ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR AUSENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA Y POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ Pues bien, en el presente asunto la parte actora pretende que se deje sin efectos el auto proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 16 de noviembre de 1993, el cual fue confirmado mediante proveído del 1º de febrero de 1994.
En ese sentido, resulta evidente que la solicitud no cumple con el requisito de inmediatez, dado que han trascurrido más de 26 años desde que se profirió la decisión que aquí se cuestiona y la presentación de la demanda de tutela. De otro lado, la Subsección advierte que en la demanda de tutela no se edificó y mucho menos desarrolló una argumentación dirigida a establecer una causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y las razones que sustentan la supuesta violación de derechos fundamentales.
En efecto, la parte actora se limitó en afirmar que en la investigación disciplinaria adelantada en su contra se configuraron “vicios de nulidad e irregularidades formales y sustanciales” y en trascribir fragmentos de sentencias de la Corte Constitucional respecto del derecho a la doble instancia y a la doble conformidad en materia penal, así como una sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca, sin precisar qué relevancia tenían dichos pronunciamientos en el caso concreto.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., cinco (5) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04626-01 (AC) Actor: JOSÉ JAIRO ZAMBRANO AYALA Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Requisitos / IMPROCEDENCIA – Inexistencia de carga argumentativa / INMEDIATEZ – No se presentó la demanda en un término razonable.
Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia proferida el 9 de diciembre de 2020 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de la cual se declaró improcedente el amparo solicitado. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda En escrito presentado el 30 de octubre de 2020, el señor José Jairo Zambrano Ayala, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Consejo de Estado – Sección Segunda, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad. 2.
Hechos 2.1. Mediante la Resolución 6162 del 16 de noviembre de 1982, la Policía Nacional retiró del servicio al señor José Jairo Zambrano Ayala. 2.2. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Zambrano Ayala solicitó que se declarara la nulidad del anterior acto administrativo. 2.3. Por sentencia del 7 de diciembre de 1990, la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda. 2.4.
Inconforme con la anterior decisión, el aquí demandante presentó recurso extraordinario de revisión, el cual fue rechazado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en auto del 16 de noviembre de 1993. 2.5. Posteriormente, el señor José Jairo Zambrano Ayala presentó recurso de súplica en contra de la anterior providencia y, mediante proveído del 1º de febrero de 1994, la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la decisión impugnada. 3.
Fundamentos de la demanda de tutela La parte actora alegó que en la investigación disciplinaria adelantada en su contra se presentaron “vicios de nulidad e irregularidades formales y sustanciales”, toda vez que se vulneró su derecho de contradicción y defensa. Asimismo, sostuvo que “la resolución No. 6162 se expidió sin que el señor Director General de la Policía Nacional observara la competencia ratione-temporis; resultando un acto proferido por el funcionario o la administración fuera de los términos señalados para el efecto”.
Finalmente, transcribió fragmentos de las Sentencias SU-146 de 2020, C-792 de 2014, T-388 de 2015 y SU-373 de 2019, mediante las cuales la Corte Constitucional se pronunció respecto del derecho a la doble instancia y la doble conformidad en materia penal y la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca el 20 de mayo de 2014, en la cual se señaló que “no es procedente la decisión de la Entidad de retirar del servicio al actor, cuando pudo optar por una medida precautelativa de suspensión mientras adelantaba la investigación disciplinaria”.
Con base en lo anterior, elevó las siguientes pretensiones (se transcribe de manera literal, con posibles errores incluidos): 1- Por medio de sentencia de tutela se sirva amparar y tutelar mis derechos constitucionales tales como: derecho de defensa, derecho al debido proceso (DOBLE INSTANCIA), derecho a la administración de justicia, derecho de contradicción. Vulnerado por primordialmente por CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA, al no estudia [SIC] el recurso de alza [SIC] dentro del proceso No 8710 y que igualmente niega el recurso extraordinario de REVISIÓN promovido por la parte actora, e igualmente el recurso ordinario de SÚPLICA que vulnera EL PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA. 2- Por tal motivo se solicitó que se decrétese [SIC] la nulidad del auto de fecha dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres (1993) proferido por el Consejo de Estado Sala de lo contencioso Administrativo Sección Segunda dentro del expediente No 8710 quien niega el recurso extraordinario de revisión promovido por la parte actora señor JOSÉ JAIRO ZAMBRANO AYALA, igualmente niega el recurso ordinario de SUPLICA que vulnera el principio de la DOBLE INSTANCIA. 3- Declárese nulo el acto administrativo complejo integrado por el informativo administrativo-disciplinario No. 033-R-1242, y sus respectivos fallos y, la resolución No. 6162 de noviembre 16 de 1982, Emitido por la DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL, por el cual retiro en forma absoluta al accionante del cargo de Agente de la Policía Nacional, adscrito al Departamento de Policía Bogotá. D.C. Ordenados dar trámite al recurso de revisión garantizando el derecho que le asiste de la doble instancia. 3- [SIC] Por ende, se solicitó igualmente se condene a la NACIÓN – POLICÍA NACIONAL a pagar al actor todos los sueldos, primas, bonificaciones, cesantías, vacaciones y demás derechos inherentes a su grado y cargo, que le correspondían desde el 22 de septiembre de 1982. 4.
Trámite en primera instancia 4.1. Mediante auto del 25 de noviembre de 2020, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar al Consejo de Estado – Sección Segunda y la Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional como demandados y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, como tercero interesado en el proceso. 4.2.
La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca señaló que la solicitud de amparo resultaba improcedente, dado que “el accionante interpone la presente acción constitucional contra un auto proferido por el Consejo de Estado - Sección Segunda de fecha 16 de noviembre de 1993, esto es, hace 27 años, perdiendo de esta manera la oportunidad para que el Juez de tutela estudie de fondo sus pretensiones”. 4.3.
Por su parte, la Policía Nacional sostuvo que en el caso sub examine no se cumplió con el requisito de inmediatez, pues el aquí demandante “dejó transcurrir más de CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CINCO (455) MESES, contados desde la fecha en que se profirió el acto administrativo de retiro, hasta la interposición de la acción constitucional como vía expedita de protección de sus derechos fundamentales”. 4.4.
El Consejo de Estado – Sección Segunda guardó silencio. 5. La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 9 de diciembre de 2020, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la demanda de tutela. Como sustento de su decisión, señaló que la solicitud de amparo no cumplió con el requisito de inmediatez, dado que “las providencias controvertidas se profirieron hace aproximadamente 27 años.
Situación que, notoriamente, va en contravía del lapso señalado por la jurisprudencia de esta corporación, relativo a seis meses entre la notificación de la providencia reprochada y la interposición de la acción de tutela”. 6.- La impugnación La parte accionante impugnó el fallo de primera instancia. Al respecto, reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela.
Adicionalmente, sostuvo que “el accionado [SIC] JOSÉ JAIRO ZAMBRANO AYALA fue objeto de persecución laboral por el superior en ese momento que [SIC] proceso penal y donde fue absuelto, porque es menos creíble que después de dar concepto muy favorable, FUERA DESPEDIDO”. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales1.
Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características2.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son3: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado4.
Conviene mencionar, además, que cuando controvierten providencias judiciales dictadas por las altas cortes, como ocurre en el caso bajo estudio, la Corte Constitucional ha establecido que además de verificar el cumplimiento de los requisitos generales y los especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se debe evidenciar “la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”.
Puntualmente, en sentencia SU–573 de 2017, la Corte Constitucional indicó: Además de los anteriores requisitos, cuando se trate de acciones de tutela contra providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, se ha determinado un criterio adicional, en atención a que ‘dichos organismos judiciales son los llamados a definir y unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones’5.
En este sentido, la sentencia SU-917 de 2010, reiterada en la SU-050 de 2017, determinó que: ‘La tutela contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.
En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aún cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión’.
Así las cosas, para determinar la procedencia de la acción de tutela contra una providencia judicial proferida por una Alta Corporación, la jurisprudencia constitucional ha delimitado tres requisitos: (i) el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de uno de los requisitos especiales de procedencia; y (iii) la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional. 2.
Caso concreto La Sala confirmará la sentencia impugnada, por cuanto en este asunto no se cumple el requisito de inmediatez de la acción de tutela contra providencia judicial. En efecto, frente a la interposición de demandas de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado: Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales y el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados.
(…). De ahí que la reacción inmediata o pronta frente a la situación que vulnera o amenaza vulnerar un derecho fundamental sea un elemento consustancial para la protección que se ofrece. Este requisito que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela, es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, ‘si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, ‘resulta claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela’6’7.
Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo8. Tal aseveración es razonable toda vez que, ‘de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos’9.
(…). Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.
Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto10. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente (negrillas y subrayado del original).
Por su parte, la Corte Constitucional ha definido los siguientes criterios orientadores con el propósito de determinar, en cada caso, si se cumplió o no con el requisito de inmediatez: i) la situación personal del peticionario; ii) el momento en el que se produce la vulneración; iii) la naturaleza de la misma; iv) la actuación contra la que se dirige la tutela y v) los efectos de la tutela11.
Pues bien, en el presente asunto la parte actora pretende que se deje sin efectos el auto proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 16 de noviembre de 1993, el cual fue confirmado mediante proveído del 1º de febrero de 1994. En ese sentido, resulta evidente que la solicitud no cumple con el requisito de inmediatez, dado que han trascurrido más de 26 años desde que se profirió la decisión que aquí se cuestiona y la presentación de la demanda de tutela.
De otro lado, la Subsección advierte que en la demanda de tutela no se edificó y mucho menos desarrolló una argumentación dirigida a establecer una causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y las razones que sustentan la supuesta violación de derechos fundamentales. En efecto, la parte actora se limitó en afirmar que en la investigación disciplinaria adelantada en su contra se configuraron “vicios de nulidad e irregularidades formales y sustanciales” y en trascribir fragmentos de sentencias de la Corte Constitucional respecto del derecho a la doble instancia y a la doble conformidad en materia penal, así como una sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca, sin precisar qué relevancia tenían dichos pronunciamientos en el caso concreto.
Al respecto, se ha considerado que: … no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional12. En línea con lo anterior, la jurisprudencia de la Corporación ha precisado: Esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela no se puede escuetamente invocar alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para obligar al juez de tutela que revise las decisiones que estiman contrarias a los derechos fundamentales.
Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Las providencias de los jueces son decisiones intangibles e inmodificables, que gozan de la presunción de acierto y legalidad y no son fácilmente anulables por vía de tutela13.
En otras palabras, la tutela no prospera por el simple hecho de que se invoque alguno de los requisitos específicos que la Corte Constitucional ha identificado para la prosperidad del amparo. Las causales específicas para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales no pueden abrir la puerta para que los jueces de tutela revisen de fondo las decisiones de los jueces ordinarios.
La tutela sigue siendo un mecanismo subsidiario y excepcional. No puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, menos aun cuando la providencia que se cuestiona ha sido proferida por un órgano de cierre, caso en el cual, se reitera, la propia Corte ha venido sosteniendo que para la prosperidad de la tutela es necesario que la decisión contenga una anomalía de tal entidad que riña abiertamente con la Constitución y la jurisprudencia que esa Corporación ha trazado al definir el alcance y límite de derechos fundamentales14.
En definitiva, en el caso bajo estudio, la parte accionante no cumplió con la carga argumentativa exigida para promover la acción de tutela contra providencias judiciales, dado que ni siquiera identificó cuál(es) defecto(s) estaría(n) configurado(s). De conformidad con lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 9 de diciembre de 2020, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ejecutoriada esta providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.