11001-03-15-000-2021-00450-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2021-00450-00Consejo de Estado · SALA DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTASentencia2021-03-11

Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio

Actor: Mauren Daniela Hernández Casilimas·Demandado: Tribunal Administrativo De Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Y Otro

De qué trata

Síntesis: En primer término, se tiene que la accionante sustenta su inconformidad y la ocurrencia de un defecto sustantivo en las providencias acusadas, comoquiera que, según lo afirma, la fijación del litigio en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por ella no atendió al problema jurídico real que debía resolver tanto el Juzgado como el Tribunal demandado, toda vez que se concentraron a analizar las normas de sustitución pensional, cuando lo que debieron determinar es el derecho de la accionante de acceder a la pensión de sobrevivientes. Sobre el particular, contrario a lo señalado por la parte actora, se encuentra que, la fijación del litigio en primera instancia se contrajo a determinar a quién debía reconocerse la pensión de sobrevivientes causada, si a la señora [B.T.], madre del señor [J.H.C.T.] o a la accionante, en calidad de cónyuge supérstite. Al respecto, el juez de primera instancia consideró que en el expediente se encontraba demostrado que la señora Hernández y el patrullero [C.T.], contrajeron matrimonio el 30 de diciembre de 2011 y que falleció el 22 de julio de 2014, por lo que su convivencia duró tan solo 2 años, 6 meses y 22 días, es decir, que no se logró acreditar dentro del plenario la convivencia entre ellos por más de cinco (5) años, término dispuesto por la ley y requisito indispensable para que la cónyuge fuera la beneficiaria de la pensión de sobrevivientes. (…) De manera que, no es cierto que la fijación del litigio se haya determinado en virtud de la sustitución pensional de la prestación que no había sido reconocida al causante en vida, pues como se lee en el párrafo en cita, el Tribunal determinó el problema jurídico en virtud del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes que el a quo le otorgó a la madre del señor [C.T.] y le negó a la accionante. Ahora bien, con dicha claridad resta por determinar si, en efecto como lo afirma la actora, el Tribunal desconoció la comunidad probatoria que demostraba la convivencia ininterrumpida por 5 años de la señora [M.D.H.] y el entonces patrullero [J.H.C.T.] Igualmente, si dicho requisito era exigible respecto a la prestación de la pensión de sobrevivientes reclamada.(…) De lo anterior se desprende que el Tribunal sustentó normativa y jurisprudencialmente las razones por las cuales, para acceder a la prestación de pensión de sobrevivientes, resulta indispensable que quien pretenda el reconocimiento de dicha prestación en calidad de cónyuge o compañero (a) permanente, demuestre que tuvo una convivencia con el causante durante los últimos 5 años de vida. (…) Asimismo, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional citada, el Tribunal llegó a la conclusión que para efectos del caso, era indispensable acreditar el requisito de convivencia mínimo de cinco (5) años por parte de la cónyuge supérstite para efectos de conceder la prestación de pensión de sobrevivientes. Sin embargo, la accionante señala que dicho requisito está previsto únicamente para la sustitución pensional y no para la pensión de sobrevivientes, pues la norma invocada por el Tribunal hace alusión a la sustitución de la asignación de retiro o la pensión de invalidez, prestación que ella no reclama en este caso toda vez que su esposo en vida no alcanzó a obtener dicho emolumento por lo que murió cuando aun se encontraba en servicio activo. Asimismo, indicó la parte actora que aun cuando se aplicaran las reglas del régimen general de seguridad social en pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, lo cierto es que la propia Corte Constitucional mediante sentencia C-1094 de 2003 declaró inexequible el término de convivencia de cinco (5) años exigido para acceder a la pensión de sobrevivientes. (…) De manera que no es cierto, como señala el apoderado de la demandante, que el máximo órgano constitucional haya declarado la inconstitucionalidad del término mínimo de cinco años de convivencia continuos con anterioridad a la muerte del causante de la prestación. (…) [L]a corporación acusada citó las diferentes declaraciones de los testimonios que fueron decretados y practicados en el proceso, entre ellos, el de la madre de la accionante, en el que se indicó que su hija -la señora [H.C.] - conoció a [J.H.C.] en el año 2008 y que desde ese año iniciaron una relación de noviazgo; que en el año 2009 su hija fue a estudiar a la ciudad de Ibagué, siendo frecuentada por Jorge Hernán en dicha ciudad. Que los fines de semana cuando [M.H.] iba al municipio del Espinal donde vivían sus padres se veían con [J.H.] y pasaban el fin de semana juntos. (…) Sin embargo, aclaró que la convivencia empezó en el año 2011 cuando se casaron. Frente a esa declaración y otras más citadas por el Tribunal, la autoridad judicial logró determinar, bajo los criterios de la sana critica para la valoración de los medios probatorios allegados al expediente(…). De lo anterior es claro que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección hizo una valoración en conjunto de las pruebas que obraban en el proceso y pudo concluir válidamente que en el expediente no se encontraba plenamente acreditada la convivencia de la demandante con el causante, durante los cinco años anteriores a su fallecimiento, pues solo logró demostrar el tiempo a partir del cual contrajeron matrimonio que solo fueron 2 años y medio. (…) En tales condiciones no encuentra la Sala que las autoridades judiciales demandadas hayan incurrido en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento de precedente alegados por la parte actora.ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / VULNERACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO / CONFIGURACIÓN DE DEFECTOS SUSTANTIVO Y FÁCTICO / AGENCIAS EN DERECHO / CONDENA EN COSTAS - No se analizó complejidad del asunto y si efectivamente se causaron / CONFIGURACIÓN DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No se atendió la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre la causación efectiva de las costasSobre el particular, se tiene que en efecto el Tribunal a la hora de tasar la condena en costas consideró que conforme al artículo 361 del Código General del Proceso, las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso, y por las agencias en derecho, de ahí que para determinarlas es necesario acudir a lo establecido en el numeral 3.1.3. del Acuerdo 1887 de 2003 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura que fija en procesos ordinarios que se adelanten ante la jurisdicción contenciosa en segunda instancia “con cuantía hasta del 5% del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”. Con fundamento en lo anterior, el Tribunal consideró racional tasar las agencias en derecho en el presente caso, en cuantía equivalente al 2% de las pretensiones negadas respecto de la demanda instaurada por [B.A.T.V.], es decir, $25.612.774 y del 0.5% frente a la demanda presentada por [M.D.H.C.], esto es, de la cuantía que fue estimada en la suma de $193.569.940 a favor de la parte demandada, teniendo en cuenta la duración del proceso y su complejidad. No obstante, para llegar a esa suma, que en el caso de la accionante es bastante importante, pues se trata de $193.569.940, que en su condición de patrullera de la Policía Nacional, ni siquiera con un año de salario lograría saldar esa deuda, el Tribunal no hizo mayor análisis sobre la causación de los gastos debidamente causados en el proceso y la complejidad del mismo. En efecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado recordó que con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la condena en costas dejó de fundarse en un criterio subjetivo para considerar, en cambio, aspectos de tipo objetivo valorativo. De acuerdo con el máximo órgano de lo contencioso administrativo, se tiene que la imposición de la condena en costas requiere que en el expediente se evidencie efectivamente su causación. El concepto de costas está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación y comprende los denominados gastos del proceso, que incluyen los honorarios del abogado o agencias en derecho, así como los gastos ordinarios y los necesarios. En la misma línea, esta Corporación ha precisado que, al momento de liquidar esa condena, conforme al artículo 366 del CGP, tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra. En el asunto bajo estudio, es claro que el Tribunal no sustentó su decisión de condenar en costas a la accionante por el 0.5% del valor de las pretensiones, si se tiene en cuenta además que ese porcentaje es una suma considerable, por lo que debe existir prueba de su existencia, utilidad y correspondencia a las actuaciones autorizadas por la ley. Nótese que la autoridad judicial demandada se limitó a señalar que se consideraba “racional” tasar las agencias en derecho en el presente caso en las cuantías precisadas, tanto para la accionante como para la madre del causante, “teniendo en cuenta la duración del proceso y su complejidad”. Con todo, no sustentó ni consideró si la suma de $193.569.940 por concepto de agencias en derecho, se justificaba o resultaba proporcional y adecuada en los términos de complejidad señalados. Es decir, no se evaluó si resultaba ser un problema jurídico que implicara un esfuerzo intelectivo importante del abogado defensor de la entidad demandada o si, por el contrario, se limitaba a un asunto meramente probatorio, de cara las reglas y exigencias que debían acreditarse para acceder a la prestación. En ese orden, como en la providencia acusada no se evidencia dicho análisis ni tampoco se demuestra que, en efecto, en el proceso se incurrió en ciertos gastos y agencias en derecho que ameritan una condena a la actora por $193.569.940, la Sala concederá el amparo del derecho fundamental al debido proceso de la accionante. Además, debido a los aspectos socioeconómicos expuestos por la demandante, podría verse amenazado su derecho fundamental al mínimo vital y móvil con el pago de dicha condena.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FIJACIÓN DEL LITIGIO – Se centró en determinar el cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO - Se valoraron adecuadamente las pruebas obrantes / AUSENCIA DE DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO - Se aplicaron en debida forma las normas pensionales / RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES - Incumplimiento de requisitos / CONVIVENCIA EFECTIVA PARA LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES - No se probó En primer término, se tiene que la accionante sustenta su inconformidad y la ocurrencia de un defecto sustantivo en las providencias acusadas, comoquiera que, según lo afirma, la fijación del litigio en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por ella no atendió al problema jurídico real que debía resolver tanto el Juzgado como el Tribunal demandado, toda vez que se concentraron a analizar las normas de sustitución pensional, cuando lo que debieron determinar es el derecho de la accionante de acceder a la pensión de sobrevivientes.

Sobre el particular, contrario a lo señalado por la parte actora, se encuentra que, la fijación del litigio en primera instancia se contrajo a determinar a quién debía reconocerse la pensión de sobrevivientes causada, si a la señora [B.T.], madre del señor [J.H.C.T.] o a la accionante, en calidad de cónyuge supérstite. Al respecto, el juez de primera instancia consideró que en el expediente se encontraba demostrado que la señora Hernández y el patrullero [C.T.], contrajeron matrimonio el 30 de diciembre de 2011 y que falleció el 22 de julio de 2014, por lo que su convivencia duró tan solo 2 años, 6 meses y 22 días, es decir, que no se logró acreditar dentro del plenario la convivencia entre ellos por más de cinco (5) años, término dispuesto por la ley y requisito indispensable para que la cónyuge fuera la beneficiaria de la pensión de sobrevivientes.

(…) De manera que, no es cierto que la fijación del litigio se haya determinado en virtud de la sustitución pensional de la prestación que no había sido reconocida al causante en vida, pues como se lee en el párrafo en cita, el Tribunal determinó el problema jurídico en virtud del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes que el a quo le otorgó a la madre del señor [C.T.] y le negó a la accionante.

Ahora bien, con dicha claridad resta por determinar si, en efecto como lo afirma la actora, el Tribunal desconoció la comunidad probatoria que demostraba la convivencia ininterrumpida por 5 años de la señora [M.D.H.] y el entonces patrullero [J.H.C.T.] Igualmente, si dicho requisito era exigible respecto a la prestación de la pensión de sobrevivientes reclamada.(…) De lo anterior se desprende que el Tribunal sustentó normativa y jurisprudencialmente las razones por las cuales, para acceder a la prestación de pensión de sobrevivientes, resulta indispensable que quien pretenda el reconocimiento de dicha prestación en calidad de cónyuge o compañero (a) permanente, demuestre que tuvo una convivencia con el causante durante los últimos 5 años de vida.

(…) Asimismo, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional citada, el Tribunal llegó a la conclusión que para efectos del caso, era indispensable acreditar el requisito de convivencia mínimo de cinco (5) años por parte de la cónyuge supérstite para efectos de conceder la prestación de pensión de sobrevivientes.

Sin embargo, la accionante señala que dicho requisito está previsto únicamente para la sustitución pensional y no para la pensión de sobrevivientes, pues la norma invocada por el Tribunal hace alusión a la sustitución de la asignación de retiro o la pensión de invalidez, prestación que ella no reclama en este caso toda vez que su esposo en vida no alcanzó a obtener dicho emolumento por lo que murió cuando aun se encontraba en servicio activo.

Asimismo, indicó la parte actora que aun cuando se aplicaran las reglas del régimen general de seguridad social en pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, lo cierto es que la propia Corte Constitucional mediante sentencia C-1094 de 2003 declaró inexequible el término de convivencia de cinco (5) años exigido para acceder a la pensión de sobrevivientes.

(…) De manera que no es cierto, como señala el apoderado de la demandante, que el máximo órgano constitucional haya declarado la inconstitucionalidad del término mínimo de cinco años de convivencia continuos con anterioridad a la muerte del causante de la prestación. (…) [L]a corporación acusada citó las diferentes declaraciones de los testimonios que fueron decretados y practicados en el proceso, entre ellos, el de la madre de la accionante, en el que se indicó que su hija -la señora [H.C.] - conoció a [J.H.C.] en el año 2008 y que desde ese año iniciaron una relación de noviazgo; que en el año 2009 su hija fue a estudiar a la ciudad de Ibagué, siendo frecuentada por Jorge Hernán en dicha ciudad.

Que los fines de semana cuando [M.H.] iba al municipio del Espinal donde vivían sus padres se veían con [J.H.] y pasaban el fin de semana juntos. (…) Sin embargo, aclaró que la convivencia empezó en el año 2011 cuando se casaron. Frente a esa declaración y otras más citadas por el Tribunal, la autoridad judicial logró determinar, bajo los criterios de la sana critica para la valoración de los medios probatorios allegados al expediente(…).

De lo anterior es claro que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección hizo una valoración en conjunto de las pruebas que obraban en el proceso y pudo concluir válidamente que en el expediente no se encontraba plenamente acreditada la convivencia de la demandante con el causante, durante los cinco años anteriores a su fallecimiento, pues solo logró demostrar el tiempo a partir del cual contrajeron matrimonio que solo fueron 2 años y medio.

(…) En tales condiciones no encuentra la Sala que las autoridades judiciales demandadas hayan incurrido en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento de precedente alegados por la parte actora. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 47 / DECRETO 4433 DE 2004 ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / VULNERACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO / CONFIGURACIÓN DE DEFECTOS SUSTANTIVO Y FÁCTICO / AGENCIAS EN DERECHO / CONDENA EN COSTAS – No se analizó complejidad del asunto y si efectivamente se causaron / CONFIGURACIÓN DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No se atendió la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre la causación efectiva de las costas Sobre el particular, se tiene que en efecto el Tribunal a la hora de tasar la condena en costas consideró que conforme al artículo 361 del Código General del Proceso, las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso, y por las agencias en derecho, de ahí que para determinarlas es necesario acudir a lo establecido en el numeral 3.1.3. del Acuerdo 1887 de 2003 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura que fija en procesos ordinarios que se adelanten ante la jurisdicción contenciosa en segunda instancia “con cuantía hasta del 5% del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”.

Con fundamento en lo anterior, el Tribunal consideró racional tasar las agencias en derecho en el presente caso, en cuantía equivalente al 2% de las pretensiones negadas respecto de la demanda instaurada por [B.A.T.V.], es decir, $25.612.774 y del 0.5% frente a la demanda presentada por [M.D.H.C.], esto es, de la cuantía que fue estimada en la suma de $193.569.940 a favor de la parte demandada, teniendo en cuenta la duración del proceso y su complejidad.

No obstante, para llegar a esa suma, que en el caso de la accionante es bastante importante, pues se trata de $193.569.940, que en su condición de patrullera de la Policía Nacional, ni siquiera con un año de salario lograría saldar esa deuda, el Tribunal no hizo mayor análisis sobre la causación de los gastos debidamente causados en el proceso y la complejidad del mismo.

En efecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado recordó que con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la condena en costas dejó de fundarse en un criterio subjetivo para considerar, en cambio, aspectos de tipo objetivo valorativo. De acuerdo con el máximo órgano de lo contencioso administrativo, se tiene que la imposición de la condena en costas requiere que en el expediente se evidencie efectivamente su causación. El concepto de costas está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación y comprende los denominados gastos del proceso, que incluyen los honorarios del abogado o agencias en derecho, así como los gastos ordinarios y los necesarios.

En la misma línea, esta Corporación ha precisado que, al momento de liquidar esa condena, conforme al artículo 366 del CGP, tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley.

De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra. En el asunto bajo estudio, es claro que el Tribunal no sustentó su decisión de condenar en costas a la accionante por el 0.5% del valor de las pretensiones, si se tiene en cuenta además que ese porcentaje es una suma considerable, por lo que debe existir prueba de su existencia, utilidad y correspondencia a las actuaciones autorizadas por la ley.

Nótese que la autoridad judicial demandada se limitó a señalar que se consideraba “racional” tasar las agencias en derecho en el presente caso en las cuantías precisadas, tanto para la accionante como para la madre del causante, “teniendo en cuenta la duración del proceso y su complejidad”. Con todo, no sustentó ni consideró si la suma de $193.569.940 por concepto de agencias en derecho, se justificaba o resultaba proporcional y adecuada en los términos de complejidad señalados.

Es decir, no se evaluó si resultaba ser un problema jurídico que implicara un esfuerzo intelectivo importante del abogado defensor de la entidad demandada o si, por el contrario, se limitaba a un asunto meramente probatorio, de cara las reglas y exigencias que debían acreditarse para acceder a la prestación. En ese orden, como en la providencia acusada no se evidencia dicho análisis ni tampoco se demuestra que, en efecto, en el proceso se incurrió en ciertos gastos y agencias en derecho que ameritan una condena a la actora por $193.569.940, la Sala concederá el amparo del derecho fundamental al debido proceso de la accionante.

Además, debido a los aspectos socioeconómicos expuestos por la demandante, podría verse amenazado su derecho fundamental al mínimo vital y móvil con el pago de dicha condena. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 361 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D. C., once (11) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación número:11001-03-15-000-2021-00450-00 (AC) Actor: MAUREN DANIELA HERNÁNDEZ CASILIMAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN D Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial.

Defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente. Ampara derecho fundamental al debido proceso. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la solicitud presentada por la parte actora, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991.

ANTECEDENTES 1. Petición de amparo constitucional Mediante escrito radicado el 2 de febrero de 2021 en el Sistema de Recepción de Tutelas y Habeas Corpus en línea de la Rama Judicial[1], la señora Mauren Daniela Hernández Casilimas, por conducto de apoderado, ejerció acción de tutela con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna.

Consideró vulneradas tales garantías por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y el Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, con ocasión de las providencias proferidas el 9 de julio de 2020 y el 13 de junio de 2018, respectivamente, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional[2], toda vez que se negaron las pretensiones de la demanda tendientes a que se reconociera la pensión de sobreviviente y se impuso condena en costas.

En concreto, solicitó lo siguiente: «De manera respetuosa solicito al señor (a) Magistrado (a):

PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales conculcados a mi prohijada, al debido proceso, igualdad, seguridad social, mínimo vital y móvil, la vida digna y cualquier otro del mismo rango que se determine como violado.

SEGUNDO: Revocar las sentencias dentro del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, fallo de primera instancia radicado 11001- 33-42-054-2016-00799-00, proferido por el JUZGADO CINCUENTA Y CUATRO (54) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ y el fallo de segunda instancia radicado 11001-33-42-054-2016-00271-01, proferido por el Honorable TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCION SEGUNDA – SUBSECCIÓ “D”, proceso adelantado en contra del MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL y en consecuencia disponer que se emita Sentencia, por medio de la cual se ordene el reconocimiento de la Pensión de Sobreviviente a favor de la señora MAUREN DANIELA HERNANDEZ CASILIMAS C.C. 1.110.522.559, junto con los emolumentos dejados de cancelar, debidamente indexados, desde el fallecimiento del señor Patrullero JORGE HERNAN CEPEDA TRUJILLO (Q.E.P.D.), esto es a partir del día 22 de julio del año 2014.

TERCERO: Como consecuencia de la revocatoria de las sentencias, se libre a mi mandante de la condena en costas.

CUARTO: Subsidiariamente y en caso de no ser tutelados los derechos de mi poderdante, frente al reconocimiento de la “Pensión de sobrevivientes”, se solicita al Honorable Consejo de Estado, librar a mi mandante de la condena en costas, de conformidad con los argumentos esgrimidos en la Presente Acción Constitucional». La solicitud tuvo como fundamento los siguientes: 2.

Hechos Precisó que el patrullero Jorge Hernán Cepeda Trujillo, quien murió en el año 2014, inició una relación sentimental de noviazgo con la señora Mauren Daniela Hernández Casilimas, a partir del día 12 de diciembre del año 2008, en el municipio del Espinal, Tolima, tal como dan cuenta los medios probatorios documentales y testimoniales aportados.

Destacó que la pareja antes referida, inició su relación de unión marital de hecho a partir del día 12 de febrero del 2009, quienes residían en la carrera 9 # 5- 75 del municipio del Espinal, Tolima, cerca al lugar de trabajo del extinto patrullero Jorge Hernán Cepeda Trujillo, circunstancia respaldada en las declaraciones extra proceso, bajo la gravedad de juramento rendidas por las señoras Natalie Cruz Trujillo, Íngrid Julieth Peña Cruz y Julie Tatiana Oviedo Hernández, quienes dan cuenta de la fecha de inicio de la convivencia continua, permanente y apoyo mutuo evidenciado entre el causante y la accionante.

Mencionó que la actora, con el apoyo económico y moral de su compañero el patrullero Jorge Hernán Cepeda Trujillo y como proyecto de vida conjunto, a finales del año 2010 decidió emprender las gestiones necesarias para ingresar a la Policía Nacional iniciando como estudiante de la Escuela de Policía Provincia del Sumapaz (ESSUM), donde una vez superó el proceso de selección, comenzó su capacitación que se extendió por el término de un año, graduándose como patrullera de la Policía Nacional el día 12 de diciembre de 2011.

Aseguró que durante este lapso se prestaron en todo momento la ayuda mutua, estabilidad emocional y económica, incluso el causante aportó recursos económicos a la accionante para su manutención en la escuela de formación. Resaltó que si bien es cierto, por cuestiones de trabajo y estudio, la pareja se veía obligada a distanciarse físicamente durante algunos periodos, en ese tiempo mantuvieron constante comunicación para el apoyo moral, económico y de pareja que se profesaban entre sí; incluso, afirmó que, cada vez que tenían la oportunidad de reunirse presencialmente, así lo hacían, como lo fue en los periodos de permisos otorgados por la escuela de formación a la futura patrullera, los cuales ocurrían una o dos veces al mes, donde los compañeros permanentes se encontraban.

Sostuvo que ambos eran miembros de la Policía Nacional, por lo que frente a esa particularidad es imperativo resaltar que, para el caso de la actividad de los miembros de la Fuerza Pública, el cumplimiento del servicio y de las ordenes en general, se hallan por encima o priman sobre los intereses particulares y/o familiares del policía o militar, viéndose obligados en la mayoría de los casos a residir en ciudades y/o lugares diferentes a los de su cónyuge e hijos.

Precisó que este es uno de los motivos por los cuales, la misma Constitución y la Ley, les ha reconocido a los miembros de la fuerza pública regímenes exceptuados; como lo es el sistema pensional. Relató que a escasos días de finalizado el curso de ingreso a la Policía Nacional, y del nombramiento de la actora como patrullera, el día 30 de diciembre del año 2011, la señora Mauren Daniela Hernández, contrajo matrimonio con el señor patrullero Jorge Hernán Cepeda Trujillo, tal como figura en el Registro Civil de Matrimonio con indicativo serial 5605211, por lo que se constituyó el fundamento esencial del derecho a la prestación de la pensión de sobreviviente por muerte, “por cuanto la conformación del núcleo familiar, evidentemente tenía vocación de permanencia, y se hallaba vigente para el momento de la muerte del patrullero”.

Indicó que una vez casados, y en atención a la destinación efectuada por la Policía Nacional a la recién graduada patrullera y su esposo, los cónyuges mudaron su residencia a la ciudad de Popayán, donde convivieron hasta el 2013, cuando el día 18 de septiembre de ese año le fue detectada al señor patrullero Jorge Hernán Cepeda Trujillo la enfermedad de cáncer estomacal.

Afirmó que en razón a la enfermedad que le fue diagnosticada al señor Jorge Hernán Cepeda Trujillo, le fue otorgado trasladado a la ciudad de Bogotá D.C. para efectos de recibir en el Hospital Central de la Policía Nacional, el tratamiento médico adecuado; circunstancias en las que la actora acompañó y asumió su cuidado personal, manutención, asistencia y ayuda hasta el momento de sus deceso, en la medida en que por su patología demandaba cuidados alimenticios especiales así como tratamientos médicos y medicinas que no estaban cubiertas por el sistema de salud de la Policía Nacional, lo que le género gastos adicionales obligándola a contraer deudas.

Sostuvo que, con base en el resultado de Junta Medico Laboral que le fue practicada al Patrullero Cepeda Trujillo, el director general de la Policía Nacional expidió la Resolución 02688 del 09 de julio del año 2014, “Por la cual se retira del servicio activo por incapacidad Absoluta y Permanente a un Patrullero de la Policía Nacional”. Narró que el esposo de la actora falleció el día 22 de julio del año 2014, según Registro Civil de Defunción Indicativo serial 08715841, esto es, pasados 13 días de la expedición de la Resolución por medio de la cual fue retirado por disminución de la capacidad psicofísica, de modo que el deceso acaeció durante los primeros días del transcurso de los “tres meses de alta”, encontrándose aún activo en la nómina de la Policía Nacional, periodo este, que de acuerdo con lo preceptuado en el numeral 7.5 del artículo 7º del Decreto 4433, taxativamente se establece, “tres meses de alta que se entienden como de servicio activo”.

Anotó que, de acuerdo con lo anterior se consolidó el derecho en cabeza de la actora, previo el cumplimiento de los requisitos de ley, de acceder a la sustitución pensional y así lo requirió ante la Policía Nacional. Precisó que dicha prestación le fue denegada mediante Resolución 00401 del 13 de marzo de 2015 “Por la cual se reconoce sustitución de pensión de invalidez a beneficiaria del señor PT.

(R) JORGE HERNAN CEPEDA TRUJILLO, se reconoce indemnización por disminución de la capacidad laboral y se niega petición. Expediente No. 1.108.929.360”, resolviendo entre otros: “ARTICULO 3: Negar el reconocimiento de sustitución de pensión de invalidez a la señora MAUREN DANIELA HERNANDEZ CASILIMAS en calidad de cónyuge y al señor JORGE HERNAN CEPEDA NIÑO, en calidad de padre del señor Patrullero (R) JORGE HERNAN CEPEDA TRUJILLO, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo”.

En el referido acto administrativo se le reconoció efectivamente la prestación a la mamá del causante, la señora Beatriz Amparo Trujillo Villanueva. Destacó que contra ese acto administrativo presentó recurso de apelación, el cual fue desatado a través de la Resolución 02458 del 04 de junio de 2015 en el sentido de confirmarlo. Anotó que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo referido, pues según la entidad, la actora no acreditó haber convivido cinco (5) años anteriores al fallecimiento del causante, de la cual conoció en primera instancia el Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá con radicado 11001- 33-42-054-2016-00799-0; sin embargo, la referida autoridad decidió decretar la acumulación del expediente al proceso 11001-33-42-054-2016- 00271-00, en el cual actuaba como demandante la señora Beatriz Amparo Trujillo Villanueva, madre del patrullero fallecido.

Resaltó que la autoridad judicial en comento profirió fallo de primera instancia el 13 de junio de 2018 mediante el cual se accedió a las pretensiones de la demanda presentada por la señora Beatriz Amparo Trujillo Villanueva, respecto al reconocimiento y pago de la sustitución de la de la pensión de invalidez en un 100% y negó las súplicas de la incoada por la actora en calidad de cónyuge del causante en tanto que, presuntamente, no acreditó los cinco (5) años de convivencia anteriores al fallecimiento del causante.

Señaló que, inconforme con la decisión, la accionante presentó recurso de apelación el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante sentencia del 9 de julio de 2020, por la cual se confirmó parcialmente la providencia recurrida en el sentido de negar las pretensiones de la actora y revocar los numerales 1º, 3º, 4º, 5º, 6º y 7º para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Beatriz Amparo Trujillo Villanueva.

Por último, en el artículo tercero de la parte resolutiva condenó en costas a la parte vencida, de acuerdo con las agencias en derecho determinadas en la parte motiva así: La suma de $25.612.774 que deberán ser cancelados por la señora Beatriz Amparo Trujillo Villanueva, madre del fallecido patrullero y la suma de $193.569.940, que deberán ser cancelados por la actora en su calidad de cónyuge. 3.

Sustento de la vulneración La actora considera que las autoridades judiciales demandadas desconocieron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna. Sostuvo que, por un lado, la condena en costas de la parte vencida desatendió el criterio “objetivo valorativo” que apareja el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, por cuanto, no cumplió con el requisito de revisar “si las costas se causaron y en la medida de su comprobación”, tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Recalcó que en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. Aseguró que el Tribunal demandado desconoció que para establecer la cuantía de las agencias en derecho, en materia laboral, tratándose de la pensión de sobreviviente o sustitución pensional, debía valorar debidamente la parte más vulnerable de la contienda, que para el caso son las demandantes, quienes únicamente solicitaron el reconocimiento de las prestaciones que de acuerdo a unos argumentos de hecho y de derecho, consideraron que el Estado debería reconocer frente al fallecimiento de su ser querido, de modo que resultan desproporcionadas tales condenas.

Además, en el proceso se demostraron las pobres capacidades económicas que ostentan, tanto la madre como la esposa del difunto patrullero, exponiéndolas no solo a perder su escaso patrimonio, sino también a enfermedades de carácter psicológico y/o psiquiátrico, derivadas de la desesperación, al saber que deben cancelar unas sumas tan elevadas, que adicionalmente podría limitarles su derecho al mínimo vital y móvil.

Precisó que, de otro lado, respecto a la negación del derecho a la pensión de sobreviviente, las autoridades incurrieron en un defecto fáctico, toda vez que desconocieron el acervo probatorio que daba cuenta que la accionante convivió con su esposo durante más de cinco (5) años anteriores al fallecimiento del causante, desconociéndose que el hecho de que las circunstancias laborales o de educación impidieron que la pareja hubiese cohabitado en un mismo inmueble, compartiendo mesa, techo y lecho, no implican la inexistencia o solución de continuidad de la unión marital de hecho.

Argumentó que de acuerdo con el criterio expuesto por la Corte Constitucional en Sentencia T-090/2016 “La convivencia que exige la Ley 797 de 2003, más allá de la cohabitación, supone la existencia de lazos propios de la vida en pareja, como el afecto, el auxilio mutuo, el apoyo económico y el acompañamiento espiritual. Por eso, aplicando también en este punto la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, este alto tribunal ha considerado que la ausencia de cohabitación no descarta la convivencia, cuando se fundamenta en causas justificadas, relacionadas, por ejemplo, con cuestiones de salud, obligaciones u oportunidades legales, imperativos legales u económicos, entre otros.” Mencionó que, de igual forma, se incurrió en un defecto fáctico y decisión sin motivación respecto a la condena en costas, toda vez que la tasación de estas carece de apoyo probatorio que permita aplicar la norma en que se sustenta la decisión, esto es, no se corroboró por parte del Tribunal, si existieron o no al interior del expediente pruebas que determinaran que efectivamente se causaron expensas autorizadas por la ley y efectivamente causadas dentro del expediente.

De igual manera se desconoció que, en suma, el litigio se basó en un proceso netamente laboral, que buscaba el reconocimiento de unos derechos pensionales así como también los escasos recursos con que contaban las dos demandantes, esposa y madre del causante. Refirió el precedente del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, de fecha 22 de febrero de 2018, Expediente 250002342000201200561 02 (0372-2017), magistrada ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, que en un caso similar, revocó la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que condenó en costas a la Fiscalía General de la Nación, por cuanto el juez de segunda instancia no tuvo en cuenta el criterio “valorativo”, respecto a las pruebas y/o evidencias de la causación de expensas que justificaran la imposición de tal condena al demandado.

Mencionó que se incurrió igualmente en un defecto sustantivo o material por parte de las autoridades demandadas, comoquiera que, reconocieron y negaron derechos sin haber siquiera determinado cuál era la prestación a que eventualmente podrían tener derecho, tanto la progenitora, como la cónyuge del causante; requisito éste fundamental para la fijación del litigio, teniendo en cuenta que la “pensión de sobreviviente” y la “sustitución pensional”, son dos instituciones totalmente diferentes y que, a su vez, contienen requisitos y eventualmente prestaciones distintas.

Explicó que dado que el causante fue retirado del servicio activo por incapacidad absoluta según Resolución 02688 del 09 de julio de 2014 y falleció trece (13) días después, el día 22 de julio del año 2014, se puede evidenciar que para esa fecha el citado patrullero no había causado aún su derecho a la pensión de invalidez, sino que, para efectos del numeral 7.5 del Artículo 7º del Decreto 4433 de 2004, se entiende que el causante se encontraba en servicio activo.

Argumentó que, prueba de lo expuesto y que para efectos materiales y formales de que el señor Jorge Hernán Cepeda Trujillo falleció encontrándose aún en servicio activo, es que no existe acto administrativo por medio del cual, en vida, se le haya reconocido la pensión de invalidez, toda vez que dicho derecho y la expedición del acto administrativo que lo reconoce, únicamente podía ser expedido a partir del día 09 de octubre de 2014; sin embargo, para esa fecha el patrullero ya había fallecido, argumento que se refuerza con el contenido del artículo segundo (2º) de la Resolución 02688 del 09 de julio de 2014 “por la cual se retira del servicio activo por Incapacidad Absoluta y Permanente o gran Invalidez” al patrullero Cepeda Trujillo, en el cual decreta que tesorería de la Policía Nacional, debe continuar pagando el salario del referido uniformado, durante tres meses más, y una vez cumplido este tiempo se debería expedir el acto administrativo reconociendo la pensión. Expuso que, conforme a lo anterior, el patrullero Cepeda Trujillo falleció encontrándose activo en la nómina de la Policía Nacional, configurándose el derecho a que su esposa la señora Mauren Daniela Hernández Casilimas, previo el cumplimiento de los requisitos legales, accediera a la pensión de sobreviviente y no como lo determinó el juez de primera instancia y lo confirmó el superior, a la “sustitución pensional” que de por sí le fue negada a la actora, con el argumento de no haber convivido cinco (5) años anteriores al fallecimiento del causante.

Sustentó que, las autoridades judiciales acusadas efectuaron una interpretación contraria a la Ley, tratándose del artículo 11 del Decreto 4433 de 2004, por cuanto dicho artículo se encuentra dirigido a reglamentar “el orden de beneficiarios de pensiones por muerte en servicio activo”, siendo que la “sustitución pensional o de asignación de retiro”, se halla contenida en el artículo 40 del decreto en mención. Alegó que ni el artículo 11 del referido decreto, ni sus parágrafos, hacen alusión a regulación temporal alguna respecto al tiempo mínimo de permanencia del cónyuge, previo el fallecimiento del trabajador que se halla en servicio activo, en este caso el miembro del nivel ejecutivo.

Por el contrario, tal limitación si se encuentra estipulada para los casos de “sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez”, por cuanto la ley previó tal limitación temporal con el objeto de prevenir fraudes que pusieran en peligro el sistema pensional. Indicó que, caso contrario ocurre con la “pensión de sobreviviente” con ocasión a la muerte en servicio del trabajador, cuya unión con su cónyuge o compañero permanente tenía “una vocación de permanencia”, más aún para el caso en estudio, que la enfermedad del causante le fue diagnosticada varios años después que se originó la unión marital de hecho, e incluso un año posterior a que la pareja decidió formalizar su relación a través del vínculo matrimonial.

Anotó que, en todo caso, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1094 de 19 de noviembre de 2003, magistrado ponente Jaime Córdoba Triviño, para los efectos de “pensión de sobreviviente” e incluso para los casos de “sustitución pensional, cuando se compruebe la vocación de permanencia”, declaró inconstitucional la expresión "no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte”.

Destacó que el requisito de convivencia mínima, para el caso bajo análisis se encuentra más que superado, y en el evento de que el decida no reconocer los cinco años anteriores de convivencia de los cónyuges, se solicita acoger la modulación del artículo 47 de la ley 100 de 1993, dispuesto en la sentencia C-1094-03 de 19 de noviembre de 2003, bajo el precepto que, al momento del fallecimiento del causante, aún no se había reconocido ningún tipo de pensión o que simplemente la relación matrimonial del señor patrullero Jorge Hernán Cepeda Trujillo y su esposa Mauren Daniela Hernández Casilimas, tenía vocación de permanencia, y se hallaba vigente para el momento de la muerte. 4.

Trámite de la solicitud de amparo Por auto del 9 de febrero de 2021, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, al juez Cincuenta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, a la señora Beatríz Amparo Trujillo Villanueva, al ministro de Defensa Nacional y al director general de la Policía Nacional, como demandados y terceros con interés en el resultado del proceso. 5.

Argumentos de defensa 5.1 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D La autoridad judicial demandada contestó la demanda en los siguientes términos: Sostuvo que en la providencia cuestionada, no se evidencia la ocurrencia del defecto fáctico, pues, la decisión que se tomó en la sentencia acusada se fundamentó en el análisis de las pruebas allegadas por las partes al proceso, de las cuales se determinó que no era procedente reconocer la sustitución pensional por invalidez a la tutelante, pues, de lo dicho por los testigos y de las documentales arrimadas al proceso, entre la señora Mauren Daniela Hernández Casilimas y Jorge Hernán Cepeda Trujillo, existió una relación que data desde el año 2008, sin embargo, también se evidencia que esta inició como un noviazgo, en la cual compartían algunos días entre semana y de manera esporádica unos fines de semana, cuando se veían en la ciudad de Ibagué donde estudiaba la hoy accionante, para el año 2009, o en esa misma anualidad en el Espinal, donde trabajaba el patrullero Jorge Hernán Cepeda Trujillo.

Agregó que se desvirtúo la convivencia permanente de la tutelante, anterior al matrimonio con el señor patrullero Jorge Hernán Cepeda Trujillo pues, en visita domiciliaria de fecha 12 de noviembre de 2010, realizada por parte del intendente jefe de la Estación Atacó, se indicó que la unidad en la que laboraba era Atacó y el lugar donde vivía era la calle 6 No.4-83 barrio el Carmen, del Guamo, Tolima.

Además, se precisó en el acápite de composición familiar, que esta se conformaba por Fabio Murillo (padrastro), Beatriz Trujillo en calidad de madre, y el extinto patrullero, contrario a lo señalado por la señora Hernández en la demanda, pues dijo que la “unión marital de hecho” inició el 12 de febrero de 2009, siendo su domicilio en la carrera 9ª No. 5-75 del Espinal, Tolima, afirmaciones totalmente contrarias, puesto que no se dejó constancia que viviera la demandante con el difunto, en ese o en otro sitio.

Mencionó que quedó demostrado que la hoy accionante, de manera independiente y a su nombre, adquirió varias obligaciones económicas de lo cual se infiere que era lo suficientemente solvente para contraer compromisos de esa índole. Por último, de las declaraciones extrajuicio juramentadas, rendidas por las señoras Natalie Cruz Trujillo e Ingrid Julieth Peña Cruz con fecha 29 de agosto de 2014 y de Jully Tatiana Oviedo Hernández, que fueron citadas para demostrar la convivencia con la pareja, no se les dio credibilidad por parte de esta Sala, porque contradicen las demás pruebas analizadas.

Sostuvo que, en cuanto a la condena en costas impuesta a las demandantes, esta se determinó bajo los parámetros establecidos en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el numeral 1° del artículo 365 de CGP. Aseguró que el Tribunal no incurrió en el defecto alegado por la actora, por cuanto el fundamento jurídico de la providencia objeto de tutela fueron la Ley 923 de 2004 y su Decreto Reglamentario 4433 de 2004, que determinan los beneficiarios de la pensión por muerte en servicio activo, así como los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, que señalan quiénes son los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes.

Resaltó que las citadas normas establecen que los requisitos que deben acreditar los beneficiarios que reclaman la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de sobrevivientes en forma vitalicia, son la existencia de una convivencia y vida marital con el fallecido durante sus últimos cinco (5) años de vida, tanto en el régimen especial de las Fuerzas Militares y de Policía, art. 11 parágrafo 2° literal a), como en el régimen general previsto en la Ley 100/93 art. 47 literal a).

Y de forma temporal, para el cónyuge, compañero o compañera permanente supérstite siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de treinta (30) años de edad y no haya procreado hijos con aquel, como lo indica el art. 11 parágrafo 2° literal b) del Decreto 4433/04 y el art. 47 literal b) de la Ley 100/93, respectivamente.

Explicó que, en casos en los que el vínculo matrimonial sigue vigente, la sola condición de cónyuge no es causal determinante para definir el derecho a la sustitución de la asignación de retiro o pensión, toda vez que es necesario demostrar los cinco (5) años de convivencia y ayuda mutua que señalan las normas sobre la materia, entre la reclamante y el causante, como lo indicó el Consejo de Estado en sentencia de 22 de julio de 2010.

De igual forma, se hizo referencia a la jurisprudencia que sobre la materia ha emitido el Honorable Consejo de Estado, como son los fallos proferidos por la Subsección “B”, de 24 de julio de 2008 y 28 de enero de 2010, C.P. Jesús María Lemus Bustamante y Gerardo Arenas Monsalve, en su orden, y la proferida por la Sección Segunda Subsección A., el 10 de octubre del 2013.

M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicación 25000-23-25-000-1997-03631- 01(1199-12). Aclaró que en la providencia objeto de tutela se planteó el problema jurídico, en el sentido de determinar “si le asiste derecho a la señora Mauren Daniela Hernández Casilimas al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, en su condición de cónyuge del demandante”, por cuanto al momento del deceso el patrullero Jorge Hernán Cepeda Trujillo no percibía pensión de invalidez. 5.2 Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá El despacho judicial vinculado al proceso contestó la tutela en los siguientes términos: Señaló que en este asunto no se evidencia vulneración a los derechos fundamentales invocados por la parte actora.

Asimismo, sostuvo que la decisión de primera instancia tuvo como sustento el material probatorio que llevó a la conclusión que la beneficiaria de la pensión de sobreviviente era la señora madre del causante y no la cónyuge, con quien no compartían mesa, lecho ni techo. Solicitó denegar las pretensiones de la demanda de tutela toda vez que no es posible advertir la vulneración de las garantías fundamentales de la parte actora. 5.3.

Otros terceros Los demás terceros vinculados a la actuación, aun cuando fueron notificados en debida forma a los correos electrónicos dispuestos para tal fin, no contestaron la tutela de la referencia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la acción de tutela de la referencia, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991, al artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015[3] modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 080 de 2019. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el presente evento, al proferir las providencias del 13 de junio de 2018 y 9 de julio de 2020, el Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, respectivamente, incurrieron en los presuntos defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente, al denegar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la actora contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, tendientes al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes con ocasión a la muerte de su esposo, el patrullero Jorge Hernán Cepeda Trujillo y condenar en costas a la demandante como parte vencida en el proceso.

Sin embargo, previo a resolver, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) el estudio sobre los requisitos de procedibilidad y, finalmente, de encontrarse superados se estudiará iii) el fondo del asunto. 4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[4], mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[5], conforme al cual: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC- 10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.»[6].

La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…».

Es claro que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[7] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo (procedencia sustantiva) y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto (procedencia adjetiva).

En tales condiciones, debe verificarse en primer término que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad, a saber: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez y iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. En caso contrario, en el evento en que el asunto supere dichos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Al respecto, resulta del caso reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 5. Examen de requisitos. En primer término, cabe resaltar que no se trata de una tutela contra decisión de tutela, pues la providencia que censura el accionante se profirió en el trámite de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Asimismo, la Sala encuentra que, contra la providencia tutelada la parte accionante no cuenta con medios de impugnación ordinarios o extraordinarios para su defensa, pues no se advierte que se acrediten los presupuestos legales para la procedencia de estos y, adicionalmente, la sentencia del Tribunal que censura puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Igualmente, en el presente asunto se cumple con el requisito de inmediatez[8], pues la providencia mediante la cual se agotó el recurso de apelación y que puso fin al proceso que se cuestiona, data del 9 de julio de 2020, la cual quedó ejecutoriada el 3 de agosto de 2020 y la acción de tutela se presentó el 2 de febrero de 2021, por lo que se advierte un ejercicio oportuno de ésta.

También se cumple con el requisito de la relevancia constitucional en la medida en que el conflicto suscitado involucra el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso que reclaman la accionante, por un lado, frente a la interpretación normativa y alcance de las disposiciones que regulan el derecho a la pensión de sobrevivientes y por el otro, a la proporcionalidad y el derecho al mínimo vital que puede verse afectado respecto a la condena en costas que le fue impuesta y que la parte actora encuentra injustificada e irrazonable.

Sobre el particular debe precisarse que, si bien esta Sala de decisión ha considerado que los asuntos en que se debaten aspectos pecuniarios, específicamente las costas procesales, carecen de relevancia constitucional, lo cierto es que, en este caso en particular, la accionante aduce su derecho fundamental al mínimo vital y móvil de cara a la condena en costas que le fue impuesta por el Tribunal demandado, en lo que concierne a las agencias en derecho, por lo que, dada la suma considerable que le fue impuesta a la actora -pues alcanza casi los doscientos millones de pesos- y las condiciones socioeconómicas que pone de presente (es patrullera de la policía), se encuentra justificado en este evento realizar un examen de la garantía constitucional en comento, para constatar si hubo un exceso en la fijación de la suma cuestionada o si se evidencia el ejercicio abusivo de posiciones dominantes, atendiendo la naturaleza del proceso en el que fue tasada la condena en costas pues, se trató de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral.

Téngase en cuenta que las agencias en derecho responden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora atendiendo a los criterios sentados en el artículo 366 del Código General del Proceso, y que no necesariamente deben corresponder a los honorarios pagados por dicha parte a su abogado[9].

De modo que, en este preciso caso se justifica la intervención del juez constitucional para determinar si, como lo precisa la accionante, se desconoce su derecho fundamental al mínimo vital y móvil. Así las cosas, atendiendo que en el asunto sub judice se superan los requisitos adjetivos de procedibilidad, la Sala entrará a analizar el fondo del asunto. 6.

Caso concreto Como viene de explicarse, la parte actora considera que sus derechos fundamentales fueron desconocidos con ocasión de las providencias del 13 de junio de 2018 y 9 de julio de 2020 mediante las cuales, el Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D: i) denegaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la actora contra la Policía Nacional, tendientes a que se reconociera el derecho a la pensión de sobrevivientes reclamada por la accionante y ii) condenaron en costa a la demandante como parte vencida en el proceso por la suma de $193.569.940.

Lo anterior, en consideración a que, en criterio de la parte actora las autoridades judiciales demandadas incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente, por cuanto, por un lado, en lo que corresponde al fondo del asunto, se desconocieron las pruebas que demostraban que la accionante, previo al matrimonio con el causante, tuvo una unión marital de hecho que acreditaba el término de 5 años exigidos para acceder a la prestación. Por otro lado, destacó que la condena en costas desconoce las normas y precedentes que, sobre el particular, han previsto que dicha condena aun cuando es objetiva, tiene un componente valorativo respecto a la causación de las costas y la proporcionalidad de acuerdo con el asunto que se trate.

Asimismo, la accionante considera que la fijación del litigio en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de debate, no se fijó en debida forma por cuanto que, las autoridades judiciales demandadas partieron de la premisa errada que en este caso se solicitaba la sustitución pensional del causante, cuando ni siquiera en vida, el señor Jorge Hernán Cepeda Trujillo le otorgaron la pensión de invalidez, pues murió aun en servicio activo en la Policía Nacional, motivo por el cual, el problema jurídico a resolver debió concentrarse en determinar si la demandante tenía el derecho a acceder a la pensión de sobrevivientes y no a la sustitución pensional.

Con esta claridad la Sala estudiará si las autoridades judiciales acusadas incurrieron en los defectos alegados. La Corte Constitucional[10], ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”[11].

Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente[12] o porque ha sido derogada[13], es inexistente[14], inexequible[15] o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador[16]. b) No se hace una interpretación razonable de la norma[17]. c) La disposición aplicada es regresiva[18] o contraria a la Constitución[19]. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición[20]. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma[21]. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. Asimismo, en lo que respecta al defecto fáctico esta Sección se ha pronunciado en diversas oportunidades para precisar que este yerro se configura siempre que se advierta cualquiera de los siguientes supuestos: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso[22].

Finalmente, frente al defecto por desconocimiento del precedente, la posición que ha sostenido esta Sala frente al mismo corresponde a la siguiente: «…es la decisión, o el conjunto de decisiones, que sirven de referente al juez que debe pronunciarse respecto de un asunto determinado, por guardar una similitud en sus presupuestos fácticos y jurídicos, y respecto de los cuales la ratio decidendi constituye la regla… que obliga al operador jurídico a fallar en determinado sentido’[23], y que el desconocimiento de éste se materializa ‘…cuando el fallador -Alta Corporación-, sin motivación - omite referirse a un caso anterior- o sin una motivación suficiente y razonable, decide separarse o modificar la subregla de derecho expuesta por él en un caso anterior, o cuando el juez de inferior jerarquía no lo aplica pese a estar obligado a ello»[24].

Es importante tener en cuenta que la Corte Constitucional se ha referido al precedente de la siguiente manera: «La Corte Constitucional se ha referido a la figura del precedente como el conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver, el cual debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia, teniendo en cuenta su pertinencia para la resolución de un problema jurídico.

El precedente debe ser anterior a la decisión en la que se pretende aplicar y, además, debe presentarse una semejanza de problemas jurídicos, escenarios fácticos y normativos.»[25] (negrita fuera del texto). De modo que, para que prospere el defecto por desconocimiento del precedente, éste debe acreditarse con un pronunciamiento –o varios- que sirvan de referencia al juez de la causa respecto de un determinado asunto, por guardar una similitud en sus presupuestos fácticos y jurídicos.

Según se tiene, la parte actora en este asunto encuentra dos reparos puntuales respecto de las providencias acusadas i) frente al problema jurídico de fondo que fue resuelto tanto por el juzgado como por el Tribunal demandados y ii) la condena en costas. De manera que, por cuestiones de orden y claridad la Sala abordara los defectos invocados de manera separada frente a estas dos inconformidades que señala la accionante. 6.1.

De los defectos fácticos, sustantivo y desconocimiento de precedente alegado por la parte actora por la negativa del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes En primer término, se tiene que la accionante sustenta su inconformidad y la ocurrencia de un defecto sustantivo en las providencias acusadas, comoquiera que, según lo afirma, la fijación del litigio en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por ella no atendió al problema jurídico real que debía resolver tanto el Juzgado como el Tribunal demandado, toda vez que se concentraron a analizar las normas de sustitución pensional, cuando lo que debieron determinar es el derecho de la accionante de acceder a la pensión de sobrevivientes.

Al respecto, el juez de primera instancia consideró que en el expediente se encontraba demostrado que la señora Hernández y el patrullero Cepeda Trujillo, contrajeron matrimonio el 30 de diciembre de 2011 y que falleció el 22 de julio de 2014, por lo que su convivencia duró tan solo 2 años, 6 meses y 22 días, es decir, que no se logró acreditar dentro del plenario la convivencia entre ellos por más de cinco (5) años, término dispuesto por la ley y requisito indispensable para que la cónyuge fuera la beneficiaria de la pensión de sobrevivientes.

En consecuencia, el juez a quo del proceso ordinario afirmó que la señora Beatriz Trujillo era la beneficiaria de la pensión de sobrevivientes de su hijo pues efectivamente logró demostrar la dependencia económica y los requisitos necesarios para acceder a esa prestación. Inconforme con esa decisión, la accionante la apeló y en el trámite del recurso propuesto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, planteó el problema jurídico en los siguientes términos: “Consiste en determinar: i) si el fallo de primera instancia se ajustó a derecho en tanto ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a la señora Beatriz Amparo Trujillo Villanueva, en calidad de madre del causante, o si por el contrario, al no acreditarse la dependencia económica entre ella y el patrullero, dicha decisión debe ser revocada como lo solicita la entidad demandada y ii) si le asiste derecho a la señora Mauren Daniela Hernández Casilimas al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes en su condición de cónyuge del demandante”.

De manera que, no es cierto que la fijación del litigio se haya determinado en virtud de la sustitución pensional de la prestación que no había sido reconocida al causante en vida, pues como se lee en el párrafo en cita, el Tribunal determinó el problema jurídico en virtud del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes que el a quo le otorgó a la madre del señor Cepeda Trujillo y le negó a la accionante.

El Tribunal consideró sobre el particular lo siguiente: “En el presente caso, se tiene que el régimen especial de las Fuerzas Militares y de Policía, vigente para la fecha de deceso del Patrullero Jorge Hernán Cepeda Trujillo (22 de julio de 2014), se encuentra contemplado en la Ley 923 de 2004 su Decreto Reglamentario 4433 de ese mismo año, el cual prevé que la pensión de sobrevivientes o la sustitución de la asignación de retiro puede reconocerse en los siguientes eventos:

Si no hubiere hijos, la pensión corresponderá la mitad al cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente y la otra mitad en parte iguales para los padres que dependan económicamente del causante. (…) La Ley 100 de 1993 creó el Sistema General de Pensiones que tiene como objeto garantizar el amparo frente a los riesgos de invalidez, vejez o muerte, mediante el reconocimiento de unas prestaciones y pensión determinadas según la norma, que se aplica desde su vigencia, norma que en sus artículos 46, 47 y 48 reguló lo relacionado con la pensión de sobrevivientes (…).

De acuerdo con lo anterior se concluye que los requisitos que deben acreditar los beneficiarios que reclaman la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de sobrevivientes en forma vitalicia, son la existencia de una convivencia y vida marital con el fallecido durante sus últimos cinco (5) años de vida, tanto en el régimen especial de las Fuerzas Militares y de Policía art. 11 parágrafo 2 literal a), como en el régimen general previsto en la Ley 100 de 1993 art. 47 literal).

Y de forma temporal para el cónyuge o el compañero permanente supérstite siempre y cuando dicho beneficiario a la fecha del fallecimiento del causante tenga menos de treinta (30) años de edad y no haya procreado hijos con aquel, como lo indica el art. 11 parágrafo 2 literal b) del Decreto 4433 de 2004 y el art. 47 literal b) de la Ley 100 de 1993, respectivamente.

Ahora bien, en casos en los que el vínculo matrimonial sigue vigente, la sola condición de cónyuge, no es causal determinante para definir el derecho a la sustitución de la asignación de retiro o pensión, toda vez que es necesario demostrar los cinco (5) años de convivencia y ayuda mutua que señalan las normas sobre la materia entre el reclamante y el causante, así lo indicó el H. Consejo de Estado en sentencia de 22 de julio de 2010: (…)”.

De lo anterior se desprende que el Tribunal sustentó normativa y jurisprudencialmente las razones por las cuales, para acceder a la prestación de pensión de sobrevivientes, resulta indispensable que quien pretenda el reconocimiento de dicha prestación en calidad de cónyuge o compañero (a) permanente, demuestre que tuvo una convivencia con el causante durante los últimos 5 años de vida.

En efecto, el régimen especial de las Fuerzas Militares y de Policía contemplado en el Decreto Reglamentario 4433 de 2004 establece en el artículo 11 parágrafo 2 literal a) lo siguiente:

ARTÍCULO 11. Orden de beneficiarios de pensiones por muerte en servicio activo. Las pensiones causadas por la muerte del personal de Oficiales, Suboficiales y Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Policía Nacional, y Alumnos de las escuelas de formación, en servicio activo, serán reconocidas y pagadas en el siguiente orden: 11.3 Si no hubiere hijos, la pensión corresponderá la mitad al cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente, y la otra mitad en partes iguales, para los padres que dependían económicamente del causante.

PARÁGRAFO 2 °. Para efectos de la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez, cuando exista cónyuge y compañero o compañera permanente, se aplicarán las siguientes reglas: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite. En caso de que la sustitución de la asignación de retiro o pensión de invalidez se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos inmediatamente anteriores a su muerte”.

Asimismo, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional citada, el Tribunal llegó a la conclusión que para efectos del caso, era indispensable acreditar el requisito de convivencia mínimo de cinco (5) años por parte de la cónyuge supérstite para efectos de conceder la prestación de pensión de sobrevivientes.

Asimismo, indicó la parte actora que aun cuando se aplicaran las reglas del régimen general de seguridad social en pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, lo cierto es que la propia Corte Constitucional mediante sentencia C- 1094 de 2003 declaró inexequible el término de convivencia de cinco (5) años exigido para acceder a la pensión de sobrevivientes.

Pues bien, al respecto es preciso aclarar el máximo órgano constitucional consideró en la referida sentencia de constitucionalidad del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 que modificó la Ley 100 de 1993, lo siguiente: “Los literales a) y b) del artículo 13 en referencia consagran las condiciones para que el cónyuge o compañero o compañera permanente supérstite sea beneficiario de la pensión de sobrevivientes.

De ellas, los accionantes impugnan tres aspectos en particular: i) el requisito de convivencia con el fallecido por no menos de 5 años continuos con anterioridad a su muerte; ii) el reconocimiento en forma vitalicia o en forma temporal del derecho a la pensión de sobrevivientes, en consideración a la edad del cónyuge o compañero supérstite; y iii) el reconocimiento en forma vitalicia o en forma temporal del derecho a la pensión de sobrevivientes, en consideración al hecho de haber tenido hijos o no con el causante.

En relación con los cargos formulados, la Corte encuentra que, en principio, la norma persigue una finalidad legítima al fijar requisitos a los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, lo cual no atenta contra los fines y principios del sistema. En primer lugar, el régimen de convivencia por 5 años sólo se fija para el caso de los pensionados y, como ya se indicó, con este tipo de disposiciones lo que se pretende es evitar las convivencias de última hora con quien está a punto de fallecer y así acceder a la pensión de sobrevivientes.

Además, según el desarrollo de la institución dado por el Congreso de la República, la pensión de sobrevivientes es asignada, en las condiciones que fija la ley, a diferentes beneficiarios (hijos, padres y hermanos inválidos). Por ello, al establecer este tipo de exigencias frente a la duración de la convivencia, la norma protege a otros posibles beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, lo cual está circunscrito dentro del ámbito de competencia del legislador al regular el derecho a la seguridad social El hecho de establecer algunos requisitos de carácter cronológico o temporal para que el cónyuge o compañera o compañero permanente supérstite sea beneficiario de la pensión, no significa que el legislador haya desconocido o modificado la legislación civil sobre derechos y deberes de los cónyuges emitida en desarrollo del artículo 42 de la Constitución, pues la seguridad social representa un área autónoma frente al ordenamiento civil (CP, arts. 42 y 48)”.

Con fundamento en tales consideraciones, la Corte en el numeral cuarto de la parte resolutiva decidió: “Cuarto. Declarar exequibles, por los cargos analizados en esta Sentencia, las expresiones “tenga 30 o más años de edad” y “no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte”, contenidas en el literal a) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003”.

De manera que no es cierto, como señala el apoderado de la demandante, que el máximo órgano constitucional haya declarado la inconstitucionalidad del término mínimo de cinco años de convivencia continuos con anterioridad a la muerte del causante de la prestación. Ahora, existe jurisprudencia de la Corte Constitucional posterior a esa sentencia de constitucionalidad (citada por el Tribunal acusado) en la que se precisa el alcance del término en mención y se menciona que “el cónyuge o compañero supérstite, tiene derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes o de la sustitución pensional, aun cuando no haya habitado bajo el mismo techo del causante hasta el momento de su muerte, siempre que exista causa justificada para ello.

Es decir, el requisito de convivencia continua, establecido en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2013, no podrá ser analizado en abstracto, sino que es necesario hace una evaluación de las circunstancias concretas en cada caso. De tal manera, cuando una persona que se encuentra bajo esas circunstancias se le niega el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes o de la sustitución pensional, por un aparente incumplimiento del requisito exigido por la legislación, se le está violando su derecho fundamental al mínimo vital, si de este reconocimiento depende la materialización de una vida en condiciones dignas”.

Sobre la base de tales consideraciones, el Tribunal descendió al estudio del caso concreto y logró determinar que “contrario a lo afirmado por la recurrente, de las pruebas obrantes en el plenario no se puede determinar: i) que entre la señora Mauren Daniela Hernández Casilimas y el señor Jorge Hernán Cepeda Trujillo hubiera existido convivencia durante por lo menos los cinco años anteriores al fallecimiento del causante”.

Adicionalmente tampoco se acreditó, según el Tribunal, “que la señora Beatriz Amparo Trujillo Villanueva, madre del causante haya demostrado que dependiera económicamente de su hijo, como lo exige la norma”. Para llegar a dicha conclusión, la corporación acusada citó las diferentes declaraciones de los testimonios que fueron decretados y practicados en el proceso, entre ellos, el de la madre de la accionante, en el que se indicó que su hija -la señora Hernández Casilimas- conoció a Jorge Hernán Cepeda en el año 2008 y que desde ese año iniciaron una relación de noviazgo; que en el año 2009 su hija fue a estudiar a la ciudad de Ibagué, siendo frecuentada por Jorge Hernán en dicha ciudad.

Que los fines de semana cuando Mauren Hernández iba al municipio del Espinal donde vivían sus padres se veían con Jorge Hernán y pasaban el fin de semana juntos. Al preguntársele desde qué fecha se inició la convivencia entre su hija y Jorge Cepeda, indicó que ésta no fue de todos los días, es decir, no fue continua, pero sí convivían, pues ella se quedaba en el apartamento que Jorge Hernán había arrendado con otro compañero patrullero en el Espinal compartiendo los fines de semana, pues se quedaban juntos.

Sin embargo, aclaró que la convivencia empezó en el año 2011 cuando se casaron. Frente a esa declaración y otras más citadas por el Tribunal, la autoridad judicial logró determinar, bajo los criterios de la sana critica para la valoración de los medios probatorios allegados al expediente, que tales pruebas: “No coinciden con lo señalado en el libelo demandatorio cuando la actora indica que la convivencia entre ella y el señor Cepeda fue de manera permanente y continua desde el año 2008, cuando iniciaron su relación sentimental, con ayuda y apoyo mutuo, pues como lo señala la señora madre de la demandante, quien afirmó que el noviazgo inició a principios del año 2008, pero fue clara en señalar que Mauren Hernández, para el año 2009, ingresó a la Universidad en la ciudad de Ibagué, mientras que Jorge Hernán vivía en El Espinal y que se visitaban mutuamente los fines de semana y algunos días entre semana.

Aunado a ello, manifestó quela convivencia de manera permanente empezó a partir del matrimonio, esto es, desde el 30 de diciembre de 2011. La versión de su progenitora, la cual, en criterio de la Sala, coincide con la que dio JAVIER NORBEY JARAMILLO RUBIO, compañero del fallecido, es creíble no sólo porque proviene de su madre, sino porque de acuerdo con la propia versión de ella, Martha Janeth Casilimas Rodríguez, estuvo pendiente y conocía su vida, puesto que confirma que la matriculó en la Universidad CUN, su hija era menor de edad.

(…) Refuerza lo dicho, la respuesta dada por la deponente a la pregunta hecha por la juez de primera instancia en la cual le solicitó que precisara, si la relación a la que hacía referencia era de un simple noviazgo o una relación de convivencia permanente, en donde el Patrullero se hiciera cargo de su hija, a lo cual la señora Martha Casilimas contestó, que si bien ellos compartían y su hija se quedaba a dormir algunas noches en casa del Patrullero, únicamente se fueron a vivir de manera permanente cuando se casaron (…) Mediante la Resolución No. 00401 de 13 marzo de 2015, la Policía Nacional negó la sustitución de la pensión reclamada por Mauren, porque “(…) sólo demostró un periodo de dos (2) años, seis (6) meses y veintidós (22) días (…)” de vida marital y convivencia con el causante, es decir, que ante la Policía tampoco demostró el término mínimo de convivencia Considera esta Subsección entonces, que de lo dicho por los testigos y como se desprende de alguna de las pruebas documentales arrimadas al proceso, entre la señora Mauren Daniela Hernández Casilimas y Jorge Hernán Cepeda Trujillo existió una relación que data desde el año 2008, sin embargo, encuentra la Sala que esta fue una relación inicialmente de noviazgo, en la cual compartían algunos días entre semana y de manera esporádica unos fines de semana cuando se veían en la ciudad de Ibagué donde estudiaba la demandante para el año 2009 o en esa misma anualidad en El Espinal, donde trabajaba el Patrullero.

Es necesario indicar, que tanto la Ley 100 de 1993 en su artículo 47 reformado por la Ley 797 de 2003, para el sistema general como la norma consagrada en el régimen especial de las Fuerzas Militares, Decreto 4433 de 2004, establecen que para ser beneficiario de la pensión de sobrevivientes no basta únicamente acreditar la existencia del matrimonio como vínculo legal, o la procreación de hijos, como factores determinantes para el establecimiento del derecho sino que se debe demostrar la convivencia efectiva”.

Nótese además que, la accionante solo se limitó a señalar que las autoridades judiciales demandas incurrieron en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria de las declaraciones incorporadas al proceso, sin precisar a cuáles de ellos se refiere y, en todo caso, de una lectura minuciosa de la sentencia de segunda instancia, es posible advertir que el Tribunal tuvo en cuenta para adoptar la decisión todas las declaraciones rendidas, de las que se pudo concluir que había algunas inconsistentes, dándole más peso probatorio a las que rindieron tanto la madre de la demandante como el compañero de habitación del causante.

En tales condiciones no encuentra la Sala que las autoridades judiciales demandadas hayan incurrido en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento de precedente alegados por la parte actora. 6.2. De los defectos fáctico, desconocimiento de precedente y decisión sin motivación alegado por la parte actora respecto de la condena en costas Al margen del estudio precedente, la accionante encuentra un reparo adicional contra la sentencia de segunda instancia, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, la condenó en costas por la suma de $193.569.940.

Para la actora, la referida condena resulta a todas luces desproporcionada e injustificada, en tanto que, desatendió el criterio “objetivo valorativo” que apareja el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, por cuanto, no cumplió con el requisito de revisar “si las costas se causaron y en la medida de su comprobación”, tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Recalcó que en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. Aseguró que el Tribunal demandado desconoció que para establecer la cuantía de las agencias en derecho, en materia laboral, tratándose de la pensión de sobreviviente o sustitución pensional, debía valorar debidamente la parte más vulnerable de la contienda, que para el caso son las demandantes, quienes únicamente solicitaron el reconocimiento de las prestaciones que de acuerdo con los argumentos de hecho y de derecho, consideraron que el Estado debería reconocer frente al fallecimiento de su ser querido, de modo que resultan desproporcionadas tales condenas.

Además, afirma la accionante que en el proceso se demostraron las pobres capacidades económicas que ostentan, tanto la madre como la esposa del difunto patrullero, exponiéndolas no solo a perder su escaso patrimonio, sino también a enfermedades de carácter psicológico y/o psiquiátrico “derivadas de la desesperación, al saber que deben cancelar unas sumas tan elevadas, que adicionalmente podría limitarles su derecho al mínimo vital y móvil”.

En consecuencia, aseguran que se incurrió en un defecto fáctico y decisión sin motivación con la condena en costas, toda vez que la tasación de estas carece de apoyo probatorio que permita aplicar la norma en que se sustenta la decisión, esto es, no se corroboró por parte del Tribunal si existieron o no al interior del expediente pruebas que determinen que efectivamente se causaron expensas autorizadas por la ley y efectivamente causadas dentro del expediente.

De igual manera se desconoció que, en suma, el litigio se basó en un proceso netamente laboral, que buscaba el reconocimiento de unos derechos pensionales, así como también los escasos recursos con que contaban las dos demandantes, esposa y madre del causante. Sobre el particular, se tiene que en efecto el Tribunal a la hora de tasar la condena en costas consideró que conforme al artículo 361 del Código General del Proceso, las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso, y por las agencias en derecho, de ahí que para determinarlas es necesario acudir a lo establecido en el numeral 3.1.3. del Acuerdo 1887 de 2003 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura que fija en procesos ordinarios que se adelanten ante la jurisdicción contenciosa en segunda instancia “con cuantía hasta del 5% del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”.

Con fundamento en lo anterior, el Tribunal consideró racional tasar las agencias en derecho en el presente caso, en cuantía equivalente al 2% de las pretensiones negadas respecto de la demanda instaurada por Beatriz Amparo Trujillo Villanueva, es decir, $25.612.774 y del 0.5% frente a la demanda presentada por Mauren Daniela Hernández Casilimas, esto es, de la cuantía que fue estimada en la suma de $193.569.940 a favor de la parte demandada, teniendo en cuenta la duración del proceso y su complejidad.

En efecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado[26] recordó que con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la condena en costas dejó de fundarse en un criterio subjetivo para considerar, en cambio, aspectos de tipo objetivo valorativo. De acuerdo con el máximo órgano de lo contencioso administrativo, se tiene que la imposición de la condena en costas requiere que en el expediente se evidencie efectivamente su causación. El concepto de costas está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación y comprende los denominados gastos del proceso, que incluyen los honorarios del abogado o agencias en derecho, así como los gastos ordinarios y los necesarios.

En la misma línea, esta Corporación[27] ha precisado que, al momento de liquidar esa condena, conforme al artículo 366 del CGP, tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley.

Además, debido a los aspectos socioeconómicos expuestos por la demandante, podría verse amenazado su derecho fundamental al mínimo vital y móvil con el pago de dicha condena. Así las cosas, se negará la tutela de los derechos fundamentales de la parte actora en relación con el primer cargo relativo a los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente en que incurrieron las autoridades judiciales demandadas por la negativa de las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Mauren Daniela Hernández Casilimas y se concederá, respecto al derecho fundamental al debido proceso, frente a la decisión en condena en costas que le fue impuesta a la parte actora, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, se dejará sin efectos el numeral 3 de la parte resolutiva de la sentencia del 9 de julio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, para que, en el término de 30 días siguientes a la notificación de esta providencia, la referida Corporación expida una decisión de reemplazo, en lo concerniente a las agencias en derecho, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Deniégase la tutela de los derechos fundamentales de la parte actora en relación con el primer cargo relativo a la negativa de las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Mauren Daniela Hernández Casilimas, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones de esta sentencia.

SEGUNDO: Concédese la tutela respecto al derecho fundamental al debido proceso, frente a la decisión en condena en costas que le fue impuesta a la parte actora, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Déjase sin efectos el numeral 3º de la parte resolutiva de la sentencia del 9 de julio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, para que, en el término de 30 días siguientes a la notificación de esta providencia, la referida Corporación expida una decisión de reemplazo, en lo que concierne a las agencias en derecho, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de este fallo.

CUARTO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

QUINTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Remitido el 3 de febrero de 2021 al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado. [2] Proceso que fue acumulado con el iniciado por la señora Beatríz Amparo Trujillo Villanueva, mamá del causante. [3] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho”. [4] Consejo de Estado.

Sala Plena. Expediente número 11001-03-15-000-2009- 01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [5] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [6] Ibidem. [7] Entre otras, se citan las sentencias T - 949 de 2003, T - 774 de 2004 y C - 590 de 2005 de la Corte Constitucional. [8] El mencionado requisito exige que la acción de tutela se interponga tan pronto se produce el hecho, acto u omisión al que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales o, por lo menos, dentro de un término prudencial y consecuencial a su ocurrencia, pues el paso prolongado del tiempo indica que se ha disipado la gravedad de la lesión y la urgencia de la protección deprecada, desvirtuándose así la inminencia de la afectación. La razón de ser del referido principio es evitar que este mecanismo constitucional de defensa se utilice como herramienta que subsane la desidia, negligencia o indiferencia de las personas que debieron buscar una protección oportuna de sus derechos y no lo hicieron o que la misma se convierta en factor de inseguridad jurídica. [9] Corte Constitucional.

Sentencia T-625 de 2016 [10] Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012. M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio [11] Corte Constitucional, Sentencias SU.159 del 6 de marzo de 2002. M.P. Manuel José Espinosa, T-043 del 27 de enero de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31 de marzo de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10 de agosto de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24 de julio de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1º de febrero de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1º de octubre 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio entre otras [12] Corte Constitucional, Sentencia T-189 del 3 de marzo de 2005.

M.P. Manuel José cepeda Espinosa [13] Corte Constitucional, Sentencia T-205 del 4 de marzo de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández [14] Corte Constitucional, Sentencia T-800 del 22 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería [15] Corte Constitucional, Sentencia T-522 de 2001M.P. Manuel José Cepeda Espinosa [16] Corte Constitucional, Sentencia SU-159 del 6 de marzo de 2002.

M.P. Manuel José Cepeda Espinosa [17] Corte Constitucional, Sentencias T-051 del 30 de enero de 2009. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 del 28 de octubre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil [18] Corte Constitucional, Sentencia T-018 del 22 de enero de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño [19] Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa [20] Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13 de mayo de 1994.

M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz [21] Corte Constitucional, Sentencia T-807 del 26 de agosto de 2004. M.P. Clara Inés Vargas [22] Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01, Accionante: Jaime Rodríguez Forero; Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Magistrada Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [23]Sentencia del 19 de febrero de 2015, Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Radicado No. 2013-02690-01. [24] Ibídem. [25] Corte Constitucional.

Sentencia T - 762 de 2011. [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 22 de febrero de 2018. Expediente 73001233300020140044801 (36112015) [27] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016. Expediente 13001- 23-33-000-2013-00022-01