ejusdem. En efecto, “mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”.

Dichos decretos legislativos son objeto de control automático por la Corte Constitucional. A su turno, de acuerdo con lo normado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad”.

Se trata de “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”[66]. En efecto, en su tenor literal, el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 prescribió: “CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición”. La procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general fue vinculado a factores no solo de tipo de subjetivo o de autoría –entidades territoriales o autoridades nacionales–, sino igualmente a factores relacionados con la naturaleza del acto administrativo a revisar –general– y a que su origen se encuentre en los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en los estados de excepción[67].

Ello significa que el examen inmediato de legalidad se supedita a la concurrencia de los siguientes aspectos específicos: (i) que se trate de un acto general, (ii) que se haya dictado en ejercicio de función administrativa (iii) que desarrolle decretos legislativos del Estado de Excepción; y (iv) que lo haya expedido una autoridad nacional, en el caso de los que conoce este alto Tribunal.

La escasa regulación normativa[68] de este medio de control fue complementada por los mandatos del CPACA, por lo menos en lo que respecta a su trámite judicial[69], plasmándolo, por primera vez, en el texto del Estatuto procesal administrativo –art. 136 ejusdem–[70]; coherente con el propósito de compilación de los diversos medios judiciales conocidos por esta Jurisdicción, recapitulados en el título III[71] de la parte II del Código.

Y es que, de forma previa, a la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo destacó, al analizar la juridicidad de algunos decretos[72] expedidos por el presidente de la República en el contexto del estado de conmoción interior decretado[73] como consecuencia de, entre otras situaciones, el asesinato del líder político Álvaro Gómez Hurtado, la ausencia de reglamentación procesal a seguir para su desarrollo.

Así, la Sala expresó: “Finalmente se advierte, la ley no estableció actuación alguna que debiera cumplirse para el ejercicio del control de legalidad, sino que determinó que éste fuera de inmediato, esto es, en seguida, sin la mediación de trámites, que ninguno fue dispuesto, lo cual no obsta para que el Consejo de Estado, si así lo estimara decrete y practique las pruebas que considere necesarias”[74] (Negrilla y subrayas fuera de texto).

Valga tener en cuenta que las principales características del control inmediato de legalidad incluso fueron decantadas por la jurisprudencia del Consejo de Estado con anterioridad a su entrada en vigor[75]-[76]. Así, el derecho pretor construido por el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo resaltó, en decisión de 26 de agosto de 1997[77], la autonomía e independencia de este medio de control en relación con las resultas de los trámites de revisión constitucional adelantados por la Corte[78] frente a los decretos legislativos dictados en los estados de excepción. En efecto, el Consejo de Estado reconoció que, si bien la inexequibilidad de los decretos legislativos conllevaba, por contera, el decaimiento de las medidas administrativas generales adoptadas con fundamento en ellos, dicha circunstancia no impedía el desarrollo del control inmediato de legalidad respecto de los efectos producidos durante el periodo en que estuvieron vigentes.

En aquella oportunidad, la Corporación expuso: “Como ya lo advirtió la Sala en un caso semejante si bien, la Corte Constitucional declaró inexequibles tanto el Decreto Legislativo N° 080 del 13 de enero de 1997, mediante el cual se declaró el estado de emergencia económica y social, así como el N° 081 de la misma fecha, “Por el cual se dictan medidas para desestimular el endeudamiento externo”, expedido en desarrollo del anterior, según fallos números C - 122 y C - 127 de los días 12 y 19 del mes de marzo de 1997 y cuyos efectos fueron fijados por esa Corporación a partir del día siguiente a la notificación de la primera, esto es, desde el 11 de abril de 1997, ello no obsta para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad que le corresponde, en atención a los efectos jurídicos que el acto pudo haber producido antes de su decaimiento, por desaparecimiento de los fundamentos de derecho que sustentaron su expedición, en los términos del artículo 66 del C.C.A” (Negrilla fuera de texto).

En esa misma línea, se podría afirmar que cuando el acto general a controlar fue derogado por otro de la misma naturaleza, la Corporación podrá ejercer el control inmediato de legalidad sobre aquél, en razón a que el mismo tuvo efectos jurídicos mientras estuvo en vigor. Ahora bien, y acentuando el carácter autónomo e independiente del control inmediato, la Sala de lo Contencioso Administrativo sostuvo que su procedencia no estaba supeditada al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos que declaraban y adoptaban las medidas para conjurar los hechos que habían llevado a la declaratoria de las situaciones de excepción plasmadas en el texto de la Carta Política de 1991 y sobre los cuales las autoridades administrativas expedían los respectivos actos administrativos controlados por la jurisdicción contenciosa.

Así, en providencia de 9 de febrero de 1999[79], el Consejo de Estado, al analizar la legalidad del Decreto No. 2386 de 1998[80], dentro del espectro del estado de emergencia económica decretado producto de la crisis generada por el UPAC[81], señaló: “Cabe agregar que la Ley 137 de 1994 por la cual se regulan los Estados de Excepción, al atribuir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa esta función, no señala un procedimiento especial, simplemente prevé un control inmediato.

Esta precisión es indispensable porque se ha venido sosteniendo que no es necesario que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los Decretos que dicta el Gobierno al declarar el Estado de Emergencia Económica y Social” (Negrilla y subrayas fuera de texto). Igualmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo aceptó la naturaleza judicial de este trámite, acuñando, por tanto, la denominación de sentencia al acto con el que se ponía fin al mismo, cuestionada por algunos de sus miembros[82], al considerar que no era el resultado de un proceso respetuoso del debido proceso, sino, por el contrario, de un trámite sumario.

La cualificación de fallo fue sostenida y traída de nuevo años después, por la Corporación, como se advierte del fallo adiado en junio de 2009: “De la escasa regulación que existe sobre el tema, la Sala entiende que son atribuibles a este proceso judicial las siguientes características: En primer lugar, se trata de un proceso judicial, por lo tanto, la naturaleza del acto que lo resuelve es una sentencia, porque la competencia atribuida a la jurisdicción es la de decidir sobre la legalidad del mismo, lo cual corresponde hacer a través de aquella”[83] (Negrilla y subrayas fuera de texto).

En consonancia, y resaltando todavía los rasgos esenciales de este tipo de control, la jurisprudencia elaborada por el Consejo de Estado, con anterioridad a la entrada en vigor del CPACA, recalcó la esencia automática e inmediata del control, derivada de la obligación de envío que pesaba sobre la autoridad administrativa al origen del acto, sin perjuicio de la asunción oficiosa que puede ser desplegada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ante la inobservancia de esa carga.

En palabras de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el control de legalidad: “Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado”[84] (Negrilla y subrayas fuera de texto). En suma, se trata así de un mecanismo judicial de carácter excepcional, en el que el principio de la jurisdicción rogada es morigerado: (i) ante la ausencia de una demanda formal–como ocurre con los demás medios de control, en acatamiento del derecho de acción que los faculta a tocar las puertas de la Justicia, y especialmente –;

(ii) la oficiosidad de su asunción –en tanto en los vocativos bajo los que se discute la legalidad del acto administrativo se impone la rogación de parte–; (iii) y, a la vez, en el origen o la fuente de los argumentos sobre los cuales se emprenderá el examen del acto, que se centra, en exclusiva, en una correlación entre Decreto Declaratorio del estado de excepción, los decretos legislativos devenidos de éste y el acto administrativo que se controla por parte del juez.

En esa línea, el legislador de 2011, en la Ley 1437 de 2011 –CPACA- reguló este medio de control en los siguientes términos: “Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. Aunado a lo anterior, esta Corporación en diferentes pronunciamientos ha señalado como características esenciales las siguientes: 1.

La competencia para avocar conocimiento es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respecto a los actos dictados por autoridades nacionales recae en la Sala Plena del Consejo de Estado y, los dictados en el orden territorial a los respectivos tribunales administrativos. 2. Por tratarse de un proceso judicial la decisión es una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada relativa, en los términos del artículo 189 del CPACA: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes, pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen (…)”. 3.

Es automático e inmediato, toda vez que su asunción puede ser por remisión del acto que haga la autoridad administrativa al juez o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa del reenvío o ante su silencio, es decir que, no requiere la interposición de una acción o solicitud.

Bajo este entendido la Sala Plena del Consejo de Estado ha explicado que: “Se trata de una competencia muy particular, en comparación con el común de las acciones contenciosas, comoquiera que el tradicional principio de la “jurisdicción rogada” -que se le ha atribuido a esta jurisdicción-, sufre en este proceso una adecuada atenuación en su rigor, en la medida que en esta ocasión no se necesita de una acción, ni de criterios o argumentos que sustenten la legalidad o ilegalidad.

Por el contrario, basta con que la ley haya asignado a esta jurisdicción la competencia para controlar el acto, para que proceda a hacerlo”[85]. 4. Recae sobre actos de contenido general que gozan de presunción de legalidad y surten efectos, siempre y cuando no se declare su nulidad. 5. Es integral, en la medida que se realiza el estudio de fondo y forma del acto, y su juzgamiento comprende la confrontación de la decisión adoptada con los decretos legislativos que lo sustentan y las demás normas que integran el ordenamiento jurídico, al respecto el Consejo de Estado ha señalado que este examen: “[I]ncluye la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, al cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[86] (Negrillas fuera del texto). 6.

Es autónomo, pues a pesar de que el decreto legislativo que sirvió de fundamento para expedir el acto sea declarado inexequible por la Corte Constitucional, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer el control automático, con el objeto de establecer su legalidad durante el tiempo en el que surtió efectos.

En otros términos, los criterios de evaluación de la legalidad de la medida son traídos por el operador judicial y debe hacer uso de sus apreciaciones dogmático-jurídicas, pues “…con su conocimiento técnico, debe construir los supuestos de derecho que sirven para realizar el análisis”[87]. Es decir que, del demandante se pasa al fallador en el contexto del control inmediato de legalidad, por lo que la fijación de los parámetros normativos sobre los cuales se efectúa esta causa resulta ser la “piedra angular” del trámite, que cobija el fondo y la forma del acto administrativo sometido a estudio.

Frente a los parámetros del juicio, puede destacarse que no se limitan a la ley, sino que trascienden los contornos de ésta, denotando la existencia de un verdadero juicio de juridicidad[88], que conjuga paralelamente notas constitucionales, pero más desde el enfoque de respetar el artículo 4° de la Constitución Política analizando, por un lado, que no se afecten las garantías y libertades, como es deber de todo juez y funcionario público y, por otro, la razonabilidad y proporcionalidad de la medida, sin tocar aspectos de conveniencia. Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha manifestado: “…el control de legalidad que ejerce esta jurisdicción sobre los actos administrativos de carácter general dictados en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción es integral, es decir, incluye la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, al cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de "conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[89] (Negrillas fuera del texto).

Valga recordar que como bien lo dejó claro la Sala de Consulta y Servicio Civil[90] del Consejo de Estado, la teleología del control de legalidad se centra en el deber de asegurar el respeto a la Ley –entendida en sentido amplio- en la emisión de los actos administrativos, en su apego al ordenamiento jurídico existente, “…es el medio óptimo para garantizar que la maquinaria administrativa funcione adecuadamente y que los órganos administrativos hagan correctamente lo que deben hacer”.

Solo que en el caso del control inmediato de legalidad, responde a las características de un medio expedito y sin petición de parte o rogación, presto a encuadrar y ser medio idóneo para materializar el sistema de pesos y contrapesos, en un espectro de circunstancias extraordinarias y anormales, que reestructuran en la praxis el regular, normal y coordinado ejercicio de las ramas del poder público, precisamente para el funcionamiento adecuado de la maquinaria administrativa y su respeto a la regulación en derecho.

No en vano se concibe como un medio de control propio del ambiente de excepcionalidad, que pone el foco del análisis de la legalidad, en principios más altos como son la defensa de la soberanía, la institucionalidad y la legitimidad del Estado, alejado de la rogación que es propia del juez de la legalidad del acto dentro del Contencioso Administrativo, a quien como operador del control inmediato de legalidad se le impone verificar aspectos, tales como, si la autoridad administrativa expidió un acto administrativo general, y si éste responde a las medidas excepcionales, frente a las cuales se comporta o tiene una relación “accesoria” o subordinada, desde el punto de visto de la regulación a la que está sometido.

Por lo que su espectro de análisis abarca los aspectos formales y materiales o sustanciales o de fondo, ya que el margen de “discrecionalidad” que otorga la situación de anormalidad, dentro del Estado de Derecho, no puede quedar al garete y debe responder y descansar, en forma cuidadosa, sobre las razones y motivaciones de la declaratoria de la medida de Estado de Emergencia. Eso se tuvo claro desde las primeras decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, luego de la expedición de la Constitución Política de 1991, como se lee en la sentencia C-004 de 1992[91], si bien frente al control que esa Alta Corte ejerce y que en varios supuestos es diferente[92], sí resulta aplicable en sus consideraciones generales, con los matices propios y únicos de nuestra jurisdicción, al control inmediato de legalidad, cuando indica que el control debe ser integral y no parcial o limitado a una revisión meramente formal, en tanto el propósito genitor es defender la Constitución Política en su totalidad.

Igual predicado puede aplicarse a nuestro control frente a lo ya indicado respecto a la legalidad del acto, de cara a los principios superiores de institucionalidad, soberanía y seguridad, teniendo el matiz propio de la situación extraordinaria o anormal que dio lugar al Estado de Excepción. En síntesis, bajo la misma cuerda argumental, la jurisprudencia del Consejo de Estado[93] ha sido armónica al describir los elementos que caracterizan este mecanismo que se inscribe en el sistema de pesos y contrapesos establecido por el artículo 113 del Texto Fundamental, así: i. Jurisdiccional: las decisiones por medio de las cuales se resuelve el reputado control son auténticas sentencias judiciales. ii.

Automático: las autoridades que expiden el acto deben enviarlo a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, so pena de su aprehensión oficiosa. iii. Autónomo: no se subordina al control de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos materia de desarrollo, ni al control político que ejerce el Congreso de la República respecto de aquellos. iv.

Posterior: la vigencia del acto sometido a control no depende del examen judicial previo. Esto significa que el control se ejerce sobre un acto que ha sido expedido, sin condición por sus efectos. v. Oficioso: el impulso del proceso está a cargo del juzgador, sin las limitaciones propias del carácter rogado que rige otro tipo de procesos. vi.

Integral: corresponde al operador judicial revisar todos aquellos aspectos formales o materiales que puedan viciar la legalidad del acto enjuiciado. vii. Concurrente: su existencia no excluye la posibilidad de que la legalidad sea analizada también a través de los distintos medios de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. viii.

Cosa juzgada relativa: el acto examinado puede ser demandado posteriormente respecto de los puntos o normas que no hubieran sido objeto de pronunciamiento en el control inmediato de legalidad. Para la Sala, es importante destacar que, si bien las medidas que se examinan en ejercicio del control inmediato de legalidad tienen su génesis en el Estado de Excepción, que permite al ejecutivo hacer uso temporal de la potestad legislativa dispuesta por defecto en favor del Congreso de la República, los actos administrativos que desarrollan tales medidas no entrañan, en principio, el ejercicio de ninguna atribución extraordinaria por parte de las autoridades que ejercen tal función administrativa.

Por tal razón, se debe guardar un especial distingo al momento de procurar la aplicación de los parámetros de control definidos en la Ley 137 de 1994, los cuales están especialmente diseñados para aplicar el contrapeso ideal en salvaguarda del principio democrático que se ve afectado por el uso de la función legislativa sin la debida representación popular que respalda al órgano parlamentario, y de la cual echa mano el Gobierno para enfrentar una situación calamitosa o apremiante que difícilmente podría solventarse con los instrumentos jurídicos regulares.

De ahí que, aunque en la práctica pueda existir cierta compatibilidad entre los juicios que aplica la Corte Constitucional y los que conciernen al Consejo de Estado por la transversalidad del orden jurídico que se busca proteger, el trabajo de cada jurisdicción se orienta por una teleología diferente. Así, mientras la primera se ocupa de evitar el uso desbordado de potestades excepcionales –expedición de decretos legislativos–; la segunda, se encamina a impedir la existencia de arbitrariedades en el despliegue de una atribución ordinaria –expedición de actos administrativos–, a partir del marco jurídico supralegal y de legislación preponderantemente extraordinaria, que en el caso del Estado de Emergencia puede dar pie a la expedición de actos generales que lo desarrollen, inclusive, más allá del tiempo que dure la condigna declaratoria, precisamente porque se trata de una competencia que no se encuentra sujeta a su realización durante la vigencia de del Estado de Excepción, pero que sí requiere un control judicial permanente en tanto parte de un conjunto finito de normas (decretos legislativos) que se previeron –salvo pronunciamiento en contrario de la Corte Constitucional– como compatibles con la limitación de ciertos derechos fundamentales, y que, mientras el Congreso de la República no disponga otra cosa, tendrán carácter indefinido, excepto en el ámbito tributario (art. 215 C. P.), en el que expiran, en principio, a la siguiente vigencia fiscal.

Finalmente, y a pesar de la integralidad del análisis que comporta este medio de control, la cual se desprende el cúmulo de reglas normativas que son empleadas por el juez, la Sala de Decisión Especial señala que no corresponde a un examen completo y absoluto, pues, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, “…el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[94], lo que permite con posterioridad demandar el acto, por razones distintas a las estudiadas, a través de los medios de control ordinarios establecidos en el ordenamiento, v. gr., nulidad[95] y nulidad y restablecimiento del derecho[96].

Pues bien, a título conclusivo, se indica por la Sala que ese control de legalidad inmediato y automático, se bifurca en dos aspectos centrales y generales, que agrupan a los factores formales y materiales y, que en últimas, se ejercen sobre los siguientes subcontroles: (i) a un control de competencia; (ii) a un control de motivación o causa;

(iii) a un control de comprobación (fundamentos fácticos) y (iv) a un control de finalidad; aparejados claro está con los requisitos formales; mientras que para los aspectos materiales, se presentan los controles de (v) calificación jurídica o conexidad y necesidad y (vi) control de elección o de proporcionalidad y transitoriedad. De tal suerte que en el estadio de la secundum legem es que entran en toda su magnitud los controles antes mencionados, a fin de determinar la legalidad del acto que se controla inmediata y automáticamente.

Precisados estos parámetros, la Sala expondrá el problema jurídico que subyace a este asunto para, posteriormente, proceder a su análisis. 2.3. Problema jurídico Se concreta en determinar si la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020, expedida por la Corporación Autónoma Regional del Tolima “Por la cual se profieren unas medidas en torno al funcionamiento de la Corporación Autónoma Regional del Tolima derivadas de la emergencia sanitaria a causa el Covid 19”, se encuentran ajustada a derecho, de conformidad con los lineamientos jurídicos-normativos enunciados en el acápite previo, para lo cual la Sala abordara los siguientes asuntos: (i) los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad; y (ii) el estudio de los presupuestos de forma y fondo. 2.4.

Caso concreto De manera unívoca, se ha reconocido que los actos administrativos tienen como elementos esenciales “los de existencia, que han sido ubicados en el órgano y su contenido; los de validez, que son relativos a la voluntad y las formalidades o el procedimiento, y la eficacia u oponibilidad, sumergidas en las ritualidades para hacerlo eficaz y capaz de producir efectos jurídicos”[97].

A la luz de las fases de evaluación expuestas en el capítulo de consideraciones generales de esta providencia[98], la Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado procede a analizar la juridicidad del acto administrativo sujeto a este medio de control, como sigue: 2.4.1. Examen de requisitos de forma del acto administrativo objeto de control En este marco, el juez deberá examinar si el acto administrativo general cumplió con las formalidades necesarias para su expedición, de cara y acorde al marco de las medidas de excepción. Compuesto por tres (3) estadios de análisis –competencia, motivación y requisitos formales propiamente dichos–, esta Judicatura dedicará para cada uno de estos ítems un capítulo independiente. 2.4.1.1.

Del examen de competencia Dentro de la teoría de los vicios de nulidad de los actos administrativos, el de incompetencia resulta ser un vicio externo que, lejos de preocuparse por las “reflexiones internas” que llevaron a la decisión[99], centra su análisis en establecer si, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la autoridad administrativa al origen del acto estaba debidamente facultada para su expedición[100].

El control de competencia, afincado en que la autoridad que expide el acto debe estar dotada de las atribuciones legales o constitucionales no solo para expedir una manifestación de voluntad de la administración con efectos jurídicos, sino que sean de estirpe general e incluso de ser necesario debe evaluarse la competencia territorial, la competencia sobre la regulación de la materia, contenido o naturaleza de la decisión, eso incluye la jerarquía y el nivel del cargo y todos aquellos factores que regentan el marco de las atribuciones de la autoridad que expide el acto.

Así, la discusión gravita en torno de la aptitud legal del sujeto activo que adopta la decisión administrativa, mediante la cual se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular o general, esto es, alrededor del cuestionamiento de la existencia de disposiciones normativas que validen o justifiquen su actuar. En letras de Dromi[101], la competencia es un condicionante de la validez del acto, por lo que la “observancia de la competencia es indispensable para la actuación válida del órgano” y cuyos presupuestos son: ser expresa en su marco jurídico normativo, pues por el principio de legalidad debe provenir de la norma superior respectiva que la ha otorgado; irrenunciable, es decir, no es declinable; corresponde al órgano - institución y no al órgano - individuo, por lo que se sujeta a la norma respectiva y es improrrogable e indelegable al estar afecta al interés público, por devenir de una norma estatal, entendido esta característica como que no depende ni surge “de la voluntad estatal ni de los administrados, ni del órgano- institución, ni del órgano- individuo”.

La incompetencia del funcionario o del organismo que profiere un acto administrativo constituye en los términos del inciso segundo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, una causal de anulación, bajo este precepto le corresponde al juez analizar en conjunto las atribuciones constitucionales y legales de cada caso; sobre punto la Corte Constitucional ha indicado que: “[L]a valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio”[102].

El otorgamiento de potestades en la administración pública se realiza en atención a los factores funcional, material, territorial y, en algunos casos, el temporal, sobre este punto la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que: “El primero de estos criterios (funcional) se refiere al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración pública, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas.

El material, por su parte, supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asignada a la autoridad que lo expidió. El factor territorial parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones.

Por último, el temporal es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio”[103]. Descendiendo al caso concreto, es necesario volver a retomar el marco competencial que el propio acto invoca en su contenido tanto en el epígrafe como en sus consideraciones.

Sea lo primero indicar que conforme a los artículos 23 y 33 de la Ley 99 de 1993[104], 40 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 3º[105] de sus estatutos[106], CORTOLIMA es un ente público del orden nacional sujeto a un régimen especial con jurisdicción en las entidades territoriales que componen el Departamento del Tolima y su domicilio principal está ubicado en el municipio de Ibagué. Ahora bien, sobre la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, se debe precisar es que el artículo 23[107] de la Ley 99 de 1993[108], dotó a las Corporaciones Autónomas Regionales de autonomía administrativa y financiera, patrimonio y personería jurídica propios, frente a las cuales, la Corte Constitucional[109] ha explicado que son órganos constitucionales de orden nacional sui generis, al explicar: “Las corporaciones autónomas regionales son órganos constitucionales de orden nacional sui generis, pues reúnen varias de las características de los órganos descentralizados por servicios, específicamente en materia de administración de los recursos naturales y planificación y promoción del desarrollo regional con criterios de sustentabilidad ambiental[110], pero (a) no están sujetas a control de tutela ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que permitan a la autoridad central revocar o variar sus decisiones[111] -lo que no se opone a los controles jurisdiccionales, y (b) no están adscritas a ningún ministerio ni hacen parte de ningún sector administrativo[112]”[113]. [S]on entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley.

Aquellas entidades, son organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables”[114].

En el marco de las atribuciones conferidas en los artículos 31 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 8 de los estatutos la Corporación (Acuerdos 4 y 6 de 2013) tiene como finalidad principal la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes, sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento de conformidad con las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

En armonía con lo anterior, el artículo 24 de la mencionada Ley 99 y 13 de los estatutos citados, fija los órganos de dirección y administración de las Corporaciones Autónomas Regionales, en una Asamblea Corporativa, un Consejo Directivo y un Director General. El Director General será el representante legal de la Corporación y su primera autoridad ejecutiva y el artículo 29 de la Ley 99 de 1993 y 60 de sus estatutos, le asigna las siguientes funciones: “Son funciones del Director General, las señaladas en las leyes, en los Reglamentos y en los presentes Estatutos, y en particular las siguientes: 1.

Dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad y ejercer su representación legal. 2. Cumplir y hacer cumplir los Acuerdos de la Asamblea Corporativa y el Consejo Directivo. 3. Presentar para estudio y aprobación del Consejo Directivo los planes y programas que se requieran para el desarrollo del objeto de la Corporación, el proyecto de presupuesto, así como los proyectos de organización administrativa y de planta de personal de la misma, de conformidad con las normas vigentes. 4.

Presentar al Consejo Directivo para su aprobación, los proyectos de reglamento interno. 5. Ordenar los gastos, dictar los actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos y convenios que se requieran para el normal funcionamiento y el logro de los objetivos y funciones de la entidad. 6. Asignar en algún funcionario de la entidad, el desempeño transitorio de funciones administrativas, por razones de ausencia temporal. 7.

Constituir los mandatarios o apoderados que representen a la Corporación en asuntos judiciales y demás de carácter litigioso. 8. Delegar en funcionarios de la entidad el ejercicio de algunas de sus funciones, previa autorización del Consejo Directivo. 9. Nombrar y remover el personal de la Corporación y establecer el manual específico de funciones y requisitos de la Entidad, conforme con las normas legales vigentes. 10.

Administrar y velar por la adecuada utilización de los bienes y fondos que constituyen el patrimonio de la Corporación. 11. Rendir informe al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en la forma que este lo determine, sobre el estado de ejecución de las funciones que corresponden a la Corporación y los informes generales y periódicos o particulares que solicite, sobre las actividades desarrolladas y la situación general de la entidad. 12.

Presentar al Consejo Directivo los informes que le sean solicitados sobre la ejecución de los planes y programas de la Corporación, así como sobre la situación financiera de acuerdo con los estatutos. 13. Convocar y presidir y/o delegar, de conformidad con el artículo 72 de la Ley 99 de 1993, las audiencias públicas, previa solicitud elevada por alguna de las personas indicadas en el artículo referenciado, mediante edicto que permanecerá fijado en la Subdirección Administrativa y Financiera de la Corporación, durante diez (10) días y publicado en la página web de la Corporación, señalando hora, lugar y objeto de la audiencia. 14.

Solicitar al Consejo Directivo autorización para enviar comisiones de funcionarios de la entidad al exterior. 15. Presentar los informes relacionados con su gestión a través del Plan de Acción Institucional “PAI” y en función de los indicadores previstos en los reglamentos establecidos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 16.

El Director se obliga al finalizar su período a realizar el empalme con su sucesor, dejando soporte escrito de dicho empalme. 17. Designar las personas que deben representar a la Corporación en cualquier actividad o comisión en que deba estar presente. 18. Dirigir, coordinar y controlar la gestión laboral de la Corporación y resolver lo relativo a las situaciones o novedades administrativas. 19.

Adoptar el manual específico de funciones y competencias laborales de los empleados de la entidad, conformar, los grupos de trabajo interno para el adecuado cumplimiento de las funciones de la entidad y ordenar el reconocimiento económico a sus coordinadores, conforme lo establecen las disposiciones legales vigentes. 20. Las demás funciones que le señalen la ley, decretos reglamentarios y los presentes Estatutos”[115].

Bajo estas premisas el asunto que ocupa la atención de esta Colegiatura recae sobre las normas dictadas por el ente de nivel nacional, porque se trata de una CAR, respecto de las cuales se avocó el conocimiento del vocativo de la referencia respecto de la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020, expedida por Directora General de CORTOLIMA “Por la cual se profieren unas medidas en torno al funcionamiento de la Corporación Autónoma Regional del Tolima derivadas de la emergencia sanitaria a causa el Covid 19”.

En efecto, el acto examinado fue suscrito por la señora OLGA LUCIA ALFONSO LANNINI, en su calidad de Directora General de CORTOLIMA, quien fue designada por el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional del Tolima, mediante Acuerdo Nº. 19 del 1º de noviembre del 2019[116], para el período comprendido entre el 1º de enero de 2020 al 31 de diciembre de 2023, quien tomó posesión del cargo el 27 de diciembre del año pasado[117].

Ahora bien, de conformidad con las normas citadas de la Ley 99 de 1993 y de sus estatutos, la Directora General de la Corporación, es su representante legal y la primera autoridad ejecutiva de la misma y dentro de sus funciones, está la de dictar los actos que se requieran para el normal funcionamiento de la entidad. Así, la Sala observa que el acto administrativo objeto de estudio, con el que la Directora General de CORTOLIMA adoptó medidas en torno al funcionamiento de la entidad derivadas de la emergencia sanitaria a causa del COVID-19; como la suspensión de asistencia y atención al público en general en las oficinas de la entidad, así como las visitas, reuniones y salidas de campo del personal vinculado a la Corporación; estableció el trabajo en casa; fijó las respectivas excepciones para no afectar la continuidad de la prestación del servicio como autoridad ambiental y de la seguridad de los bienes de la Corporación; dispuso los canales de atención digital; suspendió los trámites y actuaciones administrativas, con sus respectivas excepciones; exhortó a todo el personal vinculado a la entidad al cumplimiento de las medidas de seguridad para la prevención y mitigación del riesgo del virus COVID-19 y, finalmente, ordenó que por intermedio de la Subdirección Administrativa y Financiera – Oficina de Seguridad y Salud en el trabajo que se impartan los lineamientos que sean necesarios para el cumplimiento de los protocolos de seguridad, coordinando la respectiva vigilancia e investigación epidemiológica con las autoridades competentes; son acordes con los fines y las normas de excepción proferidas por el Gobierno Nacional y, en especial, a lo establecido en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

En virtud de lo expuesto, esta Sala de Decisión encuentra que la DIRECTORA GENERAL DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA tiene la facultad de adoptar las medidas necesarias para lograr el normal funcionamiento de la entidad, dentro de un esquema de normalidad y de regulación ordinaria, pero que requiere la potencialización de esas competencias para poder sobrepasar legítimamente el espectro de competencias regulares y ello solo acontece, dentro de un modelo democrático y de Estado Social de Derecho, con la ampliación que para ello se ha previsto, mediante la declaratoria del estado de excepción, como las dispuestas en el acto que se escruta y, en ese sentido, se concluye que la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020, se expidió en el marco competencial de CORTOLIMA y de las atribuciones asignadas a su Directora General, en armonía con la legislación de excepción, a partir del DECRETO DECLARATORIO 417 y su DECRETO LEGISLATIVO 491 de la misma anualidad, recayeron sobre las materias habilitadas por parte de la legislación extraordinaria propia del estado de excepción de emergencia económica y social e incluso en la literalidad de la motivación del acto, se lee el siguiente aparte explicativo sobre la competencia asumida por CORTOLIMA y su soporte normativo, en armonía con el fundamento fáctico que expuso en los siguientes términos: “Que la Organización Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio.

Que el Ministerio de Salud y Protección social mediante Resolución No. 385 de Marzo 12 de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio Nacional, tras la clasificación del COVID – 19 como pandemia, por parte de la Organización Mundial de la Salud, en la cual se esbozan una serie de lineamientos con el fin de prevenir y controlar la propagación del mencionado virus.

Que el señor Presidente de la República impartió unos lineamientos en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público, para lo cual, desde el 24 de marzo de 2020, se ha ordenado el aislamiento obligatorio en el territorio colombiano, con algunas excepciones. Que el Ministerio de Justicia y del Derecho, profiere el Decreto Legislativo N° 491 del 28 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

Que los Ministerios de Trabajo y Salud y Protección Social, y el Director Administrativo de la Función Pública Circular, profirieron la Circular externa 100-009 de mayo 07 de 2020, en donde se indican las acciones para implementar en la administración pública las medidas establecidas en el protocolo general de bioseguridad adoptado en la resolución 666 del 24 de abril de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social.

Que el Presidente de la República mediante directiva 003 del 22 de mayo de 2020, exhorta a las demás ramas del poder público, a los entes autónomos, a los organismos de control y vigilancia, y a las entidades territoriales a adoptar las medidas que permitan priorizar el trabajo en casa, tal como lo señala el Protocolo General de Bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, adoptado mediante la Resolución 666 del 24 de abril de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social.

Que mediante Resolución 844 del 20 (sic) de mayo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social, prorroga hasta el 31 de agosto de 2020 la emergencia sanitaria por el nuevo coronavirus que causa el COVID – 19, de igual manera en el artículo 2 se esbozan una serie de medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID – 19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Que la Dirección General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima — CORTOLIMA, profiere la Resolución 0699 del 29 de mayo de 2020, “por la cual se profieren unas medidas en torno al funcionamiento de la Corporación derivadas de la emergencia sanitaria a causa del COVID –19”. Que la Dirección General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima — CORTOLIMA, profiere Resolución 0887 del 30 de junio de 2020 prorrogó las medidas establecidas en la Resolución 0699 del 29 de mayo de 2020, “Por la cual se profieren unas medidas en tomo al funcionamiento de la Corporación derivadas de la emergencia sanitaria a causa del COVID – 19, con vigencia hasta el 15 de julio de 2020”.

Que la Dirección General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima — CORTOLIMA, profiere Resolución 1013 del 15 de julio de 2020 la cual prorrogó las medidas establecidas en la Resolución 0699 del 29 de mayo de 2020, “Por la cual se profieren unas medidas en tomo al funcionamiento de la Corporación derivadas de la emergencia sanitaria a causa del COVID – 19, con vigencia hasta el 31 de julio de 2020”.

Que según los datos oficiales recientes entregados por el Instituto Nacional de Salud y la Secretaría de Salud del Tolima, se han venido incrementando los casos en el Departamento del Tolima y en especial en la ciudad de Ibagué de personas con resultado positivo de COVID – 19, dentro de los cuales personal vinculado a la Corporación se encuentra dentro de esta población. En ese orden de ideas, se debe realizar la respectiva vigilancia e investigación epidemiológica, como lo recomiendan los protocolos de seguridad por un término no inferior a catorce (14) días calendario.

Que así las cosas, por lo antes expuesto se hace necesario proferir las medidas necesarias para la mitigación del riesgo, acatando las recomendaciones de la Secretaría de Salud Municipal de Ibagué, garantizando de igual manera la continuidad oportuna del servicio, guardando especial protección al personal vinculado, su entorno y a la comunidad en general”.

De lo antes visto, la Directora de la CAR, como funcionaria de mayor rango dentro de la entidad, tiene dentro de sus facultades la de determinar las disposiciones generales para el correcto, eficiente y normal desarrollo de las atribuciones de la corporación autónoma que dirige, pero requería de potestades que excedieran sus competencias ordinarias, como la suspensión de asistencia y atención al público en general en las oficinas de la entidad, así como las visitas, reuniones y salidas de campo del personal vinculado a la Corporación; la posibilidad de establecer el trabajo en casa, en forma generalizada para casi la totalidad de la planta del personal; para fijar y justificar las respectivas excepciones a fin de no afectar la continuidad de la prestación del servicio como autoridad ambiental y de la seguridad de los bienes de la Corporación; para disponer la potencialización y prioridad en el uso de los canales de atención digital; para suspender la generalidad de los trámites y actuaciones administrativas, con sus respectivas excepciones; y, finalmente, para ordenar que, por intermedio de la Subdirección Administrativa y Financiera – Oficina de Seguridad y Salud, en el trabajo se impartan los lineamientos que sean necesarios para el cumplimiento de los protocolos de seguridad, coordinando la respectiva vigilancia e investigación epidemiológica con las autoridades competentes, buscando el mayor distanciamiento social posible y el menor contacto físico entre personas, como una manera de prevenir y mitigar la expansión de los efectos de coronavirus COVID-19.

Aunado a lo anterior, en el ARTÍCULO 6º DEL DECRETO Nº. 491 DE 2020 el Gobierno Nacional habilitó a los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, para suspender los “términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa”.

En virtud de lo expuesto, esta Sala de Decisión encuentra que la Directora de CORTOLIMA respondió a las previsiones del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, por medio del cual se adoptaron “medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica”.

Por tanto, la Sala concluye que la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020, se expidió en el marco competencial de la Entidad y de las atribuciones de la Directora General para hacerlo y de aquel propio del estado de excepción. Ahora bien, el control frente a los aspectos formales se compone en forma integral de los subcontroles de: motivación o de causa; control de comprobación y control de finalidad. 2.4.1.2.

Del examen de la motivación del acto El control de motivación o de causa que implica el análisis de la razón de ser del acto, de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida. De forma pacífica, se ha reconocido que la motivación de los actos administrativos es una garantía que protege los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, así como la eficacia normativa del principio democrático y el de publicidad[118].

La motivación ha sido entendida como “…la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión”[119], es decir, como la exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sustentan las determinaciones que son adoptadas por los órganos públicos en el ejercicio de función administrativa. No obstante, dicha exigencia no supone simplemente el bosquejo de los argumentos que cimientan la decisión, pues las razones que son empleadas por los órganos administrativos deberán adecuarse a la realidad que rodea la expedición del acto, estableciendo así una especie de congruencia respecto de la declaración que ha sido acogida[120].

La exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sirven de fundamento a los actos administrativos es un deber y un límite que el derecho convencional[121], constitucional[122] y administrativo[123] contemporáneo le ha impuesto a la administración, en virtud del cual se garantiza el derecho fundamental al debido proceso y los principios democrático, de legalidad y de publicidad[124].

De esta manera, la motivación impide que las potestades otorgadas a las autoridades administrativas deriven en actuaciones arbitrarias o en el abuso de poder, en este sentido la doctrina ha puntualizado que: “Motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge.

Por ello, motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica; y, en segundo lugar, a razonar cómo tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto”[125]. En este orden de ideas, le corresponde a la administración indicar las razones y fundamentos que justifican la expedición del acto, de tal forma que sea claro el razonamiento lógico que le permitió concluir que la decisión adoptada se ajusta al ordenamiento jurídico y a las circunstancias fácticas.

Descendiendo estas premisas al sub judice, se tiene que en el caso que ocupa la atención de la Sala, en la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020 fueron consignados los supuestos de hecho y de derecho que motivaron la implementación de las medidas contenidas en este acto, el cual tuvo como sustento el brote del Coronavirus (COVID-19) y su declaratoria como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS).

En el acto se refirió como antecedente normativo explicó que el Ministerio de Salud y Protección social mediante Resolución N°. 385 de 12 marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio Nacional; el presidente de la República impartió unos lineamientos en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia y con fundamento en el DECRETO 417 DE 2020[126] el Ministerio de Justicia y del Derecho profirió el DECRETO LEGISLATIVO 491 del 28 de marzo de 2020, por medio del cual, se adoptaron medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas, así como las medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

En forma específica, el acto tuvo como fundamento la siguiente normativa: (1) La RESOLUCIÓN 385 DE 12 DE MARZO DE 2020, mediante la cual el ministro de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID 19 y adoptó directrices medidas para hacer frente al virus. Esta Resolución fue modificada parcialmente por la RESOLUCIÓN 407 DE 13 DE MARZO DE 2020 y prorrogada por la RESOLUCIÓN 450 DE 2020 y por la RESOLUCIÓN 844 DEL 26 DE MAYO DE 2020, por medio de la cual, el Ministerio de Salud y Protección Social prorrogó hasta el 31 de agosto de 2020 la emergencia sanitaria por el nuevo coronavirus que causa el COVID – 19[127].

(2) Los diferentes lineamientos impartidos por el presidente de la República en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público, para lo cual, desde el 24 de marzo de 2020, se ha ordenado el aislamiento obligatorio en el territorio colombiano, con algunas excepciones.

(3) La DIRECTIVA PRESIDENCIAL 03 DEL 22 DE MARZO DE 2020, por medio de la cual, se dispuso el aislamiento inteligente y productivo, el trabajo en casa de servidores públicos y contratistas de prestación de servicios y de apoyo a la gestión, de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional y exhortó a las demás ramas del poder público, a los entes autónomos, a los organismos de control y vigilancia, a las entidades territoriales a adoptar medidas que permitan priorizar el trabajo en casa.

(4) El DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 28 DE MARZO DE 2020, por el cual, el Gobierno Nacional dictó medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica.

(5) La CIRCULAR EXTERNA 100-009 DE 7 DE MAYO 2020, de los Ministerio de Salud y Protección Social, de Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, donde indicaron acciones para implementar en la administración pública las medidas establecidas en el protocolo general de bioseguridad adoptado en la Resolución 666 del 24 de abril de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social.

Pero, es claro que luego con la vigencia del Estado de excepción, declarado en el DECRETO 417 DE 17 DE MARZO y con el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 28 DE MARZO DE 2020, CORTOLIMA con la resolución que se escruta, dio cumplimiento estricto a la regulación de excepción al adoptar medidas en torno al funcionamiento de la entidad derivadas de la emergencia sanitaria a causa del COVID-19; como la suspensión de asistencia y atención al público en general en las oficinas de la entidad, así como las visitas, reuniones y salidas de campo del personal vinculado a la Corporación; estableció el trabajo en casa; fijó las respectivas excepciones para no afectar la continuidad de la prestación del servicio como autoridad ambiental y de la seguridad de los bienes de la Corporación; dispuso los canales de atención digital; suspendió los trámites y actuaciones administrativas, con sus respectivas excepciones; exhortó a todo el personal vinculado a la entidad al cumplimiento de las medidas de seguridad para la prevención y mitigación del riesgo del virus COVID-19 y, finalmente, ordenó que por intermedio de la Subdirección Administrativa y Financiera – Oficina de Seguridad y Salud en el trabajo que se impartan los lineamientos que sean necesarios para el cumplimiento de los protocolos de seguridad, coordinando la respectiva vigilancia e investigación epidemiológica con las autoridades competentes.

De esta manera, la Directora General de CORTOLIMA identificó las premisas normativas y fácticas que sirven de sustento a las decisiones plasmadas en la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020[128] que tuvieron como finalidad al adoptar dichas medidas en torno al funcionamiento de la entidad y lograr su normal funcionamiento, de cara a la preservación de la salud y la vida de los servidores, contratistas y usuarios de la entidad, para lograr el distanciamiento social y evitar en lo posible el contacto físico entre personas, como una forma de prevención y mitigación de la propagación del coronavirus COVID-19, de allí que pueda admitirse que la decisión administrativa examinada se encuentra debidamente motivada al guardar sustento con las disposiciones generales emanadas por el Gobierno Nacional en época de anormalidad y en la que la Directora General estructuró una lógica silogística, en la que lo jurídico se marida con los hechos, como dinámica que guía igualmente la motivación del acto administrativo[129].

Es claro entonces que, dentro de la motivación del acto en conocimiento de legalidad, toma como fundamentos hechos y normas relacionadas con la conocida “pandemia” y el DECRETO 417 DE 17 DE MARZO por el cual el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, al igual que lo dispuesto en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

Y es que en el DECRETO 417 de 2020 en sus causas indicó expresamente que: “una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos, …[C]on el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 Y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales” (Negrillas fuera de texto).

Siendo acorde con esas medidas de distanciamiento y aislamiento que se debió ante la protección de fines más altos como la vida y la salud, que motivaron a CORTOLIMA a adoptar las medidas dispuestas en el acto escrutado para lograr el funcionamiento seguro de la entidad, derivadas de la emergencia sanitaria a causa del COVID-19, buscando el mayor distanciamiento social posible y el menor contacto físico entre personas, como una manera de prevenir y mitigar la expansión de los efectos de coronavirus COVID-19.

De allí que pueda admitirse que las medidas examinadas se encuentran debidamente motivada al guardar sustento con las disposiciones generales de excepción emanadas por el Gobierno Nacional. En virtud de lo expuesto, es claro que la decisión objeto de análisis fue debidamente motivada, dentro de los parámetros del control de motivación y causa que se impone en el análisis del control inmediato de legalidad y no se encuentra reparo respecto de la motivación que debe contener la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020 objeto de análisis, pues la situación y normas expuestas, permiten tener por cumplido este requisito.

Para esta judicatura, la decisión administrativa examinada se encuentra debidamente motivada al guardar sustento con las disposiciones generales de excepción emanadas por el Gobierno Nacional. 2.4.1.3. Del examen de los requisitos formales propiamente dichos Previo a entrar en materia, la Sala considera pertinente acotar que, aunque no se trata de un presupuesto necesario para la procedencia del estudio que subyace al medio de control inmediato de legalidad[130], la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020 fue publicada en la página web de la Corporación Autónoma Regional del Tolima[131], por lo que el acto fue socializado a la comunidad, resultando acorde para efectos de oponibilidad[132].

Por otro lado, esta Judicatura advierte que el citado acto es respetuoso de las demás formalidades que rodean las manifestaciones unilaterales de la administración, ya que consta de los siguientes presupuestos de forma: encabezado[133]; número de identificación[134]; fecha de expedición[135]; mención de las facultades sobre las que se soporta la adopción de las medidas allí contenidas[136]; una parte resolutiva y la firma de quien lo suscribió[137].

Ahora bien, frente al control de comprobación, que hace parte de los aspectos formales del acto, éste se centra en que los hechos demostrados constituyan la causa del acto. Para el caso concreto se tiene que, tal y como fue expuesto en la resolución escrutada, se evidencia de la concatenación normativa, que, al armonizarla con la parte resolutiva, hace que emerja con claridad su basamento en los comprobados hechos de la situación pandémica vivida por el mundo, la cual no ha sido ajena a nuestro país, lo que impuso, para el caso concreto, al Gobierno Nacional y a CORTOLIMA la necesaria adopción de medidas para garantizar la salud de los servidores públicos, contratista y usuarios de la entidad y la prestación de los servicios encomendados por la ley, de acuerdo con lo establecido en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, con trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones; la suspensión de términos (con sus respectivas excepciones) y atención del público por canales digitales.

En estos casos que todo deviene del estado de anormalidad es importante que la autoridad administrativa se ciña a los hechos generadores de dicho estado de excepción, pues de ello pende el sinnúmero de medidas que en estado regular o de normalidad no se adoptarían y que, en dado caso, se implementaría, pero por las vías legales normales o regulares que se tengan a disposición. Por contera, se advierte que el acto controlado fue expedido, en cumplimiento del procedimiento que debía observarse, dentro y de cara al marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica devenida de la pandemia declarada por la OMS por el COVID-19 y que está contenido en el DECRETO DECLARATORIO 417 DE 17 DE MARZO, pero más que todo en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

La motivación del acto que se analiza, como ya se analizó, evidenció la relación de propósito y finalidad con el Estado de Emergencia declarado y los fundamentos fácticos invocados, como es la existencia de la pandemia del COVID-19, que ha afectado a toda la humanidad y, también ha impactado a Colombia, por lo que se dejan entrever entre la normativa y la decisión administrativa, sí acontecieron, existieron y motivaron fácticamente las medidas adoptadas en la resolución escrutada.

No sobra agregar que los requisitos que se analizaron para efectos de avocar esta causa, de que el acto fuera administrativo y general, y que encuentre su acto subyacente en la Declaratoria de Emergencia (estado de excepción), fue analizado en esa oportunidad, que permitió el ingreso a la jurisdicción para estudiarse desde la égida del control inmediato de legalidad con respecto a algunos de sus contenidos normativos.

Superado entonces el control de comprobación fáctica, corresponde analizar el acto desde la arista del control de finalidad que se concibe como el acatamiento, el sometimiento y subordinación manifiesta de la administración a los fines del Estado, en cuanto a que las medidas deben estar encaminadas a conjurar las causas del estado de anormalidad que se vive y/o a impedir sus efectos.

Para la Sala no cabe duda de que este aspecto se hizo evidente en la materialización de la necesidad de adoptar medidas en torno al funcionamiento de la entidad derivadas de la emergencia sanitaria a causa del COVID-19; como la suspensión de asistencia y atención al público en general en las oficinas de la entidad, así como las visitas, reuniones y salidas de campo del personal vinculado a la Corporación; estableció el trabajo en casa; fijó las respectivas excepciones para no afectar la continuidad de la prestación del servicio como autoridad ambiental y de la seguridad de los bienes de la Corporación; dispuso los canales de atención digital; suspendió los trámites y actuaciones administrativas, con sus respectivas excepciones; exhortó a todo el personal vinculado a la entidad al cumplimiento de las medidas de seguridad para la prevención y mitigación del riesgo del virus COVID-19 y, finalmente, ordenó que por intermedio de la Subdirección Administrativa y Financiera – Oficina de Seguridad y Salud en el trabajo que se impartan los lineamientos que sean necesarios para el cumplimiento de los protocolos de seguridad, coordinando la respectiva vigilancia e investigación epidemiológica con las autoridades competentes, para de esta manera preservar la salud y vida de los servidores, contratistas y usuarios de la CORTOLIMA, como lo ordenó el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, teniendo así claridad en que el confinamiento derivado de la pandemia generada por la rápida propagación del COVID-19 conllevaría una crisis sanitaria sin precedentes, con consecuencias fatales, implicaba la conexión entre la finalidad de las medidas de aislamiento con la continuidad de algunos de los servicios de la entidad.

En consonancia con ello, la Sala estima que la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020 supera el análisis de los requisitos de forma, lo que permite abordar el fondo de lo que allí fuere regulado. 2.4.1.4. El examen de los requisitos de fondo del acto administrativo objeto de control En su gran mayoría los aspectos materiales o de fondo tocan en forma transversal con aquellos que se analizaron en el aspecto formal del control de causa y motivación, en tanto hacen parte de un engranaje, de un todo, que termina vertido en la declaración de voluntad de la administración. Empero, los aspectos formales son un esbozo o abrebocas a aquellos presupuestos que luego de superado el crisol de la formalidad, deben profundizarse, precisamente, para hacer eco a lo que unívocamente ha dicho el Constituyente de 1991 y la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, sobre no permitir que la autoridad administrativa exceda sus competencias y límites dentro del estado de anormalidad declarada; por eso, se itera el control inmediato de legalidad es el control de la excepcionalidad o de la anormalidad.

Tal y como pudo sostenerse en el acápite de consideraciones generales de este proveído, la materialidad del acto sujeto al control inmediato de legalidad se fiscaliza a través de dos tipos de juicios. Por un lado, el juicio de conexidad entre las medidas generales adoptadas en la decisión administrativa y las circunstancias fácticas y normativas que rodean el estado de excepción. Por el otro, el juicio de proporcionalidad con el que se busca establecer la razonabilidad de los postulados administrativos confeccionados en el acto que se escruta.

La Sala de Decisión hace referencia expresa a la CONEXIDAD, concebida como la relación temática directa de la motivación y las medidas que adopta el acto que se controla, cuyo fundamento en la declaratoria del Estado de excepción respectivo junto con los decretos legislativos devenidos de ese Decreto Declaratorio, los cuales se expiden para materializar los instrumentos y herramientas necesarias para conjurar la crisis.

Y es que lo correlacional entre todo el engranaje que emerge a partir de una situación de anormalidad y que se somete, para su solución a la declaratoria de Estado de Emergencia, tiene su razón de ser en el empático y armonioso sentido que debe imperar en el incremento de los poderes que tendrá la Administración –entendida en sentido amplio–, la discrecionalidad de lo que procederá a regular y a ejecutar, pues solo debe tener en mente la conflagración de la crisis o de sus efectos o que sus efectos no sean mayores, por lo que los controles que se ejerzan en el ámbito constitucional, político o de legalidad, no se suprime ni puede sufrir mella u obstáculo, ni siquiera en el estado de anormalidad, pues como lo explicó la Corte Constitucional, en la sentencia ya mencionada C-004 de 1992: “Los estados de excepción en cuanto significan el acrecentamiento temporal de los poderes del Presidente y la introducción de restricciones y limitaciones de distinto orden respecto del régimen constitucional común, deben aparejar el mínimo de sacrificio posible, atendidas las circunstancias extraordinarias, del régimen constitucional ordinario y garantizar el rápido retorno a la normalidad…” (Destacados en el original).

La conexidad se examina desde dos puntos de vista, a saber: el interno, mediante el cual se evalúa el vínculo de las medidas adoptadas y las consideraciones consignadas en el Decreto en el que se sustenta; y, la externa, en la que se verifica la relación de las órdenes impartidas y las causas de la declaratoria del estado de excepción[138].

En este presupuesto de conexidad, el llamado a emerger es el control de calificación jurídica, pues superado el control formal de comprobación o constatación de los hechos, que es un filtro de verificación fáctico básico y que en este vocativo fue analizado párrafos atrás, se requiere que esos hechos reciban una calificación jurídica con la que se determine si ese hecho jurídicamente sí viabilizaba la expedición del acto que se controla y lo ingresa al ámbito de la necesidad como previsión para adoptar las decisiones tendientes a solucionar la situación de excepción, por lo que deben expresar con claridad las razones jurídicas por las cuales adopta las medidas que contiene y por qué son necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a conjurar las circunstancias excepcionales.

Se interesa esta fase del estudio por corroborar el vínculo inmediato existente entre las medidas administrativas generales adoptadas por las autoridades para el desarrollo de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción –que incluye por supuesto al que los declara como ha sido prohijado por la Corte Constitucional[139].

Según los artículos 215 de la Carta Política y 10º y 47 de la Ley 137 de 1994, las decisiones adoptadas en el acto escrutado tienen que relacionarse con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción y, su objeto debe estar encaminado a “conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”, al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que: “Se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.

Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa”[140]. Para esta Sala de Decisión, la relación que puede surgir entre los extremos normativos referidos debe ser evaluada desde dos (2) tipos de enfoques diferentes que permiten establecer, más allá de la validez de las medidas adoptadas, su eficacia para conjurar los efectos de la crisis.

Las relaciones que orientan este estudio son así, en primera medida, (i) la de “causa a efecto”, bajo la cual se examina si el decreto legislativo referido por la autoridad administrativa nacional para la expedición del acto, la facultaba para ello; en otros términos, si el acto enjuiciado respetó o no la norma superior sobre la que éste se fundó. En segundo lugar, (ii) el “vínculo instrumental” entre las medidas adoptadas y los fines y propósitos del decreto legislativo, esto es, si las medidas concebidas en el acto analizado desarrollaron efectivamente la disposición jurídica que permitió su expedición, mediante herramientas efectivas tendientes a atenuar los efectos de la crisis al origen del estado de excepción. Aclarados esos aspectos, la Sala evidencia que en cuanto a la conexidad con el Estado de Excepción, no existe mayor reparo en que el acto administrativo sub examine desarrolla el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, en la medida en que se orienta a implementar medidas en torno al funcionamiento de la entidad derivadas de la emergencia sanitaria a causa del COVID-19; como la suspensión de asistencia y atención al público en general en las oficinas de la entidad, así como las visitas, reuniones y salidas de campo del personal vinculado a la Corporación; estableció el trabajo en casa; fija las excepciones respectivas para no afectar la continuidad de la prestación del servicio como autoridad ambiental y de la seguridad de los bienes de la Corporación; dispone los canales de atención digital; suspende los trámites y actuaciones administrativas, con sus respectivas excepciones; exhorta a todo el personal vinculado a la entidad al cumplimiento de las medidas de seguridad para la prevención y mitigación del riesgo del virus COVID-19 y, finalmente, ordena que por intermedio de la Subdirección Administrativa y Financiera – Oficina de Seguridad y Salud en el trabajo que se impartan los lineamientos que sean necesarios para el cumplimiento de los protocolos de seguridad, coordinando la respectiva vigilancia e investigación epidemiológica con las autoridades competentes, como lo dispuso el Gobierno Nacional para conjurar y evitar la extensión de los efectos producidos por la crisis asociada al COVID-19, logrando el mayor distanciamiento social posible y el menor contacto físico entre personas, y retoma el contenido de las disposiciones, bajo estudio, que componen la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020 y que son susceptibles de ser conocidas dentro del espectro del control inmediato de legalidad.

La Sala considera necesario destacar que el acto examinado se dictó dentro del marco de vigencia del DECRETO LEGISLTIVO 491 DE 2020, devenido del DECRETO DECLARATORIO 417 DE 17 DE MARZO. Desde la perspectiva del marco jurídico supralegal y de legislación preponderantemente extraordinaria, que en el caso del Estado de Emergencia puede dar pie a la expedición de actos generales que lo desarrollen, inclusive, más allá del tiempo que dure la declaratoria, precisamente porque se trata de una competencia que no se encuentra sujeta a su realización durante la vigencia del Estado de Excepción, pero que sí requiere un control judicial permanente en tanto parte de un conjunto finito de normas (decretos legislativos) que se previeron –salvo pronunciamiento en contrario de la Corte Constitucional– como compatibles con la legalidad y algunos con la limitación de ciertos derechos fundamentales, y que, mientras el Congreso de la República no disponga otra cosa, tendrán carácter indefinido, excepto en el ámbito tributario (art. 215 C. P.), en el que expiran, en principio, a la siguiente vigencia fiscal.

Lo cierto es que el DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DE 2020, fue expedido con base en el DECRETO DECLARATORIO 417, por tanto, no cabe duda de que el marco temporal, en principio, no es un parámetro para desacreditar su sustento en la legislación de excepción. Aunado a lo anterior, es importante destacar que la medida no contempla ninguna vulneración a los derechos fundamentales, pues justamente buscaron la preservación de la salud y de la vida de los servidores, contratistas y usuarios de la entidad, lo cual, a las luces de la jurisprudencia constitucional, puede entenderse como la aplicación del principio de no regresividad.

La Corte Constitucional en sentencia C-228 de 2011[141], M. P. Juan Carlos Henao Pérez, señaló los elementos que configuran este principio: “(1) que la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida;

(3) que luego de un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan el contenido mínimo no disponible del derecho social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apareja”. De conformidad con todo lo anterior, la Sala retoma el contenido de las disposiciones que componen la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020 que se controla y se evaluará una a una.

Los referidos numerales fueron consignados así: 2.4.1.4.1.

ARTÍCULO PRIMERO. Aislamiento. En este punto, el acto escrutado, estableció: “A partir de la expedición del presente acto administrativo, se suspende la asistencia y atención al público en general, a las oficinas de la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, así como las visitas, reuniones y salidas de campo del personal vinculado a la Corporación, hasta el día 10 de agosto de 2020”.

En primer lugar, es relevante destacar que por medio del DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, el presidente de la República declaró el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días”, con la finalidad de implementar las medidas necesarias para conjurar la crisis sanitaria e impedir la propagación y extensión de los efectos negativos causados por el nuevo Coronavirus (Covid- 19), entre otros, por los siguientes motivos: “Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección (sic) la vida y la salud de los colombianos. (…) Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales” (Negrillas fuera de texto).

Por su parte, el Presidente de la República expidió el DECRETO ORDINARIO 457 DE 22 DE MARZO DE 2020[142] en el cual ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, durante el interregno del 25 de marzo al 12 de abril de 2020[143] y, estableció medidas para garantizar el derecho a la vida, a la salud y la supervivencia, en el marco de la emergencia sanitaria ocasionada por el Coronavirus (Covid-19), permitiendo el derecho de circulación de las personas en treinta y cuatro (34) casos, en las consideraciones expuso: “(…) Que el Ministerio de Salud y Protección Social en marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, adoptó mediante la Resolución 464 del 18 marzo de 2020, la medida sanitaria obligatoria de aislamiento preventivo, para proteger a los adultos de 70 años, ordenando el aislamiento para las mayores de (70) años, a partir del veinte (20) de marzo de 200 (sic) a las siete la mañana (7:00 am) hasta el treinta (30) de mayo de 2020 a las doce de la noche (12:00 p.m.).

(…) Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social había reportado que en el país se presentaban 75 casos de personas infectadas con el Coronavirus COVID-19, cifra que ha venido creciendo a nivel país de la siguiente manera: 102 personas contagiadas al 18 de marzo de 2020, 108 personas contagiadas al día 19 de marzo de 2020; 145 personas contagiadas al día 20 de marzo de 2020, 196 personas contagiadas al día 21 de marzo, y a hoy, 22 de marzo de 2020 a las 9:00 a.m., se reporta un total de 231 casos confirmados de personas contagiadas con el nuevo Coronavirus COVID-19, y la lamentable muerte de dos (2) personas.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social en su portal de la página oficial reporta al 22 de marzo de 2020, a las 8:00 a.m., que se han presentado 271.364 casos confirmados en el mundo, 11.252 muertes y 173 países con casos confirmados. Que de conformidad con lo manifestado por el Ministerio de Salud y Protección Social, a la fecha no existen medidas farmacológicas, como la vacuna y los medicamentos antivirales que permitan combatir con efectividad el Coronavirus COVID-19, por lo que se requiere adoptar medidas no farmacológicas que tienen un impacto importante en la disminución del riesgo de transmisión del Coronavirus COVID-19 de humano a humano, dentro de las cuales se encuentra la higiene respiratoria y el distanciamiento social, medida que además ha sido recomendada por la Organización Mundial de la Salud.

Que no obstante las diferentes medidas adoptados (sic) por las autoridades territoriales, se hace necesario impartir instrucciones que permitan que en todo el territorio nacional se adopten de manera unificada, coordinada y organizada las medidas y acciones necesarias para mitigar la expansión del Coronavirus COVID 19”. (Negrillas fuera de texto).

De igual manera, como una manera de lograr dicho aislamiento, el artículo 3 del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, estableció que con el fin de evitar el contacto entre las personas, fomentar el distanciamiento social y hasta que se mantenga vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Sanidad y Protección Social, las autoridades velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.

De esta manera, no queda duda que la disposición adoptada es causa y es un medio para lograr los fines y propósitos contenidos en los mencionado DECRETO DECLARATORIO 417 y LEGISLATIVO 491 DE 2020 y de las diferentes medidas de emergencia adoptadas por el Gobierno Nacional, pues, busca evitar las aglomeraciones de personas en las instalaciones de la entidad y que sus funcionarios no asistan visitas, reuniones y salidas de campo, para de esta manera, preservar la salud y la vida de los servidores, contratistas y usuarios de la entidad; buscando el mayor distanciamiento social posible y el menor contacto físico entre personas, como una manera de prevenir y mitigar la expansión de los efectos de coronavirus COVID-19, por lo tanto, la Sala lo encuentra ajustado a derecho. 2.4.1.4.2.

ARTÍCULOS SEGUNDO y SEXTO. Trabajo en Casa y garantías para el trabajo en casa. En razón a que el eje temático de estos dos artículos está relacionado y a que el segundo tiene como finalidad la efectividad del primero, se estudiarán en forma conjunta. En su literalidad, los artículos 2° y 6º del acto consagran: “ARTÍCULO SEGUNDO: Trabajo en Casa - El personal vinculado a la Corporación, tanto los Funcionarios de planta, Judicantes, Pasantes y Contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, desarrollarán sus funciones y obligaciones contractuales desde su lugar de residencia. Los Subdirectores, Directores Territoriales y Jefes de Oficina en asocio con la Oficina de Talento Humano, continuarán realizando la coordinación interna con el personal a su cargo, mediante la utilización de medios digitales y, el uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, garantizando el cumplimiento de las funciones del empleo y lo pactado en las evaluaciones de desempeño. Parágrafo 1: Para el caso de los Contratistas de Prestación de Servicios Profesionales y de Apoyo a la Gestión, seguirán cumpliendo con su objeto contractual desde su lugar de residencia, bajo el plan de actividades establecido por los Supervisores, estos últimos verificarán el cumplimiento del mismo.” “ARTÍCULO SEXTO: Garantías para el trabajo en casa – Con el fin de no afectar la continuidad del servicio y garantizar el trabajo desde casa, la Oficina de Gestión Tecnológica y la Subdirección Administrativa y Financiera de acuerdo a sus competencias, deberán brindar el apoyo necesario para el desarrollo del trabajo en casa”[144].

Las anteriores disposiciones son desarrollo de varias disposiciones de excepción, En efecto, el artículo 3º del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, el que fue declarado exequible por la Corte Constitucional[145], reguló: “Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial.

No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Parágrafo. En ningún caso, los servidores públicos y contratistas del Estado que adelanten actividades que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado podrán suspender la prestación de los servicios de forma presencial.

Las autoridades deberán suministrar las condiciones de salubridad necesarias para la prestación del servicio presencia”. Así las cosas, CORTOLIMA para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social, con la norma analizada habilitó el trabajo en casa (art. 2) para los funcionarios de planta, judicantes, pasantes y contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, para de esta manera, preservar su salud y vida, ante las graves consecuencias de contagiarse con dicho virus y estableció que la Oficina de Gestión Tecnológica y la Subdirección Administrativa y Financiera deberán brindar el apoyo necesario para el desarrollo del trabajo en casa, como forma de propender por la efectividad de la prestación del servicio bajo esa modalidad establecida en el artículo 2 que le antecede (art. 6).

Ahora bien, las disposiciones analizadas, también desarrollaron el artículo 16[146] del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 que habilitó la posibilidad del trabajo desde casa de las personas vinculadas a las entidades públicas. Para la Sala las normas analizadas están estrechamente ligadas con la disposición de excepción que ha proferido el Gobierno Nacional y son un claro desarrollo de las mismas, por cuanto al permitir y garantizar el trabajo desde casa de los funcionarios de planta, judicantes, pasantes y contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, buscan mantener el mayor distanciamiento social posible, el menor contacto entre personas y garantizar la continuidad de la prestación del servicio que la Constitución y la ley le atribuyen a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA y las medidas adoptadas y acá analizadas son eficaces para lograr prevenir y mitigar los efectos del virus y para la preservación de la salud y la vida de los servidores, contratistas y usuarios de la entidad; por lo que estas se encuentran ajustadas a derecho. 2.4.1.4.3.

ARTÍCULO TERCERO. Excepciones. En esta disposición CORTOLIMA reguló lo siguiente: “En aras de no afectar la continuidad de la prestación del servicio como autoridad ambiental y de la seguridad de los bienes de la Corporación, se exceptúan las siguientes actuaciones y trámites administrativos: 1.- Desplazamiento de personal vinculado a la Corporación a los sitios donde se requiera la atención a la flora y fauna silvestre, en especial al Centro de Atención y Valoración de Fauna Silvestre – C.A.V. Se deberá coordinar y promover con la fuerza pública y demás autoridades competentes, para que estas especies sean entregadas directamente {sic} Centro de Atención y Valoración de Fauna Silvestre – C.A.V, ubicado en el sector de Llanitos zona rural de Ibagué, ello con el fin de evitar el desplazamiento de funcionarios del Corporación; así como de dar prioridad a los casos que tenga incidencia la vida de las especies, así como la atención de especímenes heridos o infantiles. 2.- Atención de emergencias y contingencias ambientales, donde se demuestre una notoria afectación al medio ambiente y que sea indispensable e improrrogable la presencia institucional de la Corporación. 3-.

El personal encargado del servicio de vigilancia de las oficinas de la Corporación, para lo cual se coordinará por intermedio de la Supervisión del Contrato las respectivas medidas de protección y protocolo de bioseguridad con la empresa contratista. 4.- El personal encargado del servicio de aseo de las oficinas de la Corporación, para lo cual se coordinará por intermedio de la Supervisión del Contrato las respectivas medidas de protección y protocolo de bioseguridad con la empresa contratista. 5.- El personal vinculado a la Corporación que por razones indispensables de necesidad del servicio requiera su presencia en las oficinas, situación que deberá ser autorizada por la Subdirectora Administrativa y Financiera, y coordinada con el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, para establecer la viabilidad respectiva, dicho acompañamiento lo realizará la oficina de seguridad y salud en el trabajo, donde se cumpla con todo el protocolo de seguridad respectivo.

Parágrafo 1: En todo caso, el desplazamiento y/o visita que establecen los numerales 1 y 2 del presente artículo, deberán ser autorizadas por el Subdirector o Director Territorial respectivo, con el acompañamiento de la oficina seguridad y salud en el trabajo, aplicando los protocolos de seguridad para prevenir el contagio del Coronavirus - COVID- 19”[147].

Para la Sala en la presente disposición es la aplicación del artículo 3º del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, ya transcrito en el punto anterior, puesto que en su parágrafo fijó que en ningún caso “los servidores públicos y contratistas del Estado que adelanten actividades que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado podrán suspender la prestación de los servicios de forma presencial.

Las autoridades deberán suministrar las condiciones de salubridad necesarias para la prestación del servicio presencial”[148] y del artículo 17[149] que reguló lo relativo a contratos de prestación de servicios administrativos que no se podrán suspender; así las cosas, con fundamento en estos artículos del decreto legislativo, CORTOLIMA fijó dichas excepciones para no afectar la continuidad de la prestación del servicio y garantizar el funcionamiento indispensable como autoridad ambiental y de la seguridad de los bienes de la Corporación. En ese contexto, la Entidad autora y en armonía con el artículo anterior escrutado, estableció qué actividades pueden ejecutarse de forma remota con el apoyo de las tecnologías de la información y las comunicaciones y, bajo la discrecionalidad otorgada por el decreto legislativo fijó qué actuaciones y actividades administrativa se realizarían de forma presencial, en aras de no afectar la continuidad de la prestación del servicio como autoridad ambiental y de la seguridad de los bienes de la Corporación, pero siempre garantizando las medidas de bioseguridad de aquellos servidores y contratistas que tenga que hacer su desarrollo de forma presencial.

Resulta palmario entonces que el artículo estudiado se relaciona con los Decretos 417 y 491 de 2020, expedidos en el marco del Estado de excepción, por cuanto su finalidad está dirigida a la protección de los derechos a la vida, la salud, la seguridad en el trabajo y el debido proceso de los servidores públicos, contratistas, usuarios e intervinientes, pero también garantizando la prestación del servicio de la autoridad ambiental, por lo que, la disposición estudiada se haya adecuada a derecho. 2.4.1.4.4.

ARTÍCULO CUARTO. Canales digitales. En su literalidad, este artículo estableció: “Todos y cada uno de los trámites, actuaciones administrativas, presentación de informes, reuniones y sesiones relacionadas con la misión, competencias y funcionamiento de la Corporación, se adelantaran de manera virtual; para la recepción y reparto de correspondencia, se mantendrán los correos habilitados ventanilla@cortolima.gov.co, notificacion.judicial@cortolima.gov.co garantizando por parte de la Subdirección Administrativa y Financiera el reparto oportuno de la correspondencia a cada una de las dependencias respectivas.

Parágrafo 1: Se exhorta a los Funcionarios que se dé respuesta dentro de los términos de ley a las peticiones que se allegan, utilizando los canales virtuales como se ha venido desarrollando durante la emergencia derivada del COVID-19. Parágrafo 2: Los procesos precontractuales y contractuales se continuarán adelantando a través de la plataforma SECOP II y por medios virtuales.

Las actuaciones deberán estar enmarcadas dentro de los principios de la Contratación Estatal y aplicando las {sic} normatividad al respecto”[150]. CORTOLIMA en la presente norma reguló lo establecido en el inciso segundo del artículo 3 (ya transcrito) del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 que fijó que “Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones”.

Y, en cuanto al parágrafo segundo, para la Sala este hace referencia que los procesos precontractuales y contractuales se realizarán por medido virtuales a través de la plataforma SECOP II, lo que está acorde con la teología de dicho decreto legislativo. Así las cosas, el artículo estudiado se relaciona con los DECRETOS 417 y 491 DE 2020, expedidos en el marco del Estado de excepción, por cuanto su finalidad está dirigida a la protección de los derechos a la vida, la salud, la seguridad en el trabajo y el debido proceso de los servidores públicos, contratistas, usuarios e intervinientes en los trámites allí contemplados.

Además, que el período de suspensión se haya extendido hasta la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el presidente de la República, resulta acorde al contemplado en el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, así que no existen mayores reparos, pues no se necesita una norma especial de competencia para definir un asunto que es consustancial a la producción de actos jurídicos de esa naturaleza, aunado a que la misma norma de excepción extendió la vigencia de las medidas a la declaratoria de emergencia sanitaria contenida en la Resolución 385 de 12 marzo de 2020, que se prolongó hasta el 28 de febrero de 2021.

CORTOLIMA para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social, con la norma analizada suspendió la atención presencial de público en sus instalaciones y habilitó dos cuentas electrónicas como canales para atender y recibir peticiones, consultas y demás solicitudes ciudadanas o institucionales; por lo que de su lectura se evidencia su conexión de causa y efecto con el decreto legislativo en que se fundó. Bajo estas glosas, se recuerda que dentro de las directrices esgrimidas por el Gobierno Nacional para hacer frente a la propagación y extensión de los efectos nocivos del coronavirus, se prohíjo la suspensión de términos, como herramientas propicias a fin de facilitar el confinamiento tanto de servidores y empleados como de usuarios.

Pero más allá de ello, los propósitos de la declaratoria de emergencia y su legislativo, habilitaban, sin lugar a duda, las medidas adoptadas por CORTOLIMA, en la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020, relativas a los canales digitales de atención, en consecuencia se encuentra ajustada a derecho. 2.4.1.4.5.

ARTÍCULO QUINTO. Suspensión de trámites y actuaciones administrativas y sus excepciones. La Corporación Autónoma Regional del Tolima reguló este aspecto en el acto escruto, así: “Los trámites en curso que se adelantan como solicitudes de licencias, autorizaciones y permisos ambientales, además de los procesos sancionatorios en curso, que requieran además de visitas, reuniones y/o audiencias de forma presencial con la intervención de personal vinculado a la Corporación, quedan suspendidos hasta el 10 de agosto de 2020.

Parágrafo 1: Se exceptúan de la suspensión mencionada los procesos de indagación, apertura e imposición de medidas preventivas de procesos sancionatorios, relativos a las actuaciones en contra de la fauna silvestre, flora o grave afectación al medio ambiente, que requieran intervención de la Corporación, así como lo establecido en el Decreto 465 de 2020 en lo relativo a concesiones de aguas.

En el caso de ser indispensable la presencia física de personal vinculado a la Corporación, se deberá contar con el acompañamiento de la Oficina seguridad y salud en el trabajo, aplicando los protocolos de seguridad para prevenir el contagio del Coronavirus - COVID-19. Parágrafo 2: Los procesos coactivos y disciplinarios continuaran suspendidos”[151].

El Gobierno Nacional en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 dictó medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, por lo que en su artículo 6, estableció la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, en los siguientes términos: “Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales”.

Al respecto, esta Colegiatura considera relevante indicar que la Corte Constitucional, en ejercicio del control automático de constitucionalidad contenido en los artículos 214 numeral 6, 215 parágrafo y 241 numeral 7 de la Carta Política, mediante sentencia C-242 de 9 de julio de 2020, declaró la EXEQUIBILIDAD con efectos a futuro[152] del artículo 6º del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, con excepción del parágrafo 1º que lo declaró inexequible[153] -con tachas en la transcripción-, y el parágrafo 2° respecto del cual se dispuso su exequibilidad condicionada.

En efecto, en el fallo se expuso: “Aunque la autorización de suspensión de las actuaciones administrativas y judiciales en sede administrativa (artículo 6°) puede llegar a afectar el debido proceso, la misma es constitucional, puesto que es una medida temporal que pretende superar de forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades en razón de las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia originada por el coronavirus COVID-19 y, por consiguiente, busca cumplir con el mandato superior de prestar los servicios de forma adecuada, continúa y efectiva.

Además, se trata de una habilitación proporcional, porque es temporal, no aplica para las actuaciones relacionadas con la efectividad de derechos fundamentales, no procede de plano y para su adopción debe mediar un acto debidamente motivado”. (Subraya fuera de texto). De esta manera, no queda duda que la disposición adoptada es causa y es un medio para lograr los fines y propósitos de mencionado decreto legislativo, ya que al suspender los trámites en curso que se adelantan como solicitudes de licencias, autorizaciones y permisos ambientales, además de los procesos sancionatorios en curso, que requieran además de visitas, reuniones o audiencias de forma presencial con la intervención de personal vinculado a la Corporación, buscan lograr el mayor distanciamiento social posible y el menor contacto físico entre personas, como una manera de prevenir y mitigar la expansión de los efectos de coronavirus COVID-19 y por esas mismas razones, CORTOLIMA, en el parágrafo segundo del artículo en revisión, dispuso mantener suspendidos los procesos coactivos y disciplinarios, con el propósito de preservar el debido proceso, que se podría ver afectado frente a las partes, en las diferentes actuaciones administrativas por el asilamiento generado como consecuencia de la pandemia COVID-19 y que conllevó a la emergencia sanitaria y al estado de excepción declarados.

Bajo estas glosas, vale la pena mencionar que el inciso 2º del artículo 6º del DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DE 28 DE MARZO DE 2020, otorgó a la administración –entendida en sentido amplio- la facultad de determinar las actuaciones o trámites que serían susceptibles de la suspensión de términos, conclusión a la que debe llegar la entidad al realizar un análisis previo de las condiciones en las que se desarrollan sus actividades, nada diferente se concluye de la siguiente literalidad: “La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta”.

Así, el legislador de excepción les permitió a las entidades administrativas adoptar, en los asuntos que le son propios, las decisiones necesarias para el correcto funcionamiento de sus servicios. En ese contexto, la Entidad autora dentro de dicha discrecionalidad otorgada, fijó como excepciones a la suspensión de términos: (i) la atinente a los procesos de indagación, apertura e imposición de medidas preventivas de procesos sancionatorios, relativos a las actuaciones en contra de la fauna silvestre, flora o grave afectación al medio ambiente, que requieran la intervención de la Corporación, tema sensible para la convivencia de los diferentes ecosistemas de los que se suple el ser humano en alimentos y del preciado líquido, por lo se debe propender por una protección integral del mismo y (ii) así como lo relativo a concesiones de aguas, conforme al Decreto Reglamentario 465 de 2020.

En cuanto a las excepciones establecidas, es preciso dejar claro que el adelantamiento presencial de esos procedimientos debe llevar consigo el respeto a la garantía del debido proceso en cada una de las actuaciones, sin perjuicio de que se puedan adelantar de manera virtual, a través, del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Se buscó privilegiar aspectos que en su interrelación con la vida de las personas y del ambiente en general, como la fauna, flora y el ambiente en sí, implican una necesaria e inmediata actividad por parte de la administración y lo atinente al agua como medio vital para la vida de todos. La última excepción buscó privilegiar el acceso al servicio de agua, protegiendo a los habitantes del territorio nacional al garantizar el acceso al servicio de agua, teniendo claridad que el confinamiento derivado de la pandemia generada por la rápida propagación del COVID-19, llevó a suspender los términos, salvo la de dichas solicitudes de concesión, pues si se suspendieran también afectaría el acceso a ella, gozando de la prestación de un servicio tan necesario y vital, más aún cuando dentro de las herramientas anti pandemia está el lavado constante de las manos, ropa, utensilios e implementos en general, como lo indicó el DECRETO LEGISLATIVO 441 DE 2020 y lo desarrolló el Decreto Reglamentario 465 de 2020.

El Gobierno Nacional en el DECRETO LEGISLATIVO 441 DE 20 DE MARZO DE 2020 dictó medidas en materia de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo para hacer frente al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado, para lograr el acceso a agua potable en situaciones de emergencia sanitaria, y la reglamentación devenida de este legislativo, que se plasmó en el Decreto Reglamentario 465 de 23 de marzo de 2020, en su artículo 1º, adicionó el artículo 2.2.3.2.7.2 del Decreto 1076 de 2015, con el siguiente parágrafo transitorio: “PARÁGRAFO TRANSITORIO.

Mientras se mantenga la declaratoria de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19, por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, las Autoridades Ambientales Competentes deberán priorizar y dar trámite inmediato a las solicitudes de concesiones de aguas superficiales y subterráneas presentadas por los municipios, distritos o personas prestadoras de servicio público domiciliario de acueducto, según corresponda.

Dichas solicitudes de concesiones de aguas deben estar destinadas a los sistemas de acueductos urbanos y rurales”. De esta manera, no queda duda que la disposición adoptada es causa y es un medio para lograr los fines y propósitos de mencionado decreto legislativo, pues al exceptuar de la suspensión de términos decretada, los relacionados con los trámites de solicitudes de concesión de aguas superficiales y subterráneas presentadas, se busca que se tenga acceso a agua potable, está en perfecta conexidad y coherencia con propender porque la población cuente con el recurso hídrico que ha sido una de las herramientas cuya importancia ha sido recabada por las autoridades nacionales y supranacionales, para frenar el contagio COVOD-19 con el lavado corporal, de manos, de superficies de trabajo, hogar y similares.

Lo anterior, por cuanto, el DECRETO LEGISLATIVO 441 DEL 20 DE MARZO DE 2020[154], reguló lo referente a la reinstalación, reconexión inmediata del servicio de acueducto a los suscriptores residenciales suspendidos o cortados (art. 1); fijó el acceso a agua potable durante la situación de emergencia sanitaria (art. 2); el uso de los recursos del Sistema General de Participaciones para agua potable y saneamiento básico, para financiar medios alternos de aprovisionamiento (art. 3); y estableció la suspensión temporal de los incrementos tarifarios de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado (art. 4).

La Sala insiste, que la medida adoptada por CORTOLIMA de exceptuar de la suspensión de términos dispuesta, lo relacionado con las solicitudes de concesión de aguas, buscó privilegiar el acceso al servicio de agua, protegiendo a los habitantes del territorio nacional al garantizar el acceso al servicio de agua, teniendo claridad que el confinamiento derivado de la pandemia generada por la rápida propagación del COVID-19, llevó a suspender algunas actuaciones administrativas surtidas en dicha Corporación, salvo la de dichas solicitudes de concesión, pues si se suspendieran también afectaría el acceso al agua, gozando de la prestación de un servicio tan necesario y vital, más aún cuando dentro de las herramientas anti pandemia está el lavado constante de las manos, ropa, utensilios e implementos en general, como lo indicó el DECRETO LEGISLATIVO 441 DE 2020 y lo desarrolló el Decreto Reglamentario 465 de 2020.

Valga recordar que este último Decreto Reglamentario fue controlado por la Sala Especial de Decisión No. 10, con sentencia del 13 de agosto de 2020, dentro del control inmediato de legalidad con radicado No. 11001-03-15-000- 2020-01058-00, M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; declaró ajustados a derecho los artículos 1, 2, 5 (parágrafo transitorio 2), 7, 8 y 9; condicionó la legalidad del artículo 3 y declaró la nulidad del artículo 4, 5 (parágrafo transitorio 1) y 6 del Decreto Reglamentario 465 de 2020.

Ahora bien, frente el artículo primero de la cual resulta pertinente e ilustrativo el siguiente aparte: “177. Ahora bien, debido a la situación de emergencia sanitaria que dio origen a la declaratoria del Estado de Excepción, con ocasión de la propagación del Coronavirus COVID-19, el Gobierno Nacional ha adoptado varias medidas para conjurar tal estado de cosas, como la optimización del servicio público domiciliario de acueducto para el abastecimiento de agua potable de manera efectiva y permanente a la población (Decreto Legislativo 441 de 2020, artículo 2°), con el fin que se puedan realizar las rutinas de limpieza recomendadas por las autoridades sanitarias y así evitar el contagio del virus mencionado. 178.

En tal virtud, la medida en estudio consistente en dar trámite prioritario a las solicitudes de concesiones de aguas para ampliar la cobertura del sistema de acueducto persigue un fin constitucionalmente legítimo, y en consecuencia se considera idónea, porque como bien lo señalaron los ministerios que intervinieron en este proceso, está dirigida a garantizar en el menor tiempo posible, el acceso al agua potable de la población que no cuenta, o tiene acceso limitado al recurso hídrico; lo cual, atiende a superar las actuales circunstancias de anormalidad que se pretenden conjurar mediante la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, efectuada por el Gobierno Nacional por medio del Decreto Declarativo 417 de 2020. 179.

Por otra parte, como quiera que el suministro permanente de agua potable es un medio indispensable para cumplir con las recomendaciones de aseo personal y de instalaciones públicas y privadas para evitar los contagios por COVID-19, la medida de priorizar y/o dar trámite inmediato a las solicitudes de concesiones de aguas, resulta necesaria para prevenir la transmisión del virus”.

Finalmente, estima la Sala que legalidad del artículo 5º de la resolución bajo estudio se condicionará a que la suspensión de término que decrete CORTOLIMA no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales, como lo estableció el parágrafo tercero[155] del artículo 6º del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

Lo anterior por cuanto, el artículo 214[156] de la Constitución Política al fijar reglas sobre los estados de excepción, es perentoria al indicar que durante los mismos no podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales, lo que fue desarrollado en el artículo 5[157] de la Ley Estatutaria 137 del 2 de junio de 1994, que reguló los Estados de Excepción en el país, reiterando dicha prohibición, motivo por el cual, se debe condicionar la norma escrutada a lo previsto en el mencionado decreto legislativo, la ley estatutaria y la propia Constitución, en el sentido que la suspensión de término que decrete CORTOLIMA no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales. 2.4.1.4.6.

ARTÍCULOS SÉPTIMO, OCTAVO Y NOVENO. Medidas de seguridad frente al COVID-19. En tanto las disposiciones convergen en un mismo eje temático, consistente en las medidas de bioseguridad, la Sala de Decisión considera viable estudiarlas en forma conjunta. Los artículos en cita consagran: “ARTÍCULO SÉPTIMO: Cumplimento {sic} de medidas de seguridad - Exhortar nuevamente o {sic} todo el personal vinculado a la Corporación para que acaten las disposiciones emanadas por la autoridades nacionales, departamentales y municipales en materia de prevención y mitigación del riesgo del virus COVID-19.

De manera especial reiterar el cumplimiento del protocolo de seguridad adoptado por la Corporación, mediante la Resolución 0660 del 19 de mayo de 2020.

ARTÍCULO OCTAVO: Exhórtese a los Subdirectores, Directores Territoriales y Jefes de Oficina, para que brinden las respectivas orientaciones al personal a su cargo, en el cumplimiento del presente acto administrativo, con el fin de que se tomen las medidas de protección, prevención y mitigación del riesgo del virus COVID-19.

ARTÍCULO NOVENO: Por intermedio de la Subdirección Administrativa y Financiera – Oficina de Seguridad y Salud en el trabajo, impártanse los lineamientos que sean necesarios para el cumplimiento de los protocolos de seguridad, coordinando la respectiva vigilancia e investigación epidemiológica con las autoridades competentes”[158]. Como se evidencia de la literalidad anterior, los tres artículos buscan mantener enfocado al personal que presta servicios a CORTOLIMA en el cumplimiento de los protocolos y de las medidas de bioseguridad adoptadas por la entidad en armonía con las medidas gubernamentales generales y para los diferentes niveles administrativos dentro del organigrama funcional, que contribuyan y garanticen la prevención y mitigación del riesgo del contagio y propagación del virus COVID-19 y, de esta manera, preservar la salud y la vida de los servidores, colaboradores y usuarios de la entidad, lo que a todas luces está en sintonía con la finalidad y lo dispuesto en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

Para la Sala la conexidad de estas disposiciones responde a los DECRETOS DECLARATORIO 417 y su LEGISLATIVO 491 DE 2020 y a las diferentes normas dictadas por el Gobierno Nacional en el estado de anormalidad que vive el país, como consecuencia de la pandemia COVID-19, por cuanto han buscado generar una conciencia general tanto de servidores públicos como de particulares de adoptar, acatar y cumplir todas las medidas de protección, prevención y mitigación del riesgo del virus, para que al unir sinergias en ese sentido, lograr la menor tasa de contagios y, por contera, de fatalidades en nuestra sociedad, por lo que se advierte ajustada a derecho. 2.4.1.4.8.

ARTÍCULO DÉCIMO. Vigencia. Finalmente, en este punto, dispuso: “La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición, modifica las disposiciones dadas por la Corporación que le sean contrarias”. Las normas que han regentado el tema de la publicación del acto administrativo general de las Corporaciones Autónomas Regionales deben ir aparejado con el régimen de autonomía reconocido a dichos entes y, que permite morigerar el deber de publicar sus actos administrativos de carácter general en el Diario Oficial, conforme se lee en el artículo 40 de la Ley 489 de 1998, que prescribe: “El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes”[159].

Esta norma demuestra que el régimen de autonomía tiende a primar sobre las regulaciones de la Ley 489 de 1998, incluido por supuesto su artículo 119 que consagra el deber de publicar en el Diario Oficial los actos administrativos de carácter general, es decir, que la norma especial puede contribuir a utilizar más medios de socialización del acto, sin dejar de lado, claro está el mecanismo legalmente dispuesto en el Diario Oficial.

Es más, dicente resulta que incluso en uno de los decretos legislativos expedido en desarrollo de la declaratoria de estado de excepción, concretamente el DECRETO 491 DE 28 DE MARZO DE 2020, dada la situación de pandemia, hubo la necesidad de variar el paradigma de enteramiento de los actos a los administrados, como se evidencia de la previsión que se lee en el artículo cuarto, al indicar: “Notificación o comunicación de actos administrativos.

Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos. Para el efecto en todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la autorización” y el acto acá escrutado se publicó en la página web de CORTOLIMA.

En vista de lo anterior, la Sala condicionará la legalidad de artículo 10º de la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020, bajo el entendido que de conformidad con el numeral primero del artículo 87 del CPACA, el acto general quedó en firme a partir del día siguiente de su publicación y es desde ese momento que empezó a regir. Por lo anterior, la Sala advierte que las normas analizadas se encuentran ajustadas a derecho, con los condicionamiento de legalidad establecidos frente a los artículos 5º y 10º de la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020,“Por la cual se profieren unas medidas en torno al funcionamiento de la Corporación Autónoma Regional del Tolima derivadas de la emergencia sanitaria a causa el Covid 19”.

Para la Sala una vez revisado lo dispuesto por el DECRETO LEGISLATIVO 491 DEL 2020, que adoptó medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, para hacer frente al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el DECRETO 417 DE 2020, y por DECRETO LEGISLATIVO 491, lo regulado por la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020, poseen una conexión de causa y efecto con las normas de excepción y son vehículo instrumental para lograr los cometidos de las normas de excepción expedidas por el Gobierno Nacional y que soportan el acto escrutado y, por lo mismo, resultan ajustadas a derecho dentro de la égida del control inmediato de legalidad con los condicionamientos indicados y, de esta manera, se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. Finalmente, los argumentos expuestos, imponen a la Sala indicar que no encontró fundamento en la solicitud del Ministerio Público sobre la declaratoria de improcedencia del vocativo de Control Inmediato de Legalidad respecto de los artículos 1, 2, 3, 6, 7, 8 y 9 que elevó en su concepto.

Así las cosas, se colige que los institutos jurídicos establecidos guardan un denominador común y es el apego de las disposiciones adoptadas en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DEL 2020 y en la teleología y contenido del DECRETOS 417 del cual devino aquel, por ende, la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020, poseen conexidad con la normativa de excepción, que como se comentó en párrafos anteriores no solo tiene que ver con el respeto y acogimiento de los contenidos normativos sino con la implementación de todo aquello que propenda por los propósitos y con la armonización con el régimen del estado de emergencia, permitiendo la implementación de las herramientas necesarias para que se logre conjurar la crisis de la mano del respeto de los derechos fundamentales, en este caso, al adoptar medidas en torno al funcionamiento de la entidad derivadas de la emergencia sanitaria a causa del COVID-19; como la suspensión de asistencia y atención al público en general en las oficinas de la entidad, así como las visitas, reuniones y salidas de campo del personal vinculado a la Corporación; estableció el trabajo en casa; fijó las respectivas excepciones para no afectar la continuidad de la prestación del servicio como autoridad ambiental y de la seguridad de los bienes de la Corporación; dispuso los canales de atención digital; suspendió los trámites y actuaciones administrativas, con sus respectivas excepciones; exhortó a todo el personal vinculado a la entidad al cumplimiento de las medidas de seguridad para la prevención y mitigación del riesgo del virus COVID-19 y, finalmente, ordenó que por intermedio de la Subdirección Administrativa y Financiera – Oficina de Seguridad y Salud en el trabajo que se impartan los lineamientos que sean necesarios para el cumplimiento de los protocolos de seguridad, coordinando la respectiva vigilancia e investigación epidemiológica con las autoridades competentes, con la finalidad de continuar garantizando la salud y vida de los servidores públicos, contratistas y usuarios de CORTOLIMA y buscando el mayor distanciamiento social posible y el menor contacto físico entre personas, como una manera de prevenir y mitigar la expansión de los efectos de coronavirus COVID-19.

En suma, en el análisis de conexidad aupado en el control de comprobación jurídica, se evidencia que las decisiones adoptadas en la resolución en estudio se relacionaron con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción y, su finalidad estructural como es la de “conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”, al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que: “Se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.

Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa”[160] Por lo que las medidas analizadas establecidas en la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020 no contaron simplemente con un soporte legal, como se corroboró, pues, aunado a ello, resultaban eficaces –“vínculo instrumental”– para alcanzar los fines perseguidos por la declaratoria del estado de emergencia, circunscritos a remediar “…la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[161].

En ese orden, frente al coronavirus, la OMS explicó: “…son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas”[162] (Negrilla y subrayas fuera de texto).

Así, el contacto social se presentaba, y se sigue presentando, como el principal agente catalizador de la enfermedad, motivo por el que las medidas de distanciamiento se mostraban –y muestran– eficaces para contener su extensión, por ello, la importantica de la NO atención presencial de público sino por canales digitales, la NO asistencia a visitas, reuniones y salidas de campo del personal vinculado a la Corporación; al establecer el trabajo en casa, la suspensión de los trámites y actuaciones administrativas, con sus respectivas excepciones y lo exhortos realizados por CORTOLIMA, son eficaces para lograr prevenir y mitigar los efectos del virus y para la preservación de la salud y la vida de los servidores, contratistas y usuarios de la entidad, buscando el mayor distanciamiento social posible y el menor contacto físico entre personas, como una manera de prevenir y mitigar la expansión de los efectos de coronavirus COVID-19.

Y fue precisamente ello lo que buscó la Directora General de dicha entidad al expedir el acto administrativo que se analiza, puesto que el mismo, tuvo un doble fin: (i) mitigar el impacto de contagio del COVID-19 hasta tanto no se hiciera una adecuación a la “nueva normalidad”, y (ii) garantizar la atención no presencial del público y continuación con las algunas de las actuaciones administrativas, a pesar de la suspensión de términos decretada, dejando en evidencia que lo plasmado en la mentada resolución fue afín a la dinámica actual.

De allí que pueda afirmarse que el acto administrativo enjuiciado desarrolló verdaderas medidas tendientes a conjurar la crisis que había conllevado la declaratoria del estado de emergencia –materializándose así el denominado “vínculo instrumental”–, en aras de proteger los derechos a la vida en conexidad con la salud de los servidores públicos, contratistas y usuarios de la CORTOLIMA, así como de garantizar el adecuado desarrollo del debido procedimiento administrativo[163].

En conclusión, lo que se sustentó en la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020, fue un ajuste a lo ya existente, para adecuarla en forma conexa y correlacional a las medidas de prevención, preparación y respuesta ante la emergencia epidemiológica y de salud pública por el Coronavirus (COVID-19), que llevaron a la Declaratoria del Estado de Emergencia y a la materialización del decreto legislativo que fundamentó su expedición. Por lo anterior, encuentra la Sala el acto objeto de control se armoniza con lo dispuesto por el Gobierno Nacional en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 28 DE MARZO DE 2020 y se correlaciona directamente con las razones que dieron origen a la declaratoria de emergencia del DECRETO 417 DE 2020, por lo que supera con creces el análisis desde el crisol de los factores de conexidad y comprobación jurídica. 2.4.2.

Del examen de razonabilidad y proporcionalidad de las medidas Dentro del contexto del control inmediato de legalidad, no basta con que las medidas sean constitucionales o legales para establecer su avenencia y armonía con el ordenamiento. Adicionalmente, se requiere que éstas sean razonables, esto es, las medidas sean necesarias y proporcionales para superar la crisis que trajo consigo la epidemia mundial del coronavirus, sin que sea viable al operador de este control adentrarse en aspectos de conveniencia, pues estos corresponden al control político que sobre los actos ejerce el Congreso y que le son ajenos al administrador de justicia dentro del referido medio de control.

Este juicio se realiza a la luz del artículo 13 de la Ley 137 de 1994, tiene por objeto determinar: “(i) si las medidas son proporcionales a la gravedad de los hechos que pretenden conjurar y (ii) si la limitación al ejercicio de los derechos y libertades es estrictamente necesaria para el retorno a la normalidad”[164]. Por lo que resta a la Sala Especial, abordar el factor de proporcionalidad o lo que constituiría el llamado control de elección de las medidas, en tanto es entendido como la relación de medio a fin que debe acompañar esta clase de actos que se expiden dentro del marco del estado de emergencia, ya que deben guardar un equilibrio dentro del fiel de la balanza en el que converge, por un lado, la gravedad de los hechos que se busca conjurar y, por otro, el propósito de retornar a la normalidad, a través de las herramientas y medidas que adoptó la autoridad administrativa en el acto que se controla.

En este punto el operador jurídico debe analizar, en forma cuidadosa y bajo los criterios jurídicos y con aplicación de las herramientas jurídicas a su alcance, a fin de determinar la racionalidad de las medidas adoptadas -más allá de su entronque con la legalidad- y si éstas resultaron proporcionadas, y acordes a los propósitos y finalidades de la declaratoria del Estado de Emergencia, pues en este ítem es donde puede producirse con mayor facilidad un exceso en la discrecionalidad temporal o en la concentración de poder transitoria, que por la situación de anormalidad, se ha desplazado a la autoridad administrativa, en razón a la crisis que se vive.

La proporcionalidad de una medida está dada por el grado de satisfacción de un bien jurídico y el detrimento que dicha tuición puede producir en otro. De ahí que con tal instrumento se busque la máxima realización posible de todos los postulados respecto de los cuales se produce la descrita tensión, a través de fórmulas que busquen nuevas maneras de realizar los principios y derechos en juego, o de justificar la prevalencia de unos y otros en un contexto fáctico-jurídico determinado.

La veeduría permanente del operador judicial, en todos los niveles o especialidades –constitucional y contencioso administrativo– tiene como misión cuidar que las decisiones que se adopten durante el estado de anormalidad y sus efectos e implicaciones no se logren a cualquier costo, sino que, más bien, se sacrifiquen en la mínima expresión posible esas instituciones dogmáticas y orgánicas que integran la aspiración arquetípica de organización política y social.

En otras palabras, el grado de intervención de la normalidad (nivel óptimo de principios y derechos) debe ser equiparable a la gravedad de los hechos que se busca conjurar, y la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades tiene que darse en lo estrictamente necesario, según reza el artículo 13 de la Ley 137 de 1994. Con todo, puede suceder que las decisiones administrativas adoptadas durante el estado de anormalidad, en lugar de desmejorar ciertos derechos, propendan por su optimización. Esto es una consecuencia natural del alto propósito que le encarga la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica en la empresa de contener los efectos negativos de la crisis.

Ahora, tal y como se mencionó en acápites anteriores, el objeto del acto general expedido en ejercicio de función administrativa, que incumbe al control inmediato de legalidad, es el de desarrollar ese tipo de decretos legislativos incluido el declaratorio del estado de excepción. De ahí que, en ninguna circunstancia le es dable a quien la emplea afectar categorías jurídicas que no incumben a su espectro regulatorio, pues es claro que ni el Constituyente ni el legislador estatutario de los Estados de Excepción validaron un escenario de excesos a la limitación del espectro de la normatividad de excepción y menos que restrinja las garantías ius fundamentales por vía de actos administrativos.

De ahí que, en materia de derechos –que es lo que se protege incluso en el orden convencional–, el marco de proporcionalidad sustancial de la resolución examinada viene dado, en principio, por su referente jurídico inmediato contenido en el decreto declaratorio y en el decreto legislativo que se busca desarrollar. Esto es así, entre otras razones, porque si el acto administrativo dispone de categorías jurídicas que desborden o extralimiten dicho marco legal o constitucional, ya no se estaría frente a un problema de proporcionalidad en sentido estricto, sino de infracción a la norma superior y a la falta de conexidad a la que está supeditado el acto.

Caso distinto es que se haya conferido un margen específico de discrecionalidad para el ejercicio de esta función administrativa, y que en ese proceso de optar por una determinación u otra se puedan producir tensiones válidas entre derechos fundamentales. En ese caso, sí valdría examinar la idoneidad, subsidiariedad y proporcionalidad frente al derecho disminuido en beneficio de otro de la misma raigambre.

Así las cosas, se advierte que lo establecido en el acto administrativo bajo control satisfacen el juicio de proporcionalidad por cuanto las medidas adoptadas tienen como principal objetivo proteger el derecho a la vida y a la salud de los servidores públicos, contratistas y usuarios de CORTOLIMA, a través de la NO atención presencial de público sino por canales digitales, la NO asistencia a visitas, reuniones y salidas de campo del personal vinculado a la Corporación; al establecer el trabajo en casa, la suspensión de los trámites y actuaciones administrativas, con sus respectivas excepciones, como lo ordenó el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, buscando el mayor distanciamiento social posible y el menor contacto físico entre personas, como una manera de prevenir y mitigar la expansión de los efectos de coronavirus COVID-19, sin afectar o demeritar el aspecto misional de la entidad en la prestación del servicio, para lo cual preponderó la utilización de los medios digitales y, en lo que consideró no viable esta posibilidad, mantuvo la atención y ejecución presencial.

En síntesis, esta Sala de Decisión observa que: (i) ninguna de las medidas adoptadas en el sub examine es exorbitante con respecto a la gravedad de la emergencia que se pretende conjurar; (ii) las determinaciones allí contenidas son compatibles con la naturaleza y fines de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y (iii) las decisiones adoptadas contribuyen, se insiste, en la protección de los derechos a la vida y salud de los servidores públicos, contratistas y usuarios de CORTOLIMA, de manera que, la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020 escrutada se muestra como idónea, necesaria y proporcional, a la situación vivida por el país como consecuencia de la pandemia COVID-19.

Ahora, esto no significa que allí se agoten todas las posibilidades del examen de proporcionalidad, pues, hasta ahora, se ha hablado de derechos fundamentales como objeto del control. Sin embargo, se debe considerar también que en la ecuación jurídica entran en juego categorías jurídicas de la raigambre de los principios, que son mandatos de optimización que pueden colisionar cuando se despliega la función administrativa en el cerco del Estado de Excepción; categoría que solo puede ser enfrentada consigo misma, pues de lo contrario el asunto no debería resolverse a partir de la ponderación, sino de la jerarquización, dado que no puede haber tensiones reales entre disposiciones de diferente nivel.

La Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura integral del acto administrativo general estudiado, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que el acto fiscalizado guarda total coherencia con los fines esenciales[165] perseguidos por el Estado. En efecto, tomando en cuenta que el contenido de la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020, refleja el desarrollo de las normas de excepción, por lo que la Sala considera que el marco jurídico de control de avenencia normativa viene dado por los siguientes referentes: • Principios de la función administrativa (art. 209 C. P.): La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. • Finalidades sociales del Estado (art. 366 C. P.): El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado y dentro de las herramientas para tal efecto, está buscar solucionar las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. • Declaratoria de emergencia (D.L. 417/20): (i) una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos causados a la población derivada de la Pandemia COVID-19. • Medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas (D.L. 491/20): El Gobierno Nacional indicó que era de suma importancia para lograr los cometidos del estado de excepción declarado, era necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.

Resulta incontrovertible al momento de realizar el control de legalidad que la Sala visibilizó la presencia de varios de aquellos referentes constitucionales y legales en la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020, especialmente los que orientan el ejercicio de la función administrativa (art. 209 C. P.) y los derechos fundamentales a la vida, en conexidad con la salud, de toda la comunidad servidora y usuaria que tiene relación con los servicios a cargo de CORTOLIMA, pero protegiendo la otra arista competencial y es la garantía de la continuidad en la prestación del servicio, con medidas idóneas como el despliegue de la tecnología digital y virtual, el trabajo en casa y determinando en forma clara aquellas pocas actividades que por su naturaleza y contenido sólo pueden desarrollarse presencialmente, pero con la medidas de bioseguridad requeridas para ello, por lo que nota que responden a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, de cara a la situación de emergencia a la que se ve aún enfrentada la humanidad con la irrupción del COVID-19. 2.4.3.

Control de necesidad Emerge en este punto, otro de los aspectos a evaluar, se hace referencia al factor de necesidad de las medidas, ya que de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994 las medidas que se adopten deben ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, desde este punto de vista le corresponde a esta Colegiatura verificar el cumplimiento de este presupuesto desde dos enfoques, a saber: el fáctico, en cuanto cumple con la finalidad de conjurar la crisis y sus efectos y, el jurídico, a partir del cual se evidencia que las previsiones legales contenidas en el ordenamiento jurídico son insuficientes, en los términos de la jurisprudencia constitucional corresponde a un “juicio de subsidiariedad”.

En el asunto que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que desde el enfoque fáctico la decisión adoptada se sustentó en la crisis generada por el nuevo Coronavirus (COVID-19), el cual fue declarado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud y, las indicaciones impartidas por dicho Organismo Internacional, por el presidente de la República y por la Directora General de CORTOLIMA, quienes coinciden en señalar la importancia de adoptar medidas “temporales y excepcionales para la mitigación del riesgo de contagio con el Coronavirus”, circunstancias que motivaron la implementación de medidas que redujeran el contagio del virus, dentro de las cuales el Gobierno Nacional destacó la importancia de evitar en mayor medida posible el contacto físico, con la utilización de canales digitales, lo dispuso el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 y se busca cumplir con el acto administrativo escrutado.

En consecuencia, para esta judicatura es clara la necesidad de implementar lineamientos que protejan la vida y la salud de los servidores públicos, contratistas y usuarios de la entidad autora del acto que se analiza. Por contera, la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020 escrutada se muestra razonable, idóneo, necesario y proporcional respecto de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Finalmente, las medidas concebidas en dicho acto administrativo general evaluado no transgreden las prohibiciones constitucionales ni coartan derechos ni libertades.

En ese orden, esta Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura del acto administrativo estudiado, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que el acto fiscalizado guarda total coherencia con los fines esenciales[166] perseguidos por el Estado, al confeccionar medidas que tienden a: proteger la vida y salud de servidores públicos, contratistas y usuarios, a través de las medias estudiadas, las cuales son razonables y proporcionales al contenido del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

Por otro lado, no se observa que dicha resolución establezca disposiciones restrictivas o regresivas, que comporten vulneración de aquéllos en las actuaciones surtidas por CORTOLIMA. Tampoco avizora que comporten el ejercicio arbitrario de las competencias ni discriminación alguna, y se afirma de ese modo, por cuanto es claro que, dentro del espectro competencial del juez del control inmediato de legalidad, debe identificar si el acto administrativo estudiado es respetuoso de las prohibiciones contempladas en la Constitución Política de 1991, en torno a las decisiones que pueden adoptarse en el marco de los estados de excepción. La Corte Constitucional ha interpretado el artículo 93 de la Carta Política en el sentido de indicar que la prevalencia de los tratados internacionales en el ordenamiento jurídico interno tiene lugar cuando se concretan dos presupuestos: por un lado, el reconocimiento de un derecho humano y, por el otro, que se trate de aquellos cuya limitación[167] no está permitida durante los estados de excepción. Así las cosas, su interpretación debe realizarse en conjunto con el numeral 2º del artículo 214 de la Carta Política, bajo este contexto señaló: “Los derechos humanos, para los fines y propósitos del artículo constitucional en estudio, son aquellos rigurosamente esenciales para el individuo, valga citar a título de ejemplo, el derecho a la vida, a la integridad personal, a no ser esclavizado, torturado, desterrado, desaparecido forzosamente, el derecho a la libertad personal, etc.”[168] (Negrillas fuera de texto).

Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado en diversas opiniones consultivas que los estados de excepción no son incompatibles con el sistema democrático y el Estado Social de Derecho, por el contrario, su objetivo es preservarlos[169]. Sumado a lo anterior, de conformidad con el artículo 4º de la Ley 137 de 1994 existen unos derechos que son intangibles[170], aún en estado de excepción, además de las restricciones contenidas en los artículos 5º, 6º y 7º idem[171], en virtud de los cuales se debe respetar el núcleo esencial de los derechos fundamentales.

Por último, es relevante destacar que de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución está prohibido desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos legislativos proferidos en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. De suerte que los poderes conferidos de manera excepcional para conjurar la crisis generada por el nuevo Coronavirus (COVID-19), le imponen a la administración la obligación de justificar la limitación de los derechos constitucionales.

En este sentido, el juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por finalidad comprobar que la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020 sub examine no suspende derechos humanos ni libertades fundamentales, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, ni suprime o modifica los organismos o las funciones básicas de acusación y juzgamiento[172].

Para esta Sala Especial de Decisión, conforme a los parámetros delimitados, el acto objeto de control se encuentra acorde al marco constitucional y legal pues no transgrede, en ninguno de los supuestos previos, derechos humanos ni libertades fundamentales de sus trabajadores ni de los sujetos transversales en los que repercute las decisiones allí adoptadas.

Esta fase del estudio tiene también como propósito comprobar que el acto escrutado no contiene supuestos que deriven en discriminación por motivos de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica[173]. Asimismo, debe advertirse si impone algún trato diferencial injustificado bajo “criterios sospechosos”[174].

La Sala no evidencia que las determinaciones trazadas en la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020 se apliquen atendiendo parámetros discriminatorios o distinciones que lesionen el derecho a la igualdad, pues, como se ha explicado en el desarrollo de esta sentencia, su fin se encuentra acorde a los lineamientos otorgados por el Gobierno Nacional, que propenden por garantizar los derechos a la vida, a la integridad de la salud de los usuarios, contratistas y servidores de CORTOLIMA.

En atención, a las consideraciones expuestas, la Sala tiene por satisfactoriamente sobrepasado el aspecto de los presupuestos de fondo dentro del contexto del control inmediato de legalidad. Finalmente, por considerarlo pertinente, aclara la Sala que, como lo ha reiterado esta Corporación en su jurisprudencia, “(…) el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[175], motivo por el que esta sentencia tan solo dispone de la autoridad de cosa juzgada relativa[176], frente a los aspectos analizados y decididos en ella.

Lo anterior porque a pesar de la integralidad del análisis que comporta este medio de control, la cual se desprende del cúmulo de reglas normativas que son empleadas por el juez, la Sala de Decisión Especial señala que no corresponde a un examen completo y absoluto, pues, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, “(…) el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[177], lo que permite con posterioridad demandar el acto, por razones distintas a las estudiadas, a través de los medios de control ordinarios establecidos en el ordenamiento: nulidad[178] y nulidad y restablecimiento del derecho[179].

En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de la Sala Cuarta Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. DECLARAR que la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020, “Por la cual se profieren unas medidas en torno al funcionamiento de la Corporación Autónoma Regional del Tolima derivadas de la emergencia sanitaria a causa el Covid 19”, expedida por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA – CORTOLIMA - está ajustado a derecho, pero bajo el entendimiento de que la suspensión de términos, establecida en el artículo 5º no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales, de conformidad con lo establecido en el parágrafo tercero del artículo 6º del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, y que la vigencia fijada en el artículo 10º se debe entender de conformidad con el numeral primero del artículo 87 del CPACA, que el acto general quedó en firme a partir del día siguiente de su publicación y es desde ese momento en que empezó a regir, de conformidad con lo explicado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. DECLARAR que los restantes artículos de la RESOLUCIÓN 1044 DEL 24 DE JULIO DE 2020 expedida por CORTOLIMA se encuentran, en los aspectos que se conocieron dentro del control inmediato de legalidad, ajustados a derecho al tenor de lo dispuesto en las consideraciones de este proveído y esta decisión hacen tránsito a cosa juzgada relativa.

TERCERO. En firme esta decisión, archivar el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Especial de Decisión Nº. 4 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sesión de la fecha, por los Magistrados: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Magistrada ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [2] Dato extractado de la página oficial del Ministerio de Salud. [3] Idem. [4] Página oficial de la OMS. Consultada el 1º de diciembre de 2020.

Enlace: https://www.who.int/features/qa/39/es/. [5] Idem. [6] Dato de la página oficial del Ministerio de Salud. [7] Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020. [8] “Artículo 1. Objeto. Adoptar el protocolo general de bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, contenido en el anexo técnico, el cual hace parte integral de esta resolución. Dicho protocolo está orientado a minimizar los factores que pueden generar la transmisión de la enfermedad y deberá ser implementado por los destinatarios de este acto administrativo en el ámbito de sus competencias”. [9] “Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID – 19, se modifica la Resolución 385 de 12 del marzo de 2020, modificada por las Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones”. [10] “Por la cual se profieren unas medidas en torno al funcionamiento de la Corporación derivadas de la emergencia sanitaria a causa del COVID –19”. [11] “Por la cual se profieren unas medidas en tomo al funcionamiento de la Corporación derivadas de la emergencia sanitaria a causa del COVID – 19, con vigencia hasta el 15 de julio de 2020”. [12] “Por la cual se profieren unas medidas en tomo al funcionamiento de la Corporación derivadas de la emergencia sanitaria a causa del COVID – 19, con vigencia hasta el 31 de julio de 2020”. [13] Índices 2 y 3 Samai. [14] Consultado el 1º de diciembre de 2020.

Enlace: https://www.corteconstitucional.gov.co/Relatoria/2020/C-242-20.htm. [15] Énfasis del original. [16] Énfasis en el original. [17] Índice 4 Samai. [18] “TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE ACTOS. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: (…) 2.

Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo. Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3.

En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale (…)”. [19] Índice 6 Samai. [20] Índice 7 Idem. [21] Índice 7 Samai. [22] Índice 12 Samai. [23] Índice 14 Samai, del 6 de octubre de 2020.

Índice 15 del 13 de ese mes y año. Índice 16 del 16 de octubre del año en curso. Índice 17 del 15 de octubre de 2020, la Secretaría General del Consejo de Estado dejó constancia de una comunicación telefónica sostenida con CORTOLIMA, a quien se le informó los diversos requerimientos realizados, el funcionario que atendió la llamada indicó un correo electrónico para remitir aquellos.

Índice 18 del 21 de octubre de 2020. [24] Índice 19 Samai. [25] Índices 6, 7, 9, 14, 15, 16 y 18 idem. [26] Índice 19 Samai. [27] Índice 10 Samai. [28] Énfasis del original. [29] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [30] Art. 4°, inc. 1. constitucional: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. Asimismo: Corte Constitucional. Sentencia C-415 de 2012.

M. P. Mauricio González Cuervo. “La noción de supremacía constitucional parte de la naturaleza normativa de la Constitución, que se revela en el carácter de fuente primaria del ordenamiento jurídico”. [31] Art. 1° constitucional: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”. [32] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después”. En Revista Derecho del Estado Nº. 27, julio-diciembre del 2011, pp. 261-291. [33] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial Nº. 11. Rad. 11001-03-15-000-2020-00944-00. M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 11 de mayo de 2020. [34] Art. 121 C. N. de 1886: “En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella”. [35] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después”. Op. cit. [36] Corte Constitucional. Sentencia de 2 de octubre de 2002. Exp. R. E.- 116. Revisión constitucional del Decreto Legislativo 1837 de 11 de agosto de 2002, “Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior”. M. P. Jaime Córdoba Triviño. [37] Énfasis de la Sala. [38] Art. 212 C. P. [39] Art. 213 idem. [40] Art. 215 C. P. [41] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2020-01063-00 (CA). M. P. William Hernández Gómez. Auto de 16 de abril de 2020. [42] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2020-01064-00 (CA). M. P. Rocío Araújo Oñate. Auto de 23 de abril de 2020. [43] Ver, en ese sentido, la literalidad de los artículos 121 y 122 de la Constitución Nacional de 1886. [44] Art. 212 C. P. [45] Art. 213 idem.

Se hace referencia al Senado de la República. [46] Corte Constitucional. Sentencia C-004 de 1992. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [47] Art. 241.7 C. P.: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 7.

Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución”. [48] Acto legislativo 01 de 1968 que modificó la Constitución Nacional de 1886, asignando a la Corte Suprema de Justicia esta función. [49] Sobre el punto, véase el siguiente aparte, en sentencia de la Corte Constitucional C-802-02 (op. cit.): “(…) la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de supeditar el control constitucional de la declaratoria de los estados de excepción a una revisión formal y no material fue cuestionada por la voz de magistrados disidentes que se negaban a admitir que el control encargado a un tribunal de tan altas calidades se circunscribiera a agotar un ritualismo que bien podía ser verificado por personal que tuviese a cargo funciones simplemente secretariales y que con ello la justicia constitucional fuera indiferente ante el sistemático abuso de los estados de excepción. En el mismo sentido, ante la posición mayoritaria de la Corte Constitucional de someter tales decretos a un control formal y material en la convicción de que sólo así se defendía la integridad de la Carta y no sólo una parte de ella, se presentaron también voces disidentes.

Unas que, en un extremo, clamaban por un control no sólo formal y material sino también estricto que correlativamente restringiera el margen de decisión del Presidente y otras que, en el otro extremo, afirmaban la incompetencia de la Corte para pronunciarse ya no solo material sino también formalmente sobre la exequibilidad de la declaratoria de los estados de excepción”.

(Destacados fuera de texto). [50] Citada por Pedro Pablo Vanegas Gil en “La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después”. Universidad Externado de Colombia. [51] Luis Sarmiento Buitrago. Salvamento de voto a la sentencia del Corte Suprema de Justicia del 15 de octubre de 1974. [52] Corte Constitucional. Sentencia C-004 de 1992.

M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Se trató de la primera providencia expedida por la Corte Constitucional en el marco de un estado de emergencia en Colombia, luego de la promulgación de la Constitución Política de 1991. [53] Pedro Pablo Vanegas Gil. “La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después”. Op. cit.: “Así, las preocupaciones del constituyente se vieron plasmadas en las distintas innovaciones que se aprecian en la nueva redacción de los estados de excepción en la Constitución de 1991”. [54] “Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: (…) e) estados de excepción.” [55] Gaceta del Congreso No. 49 de 1992. [56] “Necesidad.

Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente”. [57] “Proporcionalidad. Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar”. [58] “Las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún Estado de Excepción. // Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

De todas formas se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política”. [59] “De acuerdo con el artículo 27 de la Convención Americana de los Derechos Humanos y el artículo 4º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al día siguiente de la declaratoria del estado de excepción, el Gobierno enviara al Secretario General de la Organización de Estados Americanos y al Secretario General de las Naciones Unidas, una comunicación en que de aviso a los Estados Partes de los tratados citados, de la declaratoria del estado de excepción, y de los motivos que condujeron a ella.

Los decretos legislativos que limiten el ejercicio de derechos, deberán ser puestos en conocimiento de dichas autoridades. Igual comunicación deberá enviarse cuando sea levantado el estado de excepción”. [60] Corte Constitucional. Sentencia C-179 de 1995. M. P. Carlos Gaviria Díaz. [61] Idem. [62] El artículo 121 de la Constitución de 1886 consagró: “En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella” (Negrilla y subrayas fuera de texto). [63] “(…) si la Corte elude el control material de los decretos que declaran un estado de excepción, ello significaría que las facultades del Presidente (sic) de la República en esta materia serían supraconstitucionales.

Y más aún: que esta Corte podría tolerar la actividad inconstitucional del Ejecutivo renunciando así a su deber de restablecer el imperio del Estatuto Suprema”. Corte Constitucional sentencia C-004 de 1992, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [64] Artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994. [65] Corte Constitucional sentencia C-179 de 1994, M. P. Carlos Gaviria Díaz [66] Idem. [67] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001- 03-15-000-2020-01660-00. M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [68] Así, lo reconoce la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 16 de junio de 2009, 11001-03-15-000-2009- 00305-00 (CA). M. P. Enrique Gil Botero. [69] Art. 185 CPACA. [70] Ibidem: “La Sala también quiere resaltar, a manera de pedagogía, atendiendo a lo particular que es este procedimiento, las características principales que tiene, toda vez que no se trata de aquellos que se encuentran regulados en el Código Contencioso Administrativo, sino en una ley especial, de naturaleza estatutaria: la que se ocupa de los estados de excepción”. [71] “Medios de control”. [72] Para el caso particular, el Decreto N°. 871 de 13 de mayo de 1996, “Por el cual se delimita una zona especial de orden público”. [73] Por medio de Decreto N°. 1900 de 2 de noviembre de 1995.

Dentro de sus consideraciones, puede leerse: “Que, con posterioridad al 6 de agosto de 1995, se han producido hechos de violencia en diferentes regiones del país, atribuidos a organizaciones criminales y terroristas, que perturban en forma grave y ostensible el orden público; Que, como última manifestación de tales hechos, en el día de hoy ha sido asesinado el connotado dirigente político, ex designado y ex presidente de la Asamblea nacional Constituyente, doctor Álvaro Gómez Hurtado…”. [74] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-001. M. P. Mario Rafael Alario Méndez. Sentencia de 17 de septiembre de 1996. [75] 2 de julio de 2012. [76] Por citar algunas: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01 (CA-004). M. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000- 2009-00305-00 (CA). Sentencia de 16 de junio de 2009. M. P. Enrique Gil Botero. [77] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-006. M. P. Jesús María Carrillo Ballesteros. [78] Se hace referencia a la Corte Constitucional. [79] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-008. M. P. Javier Díaz Bueno. [80] “Por el cual reglamenta parcialmente el Decreto 2331 de 1998”. [81] Estado de excepción declarado mediante el Decreto N°. 2331 de 1998. [82] De interés doctrinal, resulta advertir la posición minoritaria que emergió por vía de salvamento de voto a la providencia aprobada el 19 de octubre de 1999, en la que se lee: “1.

Creo que la providencia que se dicta en estos casos no tiene el carácter de sentencia, habida cuenta de que no atiende a las reglas del debido proceso sino a un procedimiento o trámite sumario; no obstante, en asuntos similares he dejado de lado este aspecto, por encontrarlo más formal que de fondo”. M. P. Carlos Orjuela Góngora. [83] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00 (CA). M. P. Enrique Gil Botero. Sentencia de 16 de junio de 2009. [84] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00 (CA). M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [85] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 26 de septiembre de 2019, proceso No. 11001-03-24-000-2010-00279-00, M. P. Hernando Sánchez Sánchez, providencia en la que se cita la decisión del 9 de diciembre de 2009, radicado No. 11001-03-15-000-2009-00732-00, M. P. Enrique Gil Botero. [86] Sentencia de 3 de mayo de 1999, Expediente.

CA-011, M. P. Ricardo Hoyos Duque. [87] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00 (CA). Sentencia de 16 de junio de 2009. M. P. Enrique Gil Botero. [88] La juridicidad va más allá del “legicentrismo” judicial, toda vez que se refiere a la armonía de la norma estudiada respecto del ordenamiento en general.

Ver, en ese sentido: Jacques Caillose. “Introduire au droit”. Colección «Clefs/Politique». 1993. París. [89] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-011. M. P. Ricardo Hoyos Duque. Sentencia de 3 de mayo de 1999. [90] Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 5 de junio de 2008. M. P. William Zambrano Cetina. [91] C-004 de 7 de mayo de 1992.

Radicación R.E.-001. Revisión constitucional del Decreto 333 de febrero 24 de 1992 “por el cual se declara el Estado de Emergencia Social”. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [92] El Consejo de Estado, en fallo de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 23 de noviembre de 2010, fue claro en indicar que “la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compétete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7° y 215 parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”.

Expediente 2010-00196. M. P. Ruth Stella Correa Palacio. [93] Cfr.: Sala Décima Especial de Decisión, M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, 11 de mayo de 2020, Radicación: 11001-03-15-000-2020-00944-00 (CA); Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 29 de octubre de 2013, Radicación número: 11001-03-15-000-2012- 00348-00 (CA);

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M. P. Gerardo Arenas Monsalve Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil once (2011). Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00388-00 (CA), entre otras. [94] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00 (CA). M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Sentencia de 5 de marzo de 2012. [95] Art. 137 CPACA. [96] Art. 138 idem. [97] Consejo de Estado, Sección Segunda, 31 de enero de 2019. Expediente No. 11001-03-25-000-2016-01017-00. M. P. César Palomino Cortés. [98] Denominado: “Los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el marco del medio de control inmediato de legalidad”. [99] Por ejemplo, la finalidad de la decisión, su motivación, su ilicitud. [100] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 11001-03-26-000-2013-00091-00. M. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 19 de septiembre de 2016. [101] DROMI, Roberto. El Acto Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires. 2000. Págs. 35 a 38. [102] Corte Constitucional, sentencia C-014 del 21 de enero de 1993, M. P. Ciro Angarita Barón. [103] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 9 de diciembre de 2019, Expediente N°. 11001-03-25-000-2015-01089-00, M. P. William Hernández Gómez. [104] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. [105] “La Corporación Autónoma Regional del Tolima, es un ente corporativo autónomo de carácter público; creado por la Ley 10 de 1981, modificado por la Ley 99 de 1993, que se relaciona con el nivel nacional, departamental y municipal, integrado por las entidades territoriales de su jurisdicción, dotado de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargado por la ley de administrar dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible”. [106] Acuerdos 4 y 6 de 2013 de CORTOLIMA.

Consulta el 1º de diciembre de 2020. Enlace: https://cortolima.gov.co/sites/default/files/images/stories/estatutos/ESTATU TOS_VIGENTES_CORTOLIMA_MODIFICADOS.pdf. [107] “Naturaleza Jurídica. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente”. [108] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. [109] Sentencia C-570 de 18 de julio de 2012.

Expediente D-8814. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2, numerales 10 y 14 (parciales), del decreto ley 3570 de 2011 “Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible”. M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [110] “Ver sentencias C-423 de 1994 y C-596 de 1998, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa;

C-578 de 1999, M. P. Antonio Barrera Carbonell; C-894 de 2003, M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-462 de 2008, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; y C-598 de 2010, M. P. Mauricio González Cuervo”. [111] “Por esta razón, en la sentencia C-894 de 2003, M. P. Rodrigo Escobar Gil, fue declarado inexequible el inciso final del artículo 63 de la ley 99, de conformidad con el cual los actos administrativos expedidos por las corporaciones autónomas regionales que otorgaran o negaran licencias ambientales eran apelables ante el Ministerio de Ambiente, quien en consecuencia podía revocarlos.

Luego, en la sentencia C-554 de 2007, M. P. Jaime Araujo Rentería, se declaró inexequible el siguiente aparte del artículo 63 de la ley 99 sobre los actos administrativos dictados por las autoridades ambientales del nivel regional, departamental, distrital o municipal: “serán por su naturaleza apelables ante la autoridad superior, dentro del Sistema Nacional Ambiental (SINA), y tendrán una vigencia transitoria no superior a 60 días mientras el Ministerio del Medio Ambiente decide sobre la conveniencia de prorrogar su vigencia o de darle a la medida carácter permanente”.

A juicio de la Corporación: “(…) desde el punto de vista constitucional la apelación de los actos administrativos emitidos por las autoridades ambientales regionales o locales en desarrollo del principio de rigor subsidiario, ante la autoridad superior dentro del Sistema Nacional Ambiental - SINA, limita el principio de autonomía de las corporaciones autónomas regionales y de las entidades territoriales, sin una justificación razonable, que pudiera fundarse en un interés superior, y, por tanto, vulnera los Arts. 150, Num. 7, y 287 de la Constitución”. [112] “Ver sentencias C-593 de 1995, M. P. Fabio Morón Díaz;

C-578 de 1999, M. P. Antonio Barrera Carbonell; C-994 de 2000, M. P. Alejandro Martínez Caballero. En el primer fallo, la Corte definió las corporaciones autónomas regionales como “(…) entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley.

Aquellas entidades, son organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables (…)”.

En la segunda providencia, la Corporación expuso: “3.2. En la Constitución de 1991, las Corporaciones Autónomas Regionales son recreadas como organismos de la administración del Estado, sólo que bajo un esquema distinto al del régimen anterior, pues se las considera como una organización administrativa con identidad propia, autónoma e independiente, y no como una especie dentro del género de los establecimientos públicos.

De suerte que en el momento actual no se articulan funcionalmente al sistema ordinario de la descentralización por servicios, ni están adscritas, por ende, a ningún ministerio o departamento administrativo”. [113] Énfasis del original. [114] Corte Constitucional sentencia C- 593 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz. [115] Énfasis de la Sala. [116]Consultado el 1º de diciembre de 2020.

Enlace: https://cortolima.gov.co/sites/default/files/images/stories/convocatorias/C2 0191101-019A.pdf. [117] Idem. Enlace: https://www.cortolima.gov.co/boletines-prensa/tom- posesi-n-cargo-nueva-directora-general- cortolima#:~:text=Frente%20a%20la%20Catedral%20Primada,acompa%C3%B1aron%20su %20acto%20de%20posesi%C3%B3n. [118] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 76001-23-31-000-2001-03460-01 (35273). M. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 27 de noviembre de 2017. [119] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador. [120] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000-2015-00016-00. M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 13 de octubre de 2016. En ese mismo sentido: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad.11001- 03-28-000-2013-00060-00. M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 8 de octubre de 2014. [121] Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículos 8 y 25. [122] Constitución Política, artículos 1, 29 y 123. [123] Ley 1437 de 2011, artículo 137. [124] Corte Constitucional sentencia SU-917 de 16 de noviembre de 2010, M. P. Jorge Iván Palacio. [125] García de Enterría, Eduardo, “Curso de Derecho Administrativo”.

T. I, 5ª Ed., Civitas S.A., Madrid, 1989, pág. 549. [126] “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”. [127] Y finalmente, aunque no vigente para el momento de la expedición del acto que se controla, prorrogada por las Resoluciones 1462 de 25 de agosto de 2020 hasta el 30 de noviembre y la 2230 del 27 de noviembre de los corrientes el Ministro de Salud y Protección Social extendió la emergencia sanitaria hasta el 28 de febrero de 2021. [128] Ver numeral 1.2 de los antecedentes de esta sentencia. [129] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 76001-23-31-000-2001-03460-01 (35273). M. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 27 de noviembre de 2017. [130] La jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que el control inmediato de legalidad ejercido sobre las medidas generales proferidas en el ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los estados de excepción, procede una vez el acto ha sido expedido, sin que se requiera de su publicación. Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01 (CA-004). M. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003. [131] Consultado el 1º de diciembre de 2020. Enlace: https://cortolima.gov.co/boletines-prensa/resoluci-n-1044-24-julio-2020. [132] Sobre este punto, el Consejo de Estado ha explicado que este presupuesto no es necesario para la procedencia del estudio que subyace en el medio de control inmediato de legalidad.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01 (CA- 004). M. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003. [133] “Por la cual se profieren unas medidas en torno al funcionamiento de la Corporación Autónoma Regional del Tolima derivadas de la emergencia sanitaria a causa el Covid 19”. [134] “1044”. [135] 24 de julio de 2020. [136] “En uso de sus facultades legales, estatutarias y…”. [137] OLGA LUCIA ALFONSO LANNINI - Directora General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima. [138] Corte Constitucional sentencia C-723 de 2015, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [139] La Corte Constitucional ha reconocido el carácter legislativo de los Decretos que declaran los estados de excepción en el territorio colombiano. En ese sentido, ver: Corte Constitucional.

Sentencia C-252 de 2010. M. P. Jorge Iván Palacio Palacio: “En síntesis, de la Carta Política se infiere la competencia de la Corte Constitucional para realizar el control de constitucionalidad formal y material tanto de los decretos legislativos declaratorios de los estados de excepción como de los decretos legislativos de desarrollo” (Negrilla y subrayas fuera de texto). [140] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016. 11001 03 15 0002015 02578-00, M. P. Guillermo Vargas Ayala. [141] Sentencia de 30 de marzo de 2011. Expediente D-8216. Demanda de inconstitucionalidad parcial del artículo 6° del decreto ley 1282 de 1994 y parcial de los artículos 9 y 10 de la ley 797 de 2003. Actores: María Fernanda Orozco Tous y Nixon Torres Cárcamo. [142] El cual fue expedido en ejercicio de las facultades contempladas en el numeral 4º del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016. [143] Medida que se prorrogó por medio del Decreto Ordinario Nº. 531 de 2020 entre el 13 y el 27 de abril de 2020. [144] Énfasis del original. [145] Sentencia C-242 de 2020. [146] “Durante el período de aislamiento preventivo obligatorio las personas naturales vinculadas a las entidades públicas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, continuarán desarrollando sus objetos y obligaciones contractuales mediante trabajo en casa y haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Aquellos contratistas cuyas obligaciones sólo se puedan realizar de manera presencial, continuarán percibiendo el valor de los honorarios durante el período de aislamiento preventivo obligatorio, previa verificación por parte del supervisor de la cotización al Sistema General de Seguridad Social. Esto sin perjuicio de que una vez superados los hechos que dieron lugar a la Emergencia Sanitaria cumplan con su objeto y obligaciones en los términos pactados en sus contratos. // La declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica y la declaratoria de Emergencia Sanitaria, así como las medidas que se adopten en desarrollo de las mismas no constituyen causal para terminar o suspender unilateralmente los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión celebrados con el Estado. // Parágrafo.

Para la recepción, trámite y pago de los honorarios de los contratistas, las entidades del Estado deberán habilitar mecanismos electrónicos”. Declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020. [147] Énfasis del original. [148] Énfasis de la Sala. [149] “Los contratos de prestación de servicios administrativos, suscritos por personas jurídicas con entidades públicas, cuyo objeto sea la prestación del servicio de vigilancia, aseo, y/o cafetería, transporte y demás servicios de esta naturaleza no serán suspendidos mientras dure el aislamiento preventivo obligatorio.

Para que se efectúe el pago a las empresas contratistas éstas deberán certificar el pago de nómina y seguridad social a los empleados que se encuentren vinculados al inicio de la Emergencia Sanitaria. // Parágrafo. Para la recepción, trámite y pago de facturas y cuentas de cobro, las entidades del Estado deberán habilitar mecanismos electrónicos”.

Declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020. [150] Énfasis del original. [151] Idem. [152] Artículo 45 de la Ley 270 de 1996 “Reglas sobre los efectos de las sentencias proferidas en desarrollo del control judicial de constitucionalidad. Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”. [153] “6.167.

En este sentido, esta Corporación considera que estas actuaciones difieren de otros procedimientos administrativos en los que la autoridad puede requerir de una actividad probatoria para emitir un pronunciamiento de fondo. Por tal motivo, esta Corte considera que la suspensión del pago de sentencias constituye una limitación del derecho a la tutela judicial efectiva que: // (i) No es claro de qué manera se encamina a conjurar la causa del estado de emergencia causado por el coronavirus COVID-19 o sus efectos en la administración pública; // (ii) No fue motivada de manera suficiente por el Gobierno Nacional, quien omitió señalar la razón por la cual se hacía necesario adoptar esta medida a pesar de sus consecuencias para los ciudadanos afectados; y // (iii) Resulta desproporcionada, pues le impone una carga adicional y desmesurada a quien ya tuvo que someterse a un proceso judicial para defender sus intereses, máxime cuando el acto normativo en control, en otras disposiciones, garantiza la continuidad de la actividad estatal a través del uso de las tecnologías, por lo que no se vislumbra una explicación válida y razonable que justifique el cese temporal de estos pagos”. [154]Debe tenerse presente que la Corte Constitucional en providencia C-154 de 28 de mayo de 2020, frente al DECRETO LEGISLATIVO 441 DEL 20 DE MARZO DE 2020, resolvió: “Primero. Declarar EXEQUIBLE el artículo 1º del Decreto 441 de 2020, salvo: (i) La expresión “-con excepción de aquellos que fueron suspendidos por fraude a la conexión o al servicio-,” que se declara INEXEQUIBLE.

(ii) La expresión “sin cobro de cargo alguno” que se declara EXEQUIBLE EN EL ENTENDIDO de que esta regla no se aplicará a los suscriptores que fueron suspendidos por fraude a la conexión o al servicio, en los términos indicados en esta providencia. Segundo. Declarar EXEQUIBLES los artículos 2, 3, 4 y 5 del Decreto Legislativo 441 de 2020” (énfasis en el original). [155] “La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales”. [156] “Los Estados de Excepción a que se refieren los artículos anteriores se someterán a las siguientes disposiciones: // 1.

Los decretos legislativos llevarán la firma del Presidente de la República y todos sus ministros y solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de Excepción. // 2. No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales.

En todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario. Una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos de conformidad con los tratados internacionales. Las medidas que se adopten deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos. // 3.

No se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado. // 4. Tan pronto como hayan cesado la guerra exterior o las causas que dieron lugar al Estado de Conmoción Interior, el Gobierno declarara restablecido el orden público y levantará el Estado de Excepción. // 5. El Presidente y los ministros serán responsables cuando declaren los estados de excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción interior, y lo serán también, al igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refieren los artículos anteriores. // 6.

El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refieren los artículos anteriores, para que aquélla decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento”.

Énfasis de la Sala. [157] “Las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún Estado de Excepción. // Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

De todas formas se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política”. [158] Énfasis del original. [159] Énfasis del original. [160] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016. 11001-03-15-000-2015- 02578-00, M. P. Guillermo Vargas Ayala. [161] Art. 3 de los Decretos 417 de 17 de marzo y 637 de 6 de mayo de 2020. [162] Dato extractado de la página oficial del Ministerio de Salud. [163] Frente a la noción de debido procedimiento administrativo, ver: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad. 05001-23-31- 000-2000-02324-01. M. P. Guillermo Vargas Ayala. Sentencia de 3 de julio de 2013. [164] Corte Constitucional sentencia C-722 de 2015, M. P. Myriam Ávila Roldan. [165] Art. 2 constitucional. [166] Art. 2 constitucional. [167] En relación con los conceptos de privación, suspensión o limitación de derechos la Corte Constitucional ha puntualizado los siguientes: “Respecto de la privación de un derecho, debe afirmarse que sólo puede hacerse de manera concreta, personal, como consecuencia de una sanción, que sólo puede ser impuesta por un juez.

Así, se priva de un derecho a una persona determinada, individualizada y quien priva de los derechos es el juez. En cuanto a la suspensión de un derecho, ésta permite que el derecho pueda ejercerse ante otras personas que no sean el Estado (por ejemplo, frente a otros ciudadanos) y el derecho suspendido se rodea de ciertas garantías para evitar que haya abusos o suspensión sin requisitos.

De este modo, se suspende un derecho frente a la autoridad, pero no frente a otros miembros de la comunidad, se debe fijar en las causas de la suspensión y si estas continúan para poder ser reactivado. La tercera posibilidad es la de limitar un derecho que tiene como supuesto fundamental la posibilidad de ejercer el derecho; el derecho aun con un gravamen puede ser ejercido; contrario sensu no puede impedirse su ejercicio.

De esta manera, limitar presupone la posibilidad del ejercicio del derecho, que se ejerce con condiciones, pero no se impide su ejercicio. En un estado de excepción sólo está facultado para la limitación de los derechos”. Sentencia C-136 de 2009, M. P. Jaime Araújo Rentería. [168] Corte Constitucional sentencia C-295 de 1993, M. P. Carlos Gaviria Díaz. [169] Corte Interamericana de Derechos Humanos OC-6/86 de 9 de mayo de 1986, OC-8/87 del 30 de enero de 1987 y OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. [170] “… durante los estados serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados.

Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos”. [171] “Artículo 5º. Prohibición de suspender derechos. Las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún Estado de Excepción. Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

De todas formas, se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. Artículo 6º. Ausencia de regulación. En caso [de] que sea necesario limitar el ejercicio de algún derecho no intangible, no tratado en la presente ley, no se podrá afectar su núcleo esencial y se deberán establecer garantías y controles para su ejercicio.

Artículo 7º. Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”. [172] De conformidad con los artículos 93 de la Constitución Política, 27 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y el artículo 15 de la Ley 137 de 1994. [173] Artículo 14 de la Ley 137 de 1994. [174] “Los criterios sospechosos son, en últimas, categorías que "(i) se fundan en rasgos permanentes de las personas, de las cuales éstas no pueden prescindir por voluntad propia a riesgo de perder su identidad;

(ii) han estado sometidas, históricamente, a patrones de valoración cultural que tienden a menospreciarlas; y, (iii) no constituyen, per se, criterios con base en los cuales sea posible efectuar una distribución o reparto racional y equitativo de bienes, derechos o cargas sociales. “El constituyente consideró, entonces, que cuando se acude a esas características o factores para establecer diferencias en el trato, se presume que se ha incurrido en una conducta injusta y arbitraria que viola el derecho a la igualdad”.

Corte Constitucional sentencia C-371 de 2000, M. P. Carlos Gaviria Díaz. [175] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00 (CA). M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [176] Artículo 189 de la Ley 1437 de 2011. [177] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Radicado No. 11001-03-15-000-2010-00369-00 (CA). M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [178] Artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. [179] Artículo 138 idem.